B. CES TRANSFORMATIONS NE SONT PAS LE FRUIT D'UNE POLITIQUE AGRICOLE HOMOGÈNE ET RÉFLÉCHIE
1. La France ne parvient pas à respecter le modèle agricole qu'elle prétend incarner
En 2018, la Commission européenne a initié une réforme majeure de la PAC pour la période de référence 2023-2027. La réforme a été entérinée en 2021 par le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne sous forme d'un règlement.
Le règlement adopté prévoit que chaque État membre doit se doter d'un document unique qui définit les interventions du premier et du second pilier de la PAC pour toute la durée de la programmation : le plan stratégique national (PSN). C'est ainsi que 27 PSN, soumis courant 2022 à l'approbation de la Commission européenne sont entrés en vigueur dont le PSN français8(*).
À la lecture de ce PSN, on pourrait croire la France dotée d'une feuille de route en matière agricole. Il s'agit toutefois davantage d'une déclaration d'objectifs, lesquels ne sont d'ailleurs pas tous conciliables, que les rapporteurs spéciaux n'interprètent pas comme la traduction d'un réel modèle agricole français, comme l'illustre l'extrait suivant :
« Le PSN français cherche à améliorer la compétitivité durable des filières, la création de valeur, la résilience des exploitations et la sobriété en intrants au service de la sécurité alimentaire. Il contribue à l'atteinte des objectifs du Pacte vert et de la neutralité carbone, en combinaison avec d'autres outils de politique publique déployés à cet effet, en mettant l'accent sur la diversification des cultures, la préservation des prairies, les synergies entre cultures et élevage, la production des légumineuses, une présence renforcée d'infrastructures écologiques en particulier les haies, et le développement de l'agriculture biologique. »
Le décalage entre ces objectifs sans cesse réaffirmés (souveraineté alimentaire, agriculture durable, renforcement du « bio » et diversification des cultures) et la tendance réellement constatée (absence de solution concrète pour réduire les besoins en eau, disparition des haies et des bocages, pourtant sources de biodiversité, du fait de l'extension de la taille des exploitations, hausse des importations alimentaires, concentration des activités sur certaines filières, recul du bio, trop coûteux pour les consommateurs en période d'inflation) conduit les rapporteurs spéciaux à considérer que la France ne parvient pas à suivre le cap agricole qu'elle a déterminé.
Cette difficulté à s'accorder sur un projet agricole national se traduit également par l'incapacité à respecter le délai, pourtant fixé par la loi, de détermination d'une stratégie nationale pour l'alimentation, la nutrition et le climat (SNANC)9(*). Interrogé sur ce point, le cabinet du ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire fait savoir que la publication de la SNANC est désormais prévue « dans le courant de l'automne 2023 ». Sans méconnaitre la difficulté inhérente à cet exercice de conciliation d'intérêts divergents, les rapporteurs spéciaux regrettent cette situation et l'interprètent comme un indice supplémentaire de l'absence de politique agricole française.
2. La France décentralise progressivement une partie de sa compétence agricole sans en anticiper l'impact
L'une des nombreuses déclinaisons du PSN français s'est traduite par un accord intervenu entre l'État et les régions10(*) pour décroiser leurs compétences de gestion du FEADER. L'État est redevenu l'autorité de gestion nationale pour les « aides surfaciques » comme les indemnités de compensation des handicaps naturels ou certaines mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC).
À l'inverse, la compétence d'autorité de gestion de ces aides est renforcée pour les régions. Depuis le 1er janvier 2023, ces dernières sont compétentes pour définir les critères d'éligibilité et de sélection des candidats ainsi que la nature et le montant des aides à l'installation, tout en respectant le cadre national du PSN, qui impose par exemple de consacrer à la politique de renouvellement des générations, c'est-à-dire aux jeunes agriculteurs, un minimum de 3 % des crédits affectés.
Or, force est de constater qu'il ressort, tant de l'enquête de la Cour que des auditions menées ultérieurement par les rapporteurs spéciaux, que notre connaissance du phénomène de transmission des installations agricoles est parcellaire, inégal entre les régions et révélateur des fortes disparités territoriales qui existent. D'ailleurs, cette redistribution des compétences a précédé la définition des futures orientations régionales par les comités régionaux de l'installation et de la transmission (CRIT). Il aurait semblé plus cohérent que les CRIT se prononcent sur ce point préalablement à la régionalisation du FEADER.
Régionaliser une partie des dispositifs d'aide à l'installation serait en effet positif si les régions avaient, d'une part, les moyens statistiques de connaitre avec finesse la situation de leur territoire et, d'autre part, les moyens financiers d'agir en conséquence. Pour l'écrire autrement, les rapporteurs sont favorables à la mise en place, à terme, d'une différentiation territoriale (donner à chaque région les moyens d'actionner les leviers de son choix) mais ils constatent que, pour l'instant, la France se trouve simplement au stade des disparités territoriales (les régions subissent la transmission d'une nouvelle compétence de mise en oeuvre d'une politique publique sur laquelle l'État a plus ou moins échoué selon les territoires).
À propos du programme d'aide à l'installation (AITA), l'enquête souligne que, « dans trois régions, les financements nationaux sont minoritaires. À l'inverse, huit régions ont contribué à moins de 20 % du budget du programme. Les régions apportent cependant des financements additionnels à la politique d'installation/transmission (...) Cette situation se traduit par une disparité importante des financements par bénéficiaire. »
L'enquête de la Cour fournit plusieurs exemples de ces disparités : parmi ces nombreuses données mises en avant par la Cour, il en est une que les rapporteurs spéciaux trouvent particulièrement révélatrice, il s'agit de la (mé)connaissance du devenir des surfaces agricoles pouvant être mises en succession dans les sept prochaines années.
Malgré des dispositifs permettant la mise en relation des cédants et des preneurs comme l'existence depuis 1995 d'un répertoire départ-installation (RDI), trop d'incertitudes demeurent sur les besoins en population agricole. En effet, il apparaît que nous sommes incapables d'indiquer, pour 57 % de la surface agricole utile française, si elle est susceptible ou non de faire l'objet d'un changement d'exploitant dans les sept années à venir11(*).
La cartographie suivante12(*) présente, pour chacune des régions hexagonales, la part des SAU selon que son devenir dans les sept années à venir est certain ou incertain :
Connaissance du devenir des surfaces agricoles pouvant être mises en succession dans les sept prochaines années
Source : Cour des Comptes
Pire, plus une région compte de surface agricole utile, plus la proportion de terres agricoles à propos desquelles on ignore si un repreneur devra être trouvé à une échéance de sept ans est élevée. Ainsi, la politique d'aide à l'installation ne peut pas être anticipée efficacement dans plus de 50 % des cas.
Bien entendu, cela ne signifie pas qu'il n'y aurait pas, le cas échéant, un repreneur dans un délai suffisant puisqu'un repreneur peut exister sans qu'on l'ait accompagné dans un projet de reprise, par exemple par un regroupement avec une exploitation adjacente, mais cela signifie en revanche que si un nouvel exploitant devait être accompagné depuis le début de ses études agricoles jusqu'à la reprise effective de l'exploitation, on ne serait pas en mesure de le faire dans les temps.
Les rapporteurs spéciaux s'interrogent donc sur la capacité des régions à mettre en place des « capteurs » du devenir des terres agricoles que l'État lui-même n'a pas su installer. La troisième proposition formulée par la Cour des comptes dans son enquête, qui consisterait à réaliser un bilan du fonctionnement des répertoires départ-installation, à assurer leur mise en réseau et à constituer une base nationale permettant des extractions régionales apparait donc comme un préalable impératif à tout approfondissement du rôle des régions.
À l'aune de l'enquête de la Cour, dont les rapporteurs spéciaux considèrent qu'elle a été conduite méticuleusement, c'est toute la politique de transmission des installations qui semble faire défaut. Avec une certaine pudeur, la Cour indique que « ce volet de la politique d'installation-transmission reste peu investi et mal connu ».
Or, la méconnaissance du devenir des surfaces agricoles rend inopérante toute la chaîne des dispositifs d'aide à l'installation. Les rapporteurs spéciaux considèrent donc, à l'issue des travaux de la Cour et des auditions qu'ils ont eux-mêmes conduites, que ces dispositifs sont mis en place « à l'aveugle » à la fois sur l'échelle des besoins et sur leur capacité à réellement orienter les nouveaux agriculteurs vers un modèle agricole choisi. Pourtant, les moyens dédiés à ces dispositifs apparaissent conséquents.
* 8 Celui-ci est consultable via le site du ministère de l'agriculture : https://agriculture.gouv.fr/pac-2023-2027-le-plan-strategique-national
* 9 Au 1er juillet 2023, date limite fixée par la loi, cette stratégie est toujours en cours de définition.
* 10Cet accord s'est traduit par la promulgation de l'ordonnance n° 2022-68 du 26 janvier 2022 relative à la gestion du FEADE.
* 11 Sur la méthodologie retenue pour parvenir à ces éléments, les rapporteurs spéciaux renvoient à l'enquête de la Cour (pages 28-29).
* 12 Elle est extraite de l'enquête de la Cour (annexe 8).