III. RETROUVER DES MARGES DE MANoeUVRE POUR PROLONGER LA LOGIQUE DE LA RÉFORME
A. ADAPTER LE FINANCEMENT MUTUALISÉ DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE AUX BESOINS DU MARCHÉ DU TRAVAIL
1. Recentrer le CPF sur les enjeux d'employabilité
Le pilotage du CPF n'apparaît pas maîtrisé ni maîtrisable en l'état, le dispositif n'étant pas financé et France compétences ne disposant d'aucun véritable levier de régulation. Or, il est essentiel de dégager des marges de manoeuvre financières afin de pouvoir consacrer des moyens supplémentaires aux plans de développement des compétences (PDC) des entreprises ainsi qu'aux transitions professionnelles ( cf. supra , partie I).
L'entrée en vigueur à compter du 1 er janvier 2022 de l'obligation pour les organismes de formation d'obtenir une certification qualité pour être éligibles à un financement par le CPF ne devrait pas significativement améliorer la situation 87 ( * ) .
Devant ce constat, les partenaires sociaux appellent à un recentrage du dispositif sur les enjeux d'employabilité et de parcours professionnels. L'ACNI du 14 octobre 2021 considère ainsi, tout en reconnaissant l'importance du CPF, que cet outil « n'est pas aujourd'hui suffisamment mobilisé dans un objectif de développement des compétences professionnelles, principalement parce que les acteurs - entreprises comme salariés - ne sont pas assez accompagnés ».
Dans cette perspective, il paraît possible d'introduire des mécanismes régulateurs sans remettre en cause la liberté des actifs de recourir à leur CPF.
a) Privilégier les formations concourant le plus à l'élévation du niveau de compétences des actifs
Parmi les leviers identifiés par la mission IGF-IGAS 88 ( * ) et par la Cour des comptes 89 ( * ) afin de réguler les dépenses liées au CPF et d'élever l'intérêt des formations prises en charge au regard de l'objectif de développement des compétences, l'introduction d'un reste à charge ou « ticket modérateur » pour l'utilisateur , qui pourrait être modulé de manière incitative, pourrait constituer un premier élément de réponse.
La Cour des comptes recommande de fixer ce reste à charge « à un niveau assez bas, par exemple 5 % ou 10 % du coût de la formation et modulé en fonction du niveau de qualification souhaité par le bénéficiaire ».
Suivant cette logique, les rapporteurs préconisent d'instaurer un reste à charge pour toute formation ne débouchant pas sur l'obtention d'une certification inscrite au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) .
Seraient ainsi concernées certaines des formations les plus demandées dans le cadre du CPF, telles que la préparation au permis de conduire ou les formations en langues étrangères.
Ce mécanisme pourrait contribuer à responsabiliser les utilisateurs quant à la pertinence des formations qu'ils envisagent de financer avec leur CPF.
Proposition n° 11 : Instaurer un reste à charge des utilisateurs du CPF pour les formations qui ne débouchent pas sur l'obtention d'une certification inscrite au RNCP.
b) Promouvoir la co-construction des parcours de formation
Le CPF s'est imposé dans le paysage comme le principal levier permettant aux actifs d'accéder, à leur initiative, à une formation. En revanche, la possibilité de co-construction du parcours de formation avec l'employeur via des abondements du CPF , qui favoriserait une utilisation du dispositif répondant davantage aux besoins de l'entreprise, reste largement théorique .
Depuis septembre 2020, le portail Employeurs de « Mon compte formation » propose des fonctionnalités permettant aux employeurs de compléter le CPF de leurs salariés selon plusieurs modalités : dotations volontaires, droits supplémentaires au titre d'accords collectifs, dotation pour salariés licenciés, droits correctifs en cas de non-respect par l'employeur de ses obligations en matière d'entretien professionnel.
Pourtant, comme l'affirment les organisations signataires de l'ACNI du 14 octobre 2021, « les pratiques d'abondement par les entreprises se développent mais demeurent marginales, peu connues et difficiles à mettre en oeuvre ».
Selon la Caisse des dépôts et consignations, un peu plus de 7 000 entreprises ont mis en place des dotations sur le CPF de leurs salariés et environ 15 000 dossiers de formation sont abondés automatiquement par les employeurs. Ces chiffres restent très modestes, rapportés aux nombres d'entreprises et de salariés.
(1) Le levier de la négociation collective
La négociation collective apparaît comme un levier pertinent pour développer ces pratiques d'abondement . Les entreprises peuvent en effet, dans le cadre d'un accord collectif, cibler des formations identifiées, organisées sur le temps de travail et mobilisant pour partie le CPF des salariés.
L'article L. 6315-1 du code du travail dispose qu'un accord collectif d'entreprise ou, à défaut, de branche peut définir un cadre, des objectifs et des critères collectifs d'abondement par l'employeur du CPF des salariés.
Dans le cadre de la négociation sur la gestion des emplois et des parcours professionnels (GEPP), les mesures d'abondement par l'employeur du CPF doivent être abordées tous les 3 ans dans les entreprises de 300 salariés et plus, au titre des dispositions supplétives applicables en l'absence d'accord relatif aux thèmes et à la périodicité des négociations 90 ( * ) .
Afin d'encourager la conclusion d'accords collectifs prévoyant des mesures d'abondement du CPF, ce thème pourrait être mentionné au titre des dispositions d'ordre public dans le cadre de la négociation sur la GEPP.
De plus, afin de couvrir le plus grand nombre de salariés possible, cette négociation pourrait être étendue à toutes les entreprises de 50 salariés et plus .
Proposition n° 12 : Étendre aux entreprises de 50 à 299 salariés la négociation obligatoire en entreprise sur la gestion des emplois et des parcours professionnels et inscrire en tant que thème d'ordre public la négociation sur l'abondement par l'employeur du CPF.
(2) Des marges de simplification
Les employeurs identifient souvent le CPF comme un système à part qui ne les concerne pas, si bien qu'ils n'ont pas pris la mesure de l'opportunité qu'il représente.
Afin d'aider les entreprises à s'approprier l'outil, il existe des marges de simplification des procédures d'abondement sur « Mon compte formation ». Une simplification en lien avec la proposition précédente passerait par la mise en oeuvre opérationnelle de l'interface de gestion des accords collectifs relatifs au CPF . Celle-ci permettrait à une branche professionnelle ou à une entreprise ayant négocié un accord collectif sur les actions éligibles au CPF et sur les abondements, d'acheter directement sur « Mon compte formation » les formations présentant un intérêt partagé et de demander le remboursement à la Caisse des dépôts et consignations des sommes correspondantes dans la limite des droits CPF de chaque salarié concerné.
Proposition n° 13 : Simplifier les procédures d'abondement par les employeurs en développant une interface de gestion des accords collectifs relatifs au CPF.
(3) L'intéressement des salariés et des entreprises
Les salariés pourraient, de leur côté, être incités financièrement à privilégier la co-construction de leur parcours professionnel avec leur employeur.
Dans la perspective de l'instauration d'un « ticket modérateur » sur les formations les moins qualifiantes, le reste à charge pour le salarié pourrait être supprimé en cas de co-financement par l'employeur. L'abondement de l'entreprise témoignerait en effet de l'inscription de la formation demandée dans le cadre d'un projet co-construit par le salarié et son employeur.
Proposition n° 14 : Supprimer le reste à charge pour l'utilisateur en cas de co-financement de la formation par l'employeur.
Au-delà, l'idée d'introduire un mécanisme d'intéressement des entreprises à l'abondement du CPF, par exemple sous la forme d'un avantage fiscal, mérite également d'être étudiée.
c) Améliorer l'accompagnement des utilisateurs et des entreprises
• Le conseil en évolution professionnelle (CEP) est un outil d'accompagnement des actifs dans leurs projets professionnels. Il peut notamment aider les salariés à choisir une formation adaptée à leurs besoins.
Les rapporteurs sont favorables à un approfondissement de l'articulation entre le CEP et le CPF afin de contribuer à « professionnaliser » ce dernier. Cette articulation est déjà mise en avant sur le site « Mon compte formation », qui permet désormais de localiser et de contacter un opérateur du CEP. Il paraît toutefois possible d'aller plus loin en ce sens.
La proposition des partenaires sociaux 91 ( * ) de conditionner l'achat dans le cadre du CPF de formations visant des certifications hors RNCP à une validation de l'opérateur du CEP, fût-ce à titre expérimental, semble trop restrictive et porte le risque de réduire le CEP à une formalité administrative. Or, l'adhésion de l'utilisateur à la démarche d'accompagnement est essentielle pour que le CEP soit profitable.
En revanche, la validation du projet de formation dans le cadre du CEP pourrait entraîner la suppression du reste à charge pour l'utilisateur , si celui-ci est instauré pour les formations hors RNCP, ce qui inciterait les salariés à recourir à cet accompagnement.
Proposition n° 15 : Supprimer le reste à charge pour l'utilisateur s'il passe préalablement par un CEP.
• L'entretien professionnel dont chaque salarié bénéficie tous les deux ans est un autre outil d'accompagnement des salariés que les employeurs doivent mieux utiliser . Cet entretien doit être l'occasion d'informer le salarié sur la validation des acquis de l'expérience (VAE), l'activation par le salarié de son CPF, les abondements de ce compte que l'employeur est susceptible de financer ainsi que le CEP.
Tous les six ans, c'est-à-dire une fois sur trois, l'entretien professionnel fait en outre un état des lieux récapitulatif du parcours professionnel du salarié. Cet état des lieux permet notamment d'apprécier si le salarié a suivi au moins une action de formation et acquis des éléments de certification par la formation ou par une VAE.
Dans les entreprises d'au moins cinquante salariés, lorsque, au cours de ces six années, le salarié n'a pas bénéficié des entretiens prévus et d'au moins une formation autre que celle qui conditionne l'exercice d'une activité ou d'une fonction, son CPF doit être abondé de 3 000 euros par l'employeur 92 ( * ) .
Au-delà du simple respect formel de leur obligation, les employeurs devraient se saisir de cet outil afin de co-construire la montée en compétences de leurs salariés, ce qui implique qu'ils déterminent une politique d'utilisation du CPF .
• Enfin, l'accompagnement des entreprises serait facilité si celles-ci pouvaient avoir une visibilité sur l'utilisation du CPF .
La Caisse des dépôts et consignations a fluidifié ses relations avec France compétences en lui fournissant des données au fil de l'eau et en apportant des compléments d'information au conseil d'administration.
Il serait intéressant que ces données puissent être déclinées par branche professionnelle et soient mises à disposition des OPCO dans le cadre de leur mission d'accompagnement des entreprises.
Proposition n° 16 : Mettre à la disposition des branches et des entreprises des données statistiques sur l'utilisation du CPF.
d) Renforcer la lutte contre la fraude et le démarchage abusif
Si la monétisation du CPF a favorisé sa démocratisation, elle a également eu des effets pervers en encourageant la fraude et les démarchages abusifs . Ces pratiques deviennent une nuisance pour de nombreux Français, qu'ils soient concernés ou non par le dispositif.
Dès 2020, des tentatives de fraude sont apparues sous de multiples formes : de démarches commerciales agressives au moyen de campagnes téléphoniques massives, à des escroqueries consistant à proposer à l'usager de saisir sa demande de formation à sa place.
D'après la Caisse des dépôts et consignations (CDC), le champ de la fraude au CPF concerne principalement deux types de situations :
- des entorses aux règles spécifiques du code du travail sur l'éligibilité des formations au CPF ou sur le contrôle du service fait, c'est-à-dire des fraudes commises par les organismes de formation au sein même du système ;
- des fraudes de droit commun en matière de droit de la consommation, s'agissant des démarches commerciales abusives, ou en matière pénale, dans les cas de faux dossiers ou d'usurpations d'identité 93 ( * ) .
Selon la CDC, environ 15 000 comptes ont été atteints au total. Pour irritantes qu'elles soient, ces pratiques ont donc à ce jour un impact financier limité .
Pour lutter contre ces phénomènes, un plan d'actions a été mis en place par la DGEFP en lien avec la CDC, qui se décline en deux axes :
- un renforcement de la lutte contre le démarchage abusif qui s'appuie sur une meilleure information à destination des usagers : les titulaires de CPF victimes de démarchages abusifs sont ainsi appelés à signaler ces abus sur une rubrique spécifique du site internet « Mon compte formation » ou à la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). Les pratiques commerciales abusives (offres promotionnelles et publicité d'influenceurs trompeuses) font l'objet de poursuites systématiques dès lors qu'elles sont signalées ;
- une intensification de la lutte contre la fraude au moyen d'une coordination renforcée entre la CDC, l'administration et la justice. Une cellule spécifique a rapidement été créée au sein du service de renseignement financier Tracfin. Des actions de prévention ont été menées à destination des professionnels assujettis aux règles de lutte contre le blanchiment de capitaux. Ces actions de lutte contre la fraude sont encore appelées à s'intensifier et plusieurs dossiers font actuellement l'objet d'enquêtes approfondies.
D'après les informations transmises par la DGEFP, un renforcement de l'arsenal législatif de lutte contre le démarchage abusif au CPF est en cours de préparation. Dans cette perspective, les rapporteurs soutiennent les objectifs de la proposition de loi déposée à l'Assemblée nationale par Mme Catherine Fabre 94 ( * ) , qui vise à interdire le démarchage téléphonique, par SMS et par courriel des organismes de formation ainsi qu'à permettre à la CDC et aux services de l'État compétents d'échanger toute information utile à la prévention et à la détection des fraudes, à la réalisation des contrôles et aux sanctions à prendre en cas de manquement.
2. Faire contribuer les entreprises à la formation des demandeurs d'emploi selon une logique contracyclique
a) Une importante contribution financière au plan d'investissement dans les compétences
Le plan d'investissement dans les compétences (PIC) constitue un volet du Grand plan d'investissement 2018-2022 du Gouvernement. Mobilisant un total de 13,6 milliards d'euros sur l'ensemble de la période 95 ( * ) , il vise à former 2 millions de demandeurs d'emploi peu ou pas qualifiés et de jeunes éloignés du marché du travail .
La mise en oeuvre du PIC articule différents leviers :
- une mise en oeuvre en régions dans le cadre des pactes régionaux d'investissement dans les compétences (PRIC) ;
- le lancement ou l'intensification d' actions nationales d'accompagnement dans l'emploi des publics fragiles et de soutien aux enjeux de transformation des métiers ;
- le lancement d'appels à projets compétitifs pour conduire des expérimentations .
Ce plan finance ainsi des actions aussi diverses que les préparations opérationnelles à l'emploi collectives (POEC) et les préparations opérationnelles à l'emploi individuelles (POEI) gérées par Pôle emploi, le dispositif Prépa Compétences mis en oeuvre conjointement par Pôle emploi et l'AFPA 96 ( * ) , l'appel à projets des Prépas Apprentissage, la formation des salariés en parcours d'insertion par l'activité économique (PIC-IAE) ou encore la Garantie jeunes (remplacée depuis le 1 er mars 2022 par le contrat d'engagement jeune).
Dans un référé du 2 avril 2021, la Cour des comptes relevait le « fort éparpillement » des actions et la grande diversité des acteurs impliqués.
C'est dans ce cadre que les fonds mutualisés de la formation professionnelle contribuent, via France compétences, au financement de la formation des demandeurs d'emploi . Cette contribution, prélevée sur le produit de la Cufpa avant que le solde soit réparti entre les dispositifs financés par France compétences, est rattachée au budget de la mission « Travail et emploi » de la loi de finances par le biais d'un fonds de concours. Son montant est fixé par décret en Conseil d'État 97 ( * ) à 1,632 milliard d'euros pour 2021 et à 1,684 milliard d'euros pour 2022 . Elle fait l'objet de deux versements annuels à l'État.
En contrepartie, seuls 97 millions d'euros en crédits de paiement (310 millions en autorisations d'engagement) étaient demandés par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2022 au titre du financement du PIC. Ces crédits ont été complétés par voie d'amendement à hauteur de 550,8 millions d'euros afin de financer le nouveau contrat d'engagement jeune (CEJ) 98 ( * ) .
b) Un mode de financement à la légitimité contestée
Le pilotage du plan étant maîtrisé par l'État, en s'inscrivant pour partie dans le cadre d'une contractualisation avec les régions, les entreprises ont le sentiment d'être « payeurs aveugles » sur ce volet et ne voient pas de retour sur investissement , notamment dans les secteurs en tension. Les organisations d'employeurs représentées au conseil d'administration de France compétences ont ainsi exprimé des doutes quant à l'impact réel du PIC sur le retour à l'activité des demandeurs d'emploi. Le poids de ce poste de dépenses dans le budget de France compétences est par conséquent de plus en plus contesté par les partenaires sociaux.
Le PIC se terminant en principe fin 2022, le moment apparaît opportun de s'interroger sur le montant et les modalités de la contribution de France compétences à son financement .
Conformément à une recommandation de la Cour des comptes, qui souligne la difficulté à identifier le niveau d'exécution des dotations au PIC 99 ( * ) , leurs modalités de versement ont récemment connu une première évolution : le conseil d'administration de France compétences a approuvé, le 10 mars 2022, un projet de convention avec l'État permettant d'adapter le montant des acomptes de l'établissement au titre du PIC au regard de leur consommation, dans le but de préserver la trésorerie de l'établissement.
Les rapporteurs considèrent que les entreprises doivent prendre leur part du financement de la formation des demandeurs d'emploi dans la mesure où elles bénéficient de leur montée en compétences. En revanche, il convient de bien distinguer ce qui relève de dispositifs apportant des réponses concrètes aux besoins de compétences des entreprises , que peuvent financer les contributions des employeurs, et les priorités d'ordre national relevant de la responsabilité de l'État qui devraient être financés par l'impôt . Par exemple, on est fondé à s'interroger sur la légitimité du financement d'un dispositif d'insertion tel que le CEJ par les fonds mutualisés de la formation professionnelle.
Les partenaires sociaux évaluent à 400 millions d'euros la part des financements du PIC qui devraient ainsi relever de la solidarité nationale 100 ( * ) . Pour les rapporteurs, cette clarification devrait conduire à plafonner la dotation de France compétences à un montant fixé par accord entre les partenaires sociaux.
En outre, il serait cohérent que cette dotation diminue concomitamment à l'amélioration de la situation du marché du travail. La contribution de France compétences à la formation des demandeurs d'emploi pourrait ainsi évoluer, de manière contracyclique, en fonction de la variation du taux de chômage .
En sens contraire, il serait souhaitable et plus transparent d'améliorer le recours des demandeurs d'emploi au CPF, qui est lui aussi alimenté par la contribution formation des employeurs.
Les rapporteurs soulignent enfin l'importance de prendre en compte, le moment venu, les observations du comité scientifique chargé de l'évaluation du PIC .
Proposition n° 17 : Prévoir un financement contracyclique de la formation professionnelle des demandeurs d'emploi et plafonner la contribution de France compétences au PIC à un montant fixé par accord paritaire.
* 87 Pour un développement plus détaillé sur la certification « Qualiopi », voir la partie IV.B.
* 88 Conséquences financières de la réforme de l'apprentissage et de la formation professionnelle , rapport IGF-IGAS, avril 2020.
* 89 Cour des comptes, France compétences , observations définitives, juin 2022.
* 90 Art. L. 2242-20 du code du travail.
* 91 Accord-cadre national interprofessionnel pour adapter à de nouveaux enjeux la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.
* 92 Art. L. 6315-1 du code du travail.
* 93 Rapport annuel de gestion « Mon compte formation » 2020.
* 94 Proposition de loi n° 5079 visant à lutter contre le démarchage abusif et les appels téléphoniques, SMS et courriels frauduleux dans le cadre du compte personnel de formation, déposée le 22 février 2022.
* 95 Source : projet annuel de performance « Travail et emploi » annexé au projet de loi de finances pour 2022, p. 121.
* 96 Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes.
* 97 Décret n° 2018-1331 du 28 décembre 2018 relatif à l'organisation et au fonctionnement de France compétences.
* 98 Cette enveloppe devait être ainsi répartie : 268 millions d'euros pour soutenir Pôle emploi, les missions locales ou des acteurs tiers impliqués dans la mise en oeuvre du CEJ ; 140 millions d'euros pour financer l'allocation ; 118,1 millions d'euros pour la mise en oeuvre d'actions de mobilisation des jeunes ; 20 millions d'euros pour développer une application digitale sur le CEJ.
* 99 Cour des comptes, France compétences , observations définitives, juin 2022.
* 100 Accord-cadre national interprofessionnel du 14 octobre 2021 pour adapter à de nouveaux enjeux la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.