III. UNE GUERRE QUI APPELLE DES MESURES CONCRÈTES DANS LA PROCHAINE LPM
Un an après le déclenchement de la guerre, les groupes de travail, colloques et rapports sur les enseignements du conflit se multiplient.
Mais, alors que certains de nos alliés - certes, les plus concernés par la menace russe - ont déjà relancé leurs acquisitions et augmenté substantiellement leurs efforts de défense, la France poursuit la trajectoire prévue par la loi de programmation militaire de 2018, dans un contexte géostratégique pourtant bouleversé.
A. UN AN APRÈS, QUELLES LEÇONS ONT ÉTÉ TIRÉES ?
1. Une nouvelle Revue nationale stratégique qui manque d'ambition
Élaborée en vue de la prochaine loi de programmation militaire, la Revue nationale stratégique présentée par le Président de la République le 9 novembre 2022 a pour objet de présenter l'environnement de défense et de sécurité de la France et d'identifier les principaux enjeux dans ce domaine à l'horizon 2030.
Par rapport à la précédente Revue stratégique, en date de 2017, actualisée en 2021, sa principale innovation est d'élargir la liste des fonctions stratégiques, désormais au nombre de six, en y introduisant l'influence , ce qui est une évolution positive, au regard de la guerre d'influence qui se joue au niveau mondial, dont l'Afrique est l'un des terrains, et dont la guerre d'Ukraine est l'une des illustrations (voir aussi I. D.).
Pour le reste, la RNS réaffirme les postulats précédents , sans que les chocs de la pandémie de covid-19, de la guerre en Ukraine ou du recul de la France en Afrique ne semblent réellement pris en compte à hauteur de leur importance.
La RNS a été conçue dans l'urgence et, contrairement à ce qui a pu être dit ou écrit, la commission n'a pas été réellement associée à son élaboration . Elle a été consultée, en fin de parcours, dans des délais très restreints, sur un texte déjà rédigé.
Si l'exercice a abouti à des constats largement partagés, on y perçoit peu l'ambition et les choix stratégiques qui doivent en découler. La RNS manque d'objectifs concrets , au-delà des grands principes qui sont réaffirmés tels que l'autonomie stratégique, l'inscription dans le cadre des coopérations atlantique et européenne etc.
Certains sujets pourtant majeurs ne sont qu'effleurés : notamment l'autonomie d'accès à l'espace, sujet critique aujourd'hui pour l'Europe, ou les sujets capacitaires (hors dissuasion nucléaire). Le retour de la menace dite symétrique, et le risque d'un conflit de haute intensité en Europe, implique pourtant de repenser notre modèle d'armée pour gagner en épaisseur , ce qui constitue un tournant majeur par rapport au format et à l'ambition actuelle, principalement axés sur un modèle expéditionnaire qui est celui des conflits asymétriques contre les groupes armés terroristes.
Dès lors, la RNS n'apporte qu'un éclairage très partiel, peu prescriptif, en vue de la future loi de programmation militaire . Toutes les implications concrètes des constats faits dans ce document restent à formuler.
L'évolution du contexte géostratégique n'aurait-il pas nécessité un exercice de type « Livre blanc » ? Entre la RNS et la LPM, il manque en effet un cadrage global de nos ambitions opérationnelles et capacitaires , sur la base de différents scénarios d'engagement des armées à l'horizon de la fin de la décennie. Une telle réflexion doit servir de socle à la définition de nouveaux contrats opérationnels des armées qui feront la jonction entre la réflexion géostratégique et la définition d'un nouveau format renforcé.
2. Peu d'avancées concrètes sur « l'économie de guerre »
La base industrielle et technologique de défense (BITD) française est constituée d'une dizaine de grandes entreprises qui structurent autour d'elles un tissu de 4 000 entreprises de toute taille, majoritairement des PME, souvent duales. Ces entreprises, qui irriguent les territoires, représentent au minimum 200 000 emplois . La BITD repose, selon des estimations plus complètes, sur un vivier de 500 000 à 600 000 personnes hautement qualifiées dans l'industrie et les services associés 15 ( * ) . Suite à la crise engendrée par la pandémie de covid-19, un soutien spécifique a été apporté à ce tissu industriel. La loi de programmation militaire a toutefois été considérée comme constituant en elle-même un « plan de relance » suffisant.
La crise ukrainienne a entraîné des difficultés supplémentaires, en raison de l'augmentation des coûts de l'énergie et de la hausse des prix et la raréfaction des matières premières et composants .
C'est dans ce contexte qu'a démarré un travail d'ensemble, entrepris par le ministère des armées et les acteurs industriels, pour donner suite au discours du Président de la République à Eurosatory (juin 2022), annonçant « l'entrée dans une économie de guerre » pour tirer les enseignements du conflit ukrainien.
Des séminaires ministériels ont eu lieu et des groupes de travail ont été mis en place, avec plusieurs grands objectifs :
- Du côté de l'État : une réduction de 20 % des exigences documentaires demandées dans les programmes d'armement est recherchée, ainsi qu'une simplification de l'expression des besoins. Il s'agit de trouver la juste performance nécessaire au regard du coût des programmes.
- Du côté des industriels : l'accent doit être mis sur l'optimisation des cycles de production dans l'hypothèse où un engagement majeur imposerait une accélération.
Il s'agit de produire plus vite et de produire plus pour répondre à une demande croissante : cela implique d'anticiper les approvisionnements en pièces ou composants, et d'accroître la capacité de production, ce qui a un coût pour l'industriel. Celui-ci a besoin d'un minimum de visibilité, par exemple au travers de contrats cadres pluriannuels (pour la livraison de munitions par exemple).
Ce besoin de visibilité est particulièrement avéré pour les PME . Suite au déclenchement du conflit ukrainien, il a été demandé à de petites entreprises de se tenir prête, disponible pour répondre à d'éventuelles commandes de l'État, quitte à repousser d'autres ventes... sans que cela ne se concrétise par des engagements fermes.
Dans le cadre de ce travail avec les industriels, l'accent est mis sur douze gros objets ( « top 12 » ), qui doivent faire l'objet d'un effort particulier dans la prochaine LPM. Pour ces objets, les livraisons devront pouvoir être anticipées dans le temps si cela se révélait nécessaire, ce qui nécessite donc de produire des pièces en amont.
Un effet concret a été la commande, selon une procédure accélérée, de 18 systèmes Caesar en 2022, pour recompléter la dotation de l'armée de terre avant la fin 2024, après le don de 18 systèmes, soit un quart des stocks, à l'Ukraine. Mais un recomplètement serait beaucoup plus complexe pour le char Leclerc, par exemple, car il nécessiterait la remise en place d'une ligne de production aujourd'hui supprimée.
Les dons de matériels à l'Ukraine ont montré non seulement la faiblesse de nos stocks, pour certains équipements, mais aussi la nécessité de relancer l'outil industriel pour répondre à l'accroissement de la demande .
La haute intensité nécessite une résilience industrielle : ainsi, de mars à novembre 2022, les forces ukrainiennes ont consommé l'équivalent de 13 ans de production américaine de missiles sol-air courte portée Stinger et de 5 ans de missiles anti-chars Javelin 16 ( * ) . La résilience n'est pas seulement celle d'une entreprise mais celle de tout un tissu industriel puisqu'un missile, par exemple, suppose l'assemblage de milliers de composants. Cette résilience ne peut être générée que par des commandes nationales ou à l'export.
La situation est hétérogène de ce point de vue. Ainsi l'export a alimenté les chaînes de production du Caesar depuis la dernière commande française qui remontait à 2004 et la dernière livraison à l'armée de terre en 2011. Mais ce n'est pas le cas pour le char Leclerc, dont la chaîne de production a fermé en 2008. La cession éventuelle d'une partie des chars de combat français à l'Ukraine soulèverait donc des difficultés importantes.
On voit, avec cette guerre d'Ukraine, tout l'intérêt de s'inscrire dans un « club » (chars Leopard 2, Abrams américain...) qui génèrent des volumes de commandes importants et facilitent la mise en oeuvre de coopérations. C'est le cas pour le canon Caesar, acquis par plusieurs pays en 2022, dont au moins 49 systèmes ont été ou seront livrés à l'Ukraine (18 cédés par la France, 19 par le Danemark et 12 financés par le fonds français de soutien à l'Ukraine de 200 M€). Un accord a en outre été passé avec l'Australie pour produire des munitions de 155 mm.
Pour cette remontée en puissance de l'industrie, l'enjeu des ressources humaines est particulièrement sensible : les compétences sont rares, des temps de formation sont nécessaires. Afin d'anticiper une éventuelle montée en puissance de la production, donc des besoins en personnel, la constitution d'une réserve industrielle de défense pourrait être utile. Au même titre que les réserves militaires, elle aurait aussi le mérite de contribuer à la diffusion d'un esprit de défense, comme évoqué précédemment (II. C).
La notion d'économie de guerre pose aussi la question de la souveraineté : pour quels approvisionnements acceptons-nous de dépendre de nos compétiteurs, et même de nos alliés et partenaires ? Alors que la plupart des États européens renforcent leur effort de défense, certains délais d'approvisionnements peuvent être particulièrement longs. Dans un tel contexte de file d'attente, les États producteurs de tel ou tel matériau ou composant particulier se serviront naturellement en premier. Il est nécessaire d'analyser, au cas par cas, s'il convient plutôt de faire des stocks ou de relocaliser la production .
C'est notamment le cas en ce qui concerne les poudres propulsives, aujourd'hui importées, pour lesquelles une relocalisation est nécessaire.
La mise en place de stocks stratégiques , pour les composants et matières premières les plus critiques, se révèle nécessaire afin d'assurer la continuité des activités industrielles en cas de crise. L'État doit s'impliquer pour que les industriels bénéficient d'un minimum de visibilité dans la constitution de ces stocks.
Un dispositif de priorisation de l'industrie de défense , vis-à-vis d'autres activités, en cas de crise, serait par ailleurs souhaitable, d'autant que les volumes d'approvisionnement nécessaires ne sont pas toujours à l'avantage de l'industrie de défense (concurrencée dans ses approvisionnements par des industries grand public).
Des relocalisations sont nécessaires, sur des activités de souveraineté. C'est en particulier le cas s'agissant de la production de poudre pour les obus de gros calibre.
8. L' « économie de guerre » : passer des mots aux actes
Si l'expression d' « économie de guerre » a le mérite d'impulser une dynamique, elle est excessive au regard des objectifs poursuivis et, surtout, des résultats obtenus à ce jour.
Sans engagements fermes de l'État, sans contrats-cadres pluriannuels , les industriels continuent à dépendre de l'exportation et ne bénéficient pas de la visibilité nécessaire pour se préparer le cas échéant à monter en puissance. Un engagement sur des volumes permet d'obtenir, en outre, des économies d'échelle, ce que ne permettent pas des commandes fragmentées. En reportant l'effort à la prochaine LPM, nous avons déjà perdu au moins un an . Or la remobilisation de l'industrie, la relance de la production sont cruciales pour répondre à une demande croissante. C'est d'autant plus nécessaire que certaines industries concurrentes sont, quant à elles, bien présentes et prêtes à assurer un recomplètement rapide des stocks d'équipements livrés à l'Ukraine (États-Unis, Corée du sud...). Le risque, à défaut, est celui de la marginalisation de l'industrie française.
En outre, plusieurs verrous doivent être levés :
- La simplification des procédures et des normes, la réduction des exigences documentaires sont des priorités : il est possible de qualifier beaucoup plus rapidement des produits néanmoins sûrs et fiables , et d'accélérer ainsi considérablement les programmes.
- Des relocalisations sont nécessaires. C'est le cas pour les poudres propulsives.
- L'État doit s'impliquer avec les industriels dans la constitution de stocks stratégiques , mutualisés, autant que possible, entre secteurs industriels.
- En cas de crise , un dispositif doit permettre à l'industrie de défense d'être approvisionnée en priorité .
- Les entreprises de la BITD sont confrontées à une pénurie de main d'oeuvre . En 2022, 86% des entreprises du secteur de la défense terrestre anticipaient des difficultés pour recruter. Un grand plan interministériel de revalorisation des métiers industriels est nécessaire. L'industrie, et en particulier l'industrie de défense, est partie prenante de la souveraineté. La mise en place d'une réserve industrielle de défense pourrait être l'un des fers de lance de cette stratégie.
- Les entreprises de la BITD sont confrontées à une pénurie de financements : le soutien des acteurs financiers privés est indispensable , pour passer à l'échelle de l' « économie de guerre », ce qui implique une vigilance particulière vis-à-vis des initiatives réglementaires européennes (de type écolabel, taxonomie). Le risque à l'image doit s'inverser , en valorisant les activités de souveraineté et de défense. La guerre d'Ukraine souligne toute la légitimité d'une telle démarche.
* 15 En effet beaucoup d'entreprises ont des sites multiactivités, des outils industriels duaux et des salariés pour différentes activités (Renaud Bellais, DSI n°150, « Haut-Karabagh : Les leçons d'une guerre de haute intensité », novembre-décembre 2020).
* 16 Air&Cosmos, n°2808, 8 décembre 2022.