LES RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
Recommandation n° 1 : Procéder à un bilan complet, y compris financier, des contrats de maintenance externalisée confiés à un maître d'oeuvre industriel principal (contrats dits « verticalisés » ou « globalisés »), par milieux : aéronautique, naval et terrestre (état-major des armées (EMA), Direction générale de l'armement (DGA), Secrétariat général pour l'administration du ministère des armées (SGA)).
Recommandation n° 2 : Afin de mieux identifier le coût global du maintien en condition opérationnelle, généraliser une comptabilité analytique agrégeant les dépenses des programmes 146 « Équipement des forces », 178 « Préparation et emploi des forces » et 212 « Soutien de la politique de défense » de la mission « Défense », le cas échéant par type de matériels (types d'avions, de navires, de véhicules, de munitions, etc.) (ministère des armées).
Recommandation n° 3 : Mieux anticiper les cessions de matériels militaires et prévoir un remplacement rapide, notamment pour éviter d'augmenter les besoins en maintenance des équipements restants. S'interdire les cessions pour les parcs de matériels dont la disponibilité est faible (Gouvernement, ministère des armées).
Recommandation n° 4 : Afin de rationaliser l'organisation du système de maintien en condition opérationnelle étatique, rattacher la direction de la maintenance aéronautique (DMAé) à l'état-major de l'armée de l'air et de l'espace (ministère des armées).
Recommandation n° 5 : Afin de réduire la durée des immobilisations de matériels et de renforcer la réactivité des forces en matière de maintenance, simplifier certaines normes et procédures applicables, en particulier s'agissant des normes de navigabilité, sans préjudice de la sécurité des civils et des personnels militaires (ministère des armées).
Recommandation n° 6 : Approfondir la politique d'attractivité et de fidélisation des personnels de maintenance du ministère des armées, et favoriser le développement de formations spécifiques de haut niveau (ministère des armées).
Recommandation n° 7 : Établir une doctrine générale, adaptée au nouveau contexte géostratégique, relative à la répartition des responsabilités de maintenance par milieux et par types d'équipements, en faisant des contrats verticalisés une solution parmi d'autres (ministère des armées).
Recommandation n° 8 : Dans le cadre de la « verticalisation » des contrats, pour éviter de remettre en cause des dispositifs éprouvés, conserver les relations contractuelles bilatérales lorsque c'est possible et qu'elles donnent satisfaction (ministères des armées).
Recommandation n° 9 : Afin d'anticiper d'éventuels conflits de haute intensité, favoriser le développement d'échanges croisés entre les personnels des services industriels étatiques et ceux des entreprises industrielles privées intervenant dans le secteur de la défense, d'une part, et, le cas échéant, entre les personnels de ces entreprises travaillant respectivement sur des projets civils et des projets militaires, d'autre part (ministère des armées, secteur industriel).
Recommandation n° 10 : Afin de renforcer l'efficience de la chaîne logistique et d'alléger la charge incombant aux maintenanciers, à défaut d'un système d'information (SI) unique, développer l'interfaçage des SI existants et rendre systématique leur interfaçage avec les nouveaux SI. Par ailleurs, afin de favoriser les échanges de données entre les différents acteurs du MCO, développer des instruments permettant leur interopérabilité (ministère des armées).
Recommandation n° 11 : Afin de restaurer la qualité de l'information du Parlement sur la disponibilité technique opérationnelle (DTO) des matériels militaires et sur l'activité des forces armées, rétablir, si besoin en y associant des précautions de confidentialité, la publication des indicateurs afférents. Compléter cette information par un indicateur permettant de mesurer la disponibilité technique (DT) des matériels, si besoin sous les mêmes précautions (ministère des armées).
I. LA FONCTION STRATÉGIQUE DU MAINTIEN EN CONDITION OPÉRATIONNELLE DES MATÉRIELS MILITAIRES A FAIT L'OBJET DE RÉFORMES VISANT À AMÉLIORER LEUR NIVEAU DE DISPONIBILITÉ
A. LE MAINTIEN EN CONDITION OPÉRATIONNELLE, UNE FONCTION STRATÉGIQUE POUR NOS ARMÉES OPÉRÉE PAR DE NOMBREUX ACTEURS ÉTATIQUES ET PRIVÉS
1. Le MCO concerne l'ensemble des matériels militaires et vise à garantir leur bon fonctionnement, une mission stratégique
Au sein des armées, le maintien en condition opérationnelle (MCO) regroupe l'ensemble des moyens et des procédures mis en place pour qu'un matériel reste, tout au long de sa durée de vie et conformément aux règles de sécurité, apte à l'emploi qui lui est assigné. Cette notion recouvre ainsi la maintenance à proprement parler - qu'elle soit préventive ou corrective -, mais également la gestion des référentiels techniques et des configurations, la fourniture de pièces et rechanges (et leur maintenance) et la gestion de la logistique afférente (stockage, transferts, etc.). Elle regroupe l'ensemble des moyens humains, techniques et budgétaires associés.
Le MCO a vocation à s'appliquer à l'ensemble des équipements des armées, et même à certains équipements de la gendarmerie nationale, des pompiers et d'autres acteurs étatiques de la sécurité. Le MCO concerne ainsi aussi bien l'armée de terre que la marine nationale et l'armée de l'air et de l'espace. Il s'applique à tous les types d'équipement, qu'ils soient matériels (systèmes d'armement, munitions, véhicules, navires, aéronefs, etc.) ou immatériels (à l'image des systèmes d'information). Il touche ainsi l'ensemble des milieux d'intervention des matériels, aussi bien traditionnels (air, mer, terre) qu'émergents, dans le cadre des nouveaux espaces de conflictualité (fonds marins, espace exo-atmosphérique, espace, internet, etc.). Il peut devoir être mis en oeuvre à tout moment et sur l'ensemble du globe, partout où nos forces armées sont présentes. Il recouvre enfin, d'un point de vue temporel, l'ensemble du temps de vie des équipements, de leur mise en service à leur retrait.
Schématiquement, alors que les programmes d'armement visent à acquérir de nouvelles capacités, le MCO assure le caractère opérationnel du parc existant10(*). Sans MCO ou en présence d'un MCO déficient, nos matériels deviendraient très rapidement inutiles, voire dangereux, et nos forces armées impuissantes.
Ainsi, le MCO ne doit pas être conçu comme un enjeu d'intendance mais comme une fonction pleinement stratégique pour la défense nationale.
Concrètement, le MCO peut être décomposé en plusieurs types d'interventions. D'une part, il convient de distinguer le niveau de soutien opérationnel (NSO), à savoir le MCO réalisé directement par les forces armées opérationnelles, et le niveau de soutien industriel (NSI), qui relève des industriels étatiques ou privés. D'autre part, les armées distinguent trois « niveaux techniques d'intervention », selon la complexité de l'opération de maintenance à réaliser :
- le NTI « 1 » assure la maintenance dite « en ligne » du matériel (traitement avant et après les vols pour les aéronefs, entretien courant des bâtiments de la marine nationale, etc.). Les opérations sont le plus souvent réalisées par les forces opérationnelles qui utilisent les matériels ou par des structures légères de proximité (ateliers de piste pour les aéronefs) ;
- le NTI « 2 » vise soit à restaurer le potentiel de « vie » des équipements, soit à réaliser des réparations relativement lourdes exécutées par un organisme de soutien dédié, situé ou non sur le site des utilisateurs ; ces opérations sont réalisées soit par les forces opérationnelles soit, le plus souvent, par les industriels, étatiques ou privés.
- enfin, le NTI « 3 » correspond aux opérations les plus lourdes de maintenance visant à reconstituer les capacités du matériel, à effectuer des réparations d'ampleur ou à moderniser les matériels. En sont responsables les industriels, étatiques ou privés11(*).
2. Le MCO, une mission d'autant plus stratégique que les matériels sont aujourd'hui moins nombreux
Si le MCO constitue par nature une fonction essentielle pour les armées, c'est a fortiori le cas lorsque la masse des équipements ne permet pas d'« amortir » un niveau élevé d'indisponibilité.
Or, les trente dernières années ont été marquées par une réduction considérable de la « masse » dans les armées françaises. Ainsi, entre 1991 et 2021, le nombre de chars de combat est passé de 1 349 à 222, celui des avions de chasse de 686 à 254 et celui des grands bâtiments de surface de la marine nationale de 41 à 19. Dans ce contexte, le MCO revêt une importance décuplée ; par exemple, l'indisponibilité de seulement 5 grands bâtiments de surface représente une perte de 25 % des capacités pour la marine.
Évolution de la
« masse » dans les armées françaises
et
projection de la LPM 2024-2030
(en nombre de matériels)
Source : commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat12(*)
3. Les acteurs du MCO sont multiples, aussi bien au sein de l'État que dans le secteur privé, qui a pris une place croissante
Un nombre significatif d'acteurs concourent directement au MCO des matériels militaires, que l'on peut répartir en catégories générales. D'une part, le ministère des armées regroupe un certain nombre d'acteurs étatiques du MCO. D'autre part, sont également impliqués les industriels privés de la base industrielle et technologique de défense (BITD).
En premier lieu, les acteurs étatiques du MCO sont chargés aussi bien de la définition de la politique de MCO et de sa mise en oeuvre générale que de son exécution concrète.
Le chef d'état-major des armées (CEMA) et le délégué général pour l'armement (DGA) sont chargés de fixer la politique du MCO, sous l'autorité du ministre des armées. Sur cette base, le CEMA est chargé du MCO des équipements des forces armées, en fixe les priorités et procède aux arbitrages nécessaires.
D'un point de vue général, les chefs d'état-major de l'armée de terre (CEMAT), de la marine (CEMM) et de l'armée de l'air et de l'espace (CEMAAE) sont responsables du MCO des équipements de leur armée, dans le cadre des arbitrages, en termes financiers et de performance, du CEMA13(*).
Le rapporteur spécial tient à souligner l'importance d'assurer la portée concrète de la responsabilité finale du CEMA, et plus largement, des responsables opérationnels des armées, dans la mise en oeuvre du MCO. En effet, en cohérence avec son caractère stratégique, un tel principe est de nature à éviter le risque d'en faire un simple sujet d'intendance déconnecté des besoins concrets des armées.
L'état-major des armées et les états-majors d'armées prescrivent le besoin et jouent le rôle de maîtrise d'ouvrage (MOA) en matière de MCO. Toutefois, par exception, la MOA du MCO de certains équipements relève de la direction générale de l'armement (DGA), s'agissant des armes nucléaires, du domaine spatial, et de la plupart des munitions complexes et des systèmes d'information opérationnels et de communication (SIOC).
Trois organismes - les « structures de soutien » - assurent, pour chacun des trois milieux14(*), par délégation du CEMA et des chefs d'état-major d'armées, la performance et la cohérence du MCO, ainsi que la contractualisation pour l'exécution du MCO : la direction centrale du service de soutien de la flotte (SSF) pour le MCO naval, la structure intégrée pour le maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres (SIMMT) pour le MCO terrestre, et la direction de la maintenance aéronautique (DMAé) pour le MCO aéronautique. Le SSF, la SIMMT et la DMAé ont ainsi le statut de maîtrise d'ouvrage déléguée (MOAd) dans leur domaine respectif. La DMAé présente la particularité de ne pas être rattachée au CEMAAE mais directement au CEMA (voir infra).
Ces structures de soutien se voient fixer des objectifs selon des modalités propres à chaque milieu. Pour le MCO aéronautique, un contrat d'objectif et de performance est signé entre le CEMA et le directeur de la DMAé, tandis que pour le MCO naval, des objectifs de disponibilité technique sont proposés par le directeur central du SSF et fixés par le major général de la marine. Enfin, pour le MCO terrestre, la directive annuelle de commandement de l'armée de Terre tient lieu de contrat d'objectif.
Architecture générale du maintien en
condition opérationnelle
des matériels militaires
Maîtres d'ouvrage délégués (MOAd) : direction centrale du service de soutien de la flotte (SSF), structure intégrée pour le maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres (SIMMT), et direction de la maintenance aéronautique (DMAé). Maîtres d'oeuvre industriels étatiques (MOIé) : service logistique de la marine (SLM), service industriel de l'aéronautique (SIAé) et service de la maintenance industrielle terrestre (SMITer).
Source : commission des finances, d'après les réponses aux questionnaires du rapporteur spécial
Enfin, l'exécution du MCO est confié à diverses maîtrises d'oeuvre (MOE). Les maîtres d'oeuvre à caractère opérationnel (MOEo), généralement les unités des forces, maintiennent ou restaurent la disponibilité des équipements en procédant à des opérations de maintenance préventive ou curative sur les sites de mise en oeuvre (le plus souvent le NTI « 1 », parfois le NTI « 2 »). Ils permettent donc de couvrir des besoins de fonctionnement courant, d'entraînement aux opérations, de tenue d'alerte ou d'engagement dans le cadre des opérations. Leurs actions répondent à des besoins de réactivité et d'efficacité.
Les maîtres d'oeuvre à caractère industriel (MOI) rétablissent ou génèrent du potentiel et peuvent mener des adaptations capacitaires (NTI « 2 » et NTI « 3 »).
Les maîtres d'oeuvre industriels peuvent être étatiques (MOIé) ou privés (MOIp). Leur action concerne directement l'aptitude des parcs d'équipements à répondre à la planification d'emploi des matériels.
Il existe trois maîtres d'oeuvre industriels étatiques, un pour chaque milieu : le service logistique de la marine (SLM), le service industriel de l'aéronautique (SIAé) et le service de la maintenance industrielle terrestre (SMITer).
Les maîtres d'oeuvre industriels privés sont quant à eux très nombreux puisque sont impliqués aussi bien les grandes entreprises industrielles traditionnelles (Airbus, Thales, Safran, MBDA, Naval Group, Dassault, KNDS, etc.) que leurs nombreux sous-traitants.
Alors qu'historiquement, une part significative de la maintenance était opérée par l'État, que ce soit au sein des forces armées ou dans l'industrie militaire étatique, elle a connu une progression de son externalisation auprès d'industriels privés du secteur de la défense depuis la fin des années 1990. Cette évolution a accompagné l'évolution des technologies, la complexification des matériels et la volonté d'optimiser les flux logistiques, tandis que les entreprises de l'armement ont connu une hausse tendancielle de la part des services, en particulier de MCO, dans leur modèle économique15(*). Naval Group a ainsi indiqué au rapporteur spécial que le MCO représentait environ 40 % de son chiffre d'affaires moyen annuel.
La DGA, un acteur important du MCO
Outre sa compétence en matière de programmes d'armement, à savoir l'acquisition de nouveaux matériels, la DGA est également un acteur important du MCO des équipements, et ce à plusieurs niveaux.
En premier lieu, la DGA définit la politique générale du MCO conjointement avec le CEMA. Elle décline avec ce dernier la stratégie de soutien pour chaque opération d'armement.
En deuxième lieu, dans son rôle de maitrise d'ouvrage des programmes d'armement, la DGA assure l'acquisition du soutien initial.
En troisième lieu, la DGA exerce une fonction d'expertise technique des matériels, tout au long de leur durée de vie.
En dernier lieu, elle effectue des études de coût et fournit des personnels (le plus souvent ingénieurs) aux services de soutien du MCO, à hauteur de 240 personnels.
Source : réponse de la DGA au questionnaire du rapporteur spécial et commission des finances
4. Le MCO est organisé autour d'une stratégie de soutien définie en « phase amont »
Au stade de l'acquisition des matériels, pour chaque opération d'armement, une « stratégie de soutien » est établie conjointement par l'EMA et la DGA, en lien avec les armées concernées. Cette stratégie de soutien définit les grands choix relatifs aux modalités de maintenance sur la durée de vie du matériel : objectifs, répartition entre soutien initial et soutien en service16(*), entre soutiens opérationnel et industriel, étatique ou industriel, types de contractualisation, attribution des responsabilités, etc. Néanmoins, la stratégie de soutien peut être modifiée en cours de vie du programme, afin d'être ajustée aux nouveaux besoins.
Concrètement, dans le cadre de la stratégie de soutien, le MCO à venir est réparti entre un soutien dit « initial » et un soutien dit « en service ».
Le soutien initial est intégré, y compris financièrement17(*), au programme d'armement pris en charge par la DGA pour ce qui concerne les responsabilités de maintenance confiées au fabricant, ce qui se répercute donc d'un point de vue budgétaire sur le programme 146 « Équipement des forces » de la mission « Défense ». Cette période de soutien initial présente une durée variable, généralement comprise entre 2 et 3 ans, et est intellectuellement assimilable à une garantie du fabricant industriel sur son matériel, le temps de tester concrètement l'équipement. À titre d'exemple, pour le véhicule Griffon18(*), la période de soutien initial a été fixée à 3 ans.
Une fois cette période échue, c'est le soutien « en service » qui prend le relais, sur la base des crédits du programme 178 « Préparation et emploi des forces » de la même mission. Le soutien en service peut être confié, outre ce qui relève de la compétence des forces opérationnelles, à l'ensemble des maîtres d'oeuvre industriels, qu'ils soient privés ou étatiques, selon ce qui a été établi par la stratégie de soutien. Ainsi, le soutien de NTI « 2 » et « 3 » peut être confié au fabricant en qualité de mainteneur, à un ou plusieurs industriels privés, à un industriel étatique ou encore être partagé entre eux.
Schématiquement, il est fréquent que le MCO d'un équipement classique suive le cycle de responsabilités suivant :
- soutien initial du fabricant de 2 ou 3 années ;
- puis soutien en service d'un ou plusieurs industriels privés dans la fonction de mainteneur - dont le fabricant fait régulièrement partie - ;
- puis, en fin de vie, soutien en service essentiellement par l'industriel étatique du milieu concerné, les industriels privés y voyant souvent peu d'intérêt financier.
* 10 Même s'il intervient également lors de la phase d'acquisition pour intégrer les enjeux de maintenance future.
* 11 Le concept de MCO, Cour des comptes.
* 12 Rapport d'information fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat sur : « Une LPM qui laisse de nombreux enjeux capacitaires », M. Cédric PERRIN et Mme Hélène CONWAY-MOURET, 7 juin 2023.
* 13 Et à l'exception des équipements dont le soutien relève de la DGA ou des services interarmées.
* 14 La répartition par milieu est destinée à permettre une gestion « interarmées » des équipements. Ainsi, les aéronefs relèvent par exemple par principe du milieu aéronautique, qu'ils soient utilisés par l'armée de l'air et de l'espace, la marine ou l'armée de terre.
* 15 Réponse au questionnaire du rapporteur spécial de Josselin Droff, chercheur, chaire Économie de défense - Institut des hautes études de la défense nationale (IHEDN).
* 16 Voir infra.
* 17 Sauf exceptions, notamment dans le domaine naval.
* 18 Le véhicule blindé multi-rôles Griffon fait partie du programme d'armement « Scorpion » lancé en 2014.