III. SÉCURISER LE DÉROULEMENT DES ÉLECTIONS FRANÇAISES À L'ÉTRANGER
Dix ans après l'entrée en vigueur de la loi de 2013, les élections françaises à l'étranger restent marquées par un taux d'abstention élevé, particulièrement préoccupant s'agissant des élections consulaires : il a atteint presque 85 % lors du renouvellement général de mai 2021, et 97 % lors de l'élection partielle d'octobre 2022 dans la 4e circonscription du Canada
Taux de participation des Français établis hors de France aux dernières élections nationales et locales
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Année |
Élection |
Taux d'abstention |
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2014 |
Conseillers consulaires |
83,40 % |
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2021 |
Conseillers des Français de l'étranger (élection générale) |
84,94 % |
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Conseillers à l'AFE |
2,71 % |
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2022 |
Second tour de l'élection présidentielle |
61,32 % |
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Second tour de l'élection législative |
75,23 % |
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Conseillers des Français de l'étranger (élection partielle) |
96,97 % |
Source : direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire
Si le directeur des Français à l'étranger et de l'administration consulaire comptait, en 2015, sur un taux de participation pour les élections consulaires plus élevé à l'avenir, estimant que les « candidats sortant aur[aient] un bilan à faire valoir auprès des électeurs, donnant ainsi un enjeu supplémentaire à l'élection »141(*), force est de reconnaître que cette attente a été déçue.
Qu'il s'agisse des Français habitant sur le territoire national ou des Français établis hors de France, l'abstention a assurément des causes multiples. Dans le cas particulier des élections concernant les Français expatriés, il semble que soient plus particulièrement en cause des facteurs matériels et géographiques (éloignement des bureaux de vote142(*), difficultés à établir les procurations) ainsi qu'une visibilité insuffisante des élections consulaires et une information inégale des électeurs.
En outre, les élections françaises à l'étranger sont soumises à un risque d'insécurité juridique plus élevé que dans le cas des élections se déroulant sur le territoire national.
Dans ce contexte, il est important d'apporter toutes les garanties de réussite à ce qui doit constituer un temps démocratique fort dans la vie des Français établis hors de France. Les rapporteurs invitent ainsi à donner plus de visibilité aux élections des Français à l'étranger, d'une part, et à sécuriser et faciliter les opérations électorales, d'autre part.
A. DONNER PLUS DE VISIBILITÉ AUX ÉLECTIONS DES FRANÇAIS À L'ÉTRANGER ET RENFORCER L'INFORMATION DES ÉLECTEURS
1. Une élection des membres des instances représentatives des Français établis hors de France en deux temps mal connue et mal comprise
Lors de l'examen du projet de loi en 2013, Jean-Yves Leconte, rapporteur de la commission des lois, avait proposé, à la place de l'élection au scrutin indirect prévue par le projet de loi, l'élection des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger au scrutin direct à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne.
L'élection des conseillers aurait ainsi été concomitante à celle des conseillers consulaires ; afin de conserver le lien entre le mandat de conseiller des Français de l'étranger et celui de conseiller à l'AFE, seuls auraient pu être élus conseillers à l'AFE les conseillers des Français de l'étranger143(*). Les candidats concernés auraient déposé une déclaration commune de candidature pour les deux élections, tandis que les électeurs auraient désigné dans le même temps, par un bulletin unique présentant de manière distincte les candidats aux deux élections, les conseillers des Français de l'étranger et les conseillers à l'AFE. Pour le rapporteur, cette élection simultanée avec un bulletin de vote aurait assuré « la cohérence et la lisibilité du système »144(*), tout en « évit[ant] une concurrence de légitimité entre les deux niveaux de représentation »145(*).
Si, en première lecture, l'Assemblée avait rétabli le scrutin indirect des conseillers à l'AFE par les conseillers consulaires en son sein, elle avait, en nouvelle lecture, modifié le calendrier de l'élection des conseillers à l'AFE, en prévoyant que celle-ci aurait lieu un mois au maximum après celle des conseillers consulaires146(*). Ainsi, comme le soulignait à l'époque le rapporteur, « l'Assemblée nationale n'a pas remis en cause le double degré d'élection, mais a atténué sa portée. L'élection des conseillers à l'AFE ne serait pas le fruit d'une campagne électorale indépendante de celle des conseillers consulaires, mais bien sa conclusion »147(*). Considérant que ce calendrier permettait d'atteindre l'objectif d'une désignation au sein d'un processus électoral unifié, le Sénat s'était rangé au principe d'une élection en deux temps.
De surcroît, le rapporteur estimait que « la pratique devrait rapidement conduire à observer une campagne unique pour les deux élections et des annonces de candidatures pour l'élection des conseillers à l'AFE avant celle des conseillers consulaires, permettant aux électeurs de connaître les implications de leur vote pour les conseillers consulaires sur la désignation des conseillers à l'AFE »148(*).
Au terme de deux cycles électoraux complets, il semble toutefois que cette attente ait été quelque peu déçue. En particulier, l'identification par les électeurs des enjeux relatifs à l'élection consulaire paraît incertaine.
C'est pourquoi les rapporteurs invitent à reprendre la proposition faite en 2013, lors de l'examen au Sénat du projet de loi sur la représentation des Français établis hors de France, en faveur d'un processus électoral unique conduisant à élire, au cours d'un même scrutin direct, les conseillers des Français de l'étranger et les conseillers à l'AFE. Ils estiment en effet que la fusion des élections consulaires et de l'élection des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger donnerait davantage de visibilité à ces élections, consacrerait un temps démocratique important pour les Français de l'étranger et contribuerait à ancrer la figure du conseiller à l'Assemblée des Français dans le paysage institutionnel.
Proposition : Fusionner les élections consulaires et l'élection des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger, et instaurer ainsi le scrutin direct pour l'élection des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger.
En pratique, les Français de l'étranger voteraient avec un seul bulletin, comportant deux listes distinctes (une liste de candidats à l'élection des conseillers des Français de l'étranger et une liste de candidats à l'élection des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger).
2. Garantir l'effectivité de la communication à l'attention des électeurs
En raison de l'éloignement des électeurs non seulement par rapport au territoire national mais également souvent par rapport au poste consulaire dans le pays de résidence, la communication institutionnelle revêt, plus que pour toute autre élection, une importance décisive.
a) Des listes électorales consulaires à la fiabilité perfectible
Pour voter à l'étranger, la première étape est l'inscription sur les listes électorales consulaires149(*). Sont inscrits, à leur demande, les Français qui fournissent la preuve de leur résidence habituelle dans la circonscription consulaire au titre de laquelle la liste électorale est dressée. Dans chaque circonscription consulaire, l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire statue sur la demande d'inscription sur la liste électorale consulaire dans un délai de cinq jours. Chaque ambassade pourvue d'une circonscription consulaire et chaque poste consulaire tiennent une liste électorale consulaire ; lors des élections consulaires de mai 2011, 211 listes électorales consulaires ont été dénombrées150(*).
Si, dans leur rapport de 2015, Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte invitaient à s'interroger sur « la complexité d'inscription sur les listes électorales dont les subtilités nuisent parfois à la parfaite connaissance par les électeurs de leur faculté de voter »151(*), l'entrée en vigueur du répertoire électoral unique (REU), au 1er janvier 2019, a considérablement simplifié la procédure d'inscription sur les listes électorales consulaires.
Depuis cette date, les listes électorales consulaires sont extraites du REU152(*). En conséquence, les personnes qui viennent d'atteindre la majorité, ainsi que celles qui viennent d'acquérir la nationalité française, sont inscrites d'office sur la liste électorale consulaire de la circonscription consulaire où elles résident habituellement153(*).
En outre, l'inscription sur les listes électorales consulaires est désormais possible jusqu'au sixième vendredi précédant la date du scrutin154(*), voire jusqu'au dixième jour précédant la date du scrutin dans certains cas155(*).
La fiabilité et l'exhaustivité des listes électorales consulaires relèvent ainsi en tout premier lieu de la responsabilité de chaque citoyen. En pratique, tout citoyen, qu'il habite sur le territoire national ou à l'étranger, peut en effet vérifier en ligne qu'il est bien inscrit156(*) ; il peut également actualiser à tout à moment les données le concernant. De plus, il est possible de demander son inscription sur la liste électorale consulaire en même temps que l'inscription au registre des Français établis hors de France157(*).
Il n'en reste pas moins nécessaire d'inciter, par des campagnes officielles organisées par le ministère des affaires étrangères, les Français établis hors de France à s'inscrire sur les listes électorales consulaires. Compte-tenu du changement de règle récent intervenu à ce sujet, les rapporteurs souhaitent que soit rappelée en particulier la possibilité de s'inscrire jusqu'au sixième vendredi précédant la date du scrutin158(*).
Proposition : Inciter les électeurs à s'inscrire sur les listes électorales consulaires et les informer de la possibilité de s'inscrire jusqu'au sixième vendredi précédant la date du scrutin.
Les nouvelles conditions de radiation résultant des lois n° 2016-1047 et n° 2016-1047 du 1er août 2016 pourraient également faire l'objet d'une communication spécifique, aussi bien auprès des postes consulaires que des électeurs, afin d'éviter les radiations indues des listes électorales consulaires.
Aux termes de l'article 3 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976, « nul ne peut être inscrit sur plusieurs électorales consulaires ou sur une liste électorale consulaire et la liste électorale d'une commune » ; toute inscription sur la liste électorale consulaire a donc pour conséquence la radiation automatique de la liste électorale sur laquelle l'électeur était précédemment inscrit. À l'inverse, toute inscription sur la liste électorale d'une commune, pour voter lors des élections européennes ou municipales, a pour conséquence la radiation automatique de la liste électorale consulaire.
Comme souligné par la direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire159(*), l'électeur ne peut désormais plus faire lui-même de demande de radiation ; seule l'inscription sur une nouvelle liste électorale provoque automatiquement la radiation de la liste précédente. La DFAE s'est ainsi engagée à rappeler aux postes, dans ses instructions, qu'ils ne doivent en aucun cas donner suite aux demandes de radiation formulées à titre volontaire par les électeurs.
Proposition : Éviter les radiations indues en informant les électeurs que toute nouvelle inscription entraîne la radiation automatique de la liste précédente, sans qu'il faille demander soi-même la radiation.
b) Garantir l'effectivité de la propagande électorale
En plus de la communication institutionnelle menée par l'administration pour informer les électeurs de la tenue des élections, la propagande réalisée par les candidats constitue un facteur essentiel de mobilisation des électeurs.
En ouvrant la possibilité, pour les candidats aux élections des Français de l'étranger et à l'élection des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger, de transmettre au ministère des affaires étrangères une circulaire électorale afin qu'elle soit adressée aux électeurs sous une forme dématérialisée160(*), la loi du 22 juillet 2013 a assurément constitué un progrès.
Seules les circulaires respectant les caractéristiques techniques fixées par l'arrêté du ministre des affaires étrangères du 4 mars 2014161(*) sont mises à disposition des électeurs.
Si, lors des élections consulaires de 2021, la plupart des circulaires ont été validées, puis publiées sur le site France Diplomatie ainsi que sur les sites internet des postes diplomatiques et consulaires, un certain nombre d'entre elles ont toutefois été invalidées pour non-respect de l'interdiction de lien hypertexte actif162(*). Or ce critère, qui n'apparaît pas pertinent, dans la mesure où, en fonction du navigateur utilisé, le lien hypertexte peut s'activer de lui-même, a conduit à l'invalidation indue de certaines circulaires.
Les rapporteurs invitent donc le Gouvernement à procéder aux modifications réglementaires nécessaires afin de garantir la transmission par voie dématérialisée des circulaires électorales de l'ensemble des candidats aux élections consulaires.
Proposition : Garantir la transmission des circulaires électorales par voie dématérialisée.
Par ailleurs, les modalités actuelles de publication des professions de foi des candidats aux élections consulaires ne sont pas entièrement satisfaisantes aux yeux des rapporteurs. En étant publiées sur les sites internet des postes diplomatiques et consulaires, parmi les informations générales des postes, ces documents bénéficient en effet d'une visibilité relative.
Comme ils en avaient déjà eu l'occasion en 2021 dans le cadre de leur rapport fait avec Jacky Deromedi163(*), les rapporteurs invitent donc à créer un « panneau électoral virtuel », c'est-à-dire un site internet spécifique qui centraliserait toutes les professions de foi des candidats aux élections consulaires, afin de donner une vision d'ensemble du scrutin164(*).
Proposition : Créer un « panneau électoral virtuel » en publiant sur, un site internet dédié, l'ensemble des professions de foi des candidats.
Ce site internet pourrait d'ailleurs disposer de fonctionnalités complémentaires pour permettre aux candidats de publier des messages à vocation électorale, notamment dans les pays où la liste électorale consulaire n'est pas communicable.
La règle, posée par le premier alinéa de l'article L. 330-4 du code électoral165(*), est la possibilité offerte aux candidats et à leurs représentants de prendre communication et copie des listes électorales consulaires ; ce droit peut toutefois être restreint ou refusé « si, en raison de circonstances locales, la divulgation des informations relatives à l'adresse ou à la nationalité française des personnes inscrites est de nature à porter atteinte à la sécurité ou à leur sûreté »166(*).
Sur ce fondement, les listes électorales consulaires de 20 pays n'étaient pas communicables lors des élections consulaires de 2021, tandis que dans 15 autres pays, les listes électorales consulaires étaient communicables sans l'adresse postale de résidence.
États dans lesquels la LEC n'est pas communicable
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Afghanistan |
Burkina Faso |
Cameroun |
Haïti |
Irak |
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Iran |
Libye |
Mali |
Mauritanie |
Nicaragua |
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Niger |
Nigéria |
Pakistan |
République centrafricaine |
Soudan |
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Soudan du Sud |
Syrie |
Tchad |
Venezuela |
Yémen |
Source : Direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire
États dans lesquels la LEC est
communicable
sans l'adresse postale de résidence
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Arabie Saoudite |
Bangladesh |
Birmanie |
Burundi |
Comores |
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Égypte |
Érythrée |
Indonésie |
Jordanie |
Kenya |
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Liban |
Philippines |
Somalie |
Tanzanie |
Turquie |
Source : Direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire
Les rapporteurs n'entendent assurément pas remettre en question la prérogative de l'administration de limiter la communication des listes électorales consulaires, afin de ne pas mettre en cause la sécurité des ressortissants français dans des pays qui présentent des risques de sécurité majeurs ; mais il ne leur semble pas moins nécessaire de donner aux candidats les moyens de faire campagne. C'est pourquoi ils invitent l'administration consulaire, dans les pays où les listes électorales consulaires ne sont pas communicables, à aider les candidats à diffuser leur propagande électorale, en transmettant par mail aux électeurs les professions de foi et les messages électoraux des candidats concernés167(*).
Proposition : Dans les circonscriptions électorales où les listes électorales consulaires ne sont pas communicables, donner aux candidats les moyens de faire campagne en confiant à l'administration consulaire la charge de transmettre par mail aux électeurs les professions de foi et les messages électoraux des candidats concernés.
Enfin, les rapporteurs demeurent persuadés, au terme du cycle électoral de 2021, de la nécessité, déjà relevée en 2015168(*), d'instaurer une commission centrale de propagande qui serait chargée de statuer sur la conformité des circulaires et des bulletins de vote avant leur diffusion.
En l'état du droit, les circulaires et bulletins sont d'abord examinés par l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire169(*), avant d'être transmis au ministère de l'Europe et des affaires étrangères, qui vérifie les mentions et caractéristiques techniques des circulaires et bulletins de vote. Au regard des différences d'approche constatées d'un poste consulaire à l'autre, l'introduction d'une étape supplémentaire, par le biais de cette commission centrale, garantirait, pour les rapporteurs, l'appréciation homogène de la conformité à la réglementation de ces documents.
Proposition : Instituer une commission centrale de propagande chargée d'examiner les circulaires électorales et les bulletins de vote.
* 141 Christophe Bouchard cité dans le rapport n° 481 (2014-2015), p. 23.
* 142 Comme le rappelait François-Noël Buffet dans son rapport d'information n° 240 (2020-2021) fait au nom de la commission des lois sur le vote à distance, un expatrié vivant à Irkoutsk [en Russie] doit parcourir 2 812 kilomètres pour voter à Ekaterinbourg, ce qui représente un trajet de 3 heures 20 en avion.
* 143 Sur le modèle de l'élection concomitante des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, ces derniers devant être conseillers municipaux pour être élus au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale.
* 144 Rapport n° 424 (2012-2013, p. 42.
* 145 Rapport n° 686 (2012-2013) sur le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, fait par Jean-Yves Leconte au nom de la commission des lois, p. 13.
* 146 Disposition inscrite à l'article 14 de la loi du 22 juillet 2013.
* 147 Rapport n° 686 (2012-2013) p. 13.
* 148 Ibidem.
* 149 Conformément à l'article 2 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires qui prévoit que « nul ne peut voter à l'étranger s'il n'est inscrit sur une liste électorale consulaire ».
* 150 Source : direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire.
* 151 Rapport n° 481 (2014-2015), p. 24.
* 152 Article 5 de la loi organique précitée dans sa version résultant de la loi organique n° 2016-1047 du 1er août 2016.
* 153 En application de l'article 4 de la loi organique précitée.
* 154 Article 6 de la loi organique précitée.
* 155 Article 9-1 de la loi organique précitée.
* 156 À l'adresse suivante : https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/R51788
* 157 L'inscription sur le registre des Français établis hors de France, ou inscription consulaire, n'est pas obligatoire ; elle est gratuite et valable 5 ans. Elle s'effectue en priorité en ligne, mais peut aussi se faire en se rendant en ambassade ou au consulat.
* 158 Jusqu'en 2019, les listes électorales étant renouvelées annuellement, les demandes d'inscription devaient être formulées avant la fin de l'année précédant l'année du scrutin.
* 159 Voir par exemple la réponse à la question écrite de Martine Schoeppner, conseillère à l'AFE (Allemagne, Autriche, Slovaquie, Slovénie, Suisse) sur la radiation volontaire ( https://www.assemblee-afe.fr/radiation-volontaire.html).
* 160 Article 21 de la loi du 22 juillet 2013.
* 161 Pris en application de l'article 4 du décret n° 2014-290 du 4 mars 2014.
* 162 Ce critère est posé par l'article 1er de l'arrêté du 4 mars 2013 fixant les caractéristiques techniques et les modalités de transmission des circulaires dématérialisées prévues aux articles 4 et 25 du décret n° 2014-290 du 4 mars 2014.
* 163 Rapport d'information n° 241 (2020-2021) fait au nom de la commission des lois sur l'organisation des élections consulaires en 2021, p. 25.
* 164 Pour les dernières élections présidentielle, législatives et municipales (dans les communes de 2 500 habitants et plus), les professions de foi des candidats étaient ainsi consultables à l'adresse : https://programme-candidats.interieur.gouv.fr/).
* 165 Applicable à l'élection des conseillers des Français de l'étranger ainsi qu'à l'élection des conseillers à l'AFE en vertu de l'article 15 de la loi du 22 juillet 2013.
* 166 Dernier alinéa de l'article L. 330-4 du code électoral.
* 167 Dans le rapport d'information n° 241 (2020-2021), les rapporteurs invitaient également les consulats à « jouer le rôle d'intermédiaire entre les candidats et les électeurs, en procédant eux-mêmes à l'envoi dématérialisé ou postal des professions de foi » (p. 25).
* 168 Rapport n° 481 (2014-2015), p. 35.
* 169 Articles 5, 6 et 26 du décret n° 2014-290 du 4 mars 2014.