C. UN RECOURS GÉNÉRALISÉ AUX CENTRALES D'ACHAT
1. Un marché oligopolistique largement dominé par trois centrales d'achat
Les universités disposent de quatre modes d'achat : le passage de leurs achats en propre ; le recours aux accords-cadres de la DAE ; la mutualisation de leurs achats avec une ou plusieurs autres universités par le biais de groupements de commandes et enfin le recours à une centrale d'achat.
Ce dernier cas présente de nombreux avantages, à la fois sur le plan procédural (le recours à la centrale d'achat, elle-même soumise aux procédures du code de la commande publique, dispense ses clients de toute mise en concurrence et publicité préalables) et économique (les tarifs d'une centrale d'achat sont supposés être avantageux du fait des économies d'échelles réalisées).
La centrale d'achat peut se voir confier des missions plus ou moins étendues par les acheteurs. Ces missions peuvent porter sur un achat unique répondant à un besoin ponctuel ou au contraire constituer le principal fournisseur de l'université pour les achats courants.
Les missions des centrales d'achat sont définies à l'article L. 2113-2 du code de la commande publique. Aux termes de cet article, une centrale d'achat est un acheteur qui a pour objet d'exercer de façon permanente, au bénéfice des acheteurs, au moins l'une de deux des activités d'achat centralisées, à savoir :
- l'acquisition de fournitures ou de services. La centrale a alors un rôle de grossiste ;
- la passation des marchés de travaux, de fournitures ou de services. La centrale a alors un rôle d'intermédiaire consistant à passer, pour le compte d'autres acheteurs, des marchés publics répondant à leurs besoins.
Les centrales d'achats dans le domaine de l'enseignement supérieur sont en nombre restreint. Si l'on ne tient pas compte des marchés passés par la DAE, deux centrales se partagent plus des deux-tiers des achats des universités.
La première est l'Union des groupements d'achats publics (UGAP), un établissement public à caractère industriel et commercial créé en 1985 et placé sous la double tutelle du ministre chargé du Budget et du ministre chargé de l'éducation nationale. Il s'agit d'une centrale d'achat généraliste. Elle regroupe la moitié des achats passés par les universités au travers d'une centrale d'achats.
La deuxième est l'agence de mutualisation des universités et des établissements d'enseignement supérieur ou de recherche et de support à l'enseignement supérieur ou à la recherche (AMUE). Elle représente 28 % des achats passés par les universités au travers d'une centrale d'achats.
L'agence de mutualisation des universités
et des établissements
d'enseignement supérieur
L'AMUE est un groupement d'intérêt public français créé en 1992, placé sous la tutelle du ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche. Son champ de compétence initial lors de sa création était limité à l'informatique de gestion des universités et écoles supérieures publiques. Il s'est progressivement élargi au cours des années 2008, en parallèle de l'autonomisation des universités. Aujourd'hui, ses missions sont plus largement d'organiser la coopération entre établissements et de servir de support aux actions communes de ses adhérents en vue d'améliorer la qualité de leur gestion.
L'AMUE comprend, d'une part, une centrale d'achat afin de mutualiser les achats des universités et, d'autre part, un réseau d'acheteurs qu'elle anime.
Les 181 membres de l'AMUE regroupent toutes les universités, les grands établissements, les instituts et écoles extérieurs aux universités, les établissements publics expérimentaux et la plupart des organismes de recherche (hors CNRS). L'AMUE estime à 220 le nombre d'établissements potentiellement adhérents.
Le budget de l'AMUE en 2023 s'est élevé à 33 millions d'euros en AE et 34 millions d'euros en CP. Le budget prévisionnel 2024 s'élève à 41 millions d'euros en AE et 42 millions d'euros en CP. L'AMUE fonctionne essentiellement par ses ressources propres (à 70 %), complétées par 9 millions d'euros de financements de l'État. Son principal poste de dépenses sont les dépenses de personnel et le paiement de prestataires pour des prestations de conseil et de service informatiques.
Le recours à la centrale d'achat est gratuit. Le modèle économique de l'AMUE repose essentiellement sur les redevances d'utilisation des logiciels de gestion qu'elle met à disposition des adhérents.
La centrale d'achats de l'AMUE ne mobilise cependant qu'un seul emploi. L'Agence déplore le manque de connaissances sur les dépenses réalisées à travers ses accords-cadres, car son mode de fonctionnement s'appuie sur le principe de « double option » : les membres ont le choix d'adhérer à l'accord-cadre et ils ont également la possibilité de le mobiliser ou non sans que l'AMUE n'aie d'information sur ce dernier aspect.
Source : commission des finances d'après l'AMUE
Si l'on intègre les mutualisations par la DAE, l'UGAP représente 36 % des achats mutualisés des universités, contre 20 % pour l'AMUE. L'UGAP reste le premier fournisseur d'achats mutualisés.
Répartition des achats entre plateformes de mutualisation
Source : commission des finances d'après les données de la DGESIP
De façon plus marginale, les universités utilisent également la centrale d'achats du CNRS (centre national de recherche scientifique). Les textes réglementaires16(*) prévoient que peuvent recourir à la centrale d'achat du CNRS les pouvoirs adjudicateurs liés à la gestion et au fonctionnement du service public de l'enseignement supérieur, de la recherche, de la valorisation de ses résultats et du transfert de technologie. Le CNRS peut conclure des accords-cadres ou des marchés publics et les mettre à disposition des autres établissements de l'enseignement supérieur et de la recherche qui le souhaitent. De même, la centrale d'achat du centre national des oeuvres scolaires et universitaires (CNOUS) est accessible aux universités, essentiellement pour les achats alimentaires.
La DGESIP estime à 208 millions d'euros le montant total des achats mutualisés par les universités, soit un peu moins de 10 % du volume total d'achats sur la base de l'estimation globale de la DAE (2,5 milliards d'euros). 74 millions d'euros correspondent à des achats effectués par le biais de l'UGAP, 60 millions d'euros par la DAE et 41 millions d'euros par l'AMUE. Là encore, ces chiffres ne recouvrent que les universités ayant répondu à l'enquête de la DGESIP et ne reposent que sur une base déclarative. Il est vraisemblable que le volume total d'achats effectué par des centrales d'achats ou d'autres plateformes de mutualisation soit en réalité plus élevé. L'UGAP estime que le montant total des achats des universités par sa centrale d'achats s'élève en 2023 à 158 millions d'euros, soit deux fois plus que le montant transmis par la DGESIP (cf. infra).
Répartition des achats mutualisés en 2023 auprès des plateformes d'achats
(en millions d'euros et pour les universités ayant répondu à l'enquête de la DGESIP)
Source : commission des finances d'après les données de la DGESIP
Toutes les universités n'ont cependant pas recours de manière identique aux centrales d'achat, sans qu'il ne soit réellement possible d'établir une corrélation avec la taille de l'université ou les personnels mobilisés sur les fonctions achat. Ainsi, selon France universités, « le recours aux centrales d'achat dépend de l'opportunité de chaque marché et de la capacité de l'établissement à lancer ses propres procédures. Selon la nature des achats, le recours aux centrales n'est pas toujours possible en raison de ladite nature du besoin (matériel scientifique, par exemple) ou des délais ou de la disponibilité (par exemple, les véhicules) »17(*).
L'UGAP a exprimé lors de son audition des craintes sur les conséquences d'une éventuelle concurrence entre les différentes centrales d'achat. Ces inquiétudes ne semblent toutefois pas vraiment être fondées, dans la mesure où les centrales d'achat publiques semblent complémentaires. L'UGAP semble davantage privilégiée pour les segments généraux, tandis que les autres centrales sont davantage spécialisées. L'AMUE indique ainsi que celle-ci « s'est toujours positionnée sur des segments pour lesquelles il n'y avait pas offre mutualisée satisfaisante, soit car trop spécifique soit car trop gourmande en frais de gestion ». La DAE va dans le même sens en indiquant que « l'AMUE et le CNRS proposent à leurs bénéficiaires des offres spécifiques à leurs activités qui ne sont pas proposées par l'UGAP (instrumentation scientifique, documentation scientifique, certification des comptes, déplacements et assistance - rapatriement des chercheurs en mission à l'étranger, etc.) ».
La DAE interprète le mouvement de développement des mutualisations des achats publics comme une réponse à la dispersion des pouvoirs adjudicateurs en France et à la spécialisation des achats dans certains secteurs, dont l'enseignement supérieur.
Le rapporteur spécial considère que l'existence de différentes centrales publiques d'achat constitue un point positif qui permet en tout état de cause aux universités de choisir leurs fournisseurs, d'autant plus que toutes les centrales d'achat ne se rémunèrent pas de la même façon. L'accès aux accords-cadres de l'AMUE est gratuit une fois payée l'adhésion à l'agence. L'UGAC se rémunère marginalement sur les contrats, comme cela sera développé plus bas. Cette diversité des marchés et des fonctionnements reflète celle du statut des diverses centrales d'achat publique. L'UGAP est un établissement public industriel et commercial (EPIC), le CNRS ou le CNOUS sont des établissements publics administratifs L'AMUE est un GIP. Enfin, certaines centrales d'achat du secteur public local sont des associations.
2. Un recours important à l'UGAP mais qui ne peut être systématique
L'UGAP est la plus ancienne centrale d'achats spécialisée sur les établissements d'enseignement et la première en volume. Elle propose dans son catalogue l'accès à un ensemble de consommables et de prestations dans des domaines très variés : prestations intellectuelles, consommables médicaux, mobilier pour enfant, matériels informatiques, gardiennage, véhicules...
Le montant de la commande des universités auprès de l'UGAP est en hausse tendancielle, malgré un très léger repli entre 2022 et 2023. Entre 2021 et 2023, le volume d'achats des universités auprès de l'UGAP a augmenté de 27 millions d'euros, soit une hausse de 20 %.
Évolution des commandes auprès de l'UGAP dans l'enseignement supérieur
(en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après les données de l'UGAP
Ainsi, les achats auprès de l'UGAP effectués par les établissements d'enseignement supérieur concernent en premier lieu les matériels informatiques et les services (gardiennage et entretien). Viennent ensuite le matériel médical et les consommables médicaux (pour les centres hospitalo-universitaires notamment) et la fourniture de mobilier. L'UGAP ne propose plus de solution relative aux déplacements professionnels depuis 2023.
Répartition des achats dans l'enseignement
supérieur auprès de l'UGAP
par familles d'achats
en 2023 par rapport au montant des achats
Source : commission des finances d'après les données de l'UGAP
Il existe toutefois des cas où les universités ne sont pas en capacité d'avoir recours aux prestations de l'UGAP, notamment du fait des délais ou de la disponibilité des offres. Ainsi, l'université de Polynésie française a indiqué avoir effectué une demande à l'UGAP en 2023 pour adhérer au nouveau marché de voyages, qui a été refusée, l'université n'étant pas considérée comme prioritaire.
L'UGAP est un EPIC. Il ne perçoit pas de subvention pour charges de service public. Il se rémunère par une marge prélevée sur les marchés mis à disposition des opérateurs publics ainsi que par une contribution des fournisseurs.
La grille tarifaire de l'UGAP est complexe et dépend du produit et du client. Pour les collectivités, le taux de marge varie en fonction de leur situation : la marge baisse quand un partenariat est conclu du fait d'un volume d'affaire garanti avec cette collectivité, la marge est en revanche plus élevée si la collectivité est un client occasionnel.
Taux de marge prévus par les conventions UGAP pour les collectivités
Source : UGAP
En tant qu'EPIC, la tutelle de l'UGAP est théoriquement assurée par le ministère de l'économie et des finances (direction du budget et DAE) et par le ministère de l'éducation nationale. Cette tutelle est cependant très relative, dans la mesure où les ministères sont présents au conseil d'administration de l'établissement, mais que celui-ci ne se prononce pas sur la définition des taux de marge. Pour l'État et ses opérateurs, la DAE négocie avec l'UGAP un accord tarifaire18(*), dont bénéficient les universités. Ces taux sont révisés régulièrement, sous réserve d'avoir conclu une convention spécifique.
Pour les établissements publics d'enseignement supérieur, ce taux de marge varie en 2023 entre 2,6 % pour les véhicules et 6,3 % pour le mobilier. Le taux moyen était de 4,07 % en 2023, contre 4,56 % en 2021.
Taux de marge moyens appliqués par l'UGAP pour les établissements publics d'enseignement supérieur
(en %)
|
2021 |
2022 |
2023 |
|
|
Informatique |
4,64 % |
4,16 % |
3,94 % |
|
Médical |
4,11 % |
3,73 % |
3,57 % |
|
Mobilier |
7,60 % |
7,35 % |
6,33 % |
|
Services |
3,22 % |
3,04 % |
3,71 % |
|
Véhicules |
2,86 % |
3,25 % |
2,67 % |
|
Total général |
4,56 % |
4,06 % |
4,07 % |
Source : commission des finances d'après l'UGAP
La question du gain final apporté aux universités par le recours à l'UGAP se pose. La DAE indique ne pas disposer d'une estimation sur ce point mais souligne ne pas avoir eu de difficulté avec la qualité des prestations fournies par l'UGAP. Les retours entendus par le rapporteur spécial des différents opérateurs faisant appel à l'UGAP sont cependant très variables. France universités souligne la facilité du recours à l'UGAP pour des produits sur catalogue mais indique à l'inverse que l'exécution des marchés de l'UGAP pour les prestations peut s'avérer complexe et la qualité des prestataires inégale. S'agissant plus précisément des prix, France universités considèrent que ceux-ci ne sont pas toujours avantageux, selon la durée des marchés et la marge de l'UGAP. L'association des directeurs achats des établissements d'enseignement supérieur va dans le même sens et considère que la tarification de l'UGAP « est plus ou moins attractive selon les segments. Il est à noter que les prestations de services, notamment informatiques et intellectuelles sont onéreuses car de nombreux intermédiaires interagissent sur ces segments »19(*).
Enfin, la majeure partie des acteurs auditionnés met en avant un manque de transparence de l'UGAP, notamment car les universités (ou le ministère de l'enseignement supérieur lui-même) n'ont pas accès aux contrats entre l'UGAP et leurs fournisseurs.
L'UGAP calcule quant à elle des gains achats. Elle estime à environ 12 % du coût total des commandes le bénéfice du recours à l'UGAP. Ce chiffre appelle deux réflexions : d'une part, la méthodologie de calcul de ces gains n'est pas publique. D'autre part, il intègre les gains liés à l'accès à la tarification partenariale, c'est-à-dire à l'accès aux tarifs négociés par la DAE et soumis à la conclusion d'une convention. En excluant l'impact de la tarification partenariale, le gain découlant du recours à l'UGAP ne serait que de 3,6 % du coût de la commande.
Montant total des commandes passées auprès de l'UGAP par les établissements d'enseignement supérieur en 2023 et gain estimé par l'UGAP
(en euros et en %)
|
Commandes Enregistrées |
Gain Achat |
Dont gain Procédure |
Dont gain Exécution |
Total Gain Recours |
Gain Tarification Partenariale |
Total Annuel des Gains |
En % des Commandes Enregistrées |
|
|
Médical |
20 710 318 |
113 389 |
493 500 |
244 964 |
738 464 |
1 120 667 |
1 972 520 |
9,52 % |
|
Mobilier |
21 345 920 |
116 869 |
303 750 |
114 454 |
418 204 |
4 448 050 |
4 983 122 |
23,34 % |
|
Informatique |
50 127 640 |
274 449 |
933 500 |
1 600 358 |
2 533 858 |
3 427 536 |
6 235 847 |
12,44 % |
|
Véhicules |
4 833 925 |
26 466 |
112 250 |
76 244 |
188 494 |
199 020 |
413 979 |
8,56 % |
|
Services |
37 358 270 |
204 537 |
395 000 |
558 222 |
953 222 |
1 606 446 |
2 764 205 |
7,40 % |
|
Total |
134 376 073 |
735 709 |
2 238 000 |
2 594 241 |
4 832 241 |
10 801 719 |
16 369 673 |
12,18 % |
Source : UGAP
L'AMUE ne dispose quant à elle pas non plus de chiffrage des gains fiable, ce qu'elle considère comme étant « clairement un objectif de la direction ». Cela suppose néanmoins un suivi fin, qui n'est pas possible en l'absence à l'heure actuelle de système d'information achat.
Le contrat d'objectifs et de performance conclu entre l'UGAP et l'État pour la période 2023-2026 prévoit un axe dédié à l'amélioration de la qualité de la prestation fournie par l'UGAP. Il prévoit en outre la mise en place, lors de la première année du COP, d'un groupe de travail entre l'UGAP et sa tutelle pour « trouver un indicateur adapté de mesure des gains achats ».
Recommandation n° 5 : intégrer des objectifs de satisfaction qualité des opérateurs et détailler davantage ceux ayant trait à la performance économique dans le contrat d'objectifs et de performance de l'UGAP (ministère de l'économie et des finances, ministères de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur).
3. Au-delà des centrales d'achats, des mutualisations à encourager
La question du gain à la mutualisation va au-delà du seul sujet du recours à l'UGAP. La réglementation relative aux marchés publics permet aux établissements publics de mettre en place des procédures d'achats groupés, mais les universités ne se saisissent pas encore pleinement de cette possibilité. Contrairement au secteur hospitalier, où les mutualisations sont davantage développées, les universités ont tendance à avoir en premier lieu recours aux plateformes d'achats ou à leurs marchés propres, y compris entre établissements géographiquement proches.
La mutualisation entre établissements entraîne pourtant un bénéfice économique rapide. Ainsi, dans son rapport sur l'université Rennes I20(*), la Cour des comptes indique que la « mutualisation des achats a permis un gain financier estimé par l'université à 1,5 million d'euros de 2017 à 2019 ». Dans son rapport sur l'université de Pau21(*), la Cour considère que les gains apportés sur la période 2016-2019 sont de 0,9 million d'euros.
La mutualisation est particulièrement utile dans les segments d'achats n'étant pas couverts par les plateformes généralistes et spécifiques à certaines universités. La mutualisation permet, outre une réduction des coûts, une meilleure maîtrise des risques, mais également contribue au développement des échanges entre universités au travers d'un partage de méthodes et de bonnes pratiques.
À ce titre, elle constitue un levier d'amélioration de la performance économique des achats des universités qui gagnerait à être encouragé.
Lors de son audition, les représentants de Sorbonne universités n'ont pas indiqué autre chose : « la mutualisation représente l'un des leviers qui participent de l'efficacité de son activité d'achat ». Il existe d'ailleurs des exemples de mutualisation développées récemment et qui semblent fonctionner. Ainsi, un groupement de commande a été créé sur le site Lyon-Saint-Etienne. Ce réseau des Universités et Établissements des acheteurs (RUE) regroupe l'université Claude Bernard - Lyon 1 ; l'université Jean Moulin - Lyon 3 ; l'université Lumière - Lyon 2 ; l'université Jean Monnet - Saint-Etienne ; l'institut national des sciences appliquées (INSA) de Lyon et l'école normale supérieure (ENS) de Lyon. D'après les informations transmises au rapporteur spécial, les membres du réseau se réunissent une fois par mois afin d'identifier les projets d'achats communs de fournitures, de prestations de services ou de travaux. Ce type de mutualisation gagnerait à être développées dans d'autres établissements.
Recommandation n° 6 : encourager le développement de mutualisations entre les établissements d'enseignement supérieur (universités, ministère de l'enseignement supérieur).
* 16 Décret n° 82-993 du 24 novembre 1982 portant organisation et fonctionnement du CNRS modifié par le décret n° 2015-1151 du 16 septembre 2015.
* 17 Réponses de France universités au questionnaire du rapporteur spécial.
* 18Accord signé le 31 mars 2020 entre la DAE et l'UGAP, modifié par avenant N° 1 le 31 mars 2021 et N° 2 le 12 août 2021
* 19 Réponses de l'UGAP au questionnaire du rapporteur spécial.
* 20 Observations définitives. L'université de Rennes I, Cour des comptes, 2022.
* 21 Observations définitives. L'université de Pau, Cour des comptes, 2021.