III. IL EST NÉCESSAIRE DE POURSUIVRE LES DIFFÉRENTS CHANTIERS ENGAGÉS ET DE CONFORTER LES MOYENS DES SECRÉTARIATS GÉNÉRAUX COMMUNS DÉPARTEMENTAUX POUR PERMETTRE LA VIABILITÉ DE LA RÉFORME
A. REMETTRE DE L'HUMAIN ET DE LA PROXIMITÉ, UNE PRIORITÉ POUR RÉPONDRE AUX DIFFICULTÉS RENCONTRÉES PAR LES AGENTS DES SECRÉTARIATS GÉNÉRAUX COMMUNS ET DES SERVICES BÉNÉFICIAIRES
Lors de la mise en place de la réforme, un grand nombre d'agents des DDI et certains agents des préfectures ont perdu le lien de proximité qu'ils entretenaient avec leur gestionnaire RH et avec les autres intervenants des fonctions « support ». La localisation fréquente des SGC dans les préfectures, le recours à des boîtes fonctionnelles, la difficulté à joindre par téléphone les gestionnaires sont autant de facteurs qui ont conduit à « déshumaniser » les SGC. D'après un sondage réalisé par Force ouvrière, 80 % des effectifs des DDI ont le sentiment d'avoir perdu la proximité avec leur service RH.
Pour permettre d'achever la réforme et « redorer le blason » des SGC auprès des agents des DDI et des préfectures, il est impératif de remettre de l'humain dans la gestion et, pour ce faire, de dégager du temps pour les agents affectés aux services RH en facilitant l'exercice de leurs missions.
1. Déployer des outils informatiques adaptés aux services des ressources humaines
Les agents des services RH sont, de loin, ceux qui rencontrent le plus de difficultés. Outre la complexité et les différences entre les régimes RH des agents des préfectures et DDI, les gestionnaires sont confrontés à une multiplicité des logiciels de gestion.
Lors des auditions au Sénat et des déplacements, les agents et les syndicats ont énuméré l'ensemble des logiciels auxquels ils doivent recourir : « Dialog2, Renoirh ministère de l'agriculture et de l'alimentation, Renoirh ministère de la transition écologique et solidaire, Renoirh ministères sociaux, BO Agri, Portail RH ministère de la transition écologique et solidaire, Renoirh poste, Renoirh mobilité, Hub RH, Odissée, EAO, GAO, Léo, Salsa, Casper ministère de l'intérieur, Casper DDT, Casper DDETSPP, Estève, Agrimob, MobMI, Agorha, Geci, Paco, gestion grève, etc. »
La nécessité, pour certains d'entre eux, de se déconnecter et de se reconnecter pour passer d'un logiciel à un autre a été source d'importantes pertes de temps, pour des services qui sont de toute façon déjà sous tension.
Cette difficulté pourrait être résolue dès cet été, du fait du développement d'un mode de connexion commun s'appuyant sur l'utilisation de la carte agent.
De plus, des difficultés ont été relevées dans la chaîne de soutien aux utilisateurs en cas de problèmes posés par ces logiciels. En effet, le service informatique des SGC est chargé d'assurer l'assistance de niveau 1 aux utilisateurs de proximité.
Au-delà de ce niveau de difficulté, la résolution doit remonter aux services des ministères en charge des systèmes d'information RH des agents. D'après les informations transmises à la rapporteure spéciale, « les DNUM des ministères concernés ont initié en mai 2022 un état des lieux et une analyse des modalités de réorientation des « tickets » de signalement relevant du niveau 2 portant sur des questions de fonctionnement de l'applicatif Renoirh, vers les chaînes de soutien utilisateur des ministères RenoiRhiens (ministère de l'agriculture et de l'alimentation/ministères sociaux /ministère de la transition écologique et solidaire). »
Cette difficulté illustre le choix des ministères de développer des systèmes informatiques de gestion RH étanches entre eux. En effet, chaque ministère a la main sur son système de traitement des RH, ce qui aboutit à d'importantes divergences et rend complexe le développement d'une interface commune.
De plus, en l'état, s'il ne serait pas nécessairement pertinent de mettre en place un logiciel RH unique pour le périmètre ATE, du fait de la nécessité de permettre aux administrations centrales de conserver le suivi RH de leurs effectifs, il est urgent que des solutions informatiques soient déployées pour venir en soutien des agents des SGC placés en grande difficulté sur ce plan.
La rapporteure spéciale regrette que le développement d'une application permettant d'interroger, à partir d'une interface unique, les quatre principaux logiciels de gestion (Dialog2 et les trois Renoirh) intervienne aussi tard dans la réforme . Il s'agissait d'une difficulté facilement identifiable dès 2018.
Si le chantier d'un infocentre commun a déjà lancé par le centre interministériel de services informatiques relatif aux ressources humaines (CISIRH), les agents des SGC ne bénéficieront pas de cet outil avant une échéance relativement lointaine. En effet, d'après le point de situation du 28 mars 2022, l'expérimentation de ce logiciel auprès de trois SGC-D d'ici la fin 2022 et la création d'interfaces avec les SIRH Dialogues 2 et SIRHIUS ne devrait aboutir à une généralisation auprès des services qu'au 3 ème trimestre 2023.
La rapporteure spécial e estime que les efforts de développement de nouvelles interfaces SI, permettant de faciliter le travail des gestionnaires RH, déjà très complexe par ailleurs, doivent être redoublés . Il est impératif que les agents disposent d'outils adaptés pour faciliter l'exercice de leurs missions.
Recommandation n° 9 - DGAFP - Centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines : accélérer le déploiement d'une interface unique pour les agents affectés aux ressources humaines au sein des secrétariats généraux communs permettant d'interroger les systèmes d'information des différents ministères du périmètre de l'administration territoriale de l'État.
2. La poursuite des chantiers de convergence et le renforcement de leur suivi est indispensable
La question de la convergence de l'action sociale et des régimes indemnitaires des corps présents dans le champ de l'administration territoriale de l'État n'est pas un sujet nouveau : il est discuté depuis la création même des DDI.
Ainsi, la décision n° 37 du comité interministériel de modernisation de l'action publique (CIMAP) du 17 juillet 2013 indiquait que « le Gouvernement, en concertation avec les représentants des personnels, engagera à l'automne les travaux nécessaires pour favoriser le rapprochement des prestations d'action sociale et des régimes indemnitaires servis aux agents appartenant aux corps présents dans les DDI . » 41 ( * )
Cependant, aucun chantier de convergence n'a véritablement abouti avant la création des SGC, malgré l'importance du sujet.
La convergence intéresse en premier lieu l'égalité républicaine , au titre de laquelle il est difficilement justifiable que deux agents ayant la même ancienneté, dans un même bureau et sur une même mission soient rémunérés différemment. De plus, la multiplicité des régimes RH est source d'une grande complexité en gestion, et ce d'autant plus en présence d'un service gestionnaire unique.
Le sujet était bien identifié en amont : comme le relevait le rapport inter-inspections sur la création des SGC : « des évolutions sont indispensables. Elles ne sauraient être un préalable à la création des [SGC] mais doivent à tout le moins être effectivement engagées concomitamment à celle-ci pour leur permettre d'atteindre les objectifs de qualité de service et de gain d'efficience » 42 ( * ) . Le rapport visait notamment la déconcentration des actes de gestion, l'action sociale, le rapprochement progressif des régimes indemnitaires, le regroupement géographique des effectifs et la convergence des systèmes d'information.
Avant cela, en 2017, autre rapport inter-inspections, sur l'action sociale de proximité et la médecine de prévention, relevait déjà que « l'hétérogénéité de traitement entre agent en matière d'action sociale et de médecine de prévention [était] clairement apparue, comme dans l'ensemble des domaines relatifs aux ressources humaines (régime indemnitaire, régime d'astreinte, spécificités indemnitaires, prise en charge des déplacements, responsabilité et contenu des missions). » 43 ( * )
Au sein des DDI, les secrétariats généraux devaient donc déjà travailler avec des différences de traitement importantes.
L'un des principaux enjeux de la convergence est la soutenabilité budgétaire d'une telle évolution. En effet, il semble difficile d'envisager une convergence qui se fasse au détriment des conditions indemnitaires ou des acquis en termes de prestations sociales des agents . Les syndicats des différents ministères considèrent souvent que la situation statutaire et indemnitaire est le fruit d'un dialogue social spécifique au ministère et qu'il ne faudrait pas remettre en cause.
Ainsi, pour le secrétariat général du ministère de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, les RH « sont spécifiques aux différents métiers des ministères ; elles sont empreintes des cultures et des histoires de chaque ministère, autour desquelles les dispositifs et les organisations se sont progressivement construits . » 44 ( * )
D'après les informations transmises par la DMAT, d'importants chantiers de convergence ont été engagés et ont abouti depuis la création des SGC . Ainsi, certains chantiers seraient déjà achevés comme la procédure de mise en paiement de l'indemnité de télétravail, la protection sociale complémentaire, les conditions de versement du forfait mobilité durable ou encore la déconcentration de la signature des contrats des agents non titulaires.
Lors des déplacements, ces différents sujets ont pourtant été identifiés comme posant des difficultés aux agents. La rapporteure spéciale estime en effet qu'il est indispensable d'assurer un suivi plus précis de la mise en oeuvre de ces chantiers et de garantir une itération entre le comité de pilotage sur la convergence dans l'administration territoriale de l'État et un groupe témoin de SGC .
Recommandation n° 10 - DGAFP - Secrétariat général du ministère de l'intérieur - secrétariats généraux des ministères représentés dans les DDI : poursuivre une politique volontariste en matière de convergence RH et assurer un suivi renforcé de la mise en oeuvre de ces différents chantiers grâce à un groupe témoin de secrétariats généraux commun.
Ce suivi constitue un sujet d'autant plus important que de nombreux chantiers de convergence restent à mener . Les demandes de congés bonifiés, la gestion des jours de carence et des comptes épargne temps ainsi que la question du complément indemnitaire annuel restent à l'ordre du jour des réunions interministérielles de convergence.
3. Utiliser le temps ainsi dégagé pour mettre en place une vraie politique de ressources humaines et un accompagnement des carrières
Pour le programme 354, la mise en place d'un indicateur de performance purement quantitatif ne manque pas d'inquiéter la rapporteure spéciale. En effet, afin d'évaluer la performance au sein du rapport annuel de performance de la mission, la DMAT et la direction du budget mettent en valeur un ratio « ETP fonctions support porté[s] par le programme 354 / ETP totaux » pour objectiver les objectifs. Cet objectif, purement quantitatif, n'est pas pertinent.
La rapporteure souhaite mettre en garde contre la tentation, à moyen terme, de réduire des effectifs dédiés aux ressources humaines . Les SGC, outre leur consolidation dans un premier temps et le déploiement d'outils adaptés, ne devront pas être perçus comme une source potentielle d'économies d'emplois par les Préfets.
La réforme doit, sur le volet RH, changer radicalement d'objectif : il ne doit plus s'agir de générer des gains en emplois pour les redéployer vers les effectifs « métier », mais bien, au contraire, de créer une vraie gestion RH au sein du périmètre ATE et de se donner les moyens de le faire.
Ainsi, sur le périmètre des SGC, outre le fait qu'un quart des effectifs des DDI ont fait le choix de ne pas suivre leurs postes, un nombre non négligeable d'agent (une quarantaine) a exercé son droit au retour dans son administration d'origine.
Dans les services visités lors des déplacements, des postes restaient vacants au sein des services RH et il a été indiqué que ce service faisait l'objet d'un taux de rotation sur les postes plus élevé que la moyenne. La rapporteure spéciale, déplore, de ce point de vue, que le ministère de l'intérieur n'ait pas développé d'outil de suivi du taux de rotation sur ces postes .
En tout état de cause, au regard de retours unanimes des services et des éléments rapportés en audition, il apparaît nécessaire d'engager une réflexion, notamment indemnitaire, sur la filière ressources humaines au sein de l'administration territoriale de l'État, et donc au sein des SGC . Celle-ci doit être plus attractive pour permettre d'attirer des profils qualifiés et garantir une réelle qualité de service aux agents de l'ATE.
Recommandation n° 1 - DMAT - direction du budget (DB) - direction générale de l'administration et la fonction publique (DGAFP) : mettre en oeuvre une réelle politique d'attractivité des différents métiers exerçant au sein des secrétariats généraux communs et mieux encadrer le recours aux contractuels.
Les difficultés d'installation des SGC ont montré à quel point la qualité de la fonction RH pouvait avoir des conséquences sur le fonctionnement des services et l'engagement des agents bénéficiaires de ces services.
Pour conserver une certaine attractivité, cultiver la fidélité des fonctionnaires et renforcer la professionnalisation des effectifs, une gestion qualitative des ressources humaines est impérative.
Loin d'être un vivier d'économies d'emplois, il est indispensable de se rendre compte à quel point l'accompagnement RH des agents est indispensable au bon fonctionnement des services.
Il apparait donc nécessaire d'intégrer une dimension qualitative à la réforme sur le plan RH en permettant que le temps dégagé par le déploiement de nouveaux outils et les chantiers de convergence soit utilisé pour accompagner au mieux les agents du périmètre ATE.
Recommandation n° 2 - DMAT - DGAFP : travailler à l'élaboration d'une charte de qualité des services RH de l'administration territoriale de l'État pour aller vers une approche plus qualitative du métier à moyen terme. Sanctuariser les effectifs sur cette mission.
Enfin, il apparait également indispensable d'aller plus loin concernant la déconcentration des actes de gestion . Alors qu'il s'agissait d'une orientation politique claire du dernier gouvernement, les exemples sont encore nombreux de remontées en centrale sur la situation de certains agents.
D'après les termes de la circulaire du 24 juillet 2018 « dans les services déconcentrés de l'État, les agents sont interrogatifs sur le sens de leurs missions et l'encadrement attend des leviers et des outils pour adapter les organisations aux contraintes et spécificités locales. » 45 ( * )
Ainsi, alors que les règles de changement d'affectation, de passage de grades et de mobilité sont déterminantes pour la vie des services dans les départements, les préfets doivent régulièrement solliciter les administrations centrales sur la situation de certains agents. Les réponses des administrations entrent parfois en contradiction avec l'intérêt local des services, afin de « ne pas créer de précédent ».
Il apparait nécessaire de fluidifier la gestion RH en poursuivant la déconcentration des actes de gestion et en faisant davantage confiance aux directeurs de DDI et aux préfets pour prendre les décisions les plus conformes aux besoins des fonctions « métier ».
Recommandation n° 11 - DGAFP - Secrétariat général du ministère de l'intérieur - secrétariats généraux des ministères représentés dans les DDI : poursuivre la déconcentration des actes de gestion en matière RH.
La rapporteure spéciale insiste sur l'urgence de déployer de réels outils pour permettre aux services départementaux de faire face aux nombreux défis auxquels est confrontée l'administration territoriale de l'État . Dans son rapport de mai 2022, la Cour des comptes relève en effet les nombreux défis auxquels l'administration territoriale de l'État devra faire face dans les années à venir.
Les défis pour les effectifs de l'administration territoriale
Pour la Cour des comptes, les services de l'État territorial sont à un tournant de leur histoire. En effet, les dix dernières années ont été l'occasion d'une réduction continue des effectifs, avec une perte de 11 000 ETPT, soit 14 % de l'effectif initial (passant de 83 027 ETPT en 2012 à 70 608 ETPT en 2020). La Cour insiste par ailleurs sur le besoin de fiabilisation de ces données.
Les difficultés identifiées par la Cour concernent au premier chef les SGC, dans la mesure où il leur revient d'assurer le suivi et l'accompagnement RH des agents sur ce périmètre.
Le principal risque identifié par la Cour est celui de la vacance de postes : en effet, alors que les effectifs de l'ATE sont vieillissants, les services de certains territoires peu attractifs ont du mal à recruter. Ainsi, « dans certaines préfectures, plus des trois quart des postes ouverts ne bénéficient d'aucune candidature (Ariège : 80 %, Loir-et-Cher : 77,8 %). Toutes les préfectures visitées se plaignent de postes durablement vacants, notamment dans les SIDSIC. »
Les suppressions de postes de ces dernières années sont jugés irréalistes au sein des préfectures, qui « ne fonctionnent qu'au moyen de contrats courts qui précarisent leurs titulaires et désorganisent les services . » En effet, « le plan préfectures nouvelle génération (PPNG) de 2016 a en réalité été conçu pour adapter les missions aux réductions d'effectifs, et non l'inverse . [...] En dixans, le programme 307/354 a réalisé un schéma d'emplois (soit un objectif de suppressions de postes) cumulé de -- 4748 ETP, soit plus de 16% des emplois de 2010 . » De plus la répartition historique des emplois, sans réflexion sur les besoins respectifs des territoires, doit pouvoir être remise en cause au profit d'une approche tenant compte de l'évolution des besoins de la population et de l'activité.
Pour le ministère de la transition écologique et solidaire, le ministère de l'agriculture et de l'alimentation et le ministère de l'économie et des finances, les réductions de postes ont essentiellement porté sur l'échelon départemental, fragilisant la capacité d'action des DDI.
La pyramide des âges constitue également un sujet majeur de préoccupation, alors que l'âge moyen des agents de préfecture se situe à 48,6 ans.
Source : Les effectifs de l'État territorial, Cour des comptes, mai 2022
Les chantiers RH devront également concerner les services informatiques, qui peinent à recruter des agents. D'après le rapport inter-inspections d'évaluation des services interministériels départementaux des systèmes d'information et de communication (SIDSIC) de janvier 2020 46 ( * ) , plus de la moitié des chefs de SIDISC déclarent rencontrer des difficultés à recruter dans leurs services . Pour près d'un quart d'entre eux, le manque d'attractivité des rémunérations serait en cause.
Les causes des difficultés de recrutement au sein des SIDSIC
Source : rapport inter-inspections sur les SIDSIC
NB : les pourcentages correspondent au pourcentage de répondants mettant en avant l'une des causes des difficultés de recrutement.
* 41 Comité interministériel pour la modernisation de l'action publique du 17 juillet 2013 .
* 42 Rapport sur la constitution des secrétariats généraux communs aux préfectures et aux directions départementales interministérielles, de l'inspection générale des services de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, de l'inspection générale de l'administration, de l'inspection générale de la jeunesse et des sports, du conseil général de l'environnement et du développement durable et du conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux, mai 2019.
* 43 Rapport sur l'harmonisation de l'action sociale de proximité et l'effectivité de la médecine de prévention dans les services de l'État placés sous l'autorité du préfet, par l'inspection générale de l'administration, de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des affaires sociales en février 2017.
* 44 Réponses au questionnaire de Mme la rapporteure spéciale au secrétariat général du ministère de l'agriculture et de l'alimentation.
* 45 Circulaire du Premier ministre du 24 juillet 2018 sur l'organisation territoriale des services publics.
* 46 Rapport d'évaluation des services interministériels départementaux des systèmes d'information et de communication , de l'inspection générale des services de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, de l'inspection générale de l'administration, de l'inspection générale de la jeunesse et des sports, du conseil général de l'environnement et du développement durable et du conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux, janvier 2020.