B. QUEL AVENIR POUR LE DRASSM ?
1. Une complémentarité à renforcer avec l'INRAP
L'INRAP s'est doté d'un service des activités subaquatiques et sous-marines en juillet 2011. Celui-ci se structure depuis la fin 2018. Il ne dispose pas, cependant, de moyens nautiques ou de matériel robotique en propre. Il est donc conduit soit à conventionner avec le DRASSM pour la mise à disposition de ses moyens, soit à louer sur le marché les moyens techniques nécessaires, via des procédures d'appels d'offres.
En 2020, le pôle des activités subaquatiques de l'INRAP a reçu 22 prescriptions de diagnostic, soit deux fois plus qu'en 2019. Elles correspondent à 21 projets d'aménagement :
- 13 étaient situés dans le domaine public maritime (Méditerranée, Atlantique, mer des Caraïbes, Saint-Pierre-et-Miquelon, océan Indien) ;
- 8 dans le domaine fluvial.
24 prescriptions ont, par ailleurs, été réalisées en 2020, 4 d'entre elles impliquant des moyens d'intervention mixtes, terrestres et subaquatiques, ont été réalisées en collaboration avec des équipes régionales.
Les rapporteurs spéciaux notent cependant que le rapport d'activité 2020 de l'INRAP ne fait pas référence à une coopération avec le DRASSM et s'interrogent sur les relations entre les deux organismes pourtant complémentaires.
Il convient de rappeler à ce stade que les évaluations archéologiques sous-marines ou subaquatiques sont divisées en deux phases :
- une analyse des données de détection électronique fournies par l'aménageur ou, le cas échéant, réalisées par le DRASSM dans le cadre d'une opération de terrain ;
- la vérification des cibles en plongée, réalisée par l'INRAP ou, si le ministère de la Culture le décide, par le DRASSM.
Jusqu'à ce jour, presque toutes les phases de vérification ont, en fait, été réalisées par le DRASSM, le plus souvent de sa propre initiative. Seule la plus récente d'entre elles a été confiée à l'INRAP, avec la mise à disposition des moyens nautiques du DRASSM. Il en résulte que l'INRAP ne dispose d'aucune visibilité sur le nombre et la programmation des projets donnant lieu à convention pour évaluation, ce qui peut apparaître contradictoire avec le rôle qui lui est, en principe, dévolu. L'INRAP devrait a minima être informé de l'ensemble des projets en cours de conventionnement et être intégré aux discussions avec le DRASSM et l'aménageur.
Par ailleurs, dès lors qu'une opération est confiée à l'INRAP, la coopération avec le DRASSM doit être optimale, en vue de déterminer les moyens nécessaires à l'accomplissement de cette mission. À ce titre, une mise à disposition des moyens matériels conséquents (cf infra ) dont dispose le DRASSM via sa flotte apparaît indispensable.
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Recommandation n° 5 : Au regard du rôle opérationnel de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), la coopération entre cet opérateur et le DRASSM doit être renforcée en vue d'éviter tout phénomène de concurrence entre les deux structures et permettre ainsi à tous les acteurs publics de disposer d'une véritable visibilité sur les projets d'évaluation archéologique sous-marine. |
2. La question du financement
Instituée en 2001 12 ( * ) et prévue à l'article L. 542-2 du code du patrimoine, la redevance d'archéologie préventive (RAP) permet de financer les diagnostics archéologiques réalisés par l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) et par les collectivités territoriales qui ont choisi d'exercer cette compétence.
La redevance, qui répond au principe de l' « aménageur-payeur », est due par les aménageurs qui projettent de mettre en oeuvre des travaux affectant le sous-sol, qu'il soit terrestre ou marin. Le taux de cette redevance est fixé à :
- 0,40 % de la valeur d'un ensemble immobilier si celui-ci est soumis à une autorisation ou à une déclaration préalable en application du code de l'urbanisme ;
- 0,58 euro par mètre carré lorsqu'elle cible des travaux donnant lieu à une étude d'impact en application du code de l'environnement ou, dans le cas des autres travaux d'affouillement, lorsqu'ils sont soumis à une déclaration administrative préalable. Ce montant est indexé sur l'indice du prix de la construction.
Les travaux et aménagements dont la surface au sol est inférieure à 3 000 mètres carrés ne donnent pas lieu au paiement de cette redevance.
Prenant acte du caractère disproportionné du montant de la redevance s'agissant des travaux maritimes, la seconde loi de finances rectificative pour 2017 a précisé les modalités de calcul et d'établissement de la RAP pour les opérations d'aménagements réalisées en mer 13 ( * ) . Deux zones sont distinguées :
- la zone côtière, soit la zone située jusqu'au premier mille marin à compter de la laisse de basse mer 14 ( * ) ;
- la zone de pleine mer, soit la zone au-delà du premier mille marin et la zone contigüe.
Au sein de la zone côtière, le montant de la redevance est établi à 0,58 euro par mètre carré. Ce montant est identique à celui applicable aux opérations terrestres, compte tenu de la facilité d'accès de cette zone dite « côtière » et de la probabilité élevée de découvertes archéologiques en son sein. S'agissant de la zone de pleine mer, deux options sont ouvertes :
- l'opération peut être exonérée si elle est située dans cette zone et si elle fait l'objet d'une opération d'évaluation archéologique réalisée dans le cadre d'une convention conclue entre l'État et l'aménageur, les moyens mis en oeuvre étant à la charge de l'aménageur. La loi de finances pour 2019 précise que cette exonération s'applique dans « tout ou partie » de cette zone ;
- en l'absence d'une évaluation archéologique réalisée dans le cadre de la convention visée plus haut, le montant de la redevance est fixé à 0,10 euro par mètre carré ;
La loi de finances pour 2019 prévoit également d'exonérer de RAP l'installation des câbles sous-marins numériques qui contribue à la résilience des communications en France, à la continuité des activités vitales, et sont des atouts majeurs en matière de souveraineté numérique et d'autonomie stratégique sur les télécommunications.
La redevance est établie par les services de l'État chargés de l'archéologie sous-marine, en l'espèce le DRASSM. La liquidation de la RAP maritime a commencé de manière effective en octobre 2020, faute de ressource interne pour le faire avant cette date. D'octobre 2020 à octobre 2021, le total des montants liquidés s'élève à 2 316 898,50 euros.
La mise en place d'un régime alternatif pour le domaine maritime et l'extension des possibilités d'exonération en 2019 n'a pas conduit à une diminution des ressources du DRASSM. La RAP ne constitue plus une taxe affectée depuis la loi de finances pour 2016. Elle ne l'était pas pour autant avant, le DRASSM n'ayant pas, à la différence de l'INRAP, le statut d'opérateur.
Par ailleurs, si les projets d'installation de câbles numériques sont exonérés de RAP, ils ne sont pas pour autant libérés de la procédure d'archéologie préventive, au risque de créer un réel déséquilibre financier pour l'État. L'INRAP doit en effet intervenir en cas de prescription de diagnostic par le DRASSM dans le cadre d'opérations qui engendrent des coûts non négligeables. Le DRASSM a indiqué aux rapporteurs spéciaux, dès lors qu'il est informé des projets suffisamment en amont, s'employer à négocier avec les aménageurs des conventions d'évaluation archéologique tarifées. L'exonération de RAP constitue cependant un handicap réel dans cette négociation, même si le DRASSM dispose d'atouts non négligeables : pleine maîtrise du calendrier opérationnel, possibilité d'anticiper les coûts et surcoûts éventuels de l'opération par la connaissance précise du tracé retenu et donc du métrage du câble nécessaire.
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Recommandation n°6 : L'exonération, depuis 2019, de redevance d'archéologie préventive pour les projets d'installation de câbles numériques crée les conditions d'un déséquilibre financier pour l'État, appelé à intervenir via l'INRAP pour réaliser un diagnostic d'archéologique préventive aux coûts importants, sans bénéficier en retour d'une ressource. La systématisation de conventions d'évaluation archéologique tarifées entre les opérateurs et le DRASSM permettrait de répondre à ce risque d'intervention à perte pour l'INRAP. |
3. La question d'une meilleure allocation des moyens
a) Le choix de la construction d'un nouveau navire
Le baptême de l'Alfred Merlin le 2 juillet 2021 permet au DRASSM de disposer, avec l'André Malraux, d'une flotte dédiée à l'archéologie sous-marine unique au monde. Elle peut, à ce titre, illustrer l'excellence de la recherche française dans ce domaine.
Ce lancement laisse songeur quant au suivi des recommandations de la commission des finances exprimées en novembre 2010 s'agissant de la mise à disposition de navires auprès du DRASSM 15 ( * ) . Le rapport ciblait précisément la construction de l'André Malraux.
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Recommandations du rapport Archéologie subaquatique et sous-marine : un havre abrité de la rigueur ? 11. Depuis le désarmement du navire Archéonaute en 2005, le DRASSM est dépourvu d'équipement opérationnel pour mener à bien ses missions. Le 30 octobre 2009, le ministre de la culture et de la communication a ainsi annoncé la construction d'un nouveau navire baptisé André-Malraux . 12. Le nouveau navire est un équipement particulièrement performant, disposant d'un système de positionnement dynamique et permettant de fouiller des épaves profondes. Des interrogations persistent sur le dimensionnement de ce projet, dans la mesure où l'archéologie sous-marine s'opère avant tout sur la frange côtière. La location ponctuelle d'un navire perfectionné, assortie de la construction d'un navire côtier plus léger et moins coûteux, aurait donc pu constituer une solution alternative. 13. La décision de construire le nouveau navire a relevé du seul ministère de la culture et de la communication. Le Secrétaire général de la mer confirme néanmoins que l'intégration de l' André-Malraux à la fonction garde-côtes, son utilisation mutualisée et son concours à la conduite d'une politique maritime intégrée ne seraient pas conditionnés au bon vouloir du DRASSM ou à la disponibilité du navire hors missions archéologiques, et qu'il « n'était pas question que le bateau échappe » à cette démarche. 14. Le coût total du projet est estimé à 8,6 millions d'euros. Cet investissement induira vraisemblablement des coûts complémentaires, liés à l'équipement du navire et à son fonctionnement. Il conviendra que le DRASSM y pourvoie à moyens constants. 15. Il est particulièrement regrettable que les recherches de mécénat se soient révélées infructueuses pour le financement de l' André-Malraux , alors même que les prédécesseurs de l'actuel ministre de la culture avaient manifesté le souhait de limiter la contribution du budget de l'État au projet. 16. La construction du navire a débuté en 2010 à La Ciotat. 8,6 millions d'euros d'autorisations d'engagement ont été consommées. Ces crédits ont été redéployés en gestion à partir de dotations initialement dévolues aux centres de conservation et d'études archéologiques. La décision de construire l' André-Malraux n'a donc, à ce stade, jamais été retracée dans les projets et rapports annuels de performance soumis au Parlement. 17. 5,6 millions d'euros de crédits de paiement complémentaires devraient être demandés dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012. Compte tenu des modalités de budgétisation retenues en AE, il semble plus opportun de financer le projet par des CP entièrement redéployés en gestion. Il n'est, en effet, pas de bonne méthode de solliciter du Parlement l'ouverture de crédits destinés à « payer la facture » d'un projet parvenu à son terme et qu'il n'a pas autorisé expressément. Source : commission des finances du Sénat |
L'Alfred Merlin est issu des travaux du bureau d'études (Mauric) et du chantier naval (iXblue) qui avaient déjà précédemment développé l'André Malraux. Son développement s'est inscrit dans le cadre d'un appel à projets lancé par l'Agence de la transition écologique (ADEME) sur les « navires du futur ». Il a ainsi été labellisé et sa construction a pu bénéficier des subventions afférentes. Le coût de la construction du navire est évalué pour l'État à 15,01 millions d'euros.
Le choix de sa construction, effectué par le ministère de la culture en février 2019, résulte des conclusions adoptées en ce sens par le comité interministériel de la mer.
Le recours à des solutions alternatives, à l'image de la reconversion de bateaux existants (militaires ou de pêche), de l'utilisation de bâtiments d'autres administrations de l'État ou de la location d'un navire océanographique auprès de prestataires privés, a été écarté au regard des particularités propres aux missions accomplies dans le cadre des opérations de recherche archéologique sous-marine. Celles-ci induisent des spécifications techniques contraignantes : un navire de recherche archéologique sous-marine devant assurer à la fois des fonctions de transport, de base de plongée et de base vie pour une quinzaine de personnes.
La reconversion de navires ne permettrait pas ainsi de répondre à ces exigences :
- l'absence de système de positionnement dynamique limite la manoeuvrabilité et réduit fortement la stabilité du navire durant les opérations de recherche ;
- l'absence de portique (dédié à la manutention) ou de plate-forme adaptée (permettant le stockage d'un ou deux containers, d'un robot et une installation de plongée) affecte directement les opérations robotisées ;
- l'absence d'équipements particulièrement utilisés (pompe archéologique, grue de manutention etc.) contraignent fortement la flexibilité d'utilisation d'un navire reconverti ou renchérissent sensiblement son réaménagement.
Le DRASSM disposait d'un chalutier reconverti en 1967, l'Archéonaute, qui est aujourd'hui complètement obsolète.
L'inadaptation des unités aux missions du service ou leur disponibilité faible et en tout cas insuffisante ont conduit à écarter l'option d'un recours aux navires d'autres administrations de l'État. Les rapporteurs spéciaux relèvent que cette option n'a même pas été chiffrée.
La location de bâtiments existants auprès de partenaires privés a enfin été écartée du fait de son coût, du manque de disponibilité et des limites en termes de spécifications des navires sur le marché. Les rapporteurs spéciaux relèvent qu'elle a cependant été expérimentée en novembre 2021 pour mener une opération urgente au large de la Corse, alors que l'André Malraux naviguait dans la Manche et que l'Alfred Merlin était immobilisé pour travaux. Le coût journalier d'utilisation et le coût d'entretien et d'armement de cette location pour 8 jours s'est élevé à 76 626 euros, alors que le coût estimatif de la même opération si elle avait été réalisée avec l'Alfred Merlin et le matériel robotique du DRASSM aurait atteint 44 993 euros.
b) Une progression attendue des coûts de gestion de la flotte
Si ces éléments peuvent justifier le choix de la construction d'un navire, ils ne doivent pas occulter les coûts d'entretien et d'adaptation éventuels à venir pour ce navire.
La flotte du DRASSM est actuellement composée de 5 bâtiments :
- l'André Malraux mis à l'eau en 2012 ;
- la Nérée II, embarcation dédiée aux eaux intérieures, acquise en 2015 ;
- le Kerguelen, embarcation adaptée pour le travail en eaux froides, à laquelle est adjoint un conteneur aménagé, l'ensemble ayant été acheté en 2015 ;
- le Triton, vedette commandée et livrée en 2016 ;
- l'Alfred Merlin.
Les travaux d'entretien et d'adaptation de cette flotte ont atteint 2,54 millions d'euros entre 2015 et 2021. Cette somme ne comprend pas les frais de carburant, de gardiennage ou de place à quai, ainsi que les produits d'entretien et alimentaires pour ravitailler les équipages à bord. Ce montant apparaît relativement important au regard de la date relativement récente d'acquisition des bâtiments. Ainsi s'agissant du Triton acquis en 2016, les coûts d'entretien représentent déjà près de 30 % du prix d'acquisition.
Coûts d'entretien de la flotte du DRASSM de 2015 à 2021
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Date d'acquisition |
Coût d'acquisition (en euros) |
Dépenses d'entretien (en euros) |
Ratio dépenses d'entretien (2015-2021) / Cout d'acquisition |
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André Malraux |
2012 |
9 000 000 |
2 205 541,57 |
24,5 % |
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Nérée II |
2015 |
56 304,50 |
4 786,77 |
8,5 % |
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Kerguelen |
2015 |
97 980 |
12 963,3 |
13,2 % |
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Triton |
2016 |
1 042 321,20 |
305 892,06 |
29,3 % |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux
Cette somme est appelée à progresser avec l'intégration de l'Alfred Merlin dans la flotte du DRASSM. À l'aune de ces éléments, la pertinence du choix de la construction peut s'avérer moins prégnante.
L'importance de la flotte laisse également songeur quant au rôle de prescripteur dévolu au DRASSM , l'INRAP ayant en principe la charge de mener les opérations de vérification. Une telle flotte peut apparaitre disproportionnée au regard de l'activité du DRASSM . Les rapporteurs spéciaux relèvent un nombre limité du nombre de jours en mer de l'André Malraux depuis 2014, qui ne dépasse jamais 140 par an.
Nombre de jours en mer de l'André Malraux entre 2014 et 2020
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux
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Recommandation n° 7 : Compte-tenu de l'importance des coûts de gestion de la flotte et du choix de la développer, une mise en commun des moyens du DRASSM au profit de l'INRAP apparaît opportune afin de répondre à l'extension de ses activités maritimes et subaquatiques et de rentabiliser, dans le même temps, l'investissement de l'État. |
c) Le recours aux associations
Jugeant impossible de couvrir l'entièreté du domaine public maritime (11 millions de km²), le DRASSM subventionne certaines opérations menées par des associations qui disposent de moyens plus légers, notamment sur l'estran et dans les outremers, là où il n'a pas forcément les capacités pour se déployer. 58 associations ont ainsi bénéficié de fonds de la part du DRASSM entre 2009 et 2021. Le DRASSM verse également des subventions à des chercheurs (personnes physiques), à des unités de recherche du CNRS, à des collectivités territoriales et à des universités.
Le DRASSM considère que les subventions versées aux associations constituent un levier incitatif pour celles-ci, afin de pouvoir bénéficier d'autres dotations de la part des collectivités territoriales où elles sont implantées et au large desquelles ont lieu ces opérations.
Le montant des subventions versées par le DRASSM entre 2015 et 2020 atteint 791 664 euros. Il s'élevait à 124 960 euros en 2020, soit 14 % des crédits de fonctionnement du DRASSM lors de cet exercice.
Subventions accordées par le DRASSM entre 2015 et 2020
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux
Les rapporteurs spéciaux ne remettent pas en cause le bien-fondé de cette logique de subventionnement. Ils s'interrogent cependant sur la concentration de 14,27 % des subventions versées entre 2015 et 2020 sur une seule association, en l'occurrence, l'Association pour le développement et la recherche en archéologie maritime (ADRAMAR). 113 000 euros ont ainsi été versés à cette association sur cette période. Le montant atteint 639 550 euros entre 2009 et 2020.
Le DRASSM justifie ce montant en indiquant que l'ADRAMAR a en charge l'élaboration de l'Atlas des biens culturels maritimes du Ponant, cumulant 428 000 euros de subventions à cette fin sur la période 2009-2020. Les rapporteurs spéciaux ne remettent pas en cause l'expertise de cette association en la matière. Ils relèvent cependant qu'au regard des coûts, une internalisation aurait pu être envisagée. Ils s'interrogent par ailleurs sur le fait que l'ADRAMAR, créée en 1993, ait été fondée par Michel L'Hour, directeur du DRASSM entre 2006 et 2021, même s'il n'y exerçait plus de responsabilité.
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Recommandation n°8 : Le recours aux associations pour mener à bien certaines opérations contraste avec la majoration des moyens techniques obtenue par ailleurs. La question de l'internalisation de certaines missions, à l'image de l'Atlas des biens culturels maritimes du Ponant, doit être posée. |
* 12 Loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive.
* 13 Loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.
* 14 La notion de laisse de basse mer a été substituée à la ligne de base de la mer territoriale en loi de finances pour 2019 à l'initiative du Sénat. Le recours à la ligne de base pouvait en effet conduire, compte tenu des différences de configuration géographique des côtes, à une répartition hétérogène de la zone côtière et de la zone de pleine mer d'un secteur géographique à l'autre.
* 15 Archéologie subaquatique et sous-marine : un havre abrité de la rigueur ? Rapport d'information de M. Yann Gaillard fait au nom de la commission des finances n° 109 (2010-2011) - 16 novembre 2010.