F. ÉCHANGES ET DÉBATS AVEC LE PUBLIC
M. Xavier Brivet. - Merci beaucoup. Je souhaiterais interroger David Lisnard et recueillir ses sentiments sur les propositions formulées par Madame Gatel, et les propositions complémentaires et réactions des différents interlocuteurs.
M. David Lisnard. - Je pense que ces propositions vont dans le bon sens, et tout ce qui vient d'être évoqué est très juste. L'action publique ne consiste pas seulement en la définition d'un cadre, mais aussi en l'exécution des politiques publiques. Aujourd'hui, l'exécutif s'occupe moins d'exécuter que de légiférer. Comme exposé dans le « Conseil des Rats », fameuse fable de La Fontaine : « est-il besoin de délibérer, la Cour en conseillers foisonne ; faut-il exécuter, on ne rencontre plus personne ».
Que le Sénat, qui est la grande Chambre des communes de France, nettoie tout, cela me va très bien.
M. Xavier Brivet. - Je propose de laisser la parole aux personnes dans la salle.
Mme Françoise Rouaix, conseillère municipale de Bougival (78). - Bonjour, je suis élue au conseil municipal de Bougival, mais aussi médiateur devant les juridictions administratives. C'est au nom de cette dernière fonction que je souhaite dire quelques mots.
Depuis une loi de 2016, le Code de justice administrative incite à développer la médiation, notamment devant les juridictions administratives. Il est difficile de mettre en place ces médiations quand nous sommes désignés par un tribunal ou une cour d'appel. Comme la réglementation est très complexe, nous ne savons pas toujours qui faire venir en médiation du côté de l'administration : représentant du ministère, d'une région, d'un département, maire ? Nous sommes heureux quand nous parvenons à faire venir les différents interlocuteurs devant le médiateur.
Je tiens à souligner le rôle important joué par les maires quand ils viennent dans les médiations. Le maire à ce moment-là fait souvent face à un ou plusieurs administrés, et peut mener une démarche pédagogique face à ceux qui n'ont pas toujours compris les réglementations qui s'appliquent. Je pense que ces situations sont très positives, car elles permettent de résoudre beaucoup de problèmes. Nous ne simplifions pas la loi, nous n'éludons pas les normes, mais cette démarche de communication et d'écoute est très importante.
M. Xavier Brivet. - Et vous participez, à votre niveau, à la compréhension et à l'appréhension par les élus locaux du droit ?
Mme Françoise Rouaix. - Oui, en effet. Je fais partie, dans ma commune, de la commission Urbanisme.
Mme Marie-Claude Jarrot. - Il s'agit d'une bonne proposition, mais cela prend aux maires beaucoup de temps. Il faut préparer le dossier, se l'approprier, puis conduire la médiation avec le médiateur, alors que nous sommes par ailleurs extrêmement sollicités sur de nombreux sujets. J'ai donc une réserve quant au temps que nous devons passer sur ce problème.
Mme Françoise Rouaix. - Effectivement, cela prend du temps, mais j'ai toujours rencontré beaucoup de bonnes volontés de la part des élus.
Mme Marie-Claude Jarrot. - Je n'en doute pas, mais cela est extrêmement chronophage pour nous.
M. Xavier Brivet. - Nous touchons là à la compréhension et à l'appréhension du droit. Dans vos propositions, vous suggérez, Madame Gatel, de renforcer à la fois la formation à la simplification des fonctionnaires de l'administration centrale, mais aussi le rôle du préfet et du sous-préfet. N'y a-t-il donc plus aucune action pédagogique de la part du préfet et des services déconcentrés pour expliquer la norme aux élus ?
Mme Françoise Gatel, présidente. - Avant de répondre, je salue la confiance du professeur Renaudie dans le Sénat. Je partage votre attente d'une l'exigence de la part des sénateurs. C'est pourquoi nous avons évoqué une fonction de veille et d'alerte, en amont de tous les textes, qui soit poreuse. Il existe en effet des textes consacrés aux collectivités territoriales, mais dans un texte non spécifique comme Climat et Résilience, vous êtes confrontés à un accident industriel terrible avec le ZAN, à des normes sur l'alimentation, etc., qui vont se retrouver dans l'action des collectivités locales.
Concernant le ZAN, le Sénat a été accusé d'être anti-climatique. La vérité est que nous pensons que l'objectif de sobriété foncière pour préserver notre agriculture est absolument nécessaire. Mais pour arriver à cet objectif, il faut démonter la mécanique et réaliser la norme après.
Nous défendons le pouvoir de dérogation aux normes reconnu au préfet. Une norme est décidée, puis des événements arrivent, qui obligent à une appréciation particulière. Nous souhaitons donc laisser au préfet la capacité d'apprécier un moment pour adapter. Ainsi, dans la loi 3DS, nous avons voulu porter le contrat de mixité sociale. Par exemple, la maire du Croisic dispose de 8 000 m² de terrain qui ne lui appartiennent pas pour construire, et elle a l'obligation de faire des logements sociaux. La loi ZAN aujourd'hui ne lui permet pas de bénéficier d'une solution, mais la loi SRU s'applique. Elle continue donc à payer des amendes alors qu'une autre loi l'empêche d'agir.
La loi ne peut pas tout porter, mais nous vivons dans un pays et une démocratie où il faut des règles, et la vie nous dépasse et va plus vite que nous. Je pense que la clause « guillotine » pourrait nous faire suffisamment peur pour nous obliger à plus de vertus.
M. Xavier Brivet. - Rappelons que la clause « guillotine » consisterait, après une évaluation d'une norme à moyen terme, à supprimer cette norme si elle se révélait inefficace.
Mme Françoise Gatel, présidente. - C'est pire que cela. La loi préciserait qu'elle est adoptée pour une durée de vie de cinq ou six ans. Les Anglais parlent de Sunset Law et le coucher de soleil se déroule tous les jours. Nous sommes beaucoup plus raisonnables, mais il ne faut pas se priver d'éléments qui relèvent de la chirurgie quand l'homéopathie ne suffit pas.
M. Xavier Brivet. - Merci, Madame Gatel.
Une étudiante en master de droit et de gestion publique à Dauphine et l'INSP. - Je tenais à vous remercier pour vos interventions très instructives. Mesdames et Messieurs les maires ont commencé leurs interventions en mettant l'accent sur la lenteur produite par la complexification de la norme. Ma question porte sur la recommandation numéro deux, sur les études d'impact et les études d'options. N'avez-vous pas peur que toute la procédure proposée dans cette recommandation ralentisse le temps législatif, alors que ce dernier est déjà jugé trop lent par les citoyens ?
Mme Françoise Gatel, présidente. - Être lent et inefficace constitue un double péché. Prendre du temps et réfléchir pour être sûrs d'être efficaces peut nous être pardonné par nos concitoyens.
M. David Lisnard. - Il s'agit d'une très bonne question. C'est dans le temps de gestation de la norme qu'il faut faire les études d'impact et il faut gagner du temps dans l'application de la norme. Voilà comment réunir les deux problématiques.
Une doctorante en droit public comparé à la Sorbonne. - Je fais une thèse en légistique, soit tout ce qui touche à la qualité du droit en France et en Allemagne. J'ai beaucoup écrit sur le NKR, vrai-faux homologue du CNEN français, car ils n'ont en réalité pas les mêmes champs de compétences, ne serait-ce qu'en raison de la forme de l'État qui est différente. Par ailleurs, le CNEN travaille exclusivement, en France, sur les normes qui ont un impact sur les collectivités territoriales.
J'ai l'impression que nous fantasmons la pratique allemande, même si l'évocation des éléments de droit comparé est à saluer. Il est indispensable que des organismes comme le CNEN existent. Je pense que la première chose dont nous pourrions nous inspirer dans les pratiques allemandes est la coopération interinstitutionnelle. Au début de ma thèse, j'ai découvert l'existence du CNEN un peu par hasard. C'est une institution à part, qui travaille beaucoup avec le Sénat. En Allemagne, ils ont cette force d'être inscrits dans un projet gouvernemental qui s'appelle « déconstruire la bureaucratie et mieux légiférer », ce qui reprend le vocabulaire européen en la matière. Ils travaillent étroitement avec l'office fédéral de la statistique. Le président Lambert a beaucoup milité pour instaurer un lien entre le CNEN et l'Insee, et cela faciliterait notamment le contrôle des évaluations ex post, qui sont actuellement impossibles. En effet, pour le contrôle du flux ex ante, nous manquons de moyens et de temps. Tant que nous ne pourrons pas pratiquer le contrôle ex post pour se rendre compte de ce qui a fonctionné ou pas ex ante, nous entretiendrons un statu quo.
En France, l'amalgame est fréquemment réalisé avec l'évaluation des politiques publiques, ce qui ne facilite pas une lecture claire des outils dont nous disposons.
Pour rebondir sur les propos du professeur Renaudie, je n'avais pas envisagé d'accorder cette compétence au Sénat plutôt qu'au CNEN. Je pense en effet qu'il est pertinent qu'il existe une institution dédiée à tout ce qui touche à la qualité du droit.
M. Xavier Brivet. - Madame Gatel, vous proposez aussi l'élaboration de ce fameux droit collaboratif entre l'État, le Parlement et le CNEN. Nous avons l'impression que cela n'existe pas aujourd'hui : il n'y a pas de coproduction du droit ou de la réglementation en bonne intelligence.