C. POURSUIVRE LA RATIONALISATION DES CERTIFICATIONS PROFESSIONNELLES
1. Améliorer l'efficacité de la procédure d'enregistrement des certifications professionnelles
La reconnaissance des diplômes, titres et certifications , inscrits et regroupés dans des répertoires nationaux, permet d'attester de la qualité d'une formation et des compétences acquises. Elle est donc essentielle pour les organismes de formation, les personnes formées ainsi que pour les recruteurs. Le contrôle de l'inscription des certifications dans des répertoires nationaux constitue donc un outil majeur de régulation pour garantir la qualité et la lisibilité de la formation professionnelle.
Depuis la loi du 5 septembre 2018, le répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) et le répertoire spécifique (RS) sont établis et actualisés par France compétences 127 ( * ) :
- les certifications professionnelles, enregistrées au répertoire national des certifications professionnelles, permettent une validation des compétences et des connaissances acquises nécessaires à l'exercice d'activités professionnelles et sont classées par niveau de qualification et domaine d'activité ;
- les certifications et habilitations enregistrées au répertoire spécifique correspondent à des compétences professionnelles complémentaires aux certifications professionnelles (habilitations, compétences transversales ou spécialisations).
La procédure d'enregistrement des certifications aux répertoires nationaux (RNCP et RS) varie selon le type de certification :
- les diplômes et titres à finalité professionnelle délivrés au nom de l'État sont enregistrés de droit , pour une durée de 5 ans, après avis des commissions professionnelles consultatives ministérielles (CPC) compétentes ;
- les autres diplômes et titres à finalité professionnelle sont enregistrés à la demande des organismes les ayant créés, le plus souvent des branches ou des organismes de formation privés, après avis conforme de France compétences , pour une durée maximale de 5 ans ;
- les certificats de qualification professionnelle (CQP), sont enregistrés à la demande des organismes les ayant créés, après avis conforme de France compétences , pour une durée maximale de 5 ans.
Le RNCP est constitué à parité de certifications portées par les ministères et par des organismes privés, dont les branches, tandis que 80 % des certifications du répertoire spécifique relèvent de l'initiative privée 128 ( * ) .
Les demandes d'inscription aux répertoires des certifications nécessitant l'avis conforme de France compétences sont soumises à une procédure d'instruction par les services de France compétences puis d'avis conforme de la commission chargée de la certification de France compétences .
La commission de la certification de France compétences
Instituée par la loi du 5 septembre 2018, la commission de France compétences chargée de la certification professionnelle a un statut particulier qui diffère de celui des autres commissions de France compétences. Ses missions sont définies par la loi aux articles L. 6113-5 à L. 6113-7 du code du travail et son fonctionnement et sa composition sont régis par un décret en Conseil d'État (articles R. 6113-1 à R. 6113-7 du code du travail).
Elle est composée, outre de son président, des membres suivants, nommés pour une durée de cinq ans par arrêté du ministre chargé de la formation professionnelle :
1° huit représentants de l'État , désignés respectivement par le ministre chargé de la formation professionnelle, le ministre chargé de l'éducation nationale, le ministre chargé de l'enseignement supérieur, le ministre chargé de la santé, le ministre chargé des sports, le ministre chargé de l'agriculture, le ministre chargé des affaires sociales et le ministre chargé de la culture ;
2° deux représentants de conseils régionaux ou d'assemblées délibérantes ultramarines exerçant les compétences dévolues aux conseils régionaux en matière de formation professionnelle, désignés par le ministre chargé de la formation professionnelle, sur proposition de Régions de France ;
3° un représentant de chaque organisation syndicale de salariés représentative au niveau national et interprofessionnel, sur proposition de leur organisation respective ;
4° un représentant de chaque organisation professionnelle d'employeurs représentative au niveau national et interprofessionnel, sur proposition de leur organisation respective.
Après le dépôt de la demande de certification sur une plateforme dématérialisée , son instruction est jalonnée de quatre étapes :
1. examen de la recevabilité du dossier par France compétences : complétude et licéité de la demande ;
2. affectation puis instruction du dossier par les services de France compétences : un instructeur est désigné pour instruire le dossier et peut demander des précisions ou éléments complémentaires au demandeur. Le dossier est ensuite analysé par un superviseur puis un rapport assorti d'une proposition d'avis est transmis à la commission ;
3. programmation de l'ordre du jour et délibération de la commission de la certification : chaque membre de la commission vote sur les dossiers examinés. La commission donne un avis sur les demandes de certification et fixe, pour celles ayant reçu un avis favorable, la durée d'enregistrement. Elle peut proposer d'ajourner une demande. Le directeur général de France compétences doit ensuite approuver la demande sur le fondement de l'avis de la commission ;
4. notification de la décision au demandeur.
Par ailleurs, la commission chargée de la certification professionnelle de France compétences peut aussi identifier des métiers et des compétences comme étant particulièrement en évolution, après avis d'un comité scientifique composé de trois personnalités qualifiées 129 ( * ) , afin que les certifications professionnelles correspondantes fassent l'objet d'une procédure d'enregistrement simplifiée.
Les critères retenus pour l'examen des demandes d'enregistrement
En vertu de l'article R. 6113-9 du code du travail, les demandes d'enregistrement au RNCP sont examinées selon les critères suivants :
1° L'adéquation des emplois occupés par rapport au métier visé par le projet de certification professionnelle ;
2° L'impact du projet de certification professionnelle en matière d'accès ou de retour à l'emploi ;
3° La qualité des référentiels d'activités, de compétences et d'évaluation ainsi que leur cohérence d'ensemble et l'absence de reproduction littérale de tout ou partie du contenu d'un référentiel existant ;
4° La mise en place de procédures de contrôle de l'ensemble des modalités d'organisation des épreuves d'évaluation ;
5° La prise en compte des contraintes légales et règlementaires liées à l'exercice du métier visé par le projet de certification professionnelle ;
6° La possibilité d'accéder au projet de certification professionnelle par la validation des acquis de l'expérience ;
7° La cohérence des blocs de compétences constitutifs du projet de certification professionnelle et de leurs modalités spécifiques d'évaluation ;
8° Le cas échéant, la cohérence : des correspondances totales mises en place entre le projet de certification et des certifications équivalentes ; des correspondances partielles mises en place entre un ou plusieurs blocs de compétences de ce projet et ceux d'autres certifications ou habilitations enregistrées dans le répertoire spécifique ;
9° Le cas échéant, les modalités d'association des commissions paritaires nationales de l'emploi de branches professionnelles dans l'élaboration ou la validation des référentiels.
Par ses avis conformes sur les demandes d'enregistrement des certifications professionnelles, France compétences détient une prérogative déterminante pour réguler les certifications reconnues et contrôler ainsi la qualité de la formation professionnelle . En effet, à défaut d'enregistrement de leurs certifications dans les répertoires nationaux, les organismes de formation ne peuvent pas bénéficier des fonds de la formation professionnelle, notamment de ceux du CPF.
À cet égard, France compétences est attendu tant sur la qualité de ses travaux que sur l'efficacité de ses procédures d'instruction . L'établissement s'est ainsi considérablement mobilisé depuis sa création pour assurer l'instruction de plusieurs milliers de demandes d'enregistrement. Il a ainsi procédé, en 2020, à l'instruction de 2 100 dossiers puis, en 2021, au renouvellement intégral des certifications inscrites au RS ainsi qu'au traitement de 1 000 dossiers visant une inscription au RNCP. En 2021, le taux d'acceptation des demandes s'est élevé à 41 % pour le RNCP et 18 % pour le RS , ayant pour conséquence de rejeter ou déréférencer de nombreuses certifications.
Si tous les acteurs entendus par les rapporteurs saluent la grande qualité du travail effectué par France compétences en matière de certification professionnelle , les délais d'examen des demandes de certifications apparaissent toutefois trop longs pour les acteurs de la formation professionnelle. Certains d'entre eux regrettent aussi que France compétences n'ait pas suffisamment fait part en amont de la procédure des critères requis pour l'enregistrement d'une certification, afin d'assurer la qualité des demandes et d'éviter de devoir les renouveler après un refus. La conjugaison de ces deux difficultés a abouti, pour certains organismes ou branches, à la péremption de leurs certifications et à leur déréférencement pendant plusieurs mois, compte tenu des délais d'attente et, parfois, de la nécessité de renouveler une demande rejetée une première fois. Un représentant d'une branche professionnelle a ainsi indiqué aux rapporteurs : « Nous sommes pénalisés par les retards de France compétences. Les instructions sont de plus en plus tatillonnes et exigeantes et on ne sait plus ce que veut France compétences. »
Le grand nombre de demandes d'enregistrement adressées à France compétences a engendré un allongement des délais de traitement qui ont tendance à se réduire progressivement. Le délai moyen de traitement d'une demande d'inscription au RNCP s'est établi à 6 mois en 2021.
Les délais d'instruction de l'ancienne Commission nationale de la certification professionnelle (CNCP) étaient toutefois plus longs , s'établissant à 11 mois en 2015 pour une demande d'inscription au RNCP, alors même que ses effectifs étaient supérieurs à ceux chargés de la certification au sein de France compétences.
Des progrès ont été réalisés par France compétences pour réduire ses délais de traitement . Selon la Cour des comptes 130 ( * ) , le stock de demandes non traitées a diminué entre 2020 et 2021 et le taux de demandes traitées par rapport à celles reçues a doublé par rapport à 2019. Le délai d'examen est passé en moyenne de 24 à 18 jours entre 2019 et 2021.
La présidente de la commission de la certification de France compétences, entendue par les rapporteurs, a indiqué que le délai moyen de traitement s'élevait encore à 6 mois au début de l'année 2022 mais que France compétences s'était donné pour objectif de ramener ce délai à 5 mois pour la fin 2022 puis entre 3 et 4 mois en 2023.
Les rapporteurs saluent la mobilisation de France compétences qui a assuré dès son installation sa mission de certification professionnelle et qui effectue d'importants progrès pour réduire les délais de traitement des demandes de certification. Ils considèrent, compte tenu des progrès réalisés et des attentes légitimes des acteurs de la formation, que France compétences doit se fixer pour objectif d'atteindre un délai moyen de traitement des demandes de 3 mois à compter de 2023. Un délai maximum de 6 mois pourrait également être imposé à France compétences pour répondre à ces demandes. Ils invitent en outre France compétences à préciser les critères requis pour l'enregistrement des certifications au RNCP et au RS et mieux accompagner les branches et organismes de formation pour améliorer la qualité des demandes.
Proposition n° 29 : Poursuivre la réduction des délais de traitement des demandes d'inscription des certifications aux répertoires nationaux pour atteindre, à compter de 2023, un délai moyen de 3 mois et fixer un délai maximum de 6 mois pour répondre aux demandes.
2. Renforcer les passerelles et l'harmonisation entre certifications
a) Développer les passerelles et équivalences entre certifications
(1) Poursuivre la structuration des certifications en blocs de compétences
En complément d'une classification par niveaux, la réforme de 2018 a imposé aux certifications d'être structurées en blocs de compétences , définis comme des « ensembles homogènes et cohérents de compétences contribuant à l'exercice autonome d'une activité professionnelle et pouvant être évaluées et validées » 131 ( * ) .
La structuration des certifications en blocs de compétences permet d'améliorer leur lisibilité et l'harmonisation entre certifications , ces blocs de compétences étant susceptibles de se retrouver dans des certifications différentes. Elle permet en outre de créer des passerelles et des équivalences entre certifications , la validation d'un bloc de compétences par l'obtention d'une certification pouvant être reconnu pour la validation partielle d'une autre formation, ou la validation progressive d'une certification pouvant s'effectuer par blocs de compétences acquis par un parcours de formation ou la validation des acquis de l'expérience (VAE).
L'évaluation de la cohérence des blocs de compétences et des correspondances entre ces blocs figurent ainsi parmi les critères retenus par France compétences pour l'instruction des demandes d'inscription des certifications au RNCP 132 ( * ) . Cette exigence implique ainsi que les certifications soient découpés en blocs de compétences identifiables . Si cette structuration ne concerne que les certifications inscrites au RNCP, une correspondance peut être mise en place entre une certification enregistrée au RS et des blocs de compétences appartenant aux certifications professionnelles figurant au RNCP 133 ( * ) .
Un travail important a donc été effectué par les branches et les organismes de formation ainsi que par France compétences pour l'identification et la présentation de blocs de compétences au sein des certifications. Il convient de poursuivre ce travail pour renforcer la lisibilité et la structuration des répertoires nationaux à travers cette logique de blocs de compétences et développer davantage les passerelles et équivalences entre certifications. À cet égard, les rapporteurs recommandent qu'un travail de développement des passerelles soit engagé entre les branches professionnelles et les ministères chargés de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur afin d'identifier les correspondances et équivalences entre les diplômes et les titres à finalité professionnelle.
(2) Développer les certificats de qualification professionnelle
À cet égard, des progrès pourraient être réalisés pour les certificats de qualification professionnelle (CQP) . Les CQP, créés et délivrés par les branches professionnelles, permettent de reconnaître les compétences et savoir-faire nécessaires à l'exercice d'un métier. Les branches peuvent demander l'inscription de CQP au RNCP ou au RS selon la nature de la certification.
Depuis 2019, le titulaire d'un CQP inscrit au RNCP se voit reconnaitre un niveau de qualification au même titre qu'un diplôme inscrit dans ce répertoire. L'acquisition d'un CQP peut s'effectuer par un parcours de formation professionnelle continue (PDC, CPF), dans le cadre d'un contrat de professionnalisation ou par un processus de validation des acquis de l'expérience .
Avec leur inscription au RNCP et la structuration en blocs de compétences, les CQP tendent à se rapprocher des autres diplômes et titres à finalité professionnelle et permettent d'attester d'un niveau de qualification reconnue.
En conséquence, la logique de passerelles entre certifications invite à développer les CQP inter-branches , dits « CQPI ». Ces CQPI doivent être créés à l'initiative d'au moins deux branches. Ils constituent un outil utile à l'évolution et à la mobilité professionnelle et répondent à la logique d'organisation des certifications en blocs de compétences. Les rapporteurs invitent donc les branches professionnelles à développer l'élaboration de CQPI pour renforcer la montée en compétences et la mobilité professionnelle des salariés.
Enfin, la présidente de la commission de la certification, entendue par les rapporteurs, a fait le constat d'une montée en compétences et en qualité des CQP, dont certains sont reconvertis en titre à finalité professionnelle pour être obtenus par la voie de l'apprentissage. Compte tenu de la qualité reconnue des CQP et de leur proximité avec les autres types de certification, les rapporteurs considèrent que des CQP inscrits au RNCP pourraient également être préparés par la voie de l'apprentissage.
Proposition n° 30 : Développer les certificats de qualification professionnelle (CQP) inter-branches.
Proposition n° 31 : Permettre que des CQP puissent être obtenus par apprentissage.
b) Harmoniser le fonctionnement des commissions professionnelles consultatives
Les commissions professionnelles consultatives ministérielles (CPC) sont chargées d'examiner et d'émettre des avis conformes sur les projets de création, de révision ou de suppression de diplômes et titres à finalité professionnelle délivrés au nom de l'État, à l'exception des diplômes de l'enseignement supérieur 134 ( * ) .
Ces avis tiennent compte de l'évolution des qualifications, de leur usage dans les champs professionnels concernés et de l'objectif de mise en cohérence des certifications professionnelles existantes. Les CPC peuvent également être saisies par les ministres auprès desquels elles sont instituées de toute question générale ou particulière relative aux diplômes et titres à finalité professionnelle.
Elles sont composées au moins pour moitié de représentants d'organisations syndicales de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel et d'organisations professionnelles d'employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel ou au niveau national et multiprofessionnel.
Les commissions professionnelles consultatives
Il existe 11 commissions professionnelles consultatives instituées auprès de plusieurs ministères 135 ( * ) :
- Agriculture, agroalimentaire et aménagement des espaces ;
- Arts, spectacles et médias ;
- Cohésion sociale et santé ;
- Commerce ;
- Construction ;
- Industrie ;
- Mer et navigation intérieure ;
- Mobilité et logistique ;
- Services aux entreprises ;
- Services et produits de consommation ;
- Sport et animation.
Les CPC sont composées des membres suivants , nommés pour une durée de cinq ans par arrêté ministériel :
1° Un représentant de chaque organisation syndicale de salariés représentative au niveau national et interprofessionnel ;
2° Un représentant de chaque organisation professionnelle d'employeurs représentative au niveau national et interprofessionnel ;
3° Deux représentants désignés soit par des organisations professionnelles d'employeurs représentatives au niveau national et multiprofessionnel, ou au niveau d'une ou plusieurs branches professionnelles, soit par des organisations représentant les employeurs publics intervenant dans le ou les champs professionnels de la commission professionnelle consultative concernée ;
4° Six représentants de l'État ;
5° Cinq membres associés n'ayant pas voix délibérative, représentant les organisations intervenant dans les champs professionnels dont relèvent les titres ou diplômes concernés ou ayant une expertise en matière de formation et d'emploi, sur proposition de leur organisation respective ;
6° Un membre n'ayant pas voix délibérative désigné par le Conseil national consultatif des personnes handicapées.
Malgré leur caractère paritaire, les partenaires sociaux entendus par les rapporteurs, bien que saluant les progrès réalisés dans le fonctionnement des CPC depuis la réforme de 2018 , regrettent que certaines d'entre elles demeurent largement à la main des ministères et qu'elles ne soient pas un véritable lieu de concertation pour engager la création ou la révision de diplômes ou de titres à finalité professionnelle. En outre, le périmètre et le fonctionnement des CPC sont très variables et les procédures et critères d'examens peuvent différer d'une commission à l'autre.
Alors que le nouveau cadre de la certification professionnelle institué en 2018 a renforcé la qualité et l'harmonisation des certifications, notamment par la constitution en blocs de compétences, il conviendrait d'engager une meilleure coordination entre les travaux de France compétences et ceux des CPC, ainsi qu'entre les CPC. Ainsi que le recommandent les partenaires sociaux dans leur ACNI du 14 octobre 2021, une harmonisation de la méthode et du fonctionnement des CPC pourrait être engagée. Elle pourrait être effectuée sous la responsabilité de France compétences, compte tenu de son expertise en matière de certifications professionnelles.
Proposition n° 32 : Donner à France compétences un rôle d'harmonisation des procédures de certification afin de créer un corpus commun de méthodes et de règles de fonctionnement aux CPC.
* 127 Articles L. 6113-1 à L. 6113-10 du code du travail.
* 128 D'après les informations de France compétences transmises aux rapporteurs.
* 129 Art. R. 6113-10 du code du travail.
* 130 Cour des comptes, France compétences , observations définitives, juin 2022.
* 131 Article L. 6113-1 du code du travail.
* 132 Article R. 6113-9 du code du travail.
* 133 France compétences, note relative aux blocs de compétences, septembre 2019.
* 134 Article L. 6113-3, L. 6113-5 et R. 6113-21 à R. 6113-26 du code du travail.
* 135 Décret n° 2019-958 du 13 septembre 2019 instituant les commissions professionnelles consultatives chargées d'examiner les projets de création, de révision ou de suppression de diplômes et titres à finalité professionnelle délivrés au nom de l'État.