CONTRIBUTION DE
L'ASSOCIATION DES MAIRES DE FRANCE
La Direction générale des Finances publiques (DGFiP) est au service des citoyens en apportant un concours essentiel au bon fonctionnement de l'État et des administrations publiques et de l'économie.
Ses missions sont essentielles pour le respect des articles 13, 14 et 15 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789. Ces articles posent en effet les principes du consentement à l'impôt, de sa juste répartition en fonction des facultés des citoyens, ainsi que du droit de la société de demander compte à tout agent public de son administration. Ils fondent également l'exigence constitutionnelle de lutte contre la fraude fiscale.
Dans ce cadre, la DGFIP tient les comptes de l'État, assure la gestion financière et comptable des collectivités territoriales, comptabilise la totalité des recettes et dépenses publiques hors sphère sociale, et garantit la fiabilité des comptes publics et la qualité de l'information au bénéfice des décideurs publics et de l'ensemble des citoyens.
Cette note a pour objectif de présenter :
I. Les principales difficultés induites par la réduction du réseau de la DGFIP
1. Les conseillers aux décideurs locaux (CDL) ;
2. Les conséquences de la suppression des Trésoreries
3. Les difficultés induites par de la mise en place des nouvelles modalités de gestion des espèces pour les régies communales des collectivités territoriales.
II. L'offre de services en ligne de la DGFIP et, en particulier, le nouveau service Gérer mes biens immobiliers (GMBI)
1. L'offre de conseil de la DGFIP
2. PayFIP
3. Fiscalité locale
III. La trésorerie « zéro » et le difficile recours aux lignes de trésorerie
IV-La situation en outre-mer
I. Les principales difficultés induites par la réduction du réseau de la DGFIP
1. Relations avec les conseillers aux décideurs locaux (CDL).
L'instauration des conseillers aux décideurs locaux rencontre u franc succès. Toutefois bon nombre de collectivités rencontrent des difficultés à contacter les CDL pour des demandes de conseils.
En effet, ceux-ci sont souvent indisponibles, sont en charges d'un trop grand nombre de collectivités, ce qui rend les relations difficiles.
Recommandation de l'AMF
L'AMF propose une analyse des besoins et la mise en place d'une cartographie des décideurs locaux.
2. La suppression des Trésoreries oblige désormais les exécutifs locaux des territoires ruraux notamment à parcourir plusieurs kilomètres pour déposer leurs fonds à la trésorerie la plus proche.
Pour éviter de tels déplacements, il est indiqué aux collectivités qu'elles ont la possibilité de remplacer toutes les modalités actuelles de règlements en numéraire par des systèmes de règlements dématérialisés. Toutefois, l'AMF rappelle que la mise en place de règlements dématérialisés génère des coûts importants en cette période de d'encadrement budgétaire. Par ailleurs, nombre de règlements continueront malgré tout d'être réalisés en espèces : jusqu'à trois cents euros les usagers restent encore libres du choix des modalités de leurs règlements dans leur utilisation du service public. C'est le cas par exemple des stations de ski, des cantines scolaires, des piscines, etc. dont les régies sont contraintes d'accepter les règlements en numéraire.
En outre, cette mesure fait courir un risque en matière d'ordre et de sécurité publique puisque c'est le maire ou le régisseur qui transportent les fonds en voiture, parcourant ainsi des dizaines de kilomètres avec des fonds conséquents. D'autres collectivités ont dû recourir à des sociétés spécialisées de transport de fonds, l'économie réalisée par l'État se soldant là encore par une nouvelle dépense locale.
3. Les difficultés induites par de la mise en place des nouvelles modalités de gestion des espèces pour les régies communales des collectivités territoriales.
Depuis le printemps 2021, le circuit de dépôt et d'approvisionnement en espèces a été modifié et La Banque postale accueille désormais les régisseurs. Les points de contact de La Banque Postale pour les dépôts et les retraits d'espèces sont au nombre de 3 400 bureaux éligibles sur le territoire. Le choix du maillage territorial a été mené entre le groupe la Poste et les Directions Départementales des Finances Publiques (DDFIP). Pour des raisons de sécurité liées aux transports de fonds, à l'équipement nécessaire (coffre-fort) et au nombre d'agents (question de sécurité lorsqu'il y a un agent seul), tous les bureaux ne sont pas éligibles.
Néanmoins, au regard des échanges de l'AMF avec La Banque Postale, la liste des bureaux retenus ne semble pas figée.
Les dépôts sont limités à 30 000 € pour les billets et à 3 kg pour les sacs de monnaie. Il est aussi demandé, dans ce nouveau dispositif, d'éviter au maximum tout dépôt inférieur à 50 €.
Les régisseurs peuvent mettre en place une solution « Illicode TDF » auprès de La Banque Postale en substitution de convoyeurs de fonds privés. La DGFIP précise néanmoins que cette solution a un coût non négligeable. Il correspond à un montant forfaitaire en plus du coût local du marché DGFIP/La Banque Postale.
Cependant, ces nouveaux dispositifs nécessitent un travail organisationnel important pour les collectivités. Par exemple, les régisseurs qui souhaitent bénéficier d'un fond de caisse dans une régie de recettes, ou bien reconstituer leur avance dans le cadre d'une régie d'avance doivent dorénavant formuler une demande préalable via la plateforme de La Banque Postale appelée « DIGIFIP », auprès du bureau de poste de leur choix, en précisant leur demande en pièces et en billets. Une fois que la DGFiP a validé cette demande, et que la Banque Postale a confirmé la date de disponibilité des fonds demandés, le régisseur doit se présenter dans les 7 jours suivants, avec un code-barres à usage unique et sa pièce d'identité.
Par ailleurs, la multiplication de lieux de dépôts pour les régies est également problématique. Les dépôts d'espèces sont réalisés auprès de La Banque Postale et le dépôt des chèques auprès des trésoreries. En outre, le coût de ce dispositif pour les collectivités territoriales n'est pas neutre. Les sacs scellés ne sont pas fournis par La Banque Postale mais sont à commander par exemple auprès l'Union des groupements d'achats publics (UGAP) qui est la centrale d'achat public « généraliste » placée sous la tutelle du ministre chargé de l'Action et des Comptes publics et du ministre chargé de l'Éducation nationale.
Recommandation de l'AMF
L'AMF propose l'extension des points de contact des dépôts et des retraits d'espèce. En effet, l'insuffisance du maillage territorial des points de contact des dépôts et des retraits d'espèce pour les régies, fait courir un risque en matière d'ordre et de sécurité publique puisque c'est le maire ou le régisseur qui transportent les fonds en voiture jusqu'au bureau de La Banque Postale le plus proche, parcourant ainsi des dizaines de kilomètres avec des fonds conséquents.
II. L'offre de services de la DGFIP
1. L'offre de conseil de la DGFIP
Les conseils développés sont perçus comme appréciables et méritent d'être maintenus voire développés. Les besoins et le recours au comptable peuvent parfois être différents selon la taille de la collectivité, cependant la fiabilité et la sécurisation des réponses permettent aux élus d'être accompagnés dans la réalisation budgétaire et comptable.
Par exemple en matière d'investissement, les collectivités locales ont un réel besoin d'accompagnement dans la gestion de leur politique publique, par le biais d'outils leur permettant de connaître l'impact financier de leurs dépenses de fonctionnement comme d'investissement.
Un autre exemple qui peut être cité est celui de l'application des règles de TVA aux activités des collectivités. Pour certaines opérations, notamment les opérations immobilières (ventes de terrains dans le cadre d'opérations d'aménagement, construction de bâtiment), les difficultés d'application des règles de TVA sont accrues car ces opérations font l'objet de procédures et de règles spécifiques (procédure de livraison à soi-même ; application, pour certaines ventes de terrains, de la TVA calculée sur la marge et non sur le prix total, etc.) ; en outre, le champ d'application de la TVA sur marge fait l'objet depuis plusieurs années d'évolutions de la doctrine fiscale, dans un contexte de contentieux national et européen, générant une insécurité juridique pour les collectivités procédant à des ventes de terrains. Sur ces sujets, les collectivités peuvent recourir aux conseils de leur comptable et des services compétents des DDFIP (Service des impôts aux entreprises) ainsi qu'à la procédure de rescrit fiscal. Ces différents outils doivent cependant être encore développés.
Par ailleurs, les grandes collectivités disposent souvent de ces expertises en interne, ce qui n'est pas le cas dans les communes plus petites, où il est indispensable de pouvoir bénéficier de l'appui de la DGFIP.
Recommandation de l'AMF
Plus généralement, la proximité du comptable doit être confirmée. La capacité d'expertise est considérée comme indissociable de la fonction de proximité, essentielle aux communes et EPCI, notamment là où la dématérialisation des échanges atteint certaines limites.
La DGFIP doit être un partenaire privilégié des collectivités et doit pleinement investir ses missions de conseil, d'expertise, en plus de ses missions de contrôle, indispensables par leur connaissance de la collectivité. Elle doit en effet jouer un rôle pour faire monter les agents en compétence et accompagner les décideurs locaux dans leur gestion :
- le processus de contrôle interne permet par exemple d'adapter une organisation à l'évolution de la règlementation ;
- la cellule des marchés publics, à seule fin de ne pas déroger à une réglementation évolutive.
2. PayFIP
La solution PayFiP est adaptée aussi bien pour les titres et les rôles émis par les collectivités locales (services d'eau, par exemple) que pour les factures des régies (crèches, cantines scolaires, etc.). L'accès à PayFip peut se faire de deux manières :
· soit par le site Internet de la collectivité, via les comptes « famille » pré-existants ou en ajoutant un formulaire ad hoc,
· soit en indiquant sur les titres et factures l'adresse du site de paiement de la DGFiP, www.payfip.gouv.fr.
Le service est entièrement sécurisé :
· pour les paiements par prélèvement, l'authentification se fait via les identifiants impots.gouv.fr, ou via FranceConnect ;
· pour les paiements par carte bancaire, le recours à la norme de cryptage TLS (Transport Layer Security qui est un protocole de sécurisation des échanges par réseau informatique, notamment par Internet) garantit la sécurité des transactions. Une fois qu'il a saisi les coordonnées de sa carte bancaire dans une page sécurisée et validé son paiement, l'usager reçoit un ticket de paiement dans sa messagerie électronique.
Lorsque l'usager opte pour un prélèvement unique, cela n'engendre aucun frais pour la collectivité. Et lors d'un paiement par carte bancaire ou par Paylib, le coût du commissionnement « carte bancaire » facturé aux collectivités est nettement inférieur à ce qui se pratique dans la sphère privée.
Recommandation de l'AMF
Au-delà de cette nouvelle offre de paiement « PayFIP », l'AMF continue de proposer d'étendre les points de contact des dépôts et des retraits d'espèce.
3. Fiscalité locale
a. Gestion de la fiscalité locale
En matière de fiscalité directe locale, la désignation et la valorisation des locaux taxables souffrent de lacunes et surtout de retards dans leur actualisation. Les collectivités territoriales ont également fait valoir leur besoin d'informations anticipées, complètes et fiables en matière fiscale. Il s'agit là d'un élément fort de l'autonomie des collectivités locales.
La réduction des effectifs de l'administration en serait la principale cause : absence de géomètres du cadastre, logiciels non adaptés, réunions de la commission des impôts de plus en plus rares.
Pour autant, la situation varie d'un département à l'autre, certains services de la DGFIP étant plus performants que d'autres : certaines VLC ont pu être mises à jour et les informations relatives à la fiscalité transmises à l'ordonnateur semblent fiables, permettant de se projeter en termes de produit attendu.
L'actualisation des bases quant à elle, est souvent opérée à l'initiative des collectivités et se heurte souvent à la réticence des services compétents.
Recommandation de l'AMF
L'AMF estime que l'actualisation des bases de la fiscalité locale doit être une priorité pour les DDFIP. Dans ce cadre, les actualisations doivent relever de la DDFIP, l'Etat étant responsable du cadastre. En particulier, les demandes d'actualisation proposées par les collectivités locales doivent faire l'objet d'une réponse motivée des DDFIP en cas de refus.
b. Révision des valeurs locatives
La première mise à jour des valeurs locatives des locaux professionnels a révélé des effets contraires aux objectifs de valorisation des circuits courts, de redynamisation des centres-bourgs, et de lutte contre l'artificialisation, pourtant présentés comme prioritaires en matière de politiques publiques. Les magasins sur rue (MAGI) se sont trouvés par exemple confrontés à une pression fiscale plus lourde que la catégorie des hypermarchés (MAG5) par exemple.
Pour les communes rurales, le mécanisme dit de capillarité a conduit à des incohérences. Pour les communes ou sections cadastrales ayant moins de quatre locaux dans une catégorie ciblée, le dispositif prévoyait de s'appuyer sur les loyers appliqués dans une commune ou section cadastrale limitrophes pour déterminer la sectorisation et la tarification applicables. Ce mécanisme statistique a produit des valeurs de tarifs déconnectés de la réalité économique des communes concernées.
Ces incohérences sont dues notamment à l'absence de dispositif de lissage. Contrairement à la révision, la mise à jour des valeurs locatives des locaux professionnels n'a prévu en effet aucun dispositif de neutralisation ou de planchonnement pour corriger les incohérences des résultats.
En outre, certaines commissions d'élus ont proposé des corrections portant sur la sectorisation, les tarifs ou les coefficients de localisation, qui n'étaient pas toujours prises en compte par l'Administration. D'autres commissions d'élus n'ont pas eu accès aux impacts de leurs décisions et ont donc été privées de la possibilité de proposer des correctifs.
La loi de finances pour 2024 répond cependant à la proposition de l'AMF de suspendre la mise à jour des valeurs locatives (VL) des locaux professionnels (et non pas la révision qui est entrée en vigueur en 2017).
Recommandation de l'AMF
Il est indispensable que la DGFIP puisse collecter plus d'informations concernant les baux des locaux professionnels : les informations collectées à ce stade ne sont en effet pas suffisantes pour mettre à jour l'ensemble des valeurs locatives des locaux professionnels.
L'AMF recommande de poursuive une présentation régulière des avant-projets déjà réalisés, avec une analyse par territoire de l'impact des modifications de secteur et/ou de tarifs sur les recettes fiscales des communes et sur les contributions des entreprises. L'analyse étudiera aussi les impacts de la mise à jour selon les secteurs économiques afin d'évaluer l'évolution de la charge fiscale sur les différents secteurs d'activité. Il s'agira ainsi de réaliser un nouvel état des lieux permettant de cibler les incohérences pour engager la réflexion sur les correctifs à mettre en place.
c. Gestion de mes biens immobiliers - GMBI
Dans le cadre du processus de dématérialisation de ses relations avec les usagers, l'Etat a mis en place un nouveau service « Gérer mes biens immobiliers - GMBI » qui permet notamment aux propriétaires de propriétés immobilières, particuliers et professionnels, de souscrire, en ligne, à leurs obligations déclaratives.
Sur le long terme, le service GMBI devrait permettre aux usagers et redevables de satisfaire aux obligations déclaratives relatives aux locaux, de dématérialiser les déclarations foncières, de liquider les taxes d'urbanisme, de déclarer l'occupant des locaux d'habitation ou encore de collecter auprès des propriétaires, dans le cadre de la révision des valeurs locatives, les loyers des locaux d'habitation mis en location.
Le service GMBI avait été présenté aux collectivités locales comme étant un dispositif efficace permettant de suivre avec efficacité l'affectation des locaux d'habitation en résidences principales, en résidences secondaires ou en locaux vacants.
Pour l'administration fiscale, la mise en place du dispositif GMBI a permis à la majorité des collectivités de percevoir plus de recettes fiscales (TH ou THLV), Cependant, GMBI a coïncidé avec une baisse importante et injustifiée des bases de taxe d'habitation sur les résidences secondaires de plusieurs collectivités, notamment des communes du département des Alpes Maritimes.
Cette situation est très préjudiciable aux finances des communes concernées. Elle traduit également une profonde iniquité entre les contribuables. C'est pourquoi, l'État, unique gestionnaire des assiettes des impôts directs locaux, doit prendre les mesures nécessaires pour corriger les erreurs ou manquements avérés et favoriser la fiabilisation pérenne des bases fiscales des communes concernées.
Recommandation de l'AMF
L'État assure le recouvrement des impôts locaux par l'intermédiaire des services de la direction générale des Finances publiques (DGFiP). Si Les services de l'État traitent également les nombreuses réclamations, gracieuses et contentieuses, qu'entraînent ces impôts locaux.
En contrepartie, l'État prélève des frais de gestion Il faut ainsi rappeler qu'en plus des frais de dégrèvement et d'admission en non-valeur, l'État perçoit des frais d'assiette et de recouvrement sur les impositions perçues au profit des collectivités territoriales et de leurs groupements. (Cf tableau en ANNEXE).
Avec la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales et celle en cours de la CVAE, l'État doit prendre toutes les dispositions pour assurer la fiabilité des bases des quelques impôts directs locaux qui restent aux communes et aux intercommunalités. Ce travail doit commencer par le service GMBI au vu notamment du rôle primordial qu'il va jouer dans les prochaines années, notamment dans le cadre de la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation.
III. La trésorerie « zéro » et le difficile recours aux lignes de trésorerie
Le pilotage de la trésorerie implique nécessairement l'élaboration d'un plan de trésorerie année par année, suivant un échéancier mensuel. Pour cela, il convient d'inventorier les flux réels d'encaissements (dotations, avances sur fiscalité, subventions...) et de décaissements (frais de personnel, dépenses courantes, aides aux associations...) à venir.
Une fois mis en place, le plan de trésorerie peut être « lissé », en écrêtant autant que possible les pics et les creux anticipés et permet d'établir le profil de la trésorerie, mois après mois. Il constitue ainsi une base pour calibrer précisément les montants nécessaires en termes de ligne de trésorerie.
La trésorerie zéro peut être un outil de gestion agile permettant une optimisation des sources de financement. Cela suppose un produit bancaire tout aussi agile, et qui existe déjà mais qui a du mal à être délivré par les prêteurs aux collectivités en dessous d'une certaine surface financière.
Financer l'exploitation courante - c'est-à-dire la couverture des besoins ponctuels de liquidités - tout en limitant le recours à l'emprunt de long terme, tel est l'objet de la ligne de trésorerie. Ce crédit de trésorerie permet ainsi de pallier les décalages temporels de trésorerie, en tendant vers un niveau zéro de liquidités « dormantes ».
Les collectivités de taille modeste rencontrent cependant des difficultés d'accès au ligne de trésorerie.
En effet, l'analyse du risque telle que réalisée par les prêteurs n'intégrant jamais le patrimoine des collectivités. Ainsi une collectivité dont le patrimoine est important et les possibilités de débouclage des opérations élevées (portage foncier) sont parfois bien moins notées (scoring établi par les banques) que des collectivités dont les équilibres financiers semblent meilleurs mais qui ne réalisent rien.
Cette analyse du risque limitée aux flux est réductrice et bloque aussi l'accès au crédit. Dans ce cadre, les collectivités préfèrent conserver les ressources en trésorerie qui seront mobilisées au fur et à mesure des projets en cours. Alors qu'une ouverture de crédit (OC) aurait permis de mobiliser les financements sur des opérations supplémentaires, augmentant ainsi la capacité d'investissement à due concurrence.
Recommandation de l'AMF
L'AMF propose :
· l'extension des lignes de trésorerie à toutes les collectivités quelle que soit leur taille
· ou permettre aux collectivités la consolidation de leurs trésoreries à l'intérieur de chaque exercice. La Trésorerie serait suivie hors budget, dans les comptes financiers de la classe 5 (compte 515), jusqu'à la clôture de l'exercice budgétaire, puis consolidée en fin d'exercice sur un compte budgétaire. Cette consolidation serait bien entendu toujours traduite par une délibération spécifique de l'assemblée délibérante. Dans le détail, le mécanisme proposé serait le suivant : la trésorerie est consolidée le 31 décembre de l'année N, puis rouverte dès le 2 janvier de l'année N + 1 par écriture comptable inverse.
IV. Outre-mer : gestion des bases fiscales
La DGFiP a mis en place plusieurs actions ayant permis d'améliorer la qualité des informations cadastrales en Outre-mer : Expérimentation d'un process d'intelligence artificielle permettant la détection de plus de 40 000 bâtiments en Guyane et Mayotte et la taxation prochaine d'environ 1 000 bâtiments en Guadeloupe, Guyane et Martinique, etc.
Les collectivités ultramarines sont en outre disponibles pour travailler en collaboration avec l'administration fiscale pour améliorer leurs bases fiscales. Toutefois, l'AMF précise que le recensement exhaustif des bases fiscales et leur bonne tenue ainsi que le recouvrement des impôts directs locaux relèvent de l'entière responsabilité de l'État.
L'AMF estime par ailleurs que le même travail d'élargissement des bases fiscales doit aussi être effectué à Mayotte. Eu égard aux énormes difficultés rencontrées par les collectivités mahoraises l'AMF a demandé aux ministres de l'Outre-mer et de l'Action et des comptes publics de constituer en urgence un groupe de travail spécifique à l'Outre-mer afin d'améliorer la qualité des bases fiscales, de renforcer l'équité entre les contribuables et de préserver les équilibres financiers des communes et EPCI ultramarins. En réponse, le Gouvernement s'était d'ailleurs engagé à aborder l'ensemble de ces thèmes lors des Assises de l'Outre-mer.
Recommandations de l'AMF
L'AMF propose à la DGFIP de publier les résultats des nouvelles actions mises en place par la DGFIP en réponse aux propositions du rapport Patient de 2014 pour un meilleur rendement de la fiscalité locale en Outre-mer. Les propositions du rapport sont les suivantes
- la mise en oeuvre de manière volontariste et urgente d'une meilleure identification des bases d'imposition et l'amélioration des bases imposées ;
- la mise en place (partout) de l'informatisation du Plan Cadastral et l'actualisation du cadastre dans les zones où il est lacunaire (en Guyane notamment) ;
- la fin des défaillances constatées dans la gestion des bases cadastrales : absence d'actualisation des locaux de référence, absence d'actualisation des listes de contribuables, pratique de valeurs locatives d'attente ;
- recours aux nouvelles technologies (photos aériennes couplées aux plans cadastraux) ;
- la possibilité de reversement d'une partie des frais de gestion dans le cadre de convention de partenariat avec la DGFiP ;
- l'amélioration de l'adressage (création des voies et numérotation de la voirie) ;
- la mise en place et le respect du lien entre impôt sur le revenu et taxe d'habitation ;
- la fiabilisation des valeurs locatives foncières qui servent à la répartition de la CVAE aux collectivités locales ;
- l'amélioration du taux de recouvrement des impôts directs locaux des particuliers ;
- le renforcement du partenariat entre les services de la DGFIP et les collectivités locales. Ce partenariat est de plus en plus développé, il a permis l'actualisation des bases fiscales dans plusieurs collectivités ultramarines ;
- le renforcement des moyens de fonctionnement des commissions communales et des commissions intercommunales des impôts directs.
Tableau récapitulatif des frais de gestion en 2023
|
Intitulé de la taxe |
Frais d'assiette et de recouvrement |
Frais pour dégrèvement et non-valeurs |
|
TH résidence secondaire (y compris Majoration) |
1 % |
2 % |
|
TFPB |
1 % |
2 % |
|
TFPNB |
1 % |
2 % |
|
TA TFPNB |
1 % |
2 % |
|
CFE |
1 % |
2 % |
|
CVAE |
1 % |
|
|
THLV |
4,40 % |
3,60 % |
|
TFC |
4,40 % |
3,60 % |
|
TSE |
5,40 % |
3,60 % |
|
TASA |
4,40% |
3,60 % |
|
GEMAPI |
1 % |
2 % |
|
IFER |
1 % |
2 % |
|
TaSCom |
1,50 % |
0 % |
|
TEOM |
4,40 % |
3,60 % |
|
TEOM avec part incitative |
1 % |
2 % |
|
CA pour TFPNB |
4,40 % |
3,60 % |
|
CAAA pour TFPNB* |
4,58 % |
3,23 % |
|
TA-CFE |
5,40 % |
3,60 % |
|
TA-CVAE |
1 % |
|
Source : Brochure pratique impôts locaux 2023- DGFIP