Revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs : entre enthousiasme et frustrations

A. D. DES PROPOSITIONS POUR AMÉLIORER LES PROGRAMMES ET LEUR ÉVALUATION

1. Améliorer les programmes

a) Simplifier, rendre l'offre plus accessible

Vos rapporteurs estiment qu'il y a un effort de pédagogie à faire pour mieux expliquer la politique de revitalisation, les outils disponibles, les leviers pour les élus, les offres des programmes et ce à quoi ils donnent accès.

Cet effort doit être poursuivi localement avec l'ensemble des élus et des administrations, au-delà des seuls élus impliqués sur ces sujets et des seules villes membres des programmes. Il s'agit de créer une culture collective de la revitalisation qui fasse consensus.

Le volet financier devrait être clarifié pour dissiper fantasmes et désillusions.

Les offres doivent être présentées selon la logique « usager » : présenter les possibilités en fonction des besoins exprimés par les Maires, plutôt que dans une logique de catalogue où chaque institution présente ses propres dispositifs, parfois concurrentiels, au risque de l'empilement et de l'épuisement, laissant au demandeur le soin de faire son tri et sa synthèse. Un Maire PVD ayant par exemple un projet de rénovation de l'habitat, doit pouvoir trouver une réponse intégrée plutôt que de devoir parcourir le guide ANCT de l'offre, la documentation de l'ANAH, d'AL voire de la BdT.

Les procédures doivent être simplifiées : une fois labellisée, une ville PVD ou ACV ne devrait pas avoir à monter des dossiers de demande de financement aussi lourds sur ses projets de revitalisation.

D'une manière générale, les élus ont besoin de simplicité, de visibilité et de lisibilité. Comme indiqué précédemment, la consultation menée auprès des élus locaux a souligné une certaine méconnaissance des outils de revitalisation créés par la loi ÉLAN ainsi que des deux programmes ACV et PVD.

Recommandation n° 11 : Simplifier drastiquement les dispositifs ACV et PVD et présenter les offres en partant des demandes et besoins des élus.

Recommandation n° 12 : Organiser, sur la durée des programmes une fois par an, à l'initiative du préfet de département, une réunion d'information ouverte à tous les élus et administrations (ACV, PVD, non ACV/PVD) au sujet de la politique de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs (évolutions législatives, actualité des deux programmes, etc.).

b) Assurer l'adaptation de l'ingénierie aux besoins locaux

Deux directions semblent prioritaires.

En premier lieu, plusieurs villes ACV et PVD éprouvent une réelle difficulté à passer à l'opérationnel. Les partenaires du programme ont bien identifié cet obstacle en faisant évoluer l'offre d'ingénierie d'une assistance à l'élaboration des projets les premières années, vers une ingénierie plus opérationnelle.

Les opérations de revitalisation sont à la fois « complexes, lourdes, risquées, longues et coûteuses » comme le signale l'ANAH, en particulier la requalification des logements privés qui sont des opérations structurellement déficitaires. En plus des questions de coûts, elles sont d'une grande complexité qui nécessite une maitrise technique et procédurale élevée.

L'intervention des partenaires publics ou parapublics (SEM, bailleurs sociaux, établissements publics fonciers) représente une solution pour les collectivités ne disposant pas de cette expertise en interne.

Dans une étude de cas^109(*) réalisée pour le compte de la BdT, Julie CHOURAQUI signale l'existence de dispositifs spécifiques développés par l'ANAH et AL dans le cadre du programme ACV visant à répondre à ces enjeux de financement de la requalification de l'habitat privé dégradé en centre-ville. Cependant, « leur appropriation par les acteurs publics n'est pas immédiate ». Les villes étudiées (Forbach, Blois et Narbonne) « ne comptent chacune qu'une opération de ce type, portée par la puissance publique ». Narbonne est la seule ville où une opération portée par un acteur privé, en partenariat avec AL, est en cours.

En second lieu, à plus long terme, il est nécessaire de renforcer les capacités d'ingénierie dont la pérennité est trop dépendante de l'évolution des soutiens publics.

c) Développer l'aide au commerce

La sortie de la crise sanitaire, la montée inexorable du e-commerce et la crise du pouvoir d'achat conduisent à accélérer la transformation d'un paysage commercial qui était déjà en profonde mutation en France. Pour la DGE et l'ANCT^110(*) : « les centres-villes vont être particulièrement touchés par les impacts de cette crise. Leur fréquentation va être très dégradée pendant de longs mois et toutes les entreprises n'y résisteront pas ».

Avant la crise, le commerce n'était déjà plus le moteur principal des centres-villes. Les Français s'y retrouvaient surtout pour la convivialité, le lien social, la culture, le patrimoine... et avec le tourisme à l'arrêt, de nombreux actifs en télétravail et les bars et restaurants fermés, il y a moins de raisons de fréquenter les centres-villes, surtout si on n'y vit pas.

De plus, le consommateur a adopté pendant la crise des comportements différents : recentrage sur les achats essentiels, prise de conscience des impacts sociaux et environnementaux de la consommation, défiance sanitaire, consommation digitale et sans contact.

Enfin les secteurs d'activités déjà en difficultés avant la crise (prêt-à-porter, jouet, culture loisirs...) et ceux qui souffrent le plus des mesures de distanciation (restaurants, bars, souvenirs...) représentent 40 à 60 % de l'offre de nombreux centres-villes, souvent avec une surreprésentation de TPE et d'indépendants. Les défaillances d'entreprises pourraient être importantes dans les prochains mois au risque d'accroître la vacance commerciale.

Ces évolutions renforcent la nécessité d'un soutien aux activités commerciales dans le cadre de la politique de revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs.

Le rapport d'information sur le rôle et l'avenir des commerces de proximité dans l'animation et l'aménagement des territoires de l'Assemblée nationale, déjà cité, propose plusieurs leviers :

- assurer du flux en ayant une vision du développement urbain et en intégrant pleinement le commerce dans les documents et décisions d'urbanisme ;

- limiter les ouvertures de grandes surfaces commerciales dans un tissu commercial déjà saturé ;

- penser les parcours commerciaux et la contrainte de la desserte par les transports ;

- s'autoriser à adapter le zonage commercial ;

- et réinvestir les friches commerciales.

Il faut donc élaborer des stratégies locales d'offre commerciale renouvelée autour de la notion de panier de biens et services essentiels.

Le commerce de proximité est aujourd'hui perçu comme un véritable service au public, qui appelle des politiques publiques locales de diversification, de requalification et d'adaptation aux évolutions des modes de consommation.

Les collectivités locales disposent actuellement de plusieurs outils pour soutenir la création de nouveaux commerces dans les centres-villes et centre-bourgs.

Elles peuvent accorder des aides directes, dans le respect de la réglementation européenne.

Par ailleurs, lorsque des actions concernant les activités commerciales sont de compétence communale, la communauté peut décider par délibération d'y participer financièrement via un fonds de concours.

Des EPCI peuvent également mettre en place un fonds de développement pour financer leurs initiatives ou celles de leurs communes membres.

Vos rapporteurs relèvent que la disparition du FISAC, victime de la réduction des dépenses publiques, a lourdement pénalisé les politiques de soutien aux commerces de proximité. Le FISAC permettait en effet d'offrir des aides financières à des entreprises de proximité qui réalisent un chiffre d'affaires inférieur à 1 million d'euros hors taxes et qui sont situées dans les centres-bourgs de communes de moins de 3 000 habitants.

Le Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) était un outil de soutien aux commerces de proximité et aux entreprises artisanales créé en 1989. Il a été supprimé en 2019, après avoir connu une baisse progressive de ses crédits d'intervention de 80 à 14 millions d'euros entre 2007 et 2018. Alors qu'il bénéficiait à l'origine d'une logique de solidarité des grandes entreprises commerciales vers les petites, par le reversement d'une partie de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM), le FISAC a fait l'objet de plusieurs réformes qui l'ont notamment conduit à voir ses crédits entièrement budgétisés à partir de 2003. Le montant des subventions était fixé chaque année par la loi de finances, indépendamment du produit attendu de la TASCOM.

Source : Maquet, E. (Président), Marsaud, S. (Rapporteur). (2022, 26 janvier). Rapport d'information fait au nom de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire sur le rôle et l'avenir des commerces de proximité dans l'animation et l'aménagement des territoires, N°4968 (quinzième législature).

Compte tenu de la disparition préjudiciable du FISAC, vos rapporteurs estiment que le volet de soutien au commerce des politiques de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs doit pouvoir s'appuyer sur un fonds d'intervention spécifique.

Par ailleurs, l'exonération de taxes locales en faveur des activités commerciales situées dans des zones de revitalisation des centres-villes n'est pas utilisée actuellement.

Ce dispositif est également postérieur à la loi ÉLAN mais la complète. L'article 111 de la loi de finances pour 2020 n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 offre aux collectivités territoriales la faculté de disposer d'un levier fiscal pour accompagner les projets des territoires. Ainsi, les élus locaux peuvent renforcer l'attractivité de leurs territoires en permettant aux artisans et commerçants de bénéficier d'exonération d'impôts locaux. La fiscalité est en effet l'une des causes déterminantes de la moindre attractivité de certains locaux.

Cette faculté est ouverte aux communes et EPCI situées dans le secteur d'intervention d'une opération de revitalisation du territoire, telle que défini à l'article L. 303-2 du code de la construction et de l'habitation, signataires d'une convention ORT au 1^er octobre de l'année qui précède la première année d'application de l'exonération, et dont le revenu fiscal médian par unité de consommation de la commune est inférieur à la médiane nationale des revenus fiscaux médians.

Alors même que les sept zonages^111(*), visant tous la revitalisation économique de territoires fragiles, superposés et sans approche d'ensemble de telle sorte qu'ils correspondent chacun à des périmètres différents, devaient disparaître pour la plupart le 31 décembre 2020, et ont pourtant été prolongés, deux nouveaux zonages ont été créés en 2020 par la loi de finances :

Les zones de revitalisation des centres-villes (ZRCV), comme soutien fiscal aux petites et moyennes entreprises exerçant une activité commerciale ou artisanale en centre-ville. Au 16 mars 2020, 196 communes étaient éligibles.

Les zones de revitalisation des commerces en milieu rural (ZoRCoMiR), comme soutien aux commerces existants ou aux nouveaux commerçants désireux de lancer une activité dans une commune rurale. L'arrêté du 16 octobre 2020 classe 14 113 communes en ZoRCoMiR, soit près de 40,4 % des communes de France.

Même si les zones regroupent désormais 21 000 communes françaises (soit près de 60 %, incluant environ un quart de la population), « le ciblage insuffisant des zonages n'apporte pas un soutien financier aussi massif que nécessaire pour inverser la spirale de décrochage des territoires fragiles », indique le rapport Barrot^112(*).

Par ailleurs, ces exonérations, applicables jusqu'au 31 décembre 2023, sont compensées par le budget de l'État à hauteur de 33 % pour les ZoRCoMiR mais non pour les ZRCV, ce qui ne favorise pas le recours à ces outils pour de nombreuses communes rurales.

Aucune commune ne l'a utilisé en 2021 et un seul groupement à fiscalité propre a accordé une exonération de TFB pour 2 897 euros et trois exonérations de TFE pour 48 725 euros.

Il serait logique que ces nouveaux zonages spécifiques soient prolongés jusqu'à la fin des programmes ACV et PVD afin de soutenir la revitalisation des territoires ruraux et fragiles, en portant la compensation de l'État à 70 % pour les exonérations consenties par les collectivités, comme l'a proposé le rapport d'information de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques du Sénat sur les perspectives de la politique d'aménagement du territoire et de cohésion territoriale, sur le volet « attractivité commerciale en zones rurales^113(*) ».

Recommandation n° 8 : Créer un fonds d'intervention pour le commerce des villes ACV et PVD et prolonger les dispositifs d'exonération de taxes locales en faveur des activités commerciales situées dans des zones de revitalisation des centres-villes jusqu'à la fin des programmes ACV et PVD.

d) Accompagner l'innovation et la transition environnementale des centres villes

Le programme améliore les projets, estiment les chefs de projet (46% pour ACV et 27% pour PVD)^114(*).

Cependant, malgré le travail d'impulsion réalisé par l'ANCT et ses partenaires, l'utilisation de l'offre du programme par les collectivités « souligne une vision encore traditionnelle du développement territorial centré sur des champs d'intervention classique » comme l'écrit la BdT^115(*). Les demandes de financement de l'investissement « inerte » sont très présentes : des trottoirs, parkings, bacs à fleurs... et pas assez d'outils de revitalisation : des lieux du vivre ensemble, des tiers lieux, des équipements d'attractivité économique, culturelle, des équipements sportifs, des espaces pour les associations, l'animation locale, la place à l'initiative citoyenne... La BdT signale que les projets relatifs à l'innovation représentent 24 millions d'euros, ce qui est effectivement peu sur 1,7 M€ d'investissements : « L'innovation ne figure pas encore au rang des priorités des collectivités, bien qu'une dynamique soit engagée sur les projets d'ingénierie^116(*). »

Trop peu de projets semblent combiner revitalisation et innovation ou transition environnementale. Cela confirme l'analyse de l'ADEME qui convient que « ces sujets ne sont pas au coeur des programmes ; ils ne sont pas la priorité à cause de financements et peut être aussi de l'absence de temps en amont pour entrer dans ces sujets ».

Les élus locaux se font le relais de cette caractéristique. Villes de France dans sa contribution écrite indique ainsi : « La transition écologique constitue un enjeu transversal pour ACV. Pour autant, cette problématique est encore peu présente dans les conventions-cadres signées par les villes en 2018. (...) Les moyens relatifs à la transition écologique dans les villes moyennes devront être clarifiés et dotés de moyens conséquents (...). « Il y a des difficultés à mobiliser les partenaires financiers sur des opérations innovantes et pluriannuelles. » Intercommunalités de France estime pour sa part qu'il « pourrait être utile de fixer aussi des objectifs sur les grands enjeux liés au changement climatique (...). Si l'ANCT doit les appréhender, c'est bien prioritairement sur le fléchage du financement avec peut être un focus sur l'investissement. »

Les chefs de projet, principaux acteurs et observateurs de leur mise en oeuvre, confirment ces éléments, comme le souligne la consultation du Sénat. S'ils estiment majoritairement que les projets contribuent aux objectifs de transition environnementale, ce pourcentage pourrait être amélioré avec un gros tiers d'avis plutôt négatifs (37%) pour ACV et presque une moitié (44%) pour PVD.

RÉPONSE À LA QUESTION : « LES PROJETS DU PROGRAMME

CONTRIBUENT-ILS À LA TRANSITION ENVIRONNEMENTALE ? »

Source : consultation du Sénat auprès des chefs de projet

De même, nous avons souligné que le programme est renforcé ou prolongé par des appels à projets spécifiques destinés à « moderniser » la vision du développement de certaines villes et à leur permettre d'aller plus loin sur des thèmes comme la sobriété foncière ou encore la transition environnementale.

Pour autant, il existe aussi des injonctions contradictoires. L'ADEME nous signale par exemple que l'attribution des dotations par les services déconcentrés est faite sans qu'il y ait toujours une cohérence avec des dispositifs nationaux, comme le Dispositif Énergie Tertiaire^117(*). Ainsi un projet d'une collectivité peut recevoir un soutien financier d'une préfecture, alors qu'il est en contradiction avec les objectifs de ce dispositif qui engage pourtant l'État.

Il existe une correspondance forte entre revitalisation et transition environnementale et un cercle vertueux commence à se dessiner : une politique de revitalisation du centre-ville (retour des habitants, présence de commerces, animations, qualité de vie...) est potentiellement très vertueuse pour la transition environnementale : réduction des déplacements, réduction de l'artificialisation des sols en préservant la réhabilitation de l'existant, limitation de l'étalement urbain, amélioration de la qualité et de la performance énergétique des logements, etc. Ce faisant, elle rend le centre-ville plus agréable à y vivre, permettant de renforcer sa revitalisation.

e) Favoriser le recours à la concertation

L'ANCT met en avant, dans la synthèse de sa consultation de début 2022, que les dispositifs de concertation citoyenne ont été mobilisés par une grande majorité de territoires, « seuls 7,5% des villes ACV n'y ont pas eu recours ».

Pourtant, en dépit des efforts de l'ANCT et des partenaires, ainsi que des expériences réussies sur plusieurs villes, beaucoup s'interrogent sur la réalité de la concertation / participation citoyenne sur ces programmes^118(*) :

- Les retours issus de la consultation menée par le Sénat auprès des chefs de projet souligne que près de la moitié des démarches ne donnent pas lieu à de la concertation (51% des chefs de projet répondants)^119(*).

- Le tableau précédemment cité recense uniquement 0,3% des projets sur cet axe transverse, mais c'est sans doute lié à une insuffisance de renseignement de ce qui n'est qu'un axe transverse.

- L'Agence Phare^120(*) note ainsi, parmi le panel des villes composant son étude, « aucune collectivité n'a réellement associé les habitants à l'élaboration du projet, alors même que la participation citoyenne est un objectif transversal du programme ».

Compte tenu de la période^121(*), cette faiblesse peut s'expliquer par différentes causalités. Néanmoins plusieurs acteurs regrettent que les exigences des programmes ne soient pas plus incitatives pour les collectivités.

f) Générer les outils du développement de demain

Les actions déployées dans ACV visent à construire les outils au service du développement local de demain. L'idée est de créer ou renforcer les structures qui seront les acteurs du futur développement local dans l'optique de moins recourir à du financement public.

C'est ce qui explique qu'une bonne part de l'intervention BdT se réalise sous forme de prise de participations et d'investissements. La BdT se fixe comme objectif de « former et outiller de façon proactive les nouveaux clients (collectivités territoriales) aux modes de financement et de portage public / privé »^122(*). Les outils de maitrise foncière constituent le fer de lance de ce pari : « Avec les foncières, nous avons un outil de transformation du commerce pour l'aligner avec les besoins de demain » explique Michel-François DELANNOY, Directeur du département appui aux territoires à la BdT.

Sonia de La PRÔVOTÉ, corapporteur de la mission, souligne que « le foncier, c'est le nerf de la guerre ! Or certains territoires ne disposent pas de structures de portage. Là où il y a des établissements qui l'assument, cela fonctionne mieux. Le `zéro artificialisation nette' représente à la fois une contrainte pour les territoires ruraux et une opportunité, car le renchérissement du foncier vierge va rendre financièrement intéressantes les opérations de réhabilitation dans les centres urbains ».

Ces structures porteuses du foncier ont un caractère décisif dans les stratégies de revitalisation, car elles permettent aux projets complexes d'aboutir et qu'elles pérennisent les capacités d'action des collectivités. « L'intérêt du portage foncier pour la collectivité est de faire financer et gérer par un organisme extérieur tout ou partie des dépenses d'acquisition des terrains nécessaires à la réalisation d'une opération sur une durée relativement longue, pendant laquelle des travaux de dépollution et de proto-aménagement pourront être menés. Cette technique lui permet de disposer des biens au moment opportun, prêts à être aménagés, sans apport financier immédiat. » ^123(*)

Vos rapporteurs encouragent les collectivités à se saisir de la problématique pour trouver la structure de portage du foncier adaptée (EPFL / voir guide pratique d'aide à la création^124(*), SEM, SPL, foncières mixtes, etc..) à chaque territoire afin de ne pas le faire dépendre uniquement des acteurs privés.

Recommandation N° 13 : Recourir davantage aux outils fonciers. Former et accompagner les élus locaux dans la mise en oeuvre et le portage du foncier.

g) Améliorer la cohérence des différents contrats

Le développement de la logique de la contractualisation aboutit à une multiplicité des engagements pour les collectivités. Le recensement des différentes contractualisations est délicat et leur intégration est complexe. La politique de revitalisation n'échappe pas à ce phénomène.

Il y a d'une part, un impératif de simplifier les différents contrats entre les collectivités et l'État. Les contrats de relance et de transition écologique (CRTE) vont dans ce sens. Ils ont pour ambition de faire émerger une stratégie de territoire et de rationaliser les contrats conclus sur un même territoire pour en assurer la cohérence et en optimiser les effets. Le programme PVD constitue un volet des CRTE.

Il y a d'autre part, la nécessité de mieux tenir compte des dispositifs et coopérations existant déjà au niveau territorial sur ces enjeux de revitalisation. Dans le département du Calvados, par exemple, les conventions PVD sont systématiquement cosignées par le Département et la Région. La dynamique créée permet de mettre « autour de la table » l'ensemble des partenaires et des Maires ont signalé à vos rapporteurs que cela leur ouvrait instantanément un dialogue avec ces collectivités et un accès à des co-financements. Elle se concrétise par des contrats de territoire, conclus entre le Département, les EPCI et les communes pôles principaux et secondaires du Calvados (et les syndicats intercommunaux en fonction des projets éligibles). Ils sont un outil de programmation de projets, pluriannuels (4 ans) avec une enveloppe financière dédiée. Ils favorisent une vision partagée et cohérente du développement des territoires. La dynamique PVD est intégrée dans le schéma plus global.

2. Améliorer l'évaluation des programmes

a) Une évaluation globale encore prématurée avec peu de matière

La revitalisation est une réalité multiforme difficilement mesurable et sujette à appréciation. L'enjeu est de savoir si les programmes produisent des effets positifs en la matière, tant au niveau national, qu'au niveau local.

(1) Un ressenti de l'efficacité plutôt positif ...

Les indices liés au ressenti de l'efficacité de ces programmes, comme les sondages de l'IFOP ou les consultations du Sénat, laissent apparaitre un sentiment positif. Les effets estimés ou ressentis des programmes sont plutôt jugés significatifs.

LE RESSENTI DES ÉLUS SUR L'ÉVOLUTION DE LEUR CENTRE-VILLE
EST MEILLEUR POUR LES VILLES MEMBRES D'ACV OU PVD

Source : consultation Sénat

PLUS-VALUE DU PROGRAMME DANS LA REVITALISATION
SELON LES CHEFS DE PROJET

Source : consultation Sénat

(2) ... Encore peu étayé par des éléments objectifs

(a) L'effet sur des indicateurs cibles

À ce stade peu d'éléments objectifs d'impact national peuvent être avancés par l'ANCT et les effets sont loin d'être probants :

- Le taux de vacance commerciale est de 13% en 2020 dans les centres-villes des communes ACV. Il a augmenté de 1% par rapport à 2019.

- Le taux de vacance structurel des logements du parc privé est de 4,7 % en 2020 sur les communes ACV. Il est très proche du taux de 2019 (amélioration de 0,08 point).

Il parait donc difficile d'afficher quels effets produit le programme sur les villes ACV au plan national.

(b) L'effet levier

Au-delà des réalisations locales, parfois spectaculaires ou attendues de longue date, les questions évaluatives restent localement encore à explorer : effet levier ou effet d'aubaine, effet déclencheur ou accélérateur, amélioration ou simple label des projets, rapport entre les résultats obtenus et l'importance des moyens mobilisés...

Quelques informations collectées par vos rapporteurs peuvent nourrir ces réflexions.

La ville de Niort a mené une analyse de l'effet levier du programme. Elle estime que 48% des 305 millions d'euros d'investissements réalisés ou programmés sur la feuille de route Niort Durable 2030 correspondent à des investissements parapublics ou privés. « Si les opérateurs faisaient défaut jusqu'à présent, on observe désormais une prise de relais de l'initiative publique par l'investissement direct de la sphère parapublique et privée, qui vient concrétiser l'effort partenarial de la phase d'initialisation et des premières phases de déploiement ».

EFFET LEVIER DU PROGRAMME ACV (VILLE DE NIORT)

Source : Ville de Niort

Ce schéma illustre le double effet levier : la maitrise d'ouvrage publique impulse ou génère certaines opérations reprises en maîtrise d'ouvrage opérationnelle par le secteur privé ou parapublic (rond vert 161 millions d'euros vis-à-vis du rond saumon 144 millions d'euros) ; les co-financements obtenus permettent de décupler l'investissement total (triangle bleu : 65 millions d'euros vis-à-vis du total du programme soit 305 millions d'euros).

La BdT de son coté, estimait fin 2021, « qu'il semble encore trop tôt pour affirmer fermement que l'action de la BdT a réussi à inverser la tendance et à attirer de nouveaux investisseurs privés sur ces territoires, jugés distendus et peu attractifs, malgré une dynamique engagée^125(*) ». Elle estimait que les collectivités ne maitrisent que peu les modalités de financement hybrides intégrant des partenaires privés. Elle relevait que les collectivités jugeaient complexes les conditions d'intervention.

AL dans son travail évaluatif évoque aussi des effets de levier et a tenté d'évaluer le retour social sur investissement^126(*) : 857 millions d'investissement ont été générés entre 2018 et 2020 par 335,8 millions de financements accordés dans le cadre d'ACV. Ces investissements auraient soutenu 10 100 emplois.

Cependant, ces travaux mériteraient d'être plus nombreux, d'explorer plus finement la réalité de ces effets levier (qui peuvent être directs, liés à l'amorçage d'opérations, ou indirects, liés à l'amélioration du cadre de vie), d'analyser la réalité du transfert de maitrise d'ouvrage sur certaines opérations et d'en mesurer les effets d'entrainement.

b) Une évaluation qui mériterait de reposer sur des objectifs plus précis

(1) Des objectifs de politique publique insuffisamment travaillés en amont

(a) Des objectifs nationaux plutôt flous

La communication des objectifs de chacun des deux programmes (voir encadré annexe 8) ne peut qu'entrainer une forme de perplexité... et quelques remarques de vos rapporteurs ci-après.

Il s'agit plus de formulations d'ambitions générales (l'attractivité, la revitalisation, la qualité de vie...) que d'objectifs concrets mesurables. Certaines imprécisions semblent particulièrement troublantes comme pour PVD, où il est question de « conditions de vie des habitants des petites communes et des territoires alentours » laissant une sorte d'incertitude même sur le zonage.

Il faut regretter l'absence totale d'objectifs chiffrés qui ne facilite pas la tâche d'évaluation. À titre d'exemple, un bilan intermédiaire réalisé par l'ANCT en février 2022 fait mention de plus de 67 000 unités dont la rénovation, la réhabilitation ou la construction est actée sur un objectif initial de 60 000 logements. Or cet objectif initial ne figure dans aucun document public. Interrogée sur ce point, l'ANCT estime « qu'aucun objectif global ne pouvait être fixé en raison de la très grande diversité des situations locales ». De par son caractère décentralisé, « il n'était donc pas pertinent de fixer des objectifs nationaux qui ne correspondraient pas à la réalité locale (...) Des objectifs quantitatifs auraient été en l'espèce artificiels et technocratiques ».

En les analysant plus précisément, ces formulations semblent mélanger des objectifs généraux, des objectifs de moyens et de résultats avec des dispositions qui semblent davantage relever de la méthodologie (partir des besoins locaux, se donner du temps, ...). De même, ces objectifs ne sont pas limités dans le temps, même si de facto, les bornes temporelles du programme viennent les encadrer.

Par ailleurs, la formulation des objectifs d'un document à l'autre varie comme s'il existait une géométrie variable : ainsi par exemple selon le document, les ambitions pour le programme ACV passent de deux à trois. La formulation des objectifs semble évoluer dans le temps.

Ce flou présente un avantage certain : il est générateur d'une forme de consensus sur des grandes ambitions ou notions générales que « chaque acteur est susceptible de retraduire suivant ses enjeux et intérêts propres »^127(*). Ce consensus se mesure au niveau national ou local, ou s'il existe des critiques, elles ne remettent presque jamais en cause la politique publique.

(b) Des objectifs politiques nationaux (à peine) cachés ?

À défaut d'une démarche rigoureuse de définition d'objectifs précis pour ces programmes, il apparait surtout manifeste à vos rapporteurs que des objectifs politiques ont présidé au lancement de ces programmes : volonté de l'exécutif de renouer avec la France périphérique, de retisser des liens avec les élus locaux, d'apporter une attention aux villes moyennes face à une préférence, réelle ou supposée, pour les métropoles, puis mettre en place un dispositif complémentaire pour les petites villes, voire de s'attirer les bonnes grâces de certains élus... Intervenir sur un large panel de villes moyennes, soutenir les maires des villes centres, qui sont souvent présidents de l'intercommunalité, pour qu'ils puissent agir sur l'espace le plus visible de leurs villes, le centre-ville, est un puissant moyen de tisser un dialogue apaisé avec une partie des collectivités. Le rôle des préfets dans les programmes est un des gages de l'investissement de l'État. PVD prolonge la même logique à l'échelle inférieure.

C'est peut-être dans cette direction qu'il faut rechercher les véritables objectifs des programmes plutôt que dans les guides de l'ANCT. Présentes au départ, ces intentions n'ont pas été oubliées par la suite. À titre d'exemple, la première phrase du bilan à mi-parcours d'ACV^128(*), à savoir un édito de Mme Jacqueline Gourault, Ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, commençait ainsi « Nos villes moyennes sont de nouveau à l'honneur ! ».

En conclusion de ce point, il aurait été possible de mieux sérier les objectifs au niveau national. Cependant, il faut reconnaitre que les objectifs nationaux ne sont qu'un cadre général, et qu'il appartient aux acteurs locaux, et en premier lieux aux élus, de déterminer leurs propres objectifs.

(c) Des objectifs locaux rarement explicités

« La réussite de cette politique publique s'appréciera au niveau local » selon la formule de la directrice de programme PVD entendue lors de son audition. Pour permettre cette évaluation, il faut évidemment que les collectivités commencent par se fixer des objectifs, afin de pouvoir les évaluer. Or au niveau local, la fixation d'objectifs est souvent une question peu investie :

- « Les objectifs fixés à l'échelle nationale sont souvent repris tels quels. », souligne l'Agence Phare, qui, sur son panel, constate « une reformulation limitée des objectifs à l'échelle locale ». Que voulons-nous réellement faire localement ? Pourquoi ? Qu'est-ce que cette politique doit apporter ? sont des questions peu posées.

- Les objectifs locaux ont souvent peu d'envergure stratégique et sont plutôt la résultante d'une synthèse d'études techniques préalablement menées. Les axes du programme, comme le commerce, ne comportent pas non plus d'objectifs stratégiques.

- Les objectifs sont plutôt fixés par action. Ils sont parfois tautologiques : la mesure du succès d'une action est sa réalisation. Ils peuvent être aussi des objectifs de résultat « micro » comme le nombre de logements à réhabiliter, de commerces vacants à rouvrir mais sans que les raisons de ces chiffres soient posées.

- Les rares collectivités ayant réfléchi à des enjeux plus stratégiques, ont aggloméré des éléments très disparates, dans un consensus englobant. Rassembler tout ce qui est souhaité par les uns et les autres fait-il pour autant stratégie ?

La consultation du Sénat, adressée aux élus locaux, confirme ces éléments : l'essentiel des objectifs sont d'ordre général et très peu d'objectifs chiffrés sont fixés.

RÉPONSE DES ÉLUS À LA QUESTION « EST-CE QUE VOTRE COLLECTIVITÉ A FIXÉ DES OBJECTIFS PRÉCIS À ATTEINDRE POUR LE PROGRAMME ?

Source : consultation Sénat

(2) Des programmes qui s'adressent à des groupes de villes différents

La pertinence de l'existence, ou non, de la catégorie des villes « moyennes » fait débat pour les géographes, comme celles, dans une moindre mesure, des petites villes. Il en est de même pour la mesure de la notion de centralité. À défaut d'entrer dans ces débats, il a semblé utile à vos rapporteurs de souligner que derrière ces catégories, le panel de ces villes est loin d'être homogène.

(a) Pour ACV : un ciblage de la catégorie incertaine de villes « moyennes »

C'est flagrant en matière de démographie avec un panel ACV qui passe de Limoges (132 660 hab.) ou Perpignan (121 875 hab.) à Chinon (8 214 hab.) ou Basse-Terre (10 226 hab.). C'est aussi vrai « en termes de dynamiques socio-économiques, de marchés immobiliers et d'enjeux d'interventions sur le parc privé » comme l'écrit l'ANAH. Cette diversité touche aussi la dynamique du marché de l'emploi, du marché immobilier, de l'attractivité touristique, etc.

Des études récentes illustrent cette diversité derrière ces catégories supposées cohérentes de villes « moyennes ».

France Stratégie^129(*) en analysant un panel de 202 villes moyennes (ACV ou non) met en évidence 4 sous-groupes. Projetée sur uniquement les 202 villes ACV du panel, cela donne cette répartition : les villes à trajectoire dynamique (85 villes) ; les villes avec une trajectoire similaire aux tendances nationales (55 villes) ; les villes avec une trajectoire en retrait ayant une trajectoire en deçà des évolutions nationales (33 villes) ; les villes aux trajectoires atypiques, c'est-à-dire avec des variations contrastées (29 villes).

Julie Chouraqui, doctorante en urbanisme, met en évidence une autre typologie ^130(*) en retenant 3 critères clés^131(*) qui permet de répartir les villes en 5 sous-groupes. Projetée sur uniquement les 153 villes ACV du panel de sa thèse, cela donne cette répartition : 19 font partie des villes les plus favorisées, 30 sont classées en dévitalisation légère du centre-ville, 49 en dévitalisation prononcée de leur centre-ville, 33 sont les villes les plus fragiles / en décroissance et 22 sont des villes aux profils atypiques.

Ce que nous apprennent ces travaux est double : derrière une même appellation, les situations de ces villes n'ont parfois rien de commun ; elles doivent bien plus à la dynamique sous-régionale à laquelle elles appartiennent, qu'à leur appartenance à une catégorie de taille^132(*).

(b) Pour PVD : l'invention de la catégorie « petite ville avec centralité »

Pour PVD, avec 1635 villes, la diversité est aussi au rendez-vous avec des « petites villes » qui vont de 217 habitants (Illoud en Haute-Marne) à plus de 20 000 habitants comme Challans (Vendée) ou Saint-Anne (Guadeloupe). Là encore, l'ANAH note que « le panel démontre la diversité des petites villes à l'échelle du territoire et révèle des communes ayant des situations et des fonctions variées ».

La question de la centralité est aussi plurielle. L'étude « les fonctions de centralité d'équipements et de services dans les dynamiques territoriales » qui a servi d'outil d'aide à la décision pour PVD, identifie 4 grands types de centralité (majeurs, structurants, intermédiaires, locaux). Cette carte donne un exemple de la diversité des dynamiques pouvant exister.

CARTE DES CENTRES INTERMÉDIAIRES D'ÉQUIPEMENT ET DE SERVICES

EN DÉCLIN DÉMOGRAPHIQUE DANS LE CENTRE DE LA FRANCE

Source : ANCT

(c) Quelle prise en compte de cette hétérogénéité dans le choix des villes retenues par les programmes ?

Pour ACV, la commande gouvernementale était celle d'un programme de soutien au développement des villes « moyennes », qui exercent une fonction irremplaçable de centralité pour tout leur territoire, en investissant prioritairement dans la revitalisation de leur centre-ville. L'ANCT rappelle que : « L'objectif est celui d'un programme `universel' qui touche toute la trame urbaine des villes moyennes françaises dans leur diversité, pas uniquement celles en difficulté. » ACV regroupe donc, plus ou moins, les villes préfectures ou sous-préfectures qui ne sont pas dans la dépendance d'un grand centre métropolitain ou urbain^133(*).

Pour PVD, les critères d'éligibilité, fixés par une instruction du 16 octobre 2019, étaient les suivants : communes de moins de 20 000 habitants, exerçant des fonctions de centralité et enregistrant des signes de fragilité tant démographique qu'économique et sociale. Cette instruction organisait aussi l'identification des collectivités-cibles par les préfets de département.

Le choix des villes a été, pour chaque programme, un enjeu de dialogue local et national. Bien que des éléments factuels, basés sur des études et notamment la notion de centralité, aient éclairé ces choix, ce fut donc un choix politique, destiné à « embarquer » un maximum de villes couvrant un maillage complet du territoire.

Comment les villes ACV et PVD ont-elles été retenues ?

Pour ACV, il a été demandé aux préfets et aux partenaires (BdT, AL, ANAH, VdF, Fédération Nationale des Agences d'Urbanisme) de faire remonter des propositions argumentées de villes répondant aux critères dans chacune des régions de métropole et d'outre-mer. Ils pouvaient s'appuyer sur plusieurs études^134(*). Au printemps 2018, un comité technique national a rassemblé et arbitré la liste des villes bénéficiaires. ACV2 prévoit quelques ajustements marginaux : faire sortir des villes insuffisamment impliquées ou au contraire inclure des villes qui mériteraient d'être rajoutées.

Pour PVD, les préfets de département étaient invités à identifier les villes répondant aux critères, en s'appuyant sur les schémas départementaux d'amélioration de l'accessibilité des services au public, sur des études^135(*) et sur l'expérimentation centre-bourgs^136(*). Cette identification a été concertée avec les conseils régionaux et les conseils départementaux, les associations d'élus (AMF, ADCF et AMRF) et les partenaires du programme. Dans une instruction du 30 juillet 2020, les préfets de région ont été invités à préciser les modalités de désignation des collectivités bénéficiaires du programme, en lien avec les préfets de département, les collectivités partenaires et dans le respect d'un nombre cible de villes à retenir par région^137(*). Au final, 1 645 communes ont été retenues, avec une majorité de conventions qui rassemblent plusieurs communes, le plus souvent au sein d'une même intercommunalité. La méthode de sélection de gré à gré a été largement utilisée, sauf en Normandie où un AMI a été organisé.

En réalité, certaines villes affectées d'un avis négatif des services de l'État (préfecture de Département et de Région) pour ACV ont finalement été retenues. Des villes qui n'avaient rien demandé de particulier ont été retenues dans ACV. Certaines villes ne correspondaient pas à la « nomenclatura de PVD » selon les termes d'un maire auditionné, mais « avec un coup de fil au préfet, cela s'est réglé ». À l'inverse, des villes qui refusaient d'être concernées se sont retrouvées retenue, de facto, par le préfet.

L'AMF exprime un sentiment répandu devant cette sélection : « La méthodologie du choix des communes sélectionnées semble peu transparente. Des communes ayant postulé à PVD n'ont pas été retenues alors qu'à condition équivalente, d'autres communes qui n'avaient pas constitué de dossier ont pu intégrer le programme, ce qui crée un sentiment d'iniquité sur les territoires. »

Outre ce sentiment légitime d'iniquité, ces programmes et notamment ACV ont peu tenu compte de l'hétérogénéité des villes moyennes mises en avant par les typologies citées. Vos rapporteurs partagent les réflexions suivantes de France Stratégie^138(*) qui recommande une différenciation de l'accompagnement des villes moyennes plus forte : « Il convient dès lors que les stratégies d'accompagnement décidées par les pouvoirs publics prennent en compte (ces enjeux différenciés). Pour cela nous recommandons de favoriser des approches thématiques dans l'accompagnement des territoires, en modulant les dispositifs publics existants selon la variété d'enjeux rencontrés dans les territoires ; ciblant en particulier les territoires concentrant des vulnérabilités multiples ou ceux aux moyens limités face aux enjeux, et en privilégiant les actions conçues localement (...) ».

c) Une évaluation qui doit fixer un cadre collectif partagé

Ces développements ne concernent que le programme ACV. En effet, PVD en est au stade de la constitution de son référentiel évaluatif, qui devrait être finalisé pour fin 2022, période correspondant à l'opérationnalisation des projets de territoire formalisés par les conventions-cadres PVD. Cependant, certaines des remarques de vos rapporteurs pourraient aussi inspirer la mise en oeuvre de ce programme.

(1) Une ambition évaluative affichée

(a) Au niveau national

Plusieurs éléments positifs sont à souligner de la part de l'ANCT :

- Une préoccupation évaluative qui transparait dès le lancement de ces programmes et qui cherche à s'intégrer avec constance dans leur déploiement. Un des agents de l'agence est par exemple spécifiquement dédié à cette préoccupation ;

- Un effort important pour construire un système de recueil et de suivi de données territoriales nouvelles et fiables sur ces villes ^139(*) ;

- Une tentative de bâtir un cadre méthodologique et un référentiel partagé facilitant la prise en main par l'évaluation locale.

L'ANCT assure le suivi et l'évaluation nationale du programme, les autres partenaires ont leurs logiques évaluatives propres

L'ANCT assure un suivi de la mise en oeuvre du programme ACV. Il s'agit de s'assurer du bon déroulement du programme dans sa mécanique : nombre de conventions d'adhésion ou ORT signées, thème et montant de chaque avenant à la convention, montants engagés par les partenaires.... Une restitution importante est aussi demandée aux services de l'État, notamment concernant le suivi financier et le suivi des avenants.

L'ANCT est aussi garante d'une évaluation nationale^140(*). Elle est accompagnée dans ce travail par les partenaires du programme (notamment dans un Comité National d'Évaluation qui a conçu et validé les orientations de la démarche d'évaluation ainsi que ses outils). En matière évaluative, le document le plus abouti est un Atlas qui présente régulièrement « des indicateurs reflétant le déploiement du programme, ses résultats et ses premiers impacts ». Il met en valeur, souvent sous forme de cartographies, diverses données regroupées en 3 catégories : indicateurs de suivi, de résultat et d'impact pour les 234 villes. En outre, cette évaluation repose sur des enquêtes auprès des élus et chefs de projet. Deux baromètres de type sondage^141(*) auprès des populations viennent compléter ces éléments en soulignant l'évolution des tendances dans le temps. PVD publie régulièrement un suivi national et des points d'avancement du programme.

Les autres partenaires ont aussi leur logique évaluative. La BdT a produit une évaluation in itinere^142(*) et une évaluation d'étape^143(*) sur ACV plusieurs fois citées dans ce rapport. AL nous a transmis des éléments évaluatifs précis issus d'une étude interne. Ses bilans annuels présentent les choses de façon plus descriptive. Les éléments fournis par l'ANAH consistant en des éléments financiers.

Cependant, cette logique évaluative est en tension avec :

- Une logique de suivi et de mise en oeuvre des programmes qui occupent une bonne partie de la restitution et de la communication de l'ANCT ;

- Une logique de promotion du programme. L'Atlas constitue un document de communication et de promotion du programme, plutôt qu'un élément de réelle évaluation ;

- Une impossibilité de comparer. Plusieurs données mesurant l'impact du programme sont intéressantes, telles que les données liées au trafic piéton dans les centres villes, mais il s'agit de photographies instantanées livrées brutes sans commentaire particulier. La plupart des indicateurs présentés dans l'Atlas sont délivrés sans point de comparaison possible avec l'avant programme ou avec un panel de villes non ACV comparables faute de données dans les deux cas ;

- Pour les partenaires, s'ajoute le questionnement des impacts de leur intervention sur les projets. Cet élément les intéresse pour ajuster leur action, mais n'est pas d'utilité pour mesurer l'impact final de l'action ;

- Un empilement des démarches évaluatives de chaque partenaire, qui regarde ses dispositifs et ses interventions, alors qu'une démarche globale ferait plus sens. La BdT a par exemple réfléchi à une grille d'indicateurs précis, rapportés à chaque thématique d'intervention, en se basant sur son plan stratégique 2020 - 2024 qui détaille les impacts qu'elle ambitionne de produire par champ d'intervention.

(b) Au niveau local

De même que chaque ville définit ses propres objectifs d'évaluation suivant les projets mis en place sur son territoire, c'est à cette dernière de réaliser l'évaluation de ses actions. C'est un moyen de responsabiliser les collectivités et de les faire monter en compétence sur ce sujet. C'est aussi une question de bon sens pour l'ANCT compte tenu du nombre d'actions qu'il serait impossible de suivre en central.

L'ANCT vient en appui de l'évaluation locale

Au niveau local, l'ANCT fournit un kit d'évaluation pour les villes ACV avec des « documents ressources », des conseils méthodologiques, et une liste de 83 indicateurs structurés par thématiques qui embrassent quatre problématiques évaluatives^144(*). L'ANCT suggère de mettre en place une gouvernance de l'évaluation avec un comité d'évaluation (élus, opérateurs, partenaires) et propose son périmètre (le processus et le pilotage de projet d'une part et les résultats d'autre part). L'Agence a aussi missionné des cabinets pour accompagner les collectivités sur des démarches évaluatives. Les rapporteurs veulent souligner l'approche volontaire et multi canal de l'ANCT qui invite les collectivités à se saisir de la question et à devenir autonomes sur le sujet.

Malgré ces outils, l'ANCT note qu'en 2021 90%^145(*) des communes n'avaient réalisé aucune étape d'évaluation. La BdT constate que « les villes se sont peu saisies des indicateurs d'impact du référentiel établi par l'État ». L'Agence Phare conclut : « les collectivités sont globalement peu avancées en matière d'évaluation. »

Plusieurs points peuvent être relevés :

- La faiblesse des obligations évaluatives contractuelles : « Les conventions ACV sont standardisées et ne contiennent qu'une place marginale dédiée à l'évaluation » déclare l'Agence.

- Le kit d'évaluation de l'ANCT est jugé trop complexe par les chefs de projet et peu approprié. L'outillage local est souvent faible, comme le soulignent les agences O+ Urbanistes et Aid. Il y a rarement un outil permettant de suivre les trajectoires et des effets des projets qui permettrait pourtant de corriger, d'affirmer, d'accélérer, d'évaluer et de communiquer.

- Les collectivités pensant se livrer à de l'évaluation sont en réalité en train de réaliser un simple suivi des actions, ou un contrôle des engagements financiers.

- Une relative difficulté à mesurer les bénéfices des dispositifs sur l'amélioration du cadre de vie et le sentiment de déclassement. Les agences O+ Urbanistes et Aid estiment que « le programme reste peu lisible et vit avec son tropisme financier ».

- L'interrogation des « bénéficiaires ultimes » des programmes est pratiquement toujours absente de ces démarches.

- Une appétence relative des élus locaux pour l'évaluation, par crainte que les résultats soient utilisés dans le cadre d'enjeux politiques.

(2) Les pistes de réflexion pour améliorer l'évaluation

Il semble à vos rapporteurs que les acteurs, dont l'ANCT, doivent renoncer à une « évaluation idéale » pour placer des briques d'évaluation plus pragmatiques, croisant plusieurs méthodes quantitatives et qualitatives et plusieurs focus.

Dans son rapport intitulé « L'évaluation des politiques partagées entre l'État et les collectivités territoriales », l'Inspection Générale de l'Administration (IGA) formulait, à titre de première préconisation, de « bâtir le cadre méthodologique permettant la mise en oeuvre d'évaluations partagées de politiques publiques » ^146(*). Ce cadre sera forcément national et local.

(a) Au niveau national

À défaut de fournir la matière exclusive de l'évaluation, il n'est pas anormal qu'une politique publique nationale puisse disposer d'une brique d'évaluation nationale, aussi partielle soit elle.

Objectiver la « revitalisation » sur les villes ACV, pourrait reposer en partie sur le suivi d'un nombre très réduit d'indicateurs d'impact à déterminer (peut-être 5 ou 6 au maximum parmi les plus significatifs comme le taux de vacance commerciale^147(*), le taux de vacance de logements, les évolutions démographiques, le taux de chômage et la mesure des déplacements...). Ces indicateurs seraient à suivre dans le temps et le plus possible en comparaison avec des villes moyennes non ACV.

Plutôt que s'intéresser à tel ou tel dispositif ou programme, c'est bien l'effet global des politiques de revitalisation qui devrait être l'objet d'une évaluation et, de manière accessoire, la contribution de chaque dispositif à cet enjeux.

L'essentiel des efforts évaluatifs devraient être mis à promouvoir une démarche collective entre les partenaires, plutôt que de multiplier les logiques évaluatives en silo de chaque institution. Les partenaires du premier cercle disposent d'éléments évaluatifs de qualité, qu'ils ne partagent pas assez entre eux. L'ANAH dispose par exemple d'une liste de 179 villes témoins, de même strate démographique que les villes ACV pour mener des comparaisons. La BdT a réalisé des études qui pourraient, au minimum, par leur méthodologie inspirer les démarches évaluatives des partenaires. Chacun des 4 partenaires est engagé dans des actions de bilan d'ACV1 avant ACV2 qui pourraient être plus partagées. Concentrer des moyens sur des méthodologies communes et des questionnements partagés permettrait sans doute de progresser sur ce point.

Évaluer la politique d'un point de vue global n'empêche pas d'inclure les préoccupations propres à chaque partenaire et de poser la question de leur contribution respective, car il serait biaisé d'attribuer les changements produits au seul mérite d'un acteur. La méthode d'évaluation pourrait reprendre la méthodologie de la BdT, inspirée des travaux de John Mayne^148(*) qui visent à mesurer les contributions de chaque acteur par une analyse causale simplifiée aboutissant à un classement en trois niveaux d'attribution : effet décisif, effet contributif, effet facilitateur.

Recommandation n° 14 : Améliorer l'évaluation des programmes :

(a) Évaluer l'impact de la politique publique de revitalisation de façon globale en intégrant les préoccupations de chaque partenaire.

(b) Retenir, pour ACV, un nombre réduit d'indicateurs d'impact nationaux à suivre dans le temps et à comparer avec des villes moyennes non ACV. Partager plus largement les données et éléments évaluatifs entre partenaires.

(c) Valoriser et diffuser les bonnes pratiques locales de revitalisation.

(b) Au niveau local

Les contributions écrites et discussions, tant avec les agences ayant réalisé un travail d'évaluation du programme comme l'Agence O+ Urbanistes, l'Agence Aid, l'Agence Phare, et différents consultants, qu'avec M. Bruno ACAR, Inspecteur général de l'Administration coauteur avec Xavier GIGUET du rapport IGA, ont permis à vos rapporteur de dégager quelques pistes :

- simplifier les indicateurs d'observation qualitatifs et qualitatifs du kit pour retrouver le sens du dispositif ACV ;

- construire un outil commun de restitution facilement appropriable par les chefs de projet pour simplifier le suivi administratif et financier des projets trop chronophages à ce stade, pour dissocier clairement le suivi de l'évaluation et faciliter la démarche d'évaluation à moyen terme ;

- en lien avec ce dernier point, impliquer les collectivités les plus volontaires dans la définition d'un cadre méthodologique local d'évaluation simplifié et adaptable. Comme le suggère la BdT : « les impacts territoriaux mesurés devront intégrer des critères extra-financiers et environnementaux » ;

- positionner les chefs de projet comme pilotes d'une démarche d'évaluation (intégrer cette dimension à leur fiche de poste, les formes sur le pilotage d'une telle démarche...) en proposant des ressources externes en matière d'ingénierie peu onéreuses pour les collectivités ;

- impliquer fortement les élus locaux en précisant leur rôle et en facilitant leur intervention.

De façon plus générale, l'intervention de la puissance publique doit être accompagnée (conditionnée ?) par des engagements d'évaluation et de mesure d'impact par leurs bénéficiaires. « L'approche incitative promue dans le programme actuel montre ses limites » comme l'écrit la BdT. La logique de l'ANCT d'inciter et d'encourager l'évaluation locale est respectable, mais elle semble insuffisante pour permettre aux collectivités de franchir un cap.

Les attentes en la matière et l'accompagnement pourraient être renforcés. L'ANCT et ses partenaires pourraient préciser nationalement les attendus vis-à-vis des évaluations locales (Que doivent faire les communes ? À quelles échéances ?) et renforcer la logique évaluative en contractualisant avec les collectivités dans le cadre de la prolongation d'ACV sur un pourcentage du plan de financement dédié à une évaluation d'impact. Il apparait clair à vos rapporteurs, que sans moyens dédiés et sans incitation forte à s'intéresser à cette question, le risque est d'en rester à ces constats.

Cette évaluation locale concerne aussi les services déconcentrés de l'État. Les préfectures suivent un certain nombre d'éléments. L'État manque d'outils spécifiques pour évaluer localement l'impact de cette politique et dépasser une simple vision de sa mise en oeuvre. Un sous-préfet nous a confié que l'évaluation de l'État était trop centrée sur le logement (montants engagés par l'ANAH et AL, nombre de logements financés) et pas assez fournie sur les autres thématiques. À titre d'exemple, les acteurs locaux étaient tous demandeurs de connaitre l'ampleur et l'impact local du dispositif Denormandie.

Recommandation n° 14  (d) : Renforcer le soutien à l'évaluation locale d'ACV en prescrivant par avenant, le fléchage d'un certain pourcentage du plan de financement à cet enjeu pour une évaluation indépendante. Construire avec un panel de villes volontaires et sur la base de leur expérience, un référentiel partagé permettant une restitution simple et facilitant l'évaluation des impacts. Suivre la même logique sur PVD de façon optionnelle. Intégrer cette mesure dans les programmes à l'avenir en cas de reconduction.

d) Les difficultés objectives de l'exercice

Élus, administratifs, acteurs ou partenaires du dispositif, observateurs et analystes ont souvent souligné une évidence : il est relativement prématuré de faire un bilan ou une évaluation de ces programmes, particulièrement de PVD. Vos rapporteurs le reconnaissent, leur évaluation est objectivement un exercice difficile pour plusieurs raisons.

D'abord, il peut sembler prématuré d'évaluer une politique publique dont les processus (réhabilitation, opérations d'urbanisme, rénovation de logements, attractivité et changement d'image...) sont particulièrement longs à produire leurs effets. « Dire que cela à un effet, c'est prématuré » nous confiait Alain CHRETIEN, Maire de Vesoul. Laurence PORTE, Maire de Montbard, Membre du Bureau de l'APVF précisait lors de son audition : « une politique de revitalisation doit s'inscrire dans la durée et peut prendre dix voire vingt ans ». Dès lors, comment évaluer les effets de programmes qui viennent seulement de démarrer ?

Dans l'immédiat, il est même possible de se demander ce qui est réellement évalué. Avec le lancement de ces programmes, les premiers projets labellisés étaient souvent des projets déjà dans les cartons qui bénéficient de ce coup d'accélérateur. Au moins au début, évaluer le programme, c'est surtout évaluer des engagements antérieurs qui se retrouvent ainsi labellisés de façon un peu opportune. Les projets véritablement forgés pendant les programmes commencent seulement à passer à la phase opérationnelle.

La multiplicité des acteurs, des interventions, des thématiques, des actions, des enjeux dans les villes petites et moyennes constitue un système complexe parmi lequel les programmes ne sont qu'une des dimensions des politiques publiques. Comment, dans ce système si imbriqué et interdépendant, pouvoir à coup sûr isoler ce qui est dû aux programmes, aux ORT, à telle ou telle disposition juridique ?

De même, le croisement des échelles nationale et locale pose la question de l'évaluabilité de ces programmes.

Par ailleurs, l'évaluation des programmes porte sur de nombreuses dimensions, souvent imbriquées dans la pratique : évaluer leur mise en oeuvre (les programmes sont-ils appliqués ?), évaluer leur efficacité (produisent-ils des effets positifs ?), évaluer leur efficience (compte tenu des moyens, les résultats sont-ils à la hauteur ?) et évaluer leur pertinence (les programmes étaient-ils la bonne réponse au(x) problème(s) ?).

Réussir à évaluer ces programmes reposera sur une articulation des méthodes et des focus : une évaluation nationale resserrée sur un petit nombre d'indicateurs quantitatifs pour constater les effets en global, une évaluation locale renforcée et des évaluations qualitatives en complément pour comprendre précisément les dynamiques à l'oeuvre.

Enfin, s'il est difficile d'évaluer l'efficacité d'une politique de revitalisation, c'est parce que le succès de cette politique est tributaire de données largement exogènes. En effet, la revitalisation est coeur d'un processus multi-factoriel et auto-entretenu par des effets en chaîne.

Un processus multi-factoriel et auto-entretenu

Source : Fol, S. (2012). Urban Shrinkage and Socio-Spatial Disparities: Are the Remedies Worse than the Disease, Built Environment, Vol 38 N° 2, pp. 259-275.

En outre, si l'évaluation des politiques de revitalisation est complexe, c'est parce que leur réussite dépend grandement de trois mutations majeures, qu'il est difficile de maîtriser.

La première est la mutation des villes.

Plusieurs facteurs exogènes aux politiques de revitalisation ont un fort impact sur elles :

- la lutte contre l'étalement urbain et la « périurbanisation », notamment dans le cadre de la politique « zéro artificialisation nette » ;

- la hausse tendancielle des coûts de transport, qui affecte les mobilités résidentielles ;

- le redéploiement des services publics dans les territoires dans un contexte de dématérialisation numérique de l'Etat et de diminution des dépenses en faveur de la politique d'aménagement du territoire ;

- la crise sanitaire, dont les effets sur les villes moyennes^149(*) sont encore incertains et devront s'analyser dans le temps. Allons-nous assister à un rebond des villes moyennes avec de réels déplacements de population ? Ou bien la crise n'aura-t-elle été qu'une pause dans un mouvement plus structurel ?

La deuxième mutation concerne le commerce avec l'irrésistible expansion du commerce électronique, étudiée dès 2011 par la Délégation à la prospective du Sénat^150(*), qui conduit à repenser les relations commerciales entre centre et périphérie concurrencés selon des modalités différentes mais avec la même intensité.

Les récents travaux du Sénat sur ces nouvelles formes de commerce^151(*) soulignent en effet que la France est depuis longtemps confrontée à une forme d'obésité commerciale avec une offre excessive de surfaces commerciale en périphérie,

Comme l'a affirmé Pascal Madry, lors de son audition, « le secteur est obèse, il y a trop de m² en France pour répondre à cette mission de satisfaction des besoins de consommation». Le taux de vacance dans les centres commerciaux a quadruplé entre 2010 (avec 4 %) à 2018 (à plus de 16 %) dépassant désormais ceux des centres-villes.

De 2000 à 2020 les dépenses de consommation ont peu progressé en volume alors que le parc de surfaces commerciales a doublé. Chaque m² de vente rapporte de moins en moins. Un supermarché qui rapportait environ 11 000 euros par m² dans les années 2000, et rapporte environ 7 000 euros aujourd'hui. Il coûte de plus en plus cher de vendre de moins en moins.

La dévitalisation commerciale des centres-villes et centres-bourg n'est donc pas la conséquence des dynamiques urbaines de métropolisation, lesquelles sont également touchées par la vacance commerciale.

La vacance commerciale n'a donc pas seulement une cause territoriale mais relève également des changements profonds des modes de consommation et de production. Il est donc particulièrement difficile d'évaluer une politique de revitalisation à l'aune du critère de la vacance commerciale dès lors que son évolution dépend de mutations majeures qui échappent largement aux élus locaux. En d'autres termes, il n'est pas possible d'affirmer qu'une politique de revitalisation a échoué uniquement parce que la vacance commerciale s'est aggravée. Les actions locales peuvent en effet amortir les effets de la fragilisation, parfois inexorable, de la situation des commerces de centre-ville.

Dans le contexte de la post-crise sanitaire et de la concurrence du e-commerce, cinq facteurs de risques ont été identifiés :

Une offre commerciale de centre-ville fragilisée.

Une surreprésentation significative des activités de l'équipement de la personne, en difficulté structurelle déjà avant la crise sanitaire, notamment des enseignes nationales d'entrée / milieu de gamme. [et] des cafés, brasseries et restaurants, notamment indépendants, très fragilisés par le confinement et la distanciation physique, et dont le nombre de défaillances pourrait être important.. Certains centres-villes patrimoniaux ou touristiques de villes moyennes peuvent compter jusqu'à 50 ou 55% de leurs boutiques occupées par ces activités de l'équipement de la personne - mode, lingerie, chaussures, accessoires, maroquinerie, parfumerie - et par des cafés, brasseries et restaurants. C'est à ce jour un facteur-risque majeur pour la vacance commerciale des centres-villes des villes moyennes.

Un suréquipement périphérique ou de nouveaux projets commerciaux déstructurants

Dans ce contexte, toute tension supplémentaire sur la concurrence locale aura assurément un impact sur des activités de centre-ville déjà fragilisées. Le grand commerce installé à la périphérie de villes françaises est complétement légitime pour répondre à des actes d'achats hebdomadaires ou plus exceptionnels et tout particulièrement dans les secteurs d'activité alimentaire ou d`équipement de la maison qui ont besoin de place. Mais il est souvent peu connecté avec les dynamiques démographiques ou les besoins des marchés de consommation. Les projets commerciaux qui ont développé une offre importante de boutiques d'équipement de la personne, des activités de loisirs, des multiplexes et les nombreux restaurants qui les entourent concurrencent plus directement l'offre historique des centres-villes. Il convient désormais vraiment d'interroger la nature et le positionnement des projets commerciaux qui se présentent. Nonobstant les arguments avancés par certains projets : emploi, captation d'une dépense, évasion commerciale, il n'apparaît pas concevable de recevoir de nouveaux projets sans connaitre objectivement leurs impacts sur les activités existantes.

Un immobilier de commerce obsolète

Le commerce a aujourd'hui de plus en plus besoin de place pour pouvoir offrir une expérience client de qualité et exploiter en respectant les normes d'hygiène et d'accessibilité. Ainsi le tissu de boutiques devenues obsolètes car trop petites, pas accessibles - même si elles ont souvent obtenu une dérogation - et aux devantures et vitrines plus confidentielles perd significativement de la valeur.

L'évasion ou la disparition des générateurs de trafic historiques du centre-ville

Depuis quelques années, toutes les études le montrent, le shopping n'est plus le moteur des centres-villes. Les Français les fréquentent désormais d'abord pour des rendez-vous personnels et aussi des démarches administratives. Les activités économiques des entreprises du centre-ville ont besoin de ces clients potentiels, de flux, qu'ils sauront capter. L'évasion sur d'autres territoires de la ville, ou même la disparition de générateurs historiques de flux du centre-ville -administrations, services publics, professionnels de santé, professions libérales- rendront le centre-ville `'évitable'' et fragiliseront le commerce local.

La banalisation du centre-ville

Ils restent des territoires perçus comme un peu moins `'pratiques'' et un peu moins `'accessibles'' que le grand commerce de périphérie ou que le e-commerce. Il faut y organiser une expérience client plus qualitative pour se différencier et miser sur le plaisir, le confort et la convivialité. Ainsi les collectivités doivent faciliter la fréquentation du centre-ville (accessibilité tous modes, stationnement disponible, ...), offrir un paysage urbain de qualité (façades rénovées, devantures et mobiliers soignés, ...), des espaces publics confortables et sûrs (confort piéton, propreté, sécurité, ...) et des services qui donnent envie d'y rester plus longtemps (sanitaires, conciergeries, jeux pour enfants, fontaines, mobilier de repos, ...).

Source : ANCT et DGE. (2020, juin). La vacance de locaux commerciaux dans les villes moyennes françaises. La définir, la mesurer, la qualifier pour mieux la combattre. Méthode d'autodiagnostic.

La troisième mutation concerne l'emploi.

Enfin, si l'évaluation des politiques de revitalisation est complexe, c'est parce que leur réussite dépend largement d'une troisième mutation : celle de l'emploi.

« Il est encore trop tôt pour proclamer la revanche des campagnes et la fin des embouteillages. Mais un mouvement de relocalisation peut s'enclencher et prospérer dans les années à venir, notamment au profit d'une ruralité gagnante » a constaté récemment la délégation du Sénat à la prospective dans un rapport consacré au télétravail^152(*).

Le télétravail, une opportunité pour la revitalisation ?

Il est encore trop tôt pour évaluer si les nouvelles stratégies résidentielles des ménages permises par le développement du télétravail auront un impact majeur ou pas. On a du mal à imaginer que le télétravail n'ait aucun impact sur la répartition de la population sur notre territoire mais ni l'ampleur, ni les effets précis d'un phénomène de fuite des villes vers les campagnes n'apparaissent aujourd'hui clairement. Certains impacts pourraient être positifs : revitalisation rurale, rééquilibrage démographique avec l'arrivée de familles avec enfants dans des villages vieillissants. L'installation de salariés en télétravail hors des métropoles peut aussi contribuer à modifier les habitudes de consommation et enclencher un cercle vertueux, notamment à travers la revitalisation du commerce de proximité.

D'autres effets, à l'inverse, sont redoutés : hausse des prix dans les campagnes, pénalisant les populations qui y vivent déjà et ne disposent pas d'un pouvoir d'achat élevé, conflits exacerbés entre les ruraux et les néoruraux acceptant mal la cohabitation avec les activités agricoles génératrices de nuisances de voisinage. En tout état de cause, les collectivités territoriales ont un rôle à jouer pour accompagner la transition vers le télétravail et faire de l'accueil de nouveaux télétravailleurs une opportunité d'aménagement du territoire.

Mais si l'État peut accompagner, ce sont les collectivités territoriales qui doivent impulser le mouvement, au plus près du terrain. Des mesures incitatives pourraient être envisagées par les collectivités territoriales pour attirer les nouveaux télétravailleurs et répondre à leurs besoins : [comme] transformer quelques-unes des 2 030 gares fermées ou désaffectées sur notre territoire en tiers-lieux et espaces de coworking, pour accueillir des télétravailleurs.

Source : Boulay-Espéronnier, C., Cukierman, C., Sautarel, S. (2021, 22 octobre). Rapport d'information fait au nom de la délégation sénatoriale à la prospective sur : « 8 questions sur l'avenir du télétravail, vers une révolution du travail à distance ? », N° 89 (2021-2022).

Cependant, les petites villes semblent moins bien armées pour attirer des télétravailleurs :

- les grandes métropoles, en particulier Paris, conservent une attractivité au-delà de la question de l'emploi ;

- le choix de la bi-résidence, mixant résidence principale et résidence secondaire, implique une certaine proximité entre les différents lieux de vie ;

- les villes moyennes déjà dotées d'un bon niveau de service, éducatif, sanitaire, culturel et numérique et disposant d'infrastructures de transports bien connectées sont mieux placées que les espaces ruraux enclavés ;

- enfin, la délégation à la prospective observe également « des relocalisations à l'intérieur de l'espace métropolitain, avec une gentrification des couronnes urbaines offrant la possibilité de vivre en semi-campagne, dans des maisons dotées de jardins, plutôt qu'en appartement ».

Notons que les tiers-lieux de production et des makerspaces (espaces de travail collaboratif) se multiplient avec 1 800 lieux recensés en 2018 par la mission « Coworking : Territoires, Travail, Numérique ». Ils peuvent renforcer la dynamique des programmes de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs. Initialement plutôt présents en milieu urbain et centrés sur une fonction d'espace de travail partagé, les tiers lieux se sont très largement diversifiés dans leurs activités, et diffusés dans les territoires ruraux. Selon la Banque des Territoires : « aujourd'hui, les tiers lieux jouent un rôle de plus en plus important en matière d'emploi, d'innovation et de création de nouveaux produits et services. En milieu rural, cette contribution au développement économique apparaît étroitement liée au dynamisme et à la qualité de vie du territoire, facteurs essentiels pour attirer des actifs, des entrepreneurs et pour créer du lien. C'est ainsi que les tiers lieux s'affirment de plus en plus comme un outil majeur au service du développement local »^153(*).

Au final, il ressort de ces développements que les politiques de revitalisation sont confrontées à une triple mutation : celle des villes, du commerce et de l'emploi. Force est de constater que ces défis rendent complexe l'exercice d'évaluation des politiques publiques, dans la mesure où il est difficile de distinguer entre les évolutions résultant de l'action publique locale et celles qui découlent de cette triple mutation qui travaille en profondeur notre société.

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* ¹⁰⁹ Chouraqui, J. (2022). Circulation et appropriation des stratégies de revitalisation des centres-villes dans les villes moyennes françaises.

* ¹¹⁰ ANCT, Direction générale des entreprises. (2020, juin). La vacance de locaux commerciaux dans les villes moyennes françaises. La définir, la mesurer, la qualifier pour mieux la combattre. Méthode d'autodiagnostic.

* ¹¹¹ On recense ainsi :

les zones de revitalisation rurale (ou ZRR) pour aider au développement des entreprises sur les territoires ruraux ;

les zones franches urbaines-territoires entrepreneurs (ou ZFU-TE) pour maintenir et créer des activités commerciales, artisanales et des services dans des quartiers urbains en difficulté, et attirer de nouveaux emplois ;

les quartiers prioritaires de la ville (ou QPV) pour identifier une géographie urbaine prioritaire et soutenir les petits commerces de quartiers ;

les zones de restructuration de la défense (ou ZRD) pour soutenir l'emploi dans les territoires concernés par la réorganisation des unités militaires ;

les bassins d'emploi à redynamiser (ou BER) pour créer de l'emploi dans des territoires marqués par un chômage élevé et une population en baisse ;

les bassins urbains à dynamiser (ou BUD) pour répondre aux besoins spécifiques des communes des départements du Nord et du Pas-de-Calais ;

les zones de développement prioritaires (ou ZDP) pour répondre à la situation spécifique du contexte insulaire de la Corse.

* ¹¹² Barrot, J-N. (2021, juin). Accélérer le rebond économique des territoires - Rapport au Premier ministre.

* ¹¹³ Belin, B. et Babary, S., Op. cit.

* ¹¹⁴ Consultation des chefs de projet par le Sénat, mai 2022.

* ¹¹⁵ BDT. (2020, novembre). Évaluation in itinere de l'action de la BdT dans le cadre du programme ACV, Document interne non public.

* ¹¹⁶ Ibid.

* ¹¹⁷ ADEME. (2020). Le dispositif Éco-énergie tertiaire, https://expertises.ademe.fr/batiment/elements-contexte/politiques-vigueur/dispositif-eco-energie-tertiaire.

* ¹¹⁸ Soulignée notamment par l'étude des cabinets Opus Urbanistes et Aid comme « un point faible majeur ».

* ¹¹⁹ Répartis ainsi : ACV (30%) et PVD (59%). L'autre moitié des déclarants signale que la concertation a eu lieu soit sur un des projets soit sur la démarche globale.

* ¹²⁰ Contribution écrite.

* ¹²¹ Outre le contexte sanitaire, plusieurs éléments peuvent être soulignés : l'incertitude des financements qui n'encourage pas les élus à mettre les discussions sur la place publique pour ne pas générer des frustrations ou des déceptions ; l'obligation de respecter un calendrier contraint peu compatible avec une réelle concertation.

* ¹²² Rapport évaluation BdT, Op.cit.

* ¹²³ Cerema. (2019). Différer l'acquisition du foncier - Reporter l'achat des terrains : Le portage foncier longue durée, http://outil2amenagement.cerema.fr/IMG/pdf/ief5_reporter_lachat-1_cle7177f6.pdf.

* ¹²⁴ Association des EPFL. (2019). L'Établissement Public Foncier Local : un outil au service des stratégies foncières des collectivités territoriales, https://asso-epfl.fr/wp-content/uploads/2021/03/Guide2019.pdf.

* ¹²⁵ BDT. (2020, novembre). Évaluation in itinere de l'action de la BdT dans le cadre du programme ACV, Document interne non public.

* ¹²⁶ Le retour social sur investissement est une série de principes méthodologiques consistant à quantifier l'effet déclencheur et l'utilité sociale d'une politique puis de traduire cette valeur en terme monétaires. Ces chiffres sont mesurés par AL « sur des critères prudents et palpables d'utilité sociale : économies de charges, rémunérations liées aux emplois créés, capital immobilier constitué. Ils n'incluent pas l'utilité sociale plus difficile à monétiser mais bien réelle ».

* ¹²⁷ Dupuy Le Bourdellès, M., Op. cit.

* ¹²⁸ ANCT. (2021, aout), Op. cit.

* ¹²⁹ France Stratégie. (2022). « La revanche des villes moyennes, vraiment? », Note d'analyse n° 106, https://www.strategie.gouv.fr/sites/strategie.gouv.fr/files/atoms/files/fs-2022-na106-villes-moyennes-janvier_0.pdf

* ¹³⁰ Chouraqui,J. (2021, 21 février). Dynamique de déprise des villes moyennes françaises. https://www.strategie.gouv.fr/sites/strategie.gouv.fr/files/atoms/files/fs-2022-na106-villes-moyennes-janvier_0.pdf

* ¹³¹ Les 3 critères sont une combinaison d'indicateurs liés à des problématiques de seuils démographiques, de seuils fonctionnels de type niveau d'équipements, et de seuils de politiques publiques les reconnaissant comme villes moyennes

* 132 Lire notamment Delpiroux, A. (2019, 28 octobre). Action coeur de ville : une réponse en trompe-l'oeil à la crise des villes moyennes ? https://metropolitiques.eu/Action-coeur-de-ville-une-reponse-en-trompe-l-oeil-a-la-crise-des-villes.html

* ¹³³ « Un critère d'exclusion a été défini : celui d'appartenir à un EPCI métropole. Il a été considéré que la revitalisation des centres-bourgs de la métropole relevait de la responsabilité et de la solidarité interne de la métropole. » (ANCT)

* ¹³⁴ Voir par exemple : CGEDD et IGF. (2016). La revitalisation commerciale des centres-villes, https://www.economie.gouv.fr/files/files/PDF/Rapport_RevitalisationcentresvillesVdef_octobre2016.pdf  ; CGET. (2018), Regards croisés sur les villes moyennes, https://agence-cohesion-territoires.gouv.fr/sites/default/files/2020-09/en-detail_villes-moyennes.pdf ; Données statistiques de l'Observatoire des territoires, https://www.observatoire-des-territoires.gouv.fr/.

* ¹³⁵ Notamment les travaux précédemment cités sur ACV, ainsi que les données et cartographies fournies par le CGET, l'INSEE ou encore ANCT, INRAE - CESAER. (2020, novembre). Les fonctions de centralité d'équipements et de services dans les dynamiques territoriales, https://agence-cohesion-territoires.gouv.fr/sites/default/files/2020-11/0233_ANCT-etude_petite%20centralit%C3%A9_HD_sans_trait_coupe.pdf.

* ¹³⁶ Voir page 53 (note de bas de page 2)

* ¹³⁷ Les cibles régionales ont été définies au regard de la répartition proportionnelle des centralités de niveau 2 et 3, respectivement appelées « centres d'équipements et de services intermédiaires et structurants, identifiés dans l'étude « Centralités ».

* ¹³⁸ France Stratégie. (2022, janvier). « Les villes moyennes, un pilier durable de l'aménagement du territoire ? », Note d'analyse n°107,

https://www.strategie.gouv.fr/sites/strategie.gouv.fr/files/atoms/files/fs-2022-na107-villes-moyennes-janvier.pdf.

* ¹³⁹ Certaines données, comme le nombre et le taux de commerces vacants dans les villes ACV n'existaient pas au sein de l'État. Le programme s'appuie aussi sur d'autres missions ministérielles pour récupérer le taux de la vacance de logement (mission « Lutte contre la vacance de logements » portée par la DHUP). Un partenariat avec le Conseil supérieur du notariat a permis la réalisation, avec la direction du programme, d'un baromètre annuel de l'immobilier dans les villes moyennes françaises. Le programme achète aussi à une start-up des données de fréquentation des piétons du centre-ville (MyTraffic).

* ¹⁴⁰ Le programme PVD est trop récent pour bénéficier d'une telle ingénierie. Mais le guide du programme reprend dans une forme très simplifiée les « questionnements pouvant servir de base à une évaluation ». Il revient de façon pédagogique sur la différence entre suivi et évaluation et ne rentre pas dans le détail de la gouvernance.

* ¹⁴¹ Le baromètre du Centre-Ville et des Commerces, baromètre CSA et centres-villes en mouvement, et le baromètre des territoires sur l'attractivité des villes moyennes avec IFOP et Villes de France.

* ¹⁴² BDT. (2020, novembre). Évaluation in itinere de l'action de la BdT dans le cadre du programme ACV, Document interne non public.

* ¹⁴³ Banque des territoires. (2021, décembre). Bilan et analyse d'impacts de l'intervention de la Banque des territoires dans le programme Action Coeur de Ville, décembre 2021, Document interne non public.

* ¹⁴⁴ Les 4 problématiques évaluatives :

? Le programme Action coeur de ville a-t-il permis de revitaliser le centre-ville des 222 territoires bénéficiaires ?

? Le programme a-t-il répondu aux besoins exprimés par les villes moyennes ?

? Dans quelle mesure le partenariat a joué un rôle dans le déploiement du programme ?

? Les ressources financières, humaines et techniques affectées au programme ont-elles été investies sur cinq ans de manière optimale ?

* ¹⁴⁵ Données ANCT.

* ¹⁴⁶ IGA. (2020, juin). L'évaluation des politiques partagées entre l'État et les collectivités territoriales,

https://www.interieur.gouv.fr/Publications/Rapports-de-l-IGA/Rapports-recents/Evaluation-des-politiques-partagees-entre-l-Etat-et-les-collectivites-territoriales.

* ¹⁴⁷ En choisissant un référentiel commun, car cet indicateur peut être calculé de plusieurs façons très différentes.

* ¹⁴⁸ Mayne, J. (2008). Contribution analysis: an approach to exploring cause and effect, ILAC, Brief 16.

* ¹⁴⁹ Caisse des dépôts. (2022). Crise covid : une analyse des premiers impacts économiques dans les territoires comparée à la crise de 2008, https://www.caissedesdepots.fr/sites/default/files/2022-01/220125_CDD_CDR_COVID_WEB_PL.pdf.

* ¹⁵⁰ Bourdin, J. (2012, 18 janvier). Rapport d'information fait au nom de la délégation sénatoriale à la prospective sur le commerce électronique, N° 272 (2011-2012), https://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-272-notice.html.

* ¹⁵¹ Babary, S. (2021, 10 février). Op. cit.

* ¹⁵² Boulay-Espéronnier, C., Cukierman, C., Sautarel, S. (2021, 22 octobre). Rapport d'information fait au nom de la délégation sénatoriale à la prospective sur : « 8 questions sur l'avenir du télétravail, vers une révolution du travail à distance ? », N° 89 (2021-2022), https://www.senat.fr/notice-rapport/2021/r21-089-notice.html.

* ¹⁵³ Banque des territoires. (2020, novembre). Les tiers lieux au service du développement des territoires ruraux - Retours d'expériences et pistes d'inspiration.