CONCLUSION
La dynamique des relations transatlantiques est aujourd'hui meilleure qu'elle ne l'a été il y a quelques années. Le réengagement militaire américain en Europe du fait de la guerre en Ukraine est significatif. Mais, outre le fait que le rapprochement américain n'est peut-être pas tout à fait désintéressé, il n'est pas sûr qu'il puisse être maintenu durablement , pour des raisons stratégiques, budgétaires voire politiques.
Aussi la conclusion que nous tirons de ces travaux est que, tout en consolidant ses relations avec les États-Unis, l'Europe ne doit pas perdre de vue l 'objectif d'affirmer sa puissance et son autonomie stratégique ainsi que la défense de ses propres intérêts . " Amis, alliés mais pas alignés ", telle est, en nous inspirant d'une formule prononcée par Hubert Védrine, ancien ministère des affaires étrangères, lors de son audition, la ligne que nous proposons en vue de relations transatlantiques plus équilibrées .
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 6 juillet 2022, sous la présidence de M. Christian Cambon, président, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen du rapport d'information de M. Pascal Allizard, Mme Hélène Conway-Mouret, MM. André Gattolin, Yannick Vaugrenard et Alain Cazabonne sur les grandes orientations de la politique étrangère américaine.
M. Christian Cambon, président . - Nous examinons ce matin un rapport d'information sur les grandes orientations de la politique étrangère américaine.
M. Pascal Allizard, rapporteur . - Le rapport que nous vous présentons aujourd'hui est le fruit d'un travail que nous menons depuis mars dernier sur les orientations de la politique étrangère américaine et les relations transatlantiques, et qui nous a conduits à organiser un grand nombre d'auditions de diplomates, de chercheurs et d'experts. En outre, nous avons effectué fin mai à Bruxelles un déplacement comportant une intéressante séquence consacrée à l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN), au cours de laquelle nous avons échangé avec notre représentation permanente ainsi qu'avec la représentation permanente américaine, et une séquence, très riche également, consacrée à l'Union européenne, au cours de laquelle nous avons échangé avec deux services de la Commission européenne, la direction générale du commerce (DG Trade) et la direction générale de l'industrie de défense et de l'espace (DG Defis), ainsi qu'avec le Service européen d'action extérieure (SEAE) et des parlementaires européens.
Notre collègue André Gattolin s'excuse de ne pouvoir être présent, mais nous allons vous lire son intervention :
L'arrivée de Joe Biden au pouvoir à partir de janvier 2021 s'est accompagnée d'une volonté de renouveau de la politique étrangère américaine et de réparation, après les dégâts de l'ère Trump. Celle-ci avait été marquée par un repli prononcé des États-Unis sur leurs intérêts nationaux, reflété par la devise « America first », une rupture brutale avec le multilatéralisme, la dénonciation d'engagements internationaux majeurs comme l'accord de Paris sur le climat et l'accord sur le nucléaire iranien, et une défiance vis-à-vis des partenariats avec les alliés traditionnels, notamment l'OTAN.
Prenant le contrepied de cette politique unilatérale, Joe Biden veut restaurer le rôle et le leadership des États-Unis dans le système international et réaffirmer leur engagement dans la défense du multilatéralisme et des valeurs libérales et progressistes, une attention particulière étant portée aux enjeux globaux, comme la santé, le climat ou le droit international humanitaire. Dès les premières semaines de sa présidence, il annonce le retour des États-Unis dans l'accord de Paris sur le climat, à l'Organisation mondiale de la santé (OMS) et au Conseil des droits de l'homme de l'ONU. Le rôle central de la diplomatie, préférée au recours à la force et à la coercition, est rétabli. Les liens avec les alliances sont resserrés : en Europe, le président américain renoue avec l'OTAN et réaffirme l'engagement de son pays à garantir la sécurité collective fondée sur l'article 5. En Asie, il réactive les alliances traditionnelles avec le Japon, la Corée du Sud, les Philippines, ou encore l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (Asean). Il en lance de nouvelles, comme le partenariat militaire et sécuritaire avec le Royaume-Uni et l'Australie dénommé Aukus ( Australia, United Kingdom, United States ) et le QUAD (pour Quadrilateral Security Dialogue ) avec l'Inde, l'Australie et le Japon, qu'il transforme en une plateforme de coopération multidimentionnelle ayant vocation à évoquer des sujets aussi divers que l'impact économique et sanitaire du Covid-19, et notamment les vaccins, le changement climatique, les technologies critiques...
Enfin, Joe Biden veut s'appuyer sur les démocraties dans le monde pour défendre un modèle de gouvernement menacé à la fois à l'extérieur, par les régimes autoritaires, et à l'intérieur par la montée des populismes, l'assaut contre le Capitole le 6 janvier 2021 ayant à cet égard constitué un véritable traumatisme pour le pays.
Cette volonté de l'administration Biden de renouer avec une politique étrangère multilatérale et coopérative au plan international ne doit cependant pas occulter la permanence de tendances de fond et d'invariants.
La première tendance est la priorité accordée aux questions d'ordre intérieur, dans un pays qui a payé un lourd tribut sanitaire et économique au Covid-19. La politique étrangère passe au second plan et surtout doit être une « politique étrangère pour les classes moyennes », chaque décision diplomatique devant être prise en fonction des conséquences qu'elle peut avoir sur l'emploi et les intérêts économiques des Américains. Cela explique le peu d'empressement de la présidence Biden à renouer avec le multilatéralisme commercial et l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Le libre-échange suscite désormais une grande méfiance, de même que la signature d'accords commerciaux.
La deuxième tendance de fond, étroitement liée à la première, est la confirmation du mouvement de repli des États-Unis, et notamment de la volonté de mettre fin aux guerres sans fin. En effet, l'échec et le coût des interventions militaires en Irak et en Afghanistan, qui auront à elles deux coûté quelque 5 500 milliards de dollars, ainsi que leur rejet dans l'opinion publique américaine, imposent de mettre fin à ces interventions de longue durée. C'est ce que fait Joe Biden quand il décide, conformément au plan acté par son prédécesseur, de retirer à l'été 2021 les troupes américaines présentes en Afghanistan, sans concertation avec les alliés, qui en avaient trois fois plus sur le terrain et qui ont dû suivre le mouvement dans la précipitation.
Le repli américain se lit aussi dans le positionnement à l'égard du Moyen-Orient qui, en dépit de l'alliance traditionnelle avec Israël et des préoccupations vis-à-vis de l'Iran, ne semble plus au coeur des priorités américaines. Il en est de même en ce qui concerne l'Afrique et dans une moindre mesure, l'Amérique latine.
Néanmoins, ce repli s'explique aussi par le souci de concentrer les ressources et l'attention américaines sur ce qui constitue une autre tendance de fond : la rivalité stratégique avec la Chine. Sur ce plan, la continuité avec la politique de Donald Trump est complète, Joe Biden n'étant d'ailleurs pas revenu sur les nombreuses sanctions décidées par son prédécesseur. La Chine est décrite comme la principale menace par l'ensemble des documents stratégiques américains. La compétition avec ce pays est globale, elle se déroule sur les plans stratégique et militaire comme économique et technologique, puisque les États-Unis se lancent dans une course technologique et vont investir 117 milliards de dollars en 2022 dans la recherche et le développement, mais aussi sur le terrain du droit et des valeurs - droits de l'homme, droit international, démocratie - qui sont menacés par le révisionnisme chinois.
Les grandes orientations de la politique étrangère de l'administration Biden doivent se lire aussi au travers du prisme de l'enjeu chinois. Le réinvestissement des instances multilatérales vise à reconquérir le terrain laissé à la Chine après quatre années de retrait américain sous la présidence Trump. De même les alliances nouées en Asie visent à contrer les ambitions de la Chine dans la région, l'objectif du QUAD étant de garantir un « Indo-Pacifique libre et ouvert ».
Dans ce contexte, la question de Taïwan, qui concentre les tensions ces derniers mois, est cruciale pour les États-Unis tant au plan géostratégique - la conquête de l'île par la Chine lui ouvrirait la voie à une possible domination sur le Pacifique - qu'au plan économique : Taïwan, qui assure 21% de la production mondiale de puces électroniques, représente une part déterminante de l'approvisionnement américain. Les États-Unis ont récemment renforcé leur engagement à défendre Taïwan en cas d'attaque et ont engagé des négociations commerciales bilatérales avec Taipei.
Comme l'a indiqué le secrétaire d'État Antony Blinken dans sa présentation de la politique américaine vis-à-vis de la Chine le 26 mai dernier, la rivalité stratégique avec la Chine s'inscrit dans la durée, mais les dix prochaines années seront décisives.
Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteure . - Au regard de ces grandes tendances, comment évoluent les relations transatlantiques, qui étaient devenues très compliquées sous la présidence Trump ?
De manière générale, on constate une amélioration des relations avec les pays européens, Joe Biden ayant, là encore, joué la carte de l'apaisement. Après un sommet entre l'Union européenne et les États-Unis le 15 juin 2021, plusieurs différends commerciaux, très envenimés, avec des sanctions dans les deux sens, ont trouvé une solution, notamment le contentieux entre Airbus et Boeing et la question des importations d'aluminium et d'acier. Les États-Unis ont aussi renoncé à nous appliquer des sanctions en réaction aux taxes nationales sur les services numériques, en contrepartie d'un accord international négocié au sein de l'OCDE pour taxer les multinationales. Certes, cette dynamique positive a failli s'enrayer lors de deux épisodes de tensions survenus à la fin de l'été 2021, le premier lié au retrait précipité d'Afghanistan, qui a placé nos voisins européens dans une situation inconfortable, le second causé par l'annonce du partenariat Aukus impliquant la dénonciation par l'Australie du fameux « contrat du siècle » français pour la fourniture de sous-marins conventionnels et qui a déclenché une crise diplomatique inédite entre Paris et Washington.
Heureusement, la France, qui a légitimement protesté, avec le soutien de l'Union européenne, a su mettre à profit cette crise pour relancer la relation bilatérale. Elle a en effet obtenu, outre des excuses, la mise en place d'un dialogue nourri sur différents sujets parfois constitutifs d'irritants, comme le contrôle export, à la fois au niveau national mais aussi au plan européen, dans le cadre du Conseil du commerce et des technologies (CCT), qui s'est imposé comme un outil privilégié de dialogue transatlantique, auquel les États-Unis accordent une grande importance. En outre, la France a obtenu l'inscription dans la Déclaration conjointe de Rome du 29 octobre 2021, adoptée en marge du G20, d'une reconnaissance de la contribution positive de la défense européenne à la sécurité transatlantique, en complément de l'OTAN, ce qui est une avancée notable.
Mais c'est surtout la guerre en Ukraine qui, depuis février dernier, a contribué à rapprocher les États-Unis et l'Union européenne, que ce soit pour l'adoption et l'application du plus sévère régime de sanctions jamais mis en place, ou pour les échanges quotidiens rendus nécessaires par la gestion de la crise, à l'occasion de laquelle, pour la première fois, l'Union européenne a décidé de financer une assistance militaire.
De fait, ce conflit a aussi entraîné un réengagement politique et militaire des États-Unis sur le continent européen, sans doute au-delà de ce qu'ils auraient imaginé.
Ce réengagement s'effectue de deux manières. D'abord, par un soutien massif à l'Ukraine, d'un montant total de 43 milliards d'euros, dont au moins la moitié d'aide militaire directe. Ensuite, par un renforcement de la posture de l'OTAN, pour dissuader la Russie, ce qui se traduit notamment par une hausse inédite depuis la fin de la Guerre froide du nombre de soldats américains en Europe - qui s'est accru de 20 000 hommes, pour un total de 100 000 - et l'appui aux mesures décidées au récent sommet de Madrid, comme le renforcement des groupements tactiques multinationaux sur le flanc est, de la force de réaction rapide et des forces à haut niveau de préparation.
Malgré cet assouplissement des relations avec l'Union européenne et ce rapprochement imposé par l'agression russe de l'Ukraine, nous voulons souligner que les relations des États-Unis avec l'Europe demeurent teintées d'ambivalence, voire sont déséquilibrées, pour plusieurs raisons.
Tout d'abord, si la demande de partage du fardeau, thème récurrent des relations transatlantiques, n'a pas disparu, le projet de défense européenne, qui vise pourtant à répondre à cette exigence, continue à susciter de la méfiance. Il est vrai qu'à ce jour, seuls neuf des 30 pays membres de l'OTAN ont atteint les 2 % du PIB consacrés à la défense. La France en est proche, à 1,9 %, mais l'Allemagne, par exemple, n'est encore qu'à 1,44 % - avant l'annonce récente des 100 milliards d'euros d'investissement.
Dans le même temps, malgré le début d'ouverture dont feraient preuve certains responsables dans l'administration, l'état d'esprit dominant, notamment au Pentagone et à l'OTAN, est que l'effort de défense des Européens ne peut se concrétiser autrement que dans le cadre de l'OTAN, et de préférence au travers de l'achat de matériels américains. Les États-Unis vendent ainsi avec une grande facilité leurs armements à des alliés qui s'octroient en même temps la garantie de sécurité de l'article 5 du traité de Washington. Entre 2007 et 2016, près des deux tiers des achats européens d'armes ont été effectués hors de l'Union européenne, principalement aux États-Unis. Cette concurrence exacerbée que les États-Unis nous livrent pour les contrats d'armement est très préjudiciable aux grands projets structurants pour l'avenir de la défense européenne, comme le système de combat aérien du futur (SCAF) et le système principal de combat terrestre (MGCS). Elle est un obstacle majeur à la construction d'une défense européenne, qui nécessite de prendre appui sur une base industrielle et technologique de défense (BITD) solide et autonome.
Il est vrai que les États-Unis Washington ont toujours manifesté de la réticence à l'égard de ce projet, considéré comme concurrent de l'OTAN. Ils se montrent ainsi très méfiants à l'égard des initiatives européennes de défense comme le Fonds européen de défense (FED), qu'ils soupçonnent de viser à leur restreindre l'accès au marché européen de défense et dans lesquelles ils cherchent absolument à entrer. C'est ainsi qu'ils ont obtenu récemment une perspective de coopération avec l'Agence européenne de défense (AED), dont il ne faudrait pas qu'elle soit une nouvelle porte ouverte à l'application de la réglementation ITAR ( International Traffic in Arms Regulations ). De fait, le marché européen de la défense reste ouvert, peut-être trop, et l'est en tout cas beaucoup plus que le marché américain.
M. Pascal Allizard, rapporteur . - Deuxième bémol ou réserve que nous formulons, l'approche américaine de l'Europe - qu'il s'agisse de l'OTAN ou de l'Union européenne (UE) - n'est pas dénuée d'arrière-pensées et s'inscrit pleinement dans la stratégie de compétition avec la Chine.
C'est particulièrement explicite dans le cadre de l'OTAN, où les États-Unis redoublent d'efforts depuis des mois pour que la Chine soit prise en compte comme une menace. Au final, si le nouveau concept stratégique de l'OTAN adopté à Madrid renforce la caractérisation de la menace russe, qualifiée de « menace la plus importante et la plus directe pour la sécurité des Alliés et la stabilité dans la région euro-atlantique », il mentionne aussi, pour la première fois, la Chine et les défis posés par celle-ci.
Washington ne déconnecte pas la guerre qui se déroule en Ukraine de la rivalité stratégique avec la Chine mais lie au contraire étroitement les deux dossiers. Le soutien des États-Unis à l'Ukraine est aussi un message vis-à-vis de Pékin et une mise en garde contre toute tentation de la Chine de s'en prendre à Taïwan.
De la même manière, l'intérêt porté par l'administration Biden aux institutions européennes pourrait être aussi lié à la perspective de développer avec l'UE des coopérations renforçant le positionnement américain face à la Chine.
Il s'agit là d'une différence essentielle avec l'administration Trump, qui privilégiait une approche unilatérale. L'objectif de l'administration Biden est d'amener l'UE à former un front commun avec les États-Unis face à la Chine.
Cela transparaît tout particulièrement dans la manière dont les États-Unis perçoivent le Conseil du commerce et des technologies, qui pour eux doit surtout servir à faire pression sur Pékin et à contrer l'influence économique chinoise, par exemple par une approche commune de l'Union européenne et des États-Unis sur la question des normes et standards en matière de nouvelles technologies.
Par ailleurs, les États-Unis s'impliquent particulièrement dans les dialogues avec l'UE sur l'Indo-Pacifique et sur la Chine et se montrent désireux d'avancer dans la recherche de synergies entre l'initiative américaine « Build back better for the world » et l'initiative européenne « Global Gateway », qui se présentent toutes deux comme des alternatives à l'initiative chinoise « One Belt, One Road » (OBOR).
Le dernier bémol que nous voyons dans les relations transatlantiques actuelles se rapporte au volet économique.
Certes, les relations économiques entre l'Union européenne et les États-Unis sont particulièrement denses, non seulement au plan commercial, puisqu'elles représentent 42 % du commerce mondial, mais plus encore en termes d'investissements directs croisés : les investissements directs à l'étranger (IDE) réalisés aux États-Unis représentent environ 60 % du total des IDE européens, et réciproquement.
Cependant, les tensions et déséquilibres perdurent, en particulier ceux liés au protectionnisme. Le marché américain reste ainsi difficile à pénétrer pour les entreprises européennes et la tendance se durcit, notamment en ce qui concerne l'accès aux marchés publics. Le contrôle des exportations exercé par l'administration américaine constitue un autre sujet difficile. S'il vise en principe les entreprises exportatrices américaines, il fait l'objet d'une application extraterritoriale pénalisante pour les entreprises européennes. C'est particulièrement vrai en matière d'exportations de biens sensibles, avec les réglementations américaines ITAR pour les matériels d'armement et EAR (pour Export Administration Regulations ) pour les biens à double usage, qui sont une source régulière de frictions avec la France.
Un autre irritant majeur de nos relations est, bien entendu, celui des sanctions extraterritoriales, qui tendent à empêcher des entreprises étrangères de commercer avec les pays qu'elles visent. Ces sanctions, on le sait, donnent lieu au paiement d'amendes très élevées. En 2015, BNP Paribas a dû payer 9 milliards de dollars pour avoir violé des embargos. À cela s'ajoutent la perte d'opportunités commerciales et le coût croissant des dépenses de conformité, destinées à réduire l'exposition au risque. Au-delà de leurs objectifs de politique étrangère, ces sanctions sont aussi souvent un moyen de pénaliser des entreprises concurrentes des entreprises américaines.
Enfin, de manière générale, les lois extraterritoriales américaines, qui permettent aux États-Unis de capter de l'information à l'étranger, sont une préoccupation pour les Européens. Cela vaut dans tous domaines : économique, militaire et spatial, numérique...
Il y aurait bien d'autres sujets à aborder, notamment la domination du secteur numérique européen par les Gafam ( Google, Apple, Facebook, Amazon, Microsoft ) et la question de la souveraineté numérique : je vous renvoie pour cela au rapport.
Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteure . - À la lumière des grandes tendances que nous avons essayé de dégager, quelles recommandations formulons-nous concernant nos relations transatlantiques ? Celles-ci s'organisent autour de deux grands axes.
D'une part, l'Union européenne doit continuer à s'affirmer comme puissance et à affirmer son autonomie stratégique vis-à-vis des États-Unis.
Plusieurs séquences récentes ont montré que, lorsque l'Union européenne se montre ferme et unie, lorsqu'elle s'affirme comme puissance politique, elle est prise au sérieux par les États-Unis et marque des points. Elle doit continuer dans cette voie et défendre sa singularité et ses intérêts, qui ne recouvrent pas exactement ceux de son allié américain. Nous en tirons trois conclusions.
Premièrement, l'Union européenne doit se garder de tout alignement stratégique systématique sur les États-Unis en ce qui concerne la Chine.
Certes, elle ne peut rester totalement neutre car elle partage avec les États-Unis des valeurs - les droits fondamentaux, les libertés, la démocratie - qu'elle doit défendre aux côtés de son allié.
Par ailleurs, lorsque des convergences existent, il faut en tenir compte et chercher à les articuler, comme cela semble être le cas s'agissant des deux projets américain et européen alternatifs au projet OBOR chinois.
En revanche, l'Europe ne doit pas se laisser entraîner dans une logique d'opposition systémique à la Chine, car elle n'a pas exactement les mêmes intérêts économiques et géopolitiques et doit conserver une marge d'action autonome.
De fait, l'Union européenne est un partenaire économique majeur de la Chine et n'est pas prête à un découplage total avec celle-ci. Par ailleurs, un dialogue - fût-il critique - avec Pékin est nécessaire pour faire face à des enjeux mondiaux tels que le changement climatique, le développement ou encore la non-prolifération des armes de destruction massive.
L'Europe doit aussi garder une certaine distance pour pouvoir dialoguer tant avec la Chine qu'avec les pays ou régions du monde qui refusent de choisir un camp.
La deuxième conclusion que nous tirons est qu'il faut accélérer la montée en puissance de la défense européenne.
Certes, sur ce plan, nous avons beaucoup avancé ces derniers mois du fait de la guerre en Ukraine. L'adoption de la Boussole stratégique le 21 mars dernier a été suivie de la présentation, le 18 mai 2022, du plan de la Commission et du Haut Représentant de l'Union européenne sur les lacunes capacitaires de l'Union en matière de défense. Ce plan, qui nous a été présenté par la toute récente DG Defis lors de notre déplacement à Bruxelles, entend remédier au retard accumulé par les pays européens en matière d'investissement de défense, estimé à 270 milliards d'euros depuis 2006, et stimuler et structurer la BITD européenne par une incitation au regroupement des achats de défense et un soutien à l'innovation. Nous saluons cette dynamique positive qui, à notre sens, doit continuer à être une priorité de l'agenda de souveraineté stratégique européenne.
L'enjeu est de taille : il s'agit en effet d'orienter les dépenses rendues possibles par la hausse significative des budgets de défense récemment décidée par les États membres, d'un montant de l'ordre de 200 milliards d'euros, en faisant en sorte qu'elles bénéficient d'abord à l'industrie de défense européenne plutôt qu'à des achats d'armements américains sur étagère, qui n'aideraient en rien celle-ci à se développer.
Nous devons sensibiliser nos partenaires européens, notamment les plus atlantistes, à cet enjeu. Une attention particulière devra être portée à l'Allemagne, compte tenu de l'importance du budget qu'elle prévoit pour moderniser ses capacités militaires. Si Berlin a confirmé son engagement en faveur des grands projets capacitaires européens, l'annonce de sa décision d'acheter des F35 américains pour remplacer ses Tornado quelques jours seulement après celle de créer un fonds spécial de 100 milliards d'euros a jeté un trouble. Nous devons donc chercher à maintenir un dialogue étroit avec l'Allemagne.
Par ailleurs, il faut nous attacher à faire comprendre aux États-Unis, par un travail soutenu de communication et de pédagogie, que le renforcement des efforts européens en matière de défense n'affaiblit pas l'OTAN mais qu'au contraire il contribue aussi à la renforcer, les capacités militaires supplémentaires étant disponibles aussi bien pour l'OTAN que pour l'UE. En outre, il est dans l'intérêt des États-Unis que l'Europe soit dotée d'une capacité d'action propre qui lui permette d'intervenir sur des théâtres ou dans des situations où ceux-ci ne voudraient ou ne pourraient intervenir du fait d'autres priorités.
Certes, il y a la question de la compétition pour les marchés d'armement. Sur ce point, nous devons nous efforcer de convaincre Washington que les États européens ne peuvent augmenter leurs budgets de défense sans en retirer des bénéfices pour leur industrie de défense et qu'ils ont par ailleurs besoin d'une industrie de défense européenne solide pour se doter de capacités militaires robustes dans la durée.
Par ailleurs, il nous semble important, pour une meilleure acceptation de la défense européenne par les États-Unis, mais aussi dans un souci d'efficacité, d'oeuvrer au renforcement de la coopération entre l'Union européenne et l'OTAN.
Pour conclure, nous souhaitons insister sur le fait que c'est maintenant que nous devons redoubler d'efforts en faveur de la défense européenne. D'une certaine manière, le réengagement actuel des États-Unis en Europe est une aubaine pour la défense européenne, un délai supplémentaire que nous devons mettre à profit pour nous organiser. Car le temps nous est compté : il n'est pas sûr que Washington puisse maintenir longtemps cet engagement à ce niveau, compte tenu de la priorité chinoise, sans parler du risque politique d'un retour du trumpisme au pouvoir.
M. Pascal Allizard, rapporteur . - Troisième conclusion, toujours sur le registre de l'Europe puissance : nous devons défendre plus fermement les intérêts économiques européens.
En premier lieu, il nous faut aussi chercher à obtenir un règlement définitif des différends commerciaux qui n'ont été que temporairement gelés, comme celui sur l'aluminium et l'acier, en ayant en tête le calendrier électoral aux États-Unis.
En outre, nous devons mieux nous défendre contre les sanctions économiques américaines et leur application extraterritoriale, en complétant et surtout en utilisant les outils juridiques dont nous disposons ou dont nous sommes en train de nous doter pour mieux nous protéger. Pour cela, il nous faut mener à bien la révision, prévue en 2022, du règlement européen de blocage de 1996, avec comme priorités une simplification des procédures et un meilleur accompagnement des entreprises visées, afin d'empêcher la transmission de données sensibles.
L'instrument anti-coercition, qui devrait être prochainement adopté dans le cadre de la nouvelle stratégie de politique commerciale européenne, devrait quant à lui permettre prochainement à l'Union européenne de mettre en oeuvre des mesures de représailles proportionnées face à des pratiques coercitives.
Bien entendu, tout cela ne peut fonctionner sans fermeté et sans volonté politique de faire usage de ces instruments.
Par ailleurs, il nous faut anticiper les conséquences du découplage entre les États-Unis et la Chine sur nos chaînes de valeur. En effet, l'Europe pourrait à moyen terme voir ses exportations vers la Chine de produits comprenant des composants critiques d'origine américaine frappées de sanctions, et réciproquement côté chinois, l'Europe se retrouvant ainsi prise en étau. Des stratégies de redéploiements doivent être étudiées.
Enfin, les rapporteurs recommandent d'engager une véritable réflexion sur l'opportunité de faire de l'euro une monnaie internationale, afin de nous permettre de nous affranchir du recours au dollar dans nos échanges économiques avec les États-Unis.
C'est d'ailleurs ce que fait la Chine qui, après avoir déployé en début d'année à l'occasion des jeux Olympiques sa monnaie numérique, le e-yuan, sur son territoire, est en train de la propulser au plan international au travers d'une plateforme de monnaie numérique regroupant plusieurs banques centrales, dont celles de la Thaïlande et des Émirats arabes unis. L'objectif est, à terme, de concurrencer le dollar dans les transactions internationales et d'échapper au contrôle financier exercé par les États-Unis au travers du réseau de communications interbancaires Swift.
Promouvoir l'euro comme monnaie internationale permettrait, à notre sens, d'échapper à l'utilisation du dollar comme instrument de politique étrangère dans le cadre des sanctions extraterritoriales, mais aussi de réduire l'exposition de l'UE aux perturbations sur les marchés financiers américains et à la volatilité des taux de change.
Il paraît crucial d'engager maintenant cette réflexion, en explorant aussi la dimension numérique de la question monétaire - comme les États-Unis ont décidé récemment de le faire.
L'Union européenne a tout intérêt à mener sans tarder cette réflexion et à se doter d'une véritable stratégie monétaire au plan international si elle ne veut pas que l'euro soit distancié à la fois par le dollar et par le yuan.
Notre deuxième axe de recommandations, après celles visant à renforcer l'Europe puissance pour rééquilibrer nos relations transatlantiques, porte sur la nécessité de poursuivre et d'approfondir le dialogue et les coopérations avec les États-Unis, qui demeurent un partenaire essentiel et notre principal allié.
Au plan européen, il existe de nombreux domaines où nous avons intérêt à poursuivre notre dialogue et approfondir nos coopérations avec les États-Unis.
C'est bien sûr le cas de la guerre en Ukraine, pour laquelle la coordination étroite devra être poursuivie pour évoquer des sujets tels que l'aide à l'Ukraine, les sanctions contre la Russie ou encore la nécessaire mise en place d'une traçabilité des armes livrées à l'Ukraine.
Nous avons également besoin de coopérer sur la gestion d'autres crises internationales ou régionales, à commencer par le dossier du nucléaire iranien.
Par ailleurs, il est dans l'intérêt de l'Union européenne, qui promeut une résolution des conflits par le droit, de chercher à réengager les États-Unis dans le multilatéralisme commercial, notamment en ce qui concerne la réforme de l'OMC.
Enfin, il faut mettre à profit le Conseil du commerce et des technologies pour ajuster nos positions, réduire les divergences et déminer de potentiels contentieux dans des domaines souvent techniques et sensibles, comme la cybersécurité, la régulation du secteur numérique ou le contrôle des exportations, et prendre une longueur d'avance sur les enjeux futurs.
Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteure . - La coopération spatiale entre les États-Unis et l'Union européenne a déjà une longue histoire. Un des enjeux actuels est de garantir l'interopérabilité entre le système Galileo de l'Union européenne, qui deviendra une réalité d'ici à deux ans, et le GPS américain. L'utilisation de satellites d'observation de la Terre pour soutenir l'action sur le changement climatique doit devenir une priorité partagée.
Il nous faut entretenir la dynamique née de la mise en place des groupes de travail bilatéraux dans le cadre de la relance de nos relations après l'affaire Aukus. Ceux-ci concernent, rappelons-le, les énergies propres, l'espace, la cybersécurité, les technologies émergentes - dans lesquelles nos coopérations sont significatives - et le commerce militaire.
En ce qui concerne le volet défense, les attentes de la France sont fortes, en particulier sur l'application des réglementations ITAR et EAR. Nous souhaitons une plus grande réactivité de l'instruction des demandes et une plus grande transparence sur les motifs de refus. Des progrès sont également attendus en matière de contrôle des investissements étrangers, qui entravent notre capacité d'accès de notre pays au marché américain. Par ailleurs, il est nécessaire de développer davantage nos échanges concernant l'interopérabilité entre le F35 et les autres avions de chasse, en faisant primer les intérêts opérationnels sur les considérations commerciales.
La question de l'interopérabilité mérite une attention particulière à l'heure où les États-Unis se lancent dans une course technologique avec la Chine car ils vont moderniser à grande vitesse leurs systèmes d'armes et centres de commandements. Il nous faut rester dans le même train, ne pas décrocher, au risque de ne plus pouvoir conduire à l'avenir des opérations conjointes.
Notre coopération bilatérale de défense comporte d'intéressantes perspectives dans le domaine spatial, l'espace étant de loin le domaine dans lequel nous avons la meilleure coopération. La France intéresse particulièrement les États-Unis dans la mesure où elle dispose d'une gamme complète : lancement, production satellitaire, surveillance depuis l'espace. Nous entendons aussi poursuivre nos coopérations en matière d'innovation de défense.
Enfin, de manière plus générale, nous recommandons de mettre l'accent sur le développement des liens humains.
Face au constat d'une distanciation culturelle et d'un certain relâchement des liens humains entre les États-Unis et l'Europe, pour des raisons liées à la démographie, au renouvellement des générations, nous préconisons de multiplier les échanges et les contacts et de favoriser aussi une meilleure acculturation des élites américaines à l'Europe. Il ressort de nos auditions que beaucoup d'entre elles connaissent mal l'Europe et en particulier l'Union européenne et ses institutions, d'où une tendance à privilégier parfois les relations bilatérales avec les États membres. Il faut encourager une meilleure connaissance du fonctionnement de l'UE et de ses champs d'intervention par l'administration américaine et les experts, les think tanks , grâce à des programmes d'échanges et de stages.
Les échanges interparlementaires peuvent aussi jouer un rôle et mériteraient d'être davantage développés, notamment au niveau des États membres car ils constituent un canal privilégié pour clarifier des positions, confronter des opinions, corriger des idées reçues...
M. Christian Cambon, président . - Merci pour ce rapport passionnant et très complet, qui a nécessité de nombreuses auditions. Votre travail honore notre commission.
M. Pascal Allizard, rapporteur . - Je dois vous quitter dès à présent car je supplée notre président en accompagnant ce jour à Kiev le président Larcher.
M. Joël Guerriau . - Merci pour ce rapport de qualité, qui s'écarte de toute naïveté. Outre les 9 milliards d'euros payés par BNP Paribas, il y a eu le cas de l'Iran. Les accords conclus avaient ouvert ce pays vers le monde, vers l'Europe et en particulier vers la France, en raison des excellentes relations entretenues sur le plan de l'amitié franco-iranienne. Des contrats de plusieurs milliards d'euros avec nos entreprises ont été jetés à l'eau lorsque le président Trump a décidé de rompre ces accords, ce qui a eu un impact considérable sur notre balance commerciale. Je me souviens aussi de la pression américaine pour nous empêcher de développer la carte bancaire à puce - jusqu'au jour où les Américains se sont emparés de cette invention française pour en faire une invention américaine...
M. François Patriat . - Les Américains ont été très allants sur la dureté des sanctions contre la Russie. Nous avons suivi, nous en payons le prix, mais quel est leur effet, exactement ?
M. Christian Cambon, président . - Cela mériterait que nous y consacrions un rapport. Nous aurons aussi à dresser un bilan du matériel militaire que nous avons envoyé en Ukraine. Pour les camions équipés d'un système d'artillerie (Caesar), nous sommes à la limite... C'est d'ailleurs ce qui explique l'évolution de la guerre : nombre d'États commencent à se préoccuper de ne pas entamer leurs stocks.
Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteure . - Le coût pour les entreprises de l'Union européenne des mesures extraterritoriales américaines en Iran a été estimé à 19 milliards d'euros, auxquels s'ajoutent quelques 4 milliards d'euros de pertes d'opportunités. C'est le cas en Iran mais aussi à Cuba, dont ADP et d'autres entreprises se sont retirées par crainte de sanctions américaines.
M. Pierre Laurent . - Il serait intéressant que nous procédions à une analyse des documents adoptés au sommet de Madrid, qui ouvrent une situation nouvelle.
Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteure . - En effet. Entre la Boussole stratégique et le Concept stratégique de l'OTAN, nous pouvons souligner certaines convergences. Nous n'avons guère auditionné d'Américains : notre rapport présente surtout une vision française. Nous savons bien que les questions d'autonomie stratégique et de défense européenne suscitent toujours une grande incompréhension, voire un rejet.
M. Jean-Marc Todeschini . - Ce rapport est très optimiste ! Je ne crois pas du tout en une relance de l'Europe de la défense, d'autant que la crise en Ukraine a relancé la présence américaine sur le continent européen, l'OTAN étant un vaste marché d'armes pour les Etats-Unis. La France est isolée, nous le voyons bien quand nous siégeons à l'Assemblée parlementaire de l'OTAN. Nous pouvons continuer de rêver, mais nos partenaires européens n'ont pas du tout l'intention de faire progresser l'Europe de la défense.
M. Christian Cambon, président . - C'est aussi le rôle du Sénat de tracer des perspectives !
M. Yannick Vaugrenard, rapporteur . - Les États-Unis d'Amérique ont deux obsessions : la montée en puissance économique et financière de la Chine et le rattrapage de la classe moyenne américaine. Curieusement, les classes populaires sont absentes de leurs préoccupations, alors qu'elles sont susceptibles de se tourner vers des votes extrêmes ou de se détourner de la démocratie. Le positionnement international des États-Unis peut donc dépendre uniquement d'une partie d'une classe sociale.
Autre constat, on ne peut aujourd'hui considérer l'Europe comme unie d'un point de vue géographique. À la lumière du conflit ukrainien, il convient de distinguer les pays d'Europe de l'Est, membres relativement récents de l'Union, des pays « historiques ». Penser que les premiers puissent avoir confiance dans un système de défense européen est un doux rêve. Souvenons-nous qu'au début du conflit ukrainien, les États-Unis ont proposé au président ukrainien de l'exfiltrer, ce à quoi ce dernier a répondu qu'il n'avait nul besoin d'un taxi, mais d'armes. À elle seule, la proposition américaine signifiait que les États-Unis admettaient la possibilité qu'un État européen indépendant soit attaqué par un pays voisin et que s'ensuivent des modifications de frontières définies depuis des décennies. Le changement de positionnement des États-Unis tient selon moi, d'abord, à la résistance du peuple ukrainien. Compte tenu des craintes intériorisées par les pays de l'Europe de l'Est, une Europe de la défense me semble impossible : ces pays n'ont confiance qu'en l'OTAN et dans la force de frappe des États-Unis d'Amérique.
Dans ce contexte, quelle est notre capacité à nous défendre ? De toute évidence, le feu nucléaire ne suffit pas. Cela signifie que nous devons réfléchir très rapidement à une augmentation substantielle du budget de la défense si nous voulons véritablement garantir l'indépendance de notre pays. Il sera alors bien temps d'imaginer une évolution vers une Europe de la défense ou de coopération de défense, mais nous n'en sommes pas là. Dans la période actuelle, nous devons objectivement nous rendre compte que nos moyens de défense sont notoirement insuffisants.
M. Christian Cambon, président . - Cela justifie d'autant plus que nous nous penchions en détail, à la rentrée, sur ce que nous auront coûté, en termes de moyens de défense, les fournitures d'équipements militaires à l'Ukraine, question sur laquelle nous manquons encore de visibilité. J'observe que la France ne figure pas parmi les pays les plus généreux en la matière. Compte tenu du rythme hebdomadaire de consommation d'armes par les Ukrainiens, tous les pays donateurs devront répondre à la même question : comment faire face au désarmement de fait de l'Europe dans lequel nos pays sont parvenus ?
M. André Vallini . - À en croire les médias, l'Ukraine se plaint de ne recevoir que 20 % de ce qui lui a été promis...
M. Christian Cambon, président . - Tout le problème est là : les Ukrainiens demandent davantage et nous sommes au maximum de nos capacités. Cela explique à mon sens le tournant auquel nous assistons dans la guerre, les Russes semblant en ce moment prendre l'avantage.
Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteure . - Nous avons tout de même ressenti cette fois une dynamique qui n'existait pas il y a trois ans, lorsque nous avions travaillé sur la défense européenne. Même si l'OTAN semble reprendre la main, une véritable volonté se fait jour, du moins à Bruxelles, de faire de la défense européenne une priorité. Peut-être s'agit-il d'un voeu pieux, mais cette vision est portée par la France, à juste titre me semble-t-il.
Mme Joëlle Garriaud-Maylam . - Nous devons être conscients du fait que la France n'a pas bonne presse auprès de l'OTAN, les propos sur l'« état de mort cérébrale » de l'organisation ayant évidemment nui à notre réputation.
Néanmoins, les choses sont en train de changer. Les déclarations du Président de la République au sommet de Madrid ont été très appréciées. Pendant des années, les Américains étaient assez peu présents à l'Assemblée parlementaire de l'OTAN. Aujourd'hui, ils reviennent, alors que la France peine à s'y faire entendre. Je lance ici un appel pour que les membres de l'Assemblée parlementaire de l'OTAN y participent davantage.
M. Christian Cambon, président . - Au nom de la commission, j'en profite pour présenter à Joëlle Garriaud-Maylam tous nos voeux de réussite dans la campagne qui doit conduire à l'élection à la présidence de l'Assemblée parlementaire de l'OTAN. Elle a toutes les chances de présider cette assemblée.
La commission adopte, à l'unanimité, le rapport et en autorise la publication.