Les Contrats de Redressement en Outre-Mer (COROM)

Rapports d'information

Rapport d'information n° 756 (2022-2023), déposé le 21 juin 2023

PREMIÈRE PARTIE
UNE SITUATION FINANCIÈRE TENDUE DES COMMUNES DES DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D'OUTRE-MER (DROM) QUI DEVRAIT ENCORE SE DÉTÉRIORER DANS UN CONTEXTE INFLATIONNISTE

I. LA DÉGRADATION, DEPUIS PLUSIEURS ANNÉES, DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COMMUNES DES DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D'OUTRE-MER (DROM)

A. DES CAUSES MULTIPLES EXPLIQUANT CETTE DÉGRADATION MAIS DES FACTEURS COMMUNS AGGRAVANTS

Les difficultés structurelles qui affectent les finances des communes ultra-marines sont identifiées de longue date et de nombreux travaux ont été réalisés sur le sujet notamment par le sénateur Georges Patient dès 2014^1(*) la Cour des comptes en 2017^2(*) ou par le député Jean-René Cazeneuve et le sénateur Georges Patient en 2019^3(*).

Si les collectivités d'outre-mer ne constituent pas un ensemble homogène et si les explications de ces situations financières globalement moins favorables qu'en métropole varient d'un territoire à l'autre, des causes communes à cette dégradation peuvent cependant être dégagées.

1. L'impact de l'insularité sur le budget des communes d'outre-mer : des dépenses de fonctionnement plus élevées en outre-mer qu'en métropole.

L'insularité, exception faite de la Guyane (cf. infra), génère des surcoûts importants sur les charges des communes d'outre-mer en raison de plusieurs phénomènes.

En premier lieu, elle créé de facto des situations de quasi-monopole dans plusieurs secteurs des biens et services. Le marché intérieur de petite taille dans un environnement concentré peu concurrentiel est donc favorable à la hausse des prix.

De surcroît, cette insularité nécessite des niveaux élevés d'importations en raison de l'absence de productions locales de certains produits. Aux coûts liés à l'importation, doivent également être ajoutés des coûts de stockage plus importants en raison de la rareté du foncier.

Enfin, des normes métropolitaines inadaptées viennent s'ajouter à des normes spécifiques à l'outre-mer (exemple : normes anti sismiques).

Concernant plus spécifiquement la Guyane, même en l'absence d'insularité, les problématiques susmentionnées relatives aux importations et aux normes sont également présentes. Les communes de ce territoire sont par ailleurs beaucoup plus étendues avec une superficie moyenne de 3 797 kilomètres carrés contre 14,9 kilomètres carrés pour les communes de métropole ce qui génère des charges supplémentaires, notamment d'entretien des réseaux. En Guyane, 18 des 22 communes ont une superficie supérieure à la commune la plus étendue de métropole (Arles avec 758 kilomètres carrés).

Il en résulte que les dépenses réelles de fonctionnement des communes d'outre-mer se situent, en moyenne, à 1 270 euros par habitant en 2021 contre 971 euros pour les communes de métropole hors Paris.

Le niveau élevé des dépenses réelles de fonctionnement des communes d'outre-mer n'est donc pas, dans ce contexte, synonyme d'une offre plus importante de services publics pour les habitants mais la conséquence, au moins en partie, des écarts de prix des biens et services entre la métropole et les territoires d'outre-mer.

2. Des dépenses de personnel des communes sensiblement plus élevées en outre-mer

La deuxième cause expliquant un niveau de dépenses de fonctionnement des communes des DROM plus élevé qu'en métropole est la part des dépenses de personnel dans le total des dépenses réelles de fonctionnement qui y est sensiblement plus élevée avec un écart moyen de plus de 9 points et jusqu'à 15 points pour les communes de Guadeloupe.

Part des dépenses de personnel dans les dépenses de fonctionnement
des communes

	2021
Communes de métropole hors Paris ensemble	56,40%
Moins de 3 500 habitants	44,50%
3 500 à 10 000 habitants	56,50%
10 000 habitants et plus	61%
Communes d'outre-mer	65,80%
Guadeloupe	69,64%
Martinique	64,50%
Guyane	60,69%
Réunion	65,82%
Mayotte	65,26%

Source : DGCL - Donnée DGFIP, comptes de gestion, budgets principaux - opérations réelles ; INSEE (population totale en 2021)

Cet écart s'explique par trois phénomènes qui se juxtaposent :

- la faible intégration intercommunale. En effet, les EPCI ultramarins présentent un ratio « dépenses de personnel sur dépenses de fonctionnement » favorable. Une partie des dépenses de personnel transférées aux EPCI en métropole est demeurée dans les budgets des communes des DROM ;

- la majoration des traitements dont bénéficient les fonctionnaires territoriaux en poste en outre-mer, la loi ayant progressivement ouvert le bénéfice de ces majorations aux agents de la fonction publique locale en sus des fonctionnaires d'État. Les analyses menées par la Cour des comptes et la direction générale des finances publiques permettent d'estimer les surcoûts liés à cette majoration entre 20 et 26 % ;

- des taux d'administration dans la fonction publique territoriale en outre-mer supérieurs à ceux constatés en métropole en raison notamment de politiques d'incitation afin de lutter contre les taux de chômage élevés dans les territoires d'outre-mer.

Taux d'administration dans la fonction publique territoriale
pour 1 000 habitants en 2020

Source : rapport 2022 sur l'état de la fonction publique

3. Des taux d'épargne brute et nette inférieurs en outre-mer qui limitent les marges d'autofinancement alors que les besoins d'équipement sont notables

En 2021, les taux d'épargne brute et nette des communes d'outre-mer restent très inférieurs à ceux constatés dans les communes de métropole. Ils se situent, en moyenne, à 10 % pour l'épargne brute et à 5,3 % pour l'épargne nette contre 15,5 % et 8 % pour les communes de métropole.

Cet écart persiste malgré une stabilité des taux d'épargne pour les communes de métropole et une hausse de ceux des communes d'outre-mer.

Évolution des taux d'épargne entre 2018 et 2021 dans les communes
de métropole et d'outre-mer