B. INVENTORIER ET VALORISER LE FONCIER PUBLIC AGRICOLE
1. Le potentiel foncier agricole des collectivités publiques
a) Un besoin d'inventaire
La mise à disposition du foncier détenu par les collectivités publiques st également l'une des pistes à développer.
Le sénateur Dominique Théophile l'a mise en exergue : « L'augmentation de la SAU aux Antilles est indispensable pour atteindre la souveraineté et l'autosuffisance alimentaires. Or, faute de parcelles disponibles, les jeunes peinent à s'installer : l'État peut-il faire l'inventaire des terrains dont il est propriétaire, en vue de mettre éventuellement à disposition des parcelles pour que des jeunes s'installent50(*) ? ».
Lors de son audition, Marc Fesneau a indiqué qu'il n'était pas opposé à ce qu'on regarde le foncier disponible qui appartient à l'État et qui pourrait aider à installer de jeunes agriculteurs.
Interco' Outre-mer a regretté que la connaissance des situations foncières des collectivités soit largement incomplète ou inachevée. Il y a un besoin de connaissance partagée des patrimoines publics comme privés, des collectivités et structures publiques (État, collectivités régionales ou départementales, intercommunalités, communes). Elle souligne la nécessité et l'urgence d'établir une photographie complète des patrimoines fonciers des collectivités, domaines publics et privés, voire des établissements publics, comme les EPF. Celle-ci gagnerait, selon elle, à être établie sous l'impulsion des collectivités régionales et départementales et déclinée à l'échelle des intercommunalités.
En Martinique, par exemple, une Banque de terre appartenant à la collectivité dispose d'une superficie de 480 hectares et a été créée pour mettre du foncier à la disposition des agriculteurs. Elle a été confrontée à de nombreuses difficultés (non-paiement des loyers, présence d'agriculteurs âgés qui ont conduit à la sous-exploitation des parcelles concernées...) et une évaluation a été lancée, avec l'aide de la Safer et de la chambre d'agriculture, en vue d'une meilleure gestion.
Proposition n° 7 : Dans les DROM, faire le recensement du foncier à potentiel agricole détenu par l'État, les collectivités territoriales et les organismes publics en vue de l'installation de jeunes agriculteurs.
b) Le potentiel des terrains boisés gérés par l'ONF anciennement agricoles
Le président de la FNSafer, M. Emmanuel Hyest, a appelé l'attention de la délégation sur la grande difficulté de remettre en culture un terrain laissé en friche du fait des particularités climatiques, élément jugé « crucial », en raison de la doctrine appliquée aujourd'hui par l'ONF : « Le sujet s'est présenté en Martinique. En raison du climat, la végétation se développe très rapidement sur les terres laissées en friche. La situation s'est heurtée à une interprétation de l'Office national des forêts (ONF), qui s'oppose à une remise en culture dans ce type de cas... Il conviendrait de se doter d'une doctrine permettant, après photo interprétation, de remettre en culture des terres autrefois cultivées. Toutes les précautions environnementales devraient bien évidemment être prises. Ainsi, les ravines ne seraient pas défrichées. Cet enjeu, spécifique aux territoires d'outre-mer, est un peu moins prégnant en Guadeloupe, mais se retrouve aussi à La Réunion. »
Il ne s'agit pas de remettre en cause la nécessité est protéger les espaces naturels et la table ronde avec l'ONF a permis de rappeler cette évidence avec force51(*).
Mais il est nécessaire de rechercher de la cohérence et de la complémentarité dans les approches pour une stratégie de gestion du foncier agricole et forestier. Un équilibre est à trouver en termes d'aménagement du territoire face aux diverses pressions liées à l'urbanisation.
Les milieux forestiers ne peuvent plus être considérés comme une « réserve » foncière. Par le passé, l'extension des activités agricoles en périphérie de la forêt sèche de la Grande-Terre lui a fait perdre plus de 50 % de sa surface, au profit de l'agriculture et l'urbanisation ces 30 dernières années52(*).
L'ONF gère la forêt publique. Ce rôle de gestionnaire a un impact positif sur l'agriculture, car la forêt contribue à la protection des sols contre l'érosion et dans une certaine mesure contre les remontées salines, qui sont nuisibles à l'agriculture.
2. Une remise en culture difficile
a) Des freins financiers et pratiques
Il est possible de remettre une surface emboisée en culture mais dans les faits cela est extrêmement difficile et donc rare. Notamment du fait qu'il appartiendrait de toute façon au propriétaire, selon la loi, de démontrer qu'il y a moins de trente ans, sa parcelle était agricole, ce qui n'est pas toujours évident, faute d'accès par ces derniers aux documents photographiques ou cadastraux.
L'ONF joue aussi un rôle particulièrement important dans l'instruction des demandes de défrichement ou des procédures contre les défrichements illicites. Cette mission est financée à hauteur de 1,5 million d'euros par le ministère de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.
Cette activité d'instruction se développe, même si les surfaces concernées diminuent : « ce qui tend à prouver que les gens savent qu'il faut initier des procédures et font appel à celles-ci, au lieu de se lancer dans le défrichement qui deviendra illicite. Il faut donc plutôt voir là une forme de progrès. À titre d'exemple, 500 visites préalables ont lieu en outre-mer chaque année pour pré instruire ou instruire ce type de demande »53(*).
Improprement appelée taxe, une compensation est mise en oeuvre en cas de défrichement autorisé. La compensation prend la forme d'un reboisement, d'un travail sylvicole, pour enrichir et améliorer l'état de la forêt, ou, lorsque ce n'est pas possible, d'un versement pécuniaire.
Aux Antilles, la compensation pécuniaire, qu'on appelle taxe ONF localement, est fixée à un euro par mètre carré, avec un coefficient multiplicateur pouvant aller jusqu'à cinq lorsqu'on touche à des espaces classés ou extrêmement sensibles, qu'il est très difficile de compenser.
Il existe de plus aux Antilles un minimum forfaitaire de 1 000 euros. Cette décision a été prise par l'État pour dissuader le mitage par de nombreux petits défrichements qui finiraient par se mailler et in fine impacter davantage les surfaces.
L'ONF de la Guadeloupe
L'ONF est gestionnaire pour le compte de l'État et des collectivités (propriétaires) des forêts publiques sur l'ensemble de l'archipel (36 951 hectares soit 21,3 % du territoire). Le conseil départemental, premier propriétaire de foncier, lui a confié la gestion de la forêt départementale. Il convient de noter que :
- 48% des forêts de Guadeloupe sont privées et très peu valorisées (pas de plan simple de gestion déterminant le potentiel sylvicole, éco-touristique ou agricole) ;
- 60 % de la forêt départementale est en coeur de parc national (protection forte en termes de biodiversité) ;
- 100 % de la forêt domaniale du littoral est à enjeu de préservation et d'accueil du public.
L'ONF estime que 11 500 hectares de parcelles ont un potentiel de production. Mais moins de 70 hectares sont à fort potentiel sylvicole exploitable. Une majorité de ces parcelles est en cours de régénération naturelle avec de grandes difficultés d'accès qui limitent leur valorisation (notamment pour les activités de culture sous couvert forestier).
Source : ONF Guadeloupe
b) Un besoin de concertation étroit avec l'ONF
Une meilleure concertation est donc absolument nécessaire.
Les responsables de l'ONF s'y sont montrés très ouverts54(*) : « Si vous avez l'impression que, sur votre territoire, cette phase de concertation doit être améliorée, n'hésitez pas à nous le dire. L'État signe avec l'ONF un contrat d'une durée de cinq ans. La concertation constitue l'un des axes d'amélioration avec les communes de situation, si elles ne sont pas propriétaires ».
La concertation n'est pas forcément facile compte tenu des superficies concernées : « Ce n'est certes pas la même chose de faire de la concertation sur des massifs tels que ceux qui existent en Guyane, où l'ONF gère 6 millions d'hectares dont 2,4 millions d'hectares divisés en 35 massifs forestiers représentant chacun 60 000 hectares. Cela n'a rien à voir, en termes d'échelle, avec l'Hexagone où nous avons environ 1 300 forêts domaniales représentant, au total, 1,4 million d'hectares. Avec des populations très dispersées, de surcroît, en Guyane, la concertation est sans doute plus compliquée à organiser au 21e siècle ».
Elle suppose de travailler dans la durée : « Le lancement d'une concertation pour l'aménagement forestier, pour une durée de quinze ans, peut laisser entendre qu'au cours des quinze années suivantes, ces décisions sont mises en oeuvre, en considérant que tout le monde est au courant. Or, tel n'est pas nécessairement le cas, et la durée des mandats locaux n'est pas de quinze ans. Il peut apparaître, par moments, un sentiment de découverte de tel ou tel axe ou telle ou telle action. La concertation constitue donc un sujet en construction permanente ».
M. Jean-Yves Caullet : « On ne lui donne pas satisfaction. C'est à ce moment-là que l'élu découvre l'existence d'un projet. S'il en avait eu connaissance dès le départ, peut- être aurait-il indiqué à son administré que son projet ne pourrait voir le jour, pour telle ou telle raison. Cela crée des situations de tension et l'élu se retrouve en porte à faux par rapport à son administré. Je citais les progrès réalisés au niveau national. Au niveau local, il existe une concertation. Ce n'est jamais suffisant. Il faut une relation presque permanente. Nos effectifs présents sur le terrain sont très sollicités par des enjeux très divers ».
Proposition n° 8 : Développer les procédures de concertation entre l'Office national des forêts (ONF), les élus locaux et les représentants du monde agricole pour la remise en culture de terres anciennement cultivées, laissées en friche et assimilées à des forêts ou espaces naturels.
* 50 Audition du ministre
* 51 Table ronde ONF.
* 52 Table ronde Guadeloupe, le 1er juin 2023.
* 53 M. Jean Yves Caullet, président du conseil d'administration de l'Office national des forêts (ONF).
* 54 Audition des ministères et de l'ONF, le 8 juin 2023.