COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Le présent bilan d'application des lois suivies par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées porte sur les lois adoptées au cours de la session parlementaire 2020-2021 - soit entre le 1 er octobre 2020 et le 30 septembre 2021. Il étudie également les mesures réglementaires publiées jusqu'au 31 mars 2022 pour les lois adoptées tant au cours de cette session qu'au cours des précédentes.
Pour la session parlementaire 2020-2021, une partie importante de l'activité législative de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a consisté en l'examen de projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou accords internationaux.
Au cours de la session parlementaire 2020-2021, le Sénat a adopté en séance publique 15 projets de lois de ratification de conventions et accords internationaux relevant de la compétence de la commission. Certains de ces projets de loi n'ont pas encore été examinés par l'Assemblée nationale et les lois n'ont donc pas toutes été promulguées. Dans tous les cas, ces conventions et accords ne sont pas pris en compte dans le contrôle de la mise en application des lois puisqu'ils n'appellent aucune mesure d'application réglementaire.
En outre, la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales , relevant du secteur de compétence de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, a été promulguée.
A. PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET DE SYNTHÈSE
1. Le stock des lois suivies par la commission
Au cours de la session 2020-2021, la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales , relevant du secteur de compétence de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, a été promulguée.
À la date du 31 mars 2022, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées suivait également l'application de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense.
a) les lois totalement applicables
Dans le stock des lois adoptées antérieurement à la session 2020-2021, la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense est devenue totalement applicable au cours de la période comprise entre le 1 er octobre 2020 et le 31 mars 2022.
b) Les lois partiellement applicables
La loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales , relevant du secteur de compétence de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est, au 31 mars 2022, partiellement applicable.
Plusieurs décrets prévus par la loi ont été adoptés :
- Le décret précisant la composition, l'organisation et les modalités de fonctionnement du Conseil national du développement et de la solidarité internationale (art 7 de la loi) ;
- Les décrets relatifs à la société Expertise France, à l'exception notable du décret nommant le représentant élu des collectivités territoriales et le représentant des organisations de la société civile de solidarité internationale, alors même que cet alinéa (15) a été ajouté à l'initiative du Sénat.
Les décrets suivants n'ont en revanche pas été adoptés (au 31 mars 2022) :
- Le décret définissant les catégories d'organisations de la société civile au profit desquelles l'État met en oeuvre un dispositif dédié à des projets de développement en vue de l'octroi, le cas échéant, d'une subvention, prévu à l'article 2 de la loi ;
- le décret relatif aux modalités de fonctionnement de la commission d'évaluation de l'aide publique au développement, prévu à l'article 12 Division III alinéa 8 de la loi.
Ces deux décrets ont été pris, mais postérieurement à la date de référence du 31 mars 2022.
- Les décrets relatifs à la composition et au fonctionnement de la commission d'évaluation de l'aide publique au développement, (prévus à l'article 12 de la loi). C'est un sujet que nous suivons évidemment attentivement. Le ministère de l'Europe et des affaires étrangères a fait savoir que la mise en place effective de la commission devrait avoir lieu à l'automne 2022. Le secrétariat général du Gouvernement a fait valoir que ces dispositions ne peuvent être considérées comme des mesures d'application de la loi, mais comme des mesures nominatives ou d'approbation de statuts.
Au 31 mars 2022, dans le stock antérieur , on comptait deux lois partiellement applicables avec des taux d'application relativement élevés (les mêmes que pour la session précédente) :
- la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État est applicable à 83 % ; un décret est toujours attendu sur ce texte (voir Infra ) ;
- et la loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense , qui est applicable à 83 % ; un arrêté est toujours attendu sur ce texte (voir Infra ).
2. L'état d'application des lois d'initiative sénatoriale
Lors de la session 2020-2021, aucune loi d'origine sénatoriale relevant de la compétence de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées n'a été examinée par celle-ci .
Dans le stock des lois suivies actuellement par la commission, on ne compte aucune loi d'origine sénatoriale.
3. L'application des lois votées selon la procédure accélérée
Au cours de la session 2020-2021, la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales a été votée selon la procédure accélérée.
Dans le stock de lois plus anciennes toujours suivies par la commission, la procédure accélérée avait été engagée par le Gouvernement sur :
- la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense ;
- et sur la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État.
4. La publication des rapports du Gouvernement
a) La publication et l'exploitation des rapports de l'article 67 de la loi de 2004 de simplification du droit
Aux termes de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit :
« A l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi. Ce rapport mentionne les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».
La Commission a été destinataire du rapport de l'article 67 relatif à la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales, en date du 18 mai 2022.
b) la publication des rapports du Gouvernement demandés par le Parlement
Pendant la période considérée, la commission a reçu trois rapports attendus sur la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire (LPM) pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense :
La commission a ainsi reçu dans les temps les deux bilans de l'exécution de la programmation militaire qui doivent lui être transmis avant le 15 avril et avant le 15 septembre en application de l'article 10 de la loi de 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025.
Toutefois, le rapport annuel d'activité de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes prévu à l'article 34 de la LPM, n'a jamais été déposé au Sénat. Ce rapport devrait rendre compte des conditions d'exercice et des résultats du contrôle exercé par l'autorité nationale de sécurité des systèmes d'information.
Concernant la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales , elle prévoit un nombre important de rapports au Parlement :
Il s'agit d'abord de 6 rapports qui doivent établir un état des lieux dans un délai fixé par la loi. 5 ont été déposés dans les délais prévus par la loi. Le 6 ème devra l'être avant le 6 août prochain.
- Le rapport prévu à l'article 2 relatif aux différentes activités pouvant être comptabilisées au titre de l'aide publique au développement de la France, a été déposé le 9 mars 2022.
- Le rapport prévu à l'article 10 sur les coopérations opérationnelles entre l'Agence française de développement et la Caisse des dépôts et consignations, a été déposé le 18 mars 2022.
- Le rapport prévu à l'article 15-II présentant une évaluation du dispositif relatif à l'offre d'opérations de banque à des personnes physiques résidant en France par des établissements de crédit ayant leur siège dans un Etat figurant sur la liste des États bénéficiaires de l'aide publique au développement, a été déposé le 1 er mars 2022.
- Le rapport prévu à l'article 15-III examinant les modalités de réduction des coûts de transaction des envois de fonds effectués par des personnes résidant en France vers leurs familles dans les pays en développement, a été déposé le 27 octobre 2021.
- Le rapport prévu à l'article 17 évaluant les possibilités de dispense de criblage des bénéficiaires finaux de l'aide a été déposé le 14 décembre 2021. Il donne des lignes directrices pour concilier le principe de non-discrimination dans l'attribution de l'aide dans des zones caractérisées par une situation de crise persistante et l'existence de groupes armés, d'une part, et le respect des obligations découlant de l'interdiction de mettre à disposition des ressources économiques à des personnes impliquées dans des activités terroriste, d'autre part. Ces lignes directrices ont été élaborées au terme d'échanges avec notamment les organisations de la société civile, il faut maintenant en observer la mise en oeuvre.
- Le rapport prévu à l'article 16 présentant la stratégie de la France en matière de mobilité internationale en entreprise et en administration, n'a pas encore été déposé, mais le délai prévu par la loi n'est pas expiré (6 août 2022).
La loi prévoit également trois rapports au Parlement qui doivent être présentés à échéance régulière et qui ne l'ont pas encore été, sans que les délais soient expirés :
- Un rapport sur la stratégie de développement solidaire et de lutte contre les inégalités mondiales, qui doit être présenté chaque année avant le 1 er juin (article 3).
- Un rapport sur les experts techniques internationaux français, qui doit être présenté tous les deux ans (article 11).
- Un rapport annuel de la commission d'évaluation de l'aide publique au développement.
5. les avis et rapports d'information publiés par la commission
Au cours de la session 2020-2021, la commission a rendu 11 avis budgétaires.
La commission s'est saisie pour avis de 3 projets de loi :
La commission des affaires étrangères et de la défense s'est saisie pour avis de l'article 2 du projet de loi relatif à la prorogation des chapitres VI à X du titre II du livre II et de l'article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure, relatif à l'algorithme.
Elle s'est également saisie pour avis sur l'article 28 du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine des transports, de l'environnement, de l'économie et des finances visant à adapter en droit national le règlement (UE) n° 2017/821 du Parlement européen et du Conseil du 17 mai 2017 fixant des obligations liées au devoir de diligence à l'égard de la chaîne d'approvisionnement pour les importateurs de l'Union qui importent de l'étain, du tantale et du tungstène, leurs minerais et de l'or provenant de zones de conflit ou à haut risque.
Enfin, la commission a rendu un avis sur articles 7 à 19 du projet de loi relatif à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement, visant à permettre aux services de rester dans la course technologique, tout en encadrant leurs nouvelles prérogatives selon les principes et les procédures fixés par la loi du 24 juillet 2015.
Lors de cette période, la commission a adopté 6 rapports d'information et 3 rapports présentant l'avis de la commission sur les contrats d'objectifs et de moyens de grandes institutions.
On rappelle que la commission avait publié 11 rapports d'information au cours de la session 2019-2020, 7 rapports d'information au cours de la session 2018-2019, 7 rapports d'information au cours de la session 2017-2018, et 6 rapports d'information au cours de la session 2016-2017.
Les rapports d'information de la session 2020-2021 ont porté sur les thèmes suivants :
- « Les forces armées en Guyane », rapport n° 295 (2020-2021) du 20 janvier 2021 par M. Christian CAMBON, Mme Hélène CONWAY-MOURET, MM. Jacques LE NAY, Cédric PERRIN et Richard YUNG ;
- « L'actualisation de la loi de programmation militaire 2019-2025 », rapport n° 697 (2020-2021) de MM. Christian CAMBON, Jean-Marc TODESCHINI, Pascal ALLIZARD, Mme Marie-Arlette CARLOTTI, M. Olivier CIGOLOTTI, Mmes Hélène CONWAY-MOURET et Michèle GREAUME, MM. Joël GUERRIAU, Cédric PERRIN, Yannick VAUGRENARD et Alain CAZABONNE. Ce rapport a constitué un des temps forts de l'année, puisque le Sénat a été prescripteur sur ce sujet. L'Assemblée nationale a lancé, suite au travail du Sénat, un cycle d'auditions sur le même sujet, et le Gouvernement a finalement proposé un débat 50-1 sur ce sujet (à la suite de ce débat, le Sénat a émis un vote défavorable, au vu notamment de l'absence de réponses apportées aux points soulevés par la commission dans son rapport) ;
- « Se préparer à la guerre des drones : un enjeu stratégique », rapport n° 711 (2020-2021) du 23 juin 2021 de MM. Cédric PERRIN, Gilbert ROGER, Bruno SIDO et François BONNEAU ;
- « La France peut-elle contribuer au réveil européen dans un XXIe siècle chinois ? », rapport n° 846 (2020-2021) du 22 septembre 2021 de M. Pascal ALLIZARD, Mme Gisèle JOURDA, MM. Édouard COURTIAL, André GATTOLIN et Jean-Noël GUÉRINI ;
- « Haut-Karabagh : dix enseignements d'un conflit qui nous concerne », rapport n° 754 (2020-2021) du 7 juillet 2021 de M. Olivier CIGOLOTTI et Mme Marie-Arlette CARLOTTI ;
- « Quelle boussole stratégique pour l'Union européenne ? », rapport n° 753 (2020-2021) du 7 juillet 2021, de M. Ronan LE GLEUT et Mme Hélène CONWAY-MOURET.
S'y sont ajoutés trois rapports présentant l'avis de la commission sur les contrats d'objectifs et de moyens de grandes institutions :
- « Avis sur le contrat d'objectifs et de moyens de l'Agence française de développement », rapport n° 789 (2020-2021) du 21 juillet 2021, de MM. Hugues SAURY et Rachid TEMAL ;
- « Le contrat d'objectifs et de moyens (2020-2022) de France Médias Monde : une stratégie pertinente mais à horizon limité », rapport n° 308 (2020-2021) du 27 janvier 2021, de Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM et M. Jean-Noël GUÉRINI ;
- « Contrat d'objectifs et de performance (COP) 2020-2022 de l'Institut français », rapport n° 152 (2020-2021) du 25 novembre 2020, de MM. Ronan LE GLEUT et André VALLINI.