INTRODUCTION
Le sénateur Éric Jeansannetas, rapporteur spécial de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », a mené au premier semestre 2019 un contrôle budgétaire portant sur les enjeux financiers du Stade de France, intitulé Jouons collectif pour l'avenir du Stade de France. Il avait dans ce cadre formulé trois recommandations, afin que l'enceinte demeure un symbole fort des ambitions sportives du pays, tout en veillant à préserver les finances publiques.
Le rapporteur spécial avait mené ce contrôle afin d'anticiper sur une échéance majeure : la concession du Stade de France, démarrée en 1995, doit s'achever en août 2025, au bout de la période de trente ans prévue dans le contrat. Tout l'enjeu était d'éviter de reproduire les erreurs qui avaient été commises lors de la signature du contrat en 1995. Il est nécessaire, dans un premier temps, de revenir sur ce contexte.
Le 2 juillet 1992, le comité exécutif de la Fédération internationale de football association (FIFA) avait décidé d'attribuer à la France l'organisation de la coupe du monde de football de 1998. Le Parc des Princes était considéré comme trop petit pour le déroulement d'une telle compétition, et le Gouvernement s'était ainsi engagé à construire un stade d'une capacité de 80 000 places.
La construction de l'infrastructure, dénommée le « Grand Stade » jusqu'en 1995, a été confiée par l'État a un consortium composé des sociétés Vinci et Bouygues - le Consortium du Stade de France. En contrepartie du caractère exceptionnel de la demande adressée aux constructeurs - le dernier stade construit en France remontait aux Jeux olympiques de 1924 -, le Consortium a obtenu l'exploitation du stade dans le cadre d'une concession pour une durée de trente ans à partir du début des travaux.
Le chantier a été démarré en 1995, et l'enceinte qui vit la victoire de la France lors de la coupe du monde fut inauguré 28 janvier 1998 par le Président de la République. La réalisation d'un stade d'une telle capacité dans un délai aussi court a été considérée comme une véritable prouesse technique et architecturale.
Ces délais extrêmement restreints ont toutefois placé l'État en difficulté dans les négociations : il s'était engagé auprès du seul créancier ayant accepté de soutenir le Consortium à ce que le Stade de France dispose d'un club résident, afin de garantir la rentabilité de l'infrastructure. Dans le cas inverse, l'État a promis de verser au concessionnaire une indemnité pour absence de club résident (IACR). Dans les faits, l'État s'était donc retrouvé à garantir la quasi-totalité de risques d'exploitation.
Or, aucune hypothèse sérieuse d'installation d'un club résident n'était alors envisagée au moment des négociations, et cette perspective s'est révélée par la suite « chimérique », selon l'expression de la Cour des comptes3(*). L'exécution du contrat fut donc particulièrement coûteuse pour les finances publiques : jusqu'en 2013, l'État était tenu de verser l'IACR au concessionnaire.
L'indemnité, prévue par l'article 39.3 du contrat de concession initial, s'est élevée à 121,6 millions d'euros net4(*) entre 1998 et 2013, soit 8,1 millions d'euros par an. Son montant a varié selon les années : il était à son maximum en 2000, à 15 millions d'euros, et au plus bas en 2008, avec 0,9 million d'euros.
Évolution de l'indemnité pour
absence de club résident (IACR) nette
entre 1998 et
2013
(en millions d'euros)
Note : il s'agit du montant net de l'indemnité versée par l'État au consortium du Stade de France, une fois déduit le montant de la redevance compensatrice de l'IACR due par ce dernier à raison des résultats enregistrés dans l'exploitation de l'enceinte.
Source : commission des finances du Sénat, à partir des données transmises par la direction des sports
De plus, l'État a versé pour la construction de l'ouvrage une subvention de 191,2 millions d'euros, qui a représenté 55,6 % du coût de l'ouvrage initial, tout en supportant le coût de la dépollution initiale du terrain pour un montant de 22,9 millions euros5(*). L'administration évalue le « poids » du Stade de France sur les finances publiques depuis 1995 à 700 millions d'euros. Les redevances liées à la concession, hors redevance de compensation de l'IACR, ont très peu rapporté à l'État (moins de 3 millions de recettes depuis 1995)6(*).
Le déséquilibre du contrat n'a pas eu que des implications financières, mais a également failli conduire à la fin à la concession pour des motifs juridiques.
En avril 1997, la commission européenne avait émis un avis motivé à l'encontre de la France à raison de manquements aux règles communautaires en matière de marchés publics à l'occasion du contrat de concession du Stade de France. À la suite de discussions avec la France, qui s'était engagée à indemniser le candidat évincé et à revoir les règles de concession de service public, la Commission a finalement renoncé à saisir le Cour de justice et a clôturé l'affaire en avril 1998.
Plus grave, la décision du Premier ministre de signer le contrat de concession a été déclarée illégale par un jugement du tribunal administratif de Paris de juillet 1996. Cette annulation était motivée par l'inclusion dans le contrat de clauses de garantie d'équilibre financier d'exploitation non prévues par le règlement de la consultation.
Afin que le stade puisse malgré tout être construit dans les délais, une loi du 11 décembre 1996 a opéré une validation du contrat7(*). Celle-ci a cependant elle-même été déclarée contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel, dans le cadre d'une question prioritaire de constitutionnalité soulevée à l'occasion d'un litige avec un revendeur de billets (CC, 11 février 2011, QPC n° 2010-100)8(*).
La décision du tribunal administratif de Paris reprenait donc sa force juridique, et le contrat se retrouvait sous la menace d'une résiliation. Une révision importante du contrat de concession est intervenue avec la signature de l'avenant n° 4 en septembre 2013, par laquelle l'État et le concessionnaire se sont accordés pour mettre fin au versement de l'indemnité pour absence de club résident. Cet avenant a également supprimé plusieurs clauses ayant été déclarées illégales par le juge.
Depuis 2013, le Stade de France est ainsi globalement « neutre » pour les finances publiques : l'État ne subventionne plus le Consortium, et il ne perçoit dans le même temps pas réellement de redevance au titre de la concession.
La signature de l'avenant n° 4 n'a toutefois pas suffi à lever tous les doutes qui pèsent sur la légalité du contrat. Dans sa version actuelle, il reste en effet encore « fragile » juridiquement, selon l'avis de nombreuses personnes auditionnées dans le cadre du contrôle initial et de son suivi.
Le déséquilibre du contrat de concession a également conduit les fédérations sportives à envisager de remettre en cause les conventions relatives au Stade de France. Deux conventions d'utilisation de l'enceinte avec la Fédération française de football (FFF) et la Fédération française de rugby (FFR), applicables sur la période 1996-2013, avaient été en effet annexées au contrat de concession.
Cependant, avec l'essor du développement de l'économie du sport, les fédérations ont estimé que la répartition de la valeur s'opérait à leur détriment, alors même que, en l'absence de club résident, elles jouent un rôle crucial dans l'équilibre économique de la concession. Comme le soulignait le rapporteur dans son rapport de 2019 : « Les conventions conclues en 1995 conduisaient en effet à attribuer une part majoritaire des résultats des manifestations, évaluée à 62 % pour le consortium et 38 % pour la Fédération française de football, et 53 % pour le consortium et 47 % pour la Fédération française de rugby. »9(*)
La FFF a ainsi engagé un recours devant le tribunal administratif de Paris contre l'État tendant à la résiliation du contrat de concession, dont elle s'est désistée fin 2016. La FFR a formulé un recours devant l'Autorité de la concurrence, dont elle a été déboutée en décembre 2012.
La FFR était également allée jusqu'à envisager la construction de son propre stade dans l'Essonne, avant d'y renoncer en 2017. La Cour des comptes avait estimé à 23 millions d'euros par an le risque budgétaire que posait un départ du rugby du Stade de France, en raison des clauses du contrat de concession10(*).
Malgré tout, les risques les plus importants ont finalement été écartés. La FFF a signé une nouvelle convention en 2010, et la FFR a signé une convention en 2018, après une prolongation de cinq ans de la convention initiale.
Là encore, l'équilibre du contrat demeure néanmoins fragile : avec la rénovation des stades menées à l'occasion du championnat d'Europe de football, la FFF a davantage de choix pour organiser ses matchs, et le Stade de France ne lui est donc plus stricto sensu indispensable. De même, un désengagement du Stade de France de la part de la FFR n'est pas inenvisageable, si les conditions ne sont pas suffisamment attractives pour la Fédération. La FFF avait ainsi formulé devant le tribunal de grande instance de Paris un recours pour nullité de la convention de 2010, dont elle s'est désistée en septembre 2017.
Pour l'ensemble de ces raisons, le rapporteur était favorable à la décision de ne pas prolonger la concession actuelle au-delà de 2025 : « l'opportunité d'une telle prolongation doit être mise en doute compte tenu des heurts qui ont marqué la vie de la concession depuis 1995. Un autre modèle d'exploitation doit être défini pour l'après 2025 : c'est à raison que le Gouvernement a décidé de ne pas reproduire l'erreur initiale de 1995 et de sacrifier à nouveau les intérêts financiers de l'État sur l'autel des Olympiades de 2024. »11(*)
À l'inverse, la résiliation anticipée du contrat aurait représenté en coût important pour l'État, estimé entre 60 millions et 113 millions d'euros. L'État se serait en outre retrouvé une nouvelle fois en position de faiblesse lors des négociations pour la reprise du Stade de France.
La solution la plus sage était donc bien de mener la concession à son terme en 2025, malgré toutes les fragilités juridiques du contrat.
Cette décision impliquait toutefois de définir rapidement une stratégie pour l'avenir du Stade de France, et de trouver un accord sur les questions de l'organisation et du financement de la coupe du monde de rugby et des Jeux olympiques et paralympiques de 2024. Il était nécessaire dès 2019 de tout mettre en oeuvre pour que l'État ne se trouve plus en position de faiblesse lors des négociations. Tel était le sens des trois recommandations formulées par le rapporteur spécial dans son rapport de 2019.
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Les recommandations du rapporteur spécial
dans son rapport Recommandation n° 1 : afin de ne pas être exposé, même indirectement, à des risques financiers, l'État doit pleinement s'investir auprès des parties pour qu'elles concluent dans les douze prochains mois les conventions de mises à disposition du stade pour les deux prochaines compétitions internationales, dans des conditions juridiquement robustes et financièrement acceptables. Recommandation n° 2 : afin d'assurer la livraison à temps de l'enceinte rénovée et de respecter les obligations financières de chacun, il importe de formaliser d'ici la fin de l'année 2019 un accord entre l'État et le concessionnaire sur les travaux nécessaires pour les Olympiades de 2024 et la répartition de leur financement. Recommandation n° 3 : afin de préserver les finances publiques et d'assurer l'avenir du Stade de France, une décision sur son exploitation après 2025 doit être formalisée d'ici la fin de l'année pour pouvoir être menée à bien avant l'organisation des deux compétitions internationales de 2023 et 2024. L'engagement des fédérations françaises de football et de rugby en constitue l'axe central, ce qui doit conduire à envisager la cession du Stade de France, seule à même d'écarter tout risque financier ultérieur pour l'État. |
À la date du 9 juillet 2024, il est prévu que la concession du Stade de France soit renouvelée dans un peu plus d'un an, et les négociations avec les candidats sont en train d'être menée par les services administratifs. Les Jeux olympiques et paralympiques se tiendront quant à eux dans moins d'un mois.
Il a donc semblé opportun au rapporteur spécial de mener un travail de suivi des recommandations qu'il a énoncées dans son rapport de 2019.
Ce contrôle est également l'occasion de faire le point sur l'utilisation du Stade de France pour les Jeux olympiques et paralympiques de 2024 : évaluer si la répartition des charges financières entre l'ensemble des acteurs est bien équilibrée, et si les travaux ont été menées à temps et dans le respect des contraintes budgétaires.
Pour ne pas interférer avec la procédure en cours, le présent rapport de suivi ne détaillera pas les critères d'évaluation des projets retenus dans le cadre de la procédure de renouvellement de la concession du Stade de France. Il n'évoquera pas non plus l'identité ni le projet des différents candidats.
En revanche, le rapporteur portera une appréciation sur le choix qui a été retenu de mener une double procédure de cession et de concession du Stade de France, sur leur cahier des charges, ainsi que sur les études préparatoires et les délais qui ont précédés le lancement de la mise en concurrence. En particulier, il rappelle avec force la nécessité que l'État défende ses intérêts financiers dans le cadre de la procédure de mise en concurrence du Stade.
I. APRÈS DE LONGUES NÉGOCIATIONS, LE STADE DE FRANCE EST PRÊT POUR PARIS 2024
Face à l'échéance de la coupe du monde de rugby et des Jeux olympiques et paralympiques de 2024, le rapporteur spécial recommandait notamment dans son rapport de 2019 sur le Stade de France :
- de s'investir auprès des parties pour qu'elles concluent dans les douze prochains mois les conventions de mises à disposition du stade pour les deux prochaines compétitions internationales, dans des conditions juridiquement robustes et financièrement acceptables (recommandation n° 1) ;
- de formaliser d'ici à la fin de l'année 2019 un accord entre l'État et le Concessionnaire sur les travaux nécessaires pour les Olympiades de 2024 et la répartition de leur financement (recommandation n° 2).
La convention de stade pour la Coupe du monde de rugby a été signée le 12 octobre 2020, avec un premier avenant le 6 mars 2023 et un second le 18 août 2023. Elle ne comporte aucun engagement financier direct de l'État vis-à-vis du Consortium du Stade de France.
Quant aux conséquences financières de l'utilisation du Stade de France pour les Jeux olympiques et paralympiques, elles sont de deux ordres : elles concernent les travaux préparatoires aux Jeux, et les frais qui découlent de la mise à disposition du Stade de France au Comité d'organisation des Jeux olympiques et paralympiques (COJOP).
Concernant les travaux, une convention de « modernisation du Stade de France » a été signée entre la Société de livraison des ouvrages (Solidéo) et le Consortium le 27 avril 2020. La Solidéo a pris à sa charge les principales constructions à destination des Jeux.
La convention de stade pour les Jeux olympiques et paralympiques, qui règle la question des frais de mise à disposition, a en revanche été signée plus tardivement, le 27 décembre 2023.
Les dates de signatures de la convention de stade pour la coupe du monde de rugby et de l'accord relatif aux travaux des JOP sont un peu postérieures à ce que préconisait le rapporteur spécial, mais les dates sont suffisamment proches pour que ce délai n'ait pas eu d'incidence sur l'organisation de ces événements. Le rapporteur spécial considère donc que ces recommandations ont été globalement respectées.
En revanche, le retard est important pour la convention de stade des Jeux olympiques et paralympiques. Dans son rapport de janvier 2023, la Cour des comptes s'étonnait elle-même de cette situation : « Pour ce qui concerne les Jeux, à moins de deux ans de leur ouverture, les modalités de mise à disposition du Stade de France ne sont en revanche toujours pas arrêtées »12(*).
Ce délai s'expliquait par les incertitudes sur le chiffrage des pertes de revenus pour le Consortium du Stade de France (CSDF), ainsi que les discussions liées aux aménagements temporaires à réaliser pour les JOP. Il sera examiné infra si ce retard a eu des conséquences sur l'équilibre financier de la convention.
A. LES TRAVAUX PRÉPARATOIRES AUX JEUX OLYMPIQUES ET PARALYMPIQUES ONT ÉTÉ ACHEVÉS DANS LES TEMPS, ET SANS SURCOÛT
1. Le budget de la Solidéo pour les travaux au Stade de France n'a pas été dépassé
La répartition et le financement des travaux ont été organisés par une convention d'application conclue entre le Consortium du Stade de France et l'État le 24 avril 2020, ainsi que par la convention de « modernisation du Stade de France » du 27 avril 2020. Un avenant n° 5 au contrat de concession de 1995, signé le 21 février 2022, est également venu préciser le périmètre des travaux.
Les travaux relatifs au Stade de France qui sont supervisés par la Solidéo sont les suivants :
- la modernisation de l'éclairage sportif et architectural ;
- l'amélioration de l'accessibilité des personnes en situation de handicap ;
- l'amélioration de la prestation de buvettes et restaurations ;
- la réalisation d'une aire logistique sur le parking P4 et d'une aire régie ;
- la rénovation de la tribune presse et de la salle de conférence/auditorium ;
- l'agrandissement et la modernisation du poste de commandement opérationnel (PCO) du stade ;
- la réalisation des études pour des travaux de raccordement électrique du Stade de France au réseau Enedis et la réalisation d'une deuxième alimentation de secours ;
- le remplacement des écrans géants du Stade de France ;
- la réalisation des études et travaux préparatoires à l'accostage de la passerelle du Centre aquatique olympique (CAO) ;
- à l'extérieur du Stade de France, la réalisation des études et travaux nécessaires au remplacement de la piste d'athlétisme du stade annexe.
Les coûts des travaux du Stade de France inscrits dans la maquette de la Solidéo étaient initialement d'un montant de 49,922 millions d'euros13(*), répartis de la manière suivante :
- 37,5 millions d'euros étaient consacrés aux travaux de modernisation du Stade de France ;
- 9,3 millions d'euros portait sur les travaux aux abords du Stade de France ;
- 3,122 millions d'euros représentaient une partie de la compensation des pertes d'exploitation du Consortium du Stade de France.
Les sommes relatives à la perte d'exploitation ont été sorties de la maquette de la Solidéo14(*). Quant au coût des travaux en eux-mêmes, il est resté globalement inchangé par rapport aux prévisions, selon les informations transmises par l'établissement public au rapporteur spécial.
La Solidéo continue ainsi de faire la preuve de sa bonne gestion budgétaire, que le rapporteur avait déjà souligné lors de l'examen de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » au projet de loi de finances pour 2024. Tout risque de dérapage financier est désormais exclu au niveau des constructions du Stade de France.
La modernisation de l'éclairage sportif et architectural est de loin l'opération la plus coûteuse, évaluée à 14 millions d'euros. Le coût du remplacement des écrans géants s'élève à 3 millions d'euros, et les travaux relatifs à l'accessibilité des personnes en situation de handicap et la modernisation du poste de commandement opérationnel représentent respectivement 2,7 et 2 millions d'euros.
2. Les travaux du Stade de France ont été achevés dans les temps
Les travaux relatifs à l'éclairage ainsi que les écrans géants ont été réceptionnés avant la coupe du monde de rugby. L'intégralité des travaux sous la responsabilité de la Solidéo ont été achevés avant la réception du Stade de France par le COJOP, le 1er juin 2024.
Calendrier des travaux du Stade de France
Note : CMR : coupe du monde de rugby ; JOP : Jeux olympiques et paralympiques ; PC : plan de charge.
Source : Société de livraison des ouvrages olympiques (Solideo)
Certains ouvrages demeurent à la charge du Consortium du Stade de France, dans le cadre des plans « gros entretien renouvellement » (GER) afférents à la concession. Il s'agit en particulier de la rénovation de la piste d'athlétisme du Stade, dont le coût est estimé à 3 millions d'euros.
Le COJOP a par ailleurs sous sa responsabilité la réalisation d'aménagements temporaires. Ils incluent notamment l'ajout de tribunes temporaires, afin d'augmenter les capacités du Stade, dont la construction est actuellement en cours de finalisation, comme le rapporteur spécial a pu le constater lui-même lors d'un déplacement au Stade de France le 27 juin dernier.
* 3 Référé de la Cour des comptes sur le contrat de concession et le devenir du Stade de France, septembre 2018.
* 4 L'État a versé 206,8 millions d'euros au titre de l'indemnité pour absence de club résident (IACR), mais le contrat prévoyait que cette indemnité devait être en partie compensée par une redevance, dont le montant s'est élevé à 85,2 millions d'euros entre 1998 et 2013. Cette redevance a été suspendue en 2013, en même temps que l'IACR.
* 5 Le Stade de France a en effet été construit dans la zone d'aménagement concerté (ZAC) du Cornillon Nord, sur un terrain cédé pour 10 francs symboliques par la ville de Paris à l'État. Il était auparavant installé une usine à gaz de la ville de Paris, ce qui a nécessité une dépollution initiale du terrain avant construction.
* 6 La nature de ces redevances sera détaillée dans la partie I. B. du présent rapport.
* 7 Loi n° 96-1077 du 11 décembre 1996 relative au contrat de concession du Stade de France à Saint-Denis.
* 8 En effet, dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel les lois de « validation » ne sont constitutionnelles qu'à la condition de poursuivre un but d'intérêt général suffisant et de respecter tant les décisions de justice ayant force de chose jugée que le principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions. Le juge constitutionnel a considéré que ce n'était pas le cas en l'espèce : « en s'abstenant d'indiquer le motif précis d'illégalité dont il entendait purger l'acte contesté, le législateur a méconnu le principe de la séparation des pouvoirs et le droit à un recours juridictionnel effectif, qui découlent de l'article 16 de la Déclaration de 1789 ».
* 9 Jouons collectif pour l'avenir du Stade de France, rapport d'information de M. Éric Jeansannetas fait au nom de la commission des finances, 26 juin 2019, page 14.
* 10 Référé de la Cour des comptes l'impact budgétaire et patrimonial pour l'État du projet de construction d'un stade fédéral de rugby par la Fédération française de rugby (FFR), décembre 2015.
* 11 Jouons collectif pour l'avenir du Stade de France, rapport d'information de M. Éric Jeansannetas fait au nom de la commission des finances, 26 juin 2019, page 18.
* 12 Rapport de la Cour des comptes sur l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques, Janvier 2023, page 63.
* 13 Les sommes sont indiquées en euros de 2016.
* 14 La prise en charge des pertes d'exploitation a fait l'objet d'un protocole entre le Consortium du Stade de France et l'État signé à la fin du mois de décembre 2023, dont le contenu sera détaillé dans la partie suivante.