Pour un financement des petites associations à la hauteur : rénover le Fonds pour le développement de la vie associative

Rapport d'information n° 264 (2021-2022) de M. Éric JEANSANNETAS , fait au nom de la commission des finances, déposé le 7 décembre 2021

Disponible au format PDF (2,2 Moctets)

N° 264

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2021-2022

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 décembre 2021

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) pour suite à donner à l' enquête de la Cour des comptes , transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur le fonds pour le développement de la vie associative ,

Par M. Éric JEANSANNETAS,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal , président ; M. Jean-François Husson , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet , vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel , secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel .

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le 17 décembre 2020, la commission des finances a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête portant sur le volet fonctionnement et innovation du Fonds pour le développement de la vie associative, aussi appelé FDVA 2.

La dotation d'action parlementaire (DAP), dite « réserve parlementaire », a été remplacée en 2017 par le FDVA 2, pour ce qui concerne le soutien au milieu associatif. Cet outil devait reprendre les principes de la dotation d'action parlementaire, comme le financement en priorité des associations de petite taille, tout en permettant à ces associations de se développer et de se moderniser. Le FDVA 2 s'ajoute au FDVA 1, qui existe depuis 2011, et qui se concentre sur la formation des bénévoles.

La crise sanitaire a rappelé l'importance des associations pour le maintien de la cohésion sociale. En particulier, les petites associations ont joué un rôle majeur dans les territoires ruraux. Dans ce contexte, l'enquête confiée à la Cour des comptes permet de tirer un premier bilan de la mise en oeuvre du FDVA 2, et de formuler des propositions pour renforcer le dispositif.

Pour donner suite à la remise de l'enquête par la Cour des comptes, la commission des finances du Sénat a organisé, le 7 décembre 2021, une audition réunissant des représentants de la Cour des comptes et des principales parties prenantes : le Mouvement associatif et la direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative (DJEPVA).

LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Recommandation n° 1 : simplifier les critères de financement du FDVA 2 en privilégiant le soutien au « fonctionnement global » des associations. Améliorer la lisibilité des critères de financement du FDVA 2.

Recommandation n° 2 : étendre le champ d'action des commissions régionales et des collèges départementaux à l'animation et de coordination des questions relatives à la vie associative, et favoriser l'implication des parlementaires dans les collèges départementaux.

Recommandation n° 3 : systématiser le principe de notes régionales complétées par des notes départementales définissant les priorités de financement du FDVA 2, dont la présentation est définie au niveau national et qui seraient accompagnées du calendrier de la campagne de financement.

Recommandation n° 4 : supprimer le plafond du FDVA 1 pour laisser une plus grande marge d'appréciation aux acteurs locaux.

A. A. UN DISPOSITIF TROP COMPLEXE AU REGARD DE SES OBJECTIFS ET DU PUBLIC VISÉ, LES PETITES ASSOCIATIONS

1. Des démarches administratives lourdes, qui dissuadent les associations de déposer un dossier

Le FDVA 2 a vocation à soutenir prioritairement les petites associations , c'est-à-dire les associations non employeuses ou qui emploient au plus deux salariés à temps plein. Le rapporteur spécial tient à souligner à la fois l'importance des petites associations dans le maintien de la cohésion sociale dans les territoires, et leur singularité par rapport aux autres associations, qui justifie l'existence d'un outil de financement dédié.

La Cour des comptes souligne que : « Depuis 2018, les petites associations non employeuses ou employant au plus deux salariés constituent toujours le coeur du dispositif, puisqu'elles représentent chaque année plus de 80 % des bénéficiaires . » La diversité sectorielle est également respectée : la part relative des secteurs des associations qui reçoivent un financement du FDVA 2 correspond à celle des petites associations en général ^{1 ( * )} .

Pour autant, le rapporteur spécial attire l'attention sur le fait que les critères et les procédures du FDVA 2 ne sont pas adaptés à la réalité du fonctionnement des petites associations . Il partage ainsi le constat de la Cour d'un « décalage entre la complexité du dispositif et son public prioritaire ».

Ce décalage se traduit par un nombre significatif de demandes non satisfaites. En 2020, 37 % des associations ayant fait une demande de financement par le FDVA 2 n'ont pas obtenu de subvention . La diminution importante du pourcentage de refus par rapport à 2018 s'explique par la diminution du nombre d'associations demandeuses, passant de 22 842 à 15 299 entre 2018 et 2020.

Évolution du nombre de demandes de subventions et du nombre d'associations subventionnées entre 2018 et 2020

Source : commission des finances d'après les données de la Cour des comptes

La Cour fait l'hypothèse que la complexité de la procédure a conduit des associations à renoncer à déposer un dossier : « La baisse continue et importante du nombre d'associations demandeuses (- 33 % entre 2018 et 2020) n'a pas d'explication immédiate à ce stade. Il est possible que la charge inhérente aux démarches à accomplir, au regard des montants attribués, ait découragé certaines associations de déposer des demandes . »

2. Un renforcement nécessaire de l'accompagnement des associations, mais qui ne doit pas se substituer à une réforme de fonds des critères de financement

Depuis la mise en place du FDVA 2, des dispositifs ont été créés pour mieux accompagner les associations dans leurs démarches. Des notes d'orientations présentent désormais les sites internet que peuvent utiliser les associations pour trouver des informations et remplir leurs dossiers. La Cour des comptes met également en avant le progrès de la dématérialisation des demandes de subvention, avec la généralisation en France métropolitaine d'un compte unique destiné aux associations, le « CompteAsso ».

Ces initiatives doivent bien entendu être encouragées . En cela, le rapporteur spécial souscrit à la proposition de la Cour des comptes de généraliser les notes d'orientations, et de donner un cadre général à leur contenu .

Toutefois, l'amélioration de l'accompagnement et de l'accès à l'information des associations ne doit pas faire oublier la réforme de fonds des critères, qui est prioritaire . La Cour souligne que l'absence d'une telle réforme pourrait conduire à rendre les associations dépendantes des accompagnateurs, et que se développe un « véritable marché de la préparation des dossiers ».

La numérisation des procédures présente également des risques. Les associations peuvent de ne pas se rendre compte que certains documents sauvegardés sur leur espace en ligne ne sont pas mis à jour, et l'automatisation croissante des procédures peut empêcher la prise en compte des situations particulières. En outre, les petites associations ont pu être déstabilisées par la mise en place des procédures dématérialisées. Il est donc indispensable de veiller à maintenir des alternatives non numériques pour la constitution des dossiers de subvention .

3. Une simplification indispensable des critères de financement, qui privilégie le soutien au fonctionnement global de l'association

La complexité du FDVA 2 provient principalement du critère de financement pour « la mise en oeuvre de nouveaux projets ou activités », qui est aussi appelé le critère « innovation ». L'une des justifications du remplacement de la dotation d'action parlementaire par le FDVA 2 est que ce dernier devait servir d'outil de financement structurel du monde associatif. L'angle choisi pour accomplir cette mission fut celui de l'aide à l'innovation et à la modernisation des associations.

Les critères de financement du FDVA 2

Les critères de financement au titre du « financement global de l'activité d'une association » ou de la « mise en oeuvre de nouveaux projets ou activités » sont détaillés à l'annexe 2 de l'instruction DJEPVA/SD1B/2018/075 du 15 mai 2018.

Concernant le financement au titre du « fonctionnement global, les critères principaux sont :

- concourir au dynamisme de la vie locale et à la consolidation de la vie associative locale ;

- la capacité à mobiliser et rassembler une participation citoyenne significative par rapport au territoire.

Concernant le financement au titre de la « mise en oeuvre de nouveaux projets ou activités », les critères sont plus nombreux. Les critères du volet « fonctionnement global » sont repris, et sont notamment ajoutés :

- un projet associatif ou inter-associatif qui concourt à développer une offre d'appui et d'accompagnement aux petites associations locales et à leurs bénévoles ;

- un projet associatif ou inter-associatif innovant et structurant à impact prospectif
apportant, pour le territoire, une innovation sociale, environnementale ou sociétale en
réponse à des besoins non couverts.

L'objectif de favoriser « l'innovation » des associations est cependant difficilement conciliable avec le public visé par le fonds, c'est-à-dire les petites associations. Comme le souligne la Cour des comptes : « Les petites associations ont plus de difficultés à répondre à cet enjeu [le financement des projets innovants] fortement promu par l'instruction de 2018 et les notes d'orientation annuelles . Elles appréhendent plus difficilement cette notion , conduisant les services instructeurs à requalifier des demandes déposées au titre de projets innovants en soutien au fonctionnement. »

En effet, la différence entre la dépense de fonctionnement ou une dépense de « modernisation » est souvent ténue pour une petite association. L'achat d'une imprimante par exemple peut représenter un investissement réel pour les plus petites associations, même si cet achat n'est adossé à aucun projet innovant. Avant de se « moderniser », de nombreuses petites associations cherchent d'abord à pouvoir se maintenir .

En revanche, les conséquences relatives au financement par le FDVA sont importantes : les critères à remplir pour bénéficier d'un financement au titre d'un projet innovant sont plus complexes que les financements pour le fonctionnement global de l'association, mais les montants sont dans le même temps plus élevés. Cela conduit les associations à essayer de demander un financement par l'axe innovation seulement par stratégie, quitte à ce que la demande soit requalifiée par l'administration, comme l'indique la Cour des comptes : « Le choix de cet axe de financement correspond parfois à une stratégie de leur part, les montants planchers pouvant être plus élevés et donc plus attractifs . »

Pour toutes ces raisons, le rapporteur spécial soutient que les références à la « modernisation » et à « l'innovation » doivent être réduites dans les critères de financement du FDVA 2, au profit du financement du fonctionnement global . L'objectif de faire du FDVA 2 un outil de financement structurel du monde associatif doit être appréhendé moins du côté des associations que de celui de l'administration. Pour que le financement soit véritablement structuré, il est d'abord prioritaire de rendre plus transparents, plus simples et plus prévisibles les critères d'éligibilité au FDVA 2.

Recommandation n° 1 : simplifier les critères de financement du FDVA 2 en privilégiant le soutien au « fonctionnement global » des associations.

B. UNE IMPLICATION DES ACTEURS DANS LA GOUVERNANCE DU DISPOSITIF QUI PEUT ÊTRE RENFORCÉE

1. Étendre l'action des commissions régionales et des collèges départementaux afin de limiter l'absentéisme dans ces instances

Le FDVA 1, qui correspond au volet formations du FDVA, est entièrement géré à l'échelon régional, ce qui est en cohérence avec l'attribution de la compétence formations aux régions. La gouvernance du FDVA 2 est plus complexe, dans la mesure où elle est répartie entre plusieurs échelons territoriaux.

La gouvernance du FDVA 2

L'organisation du FDVA 2 implique à la fois des services déconcentrés et des commissions réunissant des représentants de l'Etat et des collectivités territoriales :

- le préfet de région soumet pour avis à la commission régionale consultative les priorités de la campagne de subvention. Ces priorités peuvent faire l'objet d'une note d'orientation régionale. La commission régionale est composée de chefs de services déconcentrés de l'Etat, d'un représentant de chaque conseil départemental et de personnalités qualifiées ;

- le collège départemental émet en début de campagne un avis sur les priorités retenues par la région, et les préfets de département publient une note d'orientation départementale. Le collège est composé de représentants des maires des communes, d'un représentant du conseil départemental et de personnalités qualifiées ;

- depuis le 1er janvier 2021, les délégations régionales académiques à la jeunesse, à l'engagement et aux sports (DRAJES) et les services départementaux à la jeunesse, à l'engagement et aux sports (SDJES) exercent les missions jeunesse, éducation populaire et vie associative pour l'Etat. D'après le décret n° 2020-1542 du 9 décembre 2020, la DRAJES assure la gestion du FDVA et le secrétariat de la commission régionale tandis que le SDJES assure le secrétariat du collège départemental ;

- le rôle de la DJEPVA est aujourd'hui réduit. Elle a essentiellement un rôle d'information, de conseil et d'accompagnement. Elle gère également les outils numériques, comme le CompteAsso.

Malgré la complexité de cette organisation, la Cour des comptes estime que le dispositif a fait l'objet d'une « réelle appropriation [...] par les territoires ». L'implication à la fois des régions et des départements permet en effet à l'ensemble des acteurs territoriaux de s'exprimer sur le sujet.

La Cour relève néanmoins un « absentéisme parfois important », en particulier lors des commissions régionales. Pour lutter contre, elle propose de renforcer le champ d'action de ces instances vers des « enjeux plus larges d'animation et de coordination des questions relatives à la vie associative ». Cette proposition est pertinente, au sens où elle permettrait de revaloriser les commissions régionales et les collèges départementaux, et d'inclure le FDVA dans une stratégie plus large du financement du monde associatif.

Le risque toutefois est de perdre la spécificité de la gestion du FDVA. Il ne doit pas être considéré comme un complément du financement des associations par les collectivités territoriales, car il possède un public et des priorités qui lui sont propres. Une façon de limiter ce risque est d'impliquer davantage les parlementaires dans la définition des priorités du FDVA, en particulier en favorisant leur participation dans les collèges départementaux .

Recommandation n° 2 : étendre le champ d'action des commissions régionales et des collèges départementaux à l'animation et de coordination des questions relatives à la vie associative, et favoriser l'implication des parlementaires dans les collèges départementaux.

2. Une répartition territoriale satisfaisante, même s'il faut rester vigilant quant à une augmentation des disparités territoriales

La Cour des comptes relève que : « La répartition des crédits favorise fortement les départements les moins peuplés. Les critères sont fixés par le décret du 8 juin 2018 et prévoient que la moitié de l'enveloppe est attribuée de manière égalitaire entre les départements, le solde étant fonction de la population et du nombre d'associations sur le territoire concerné . »

Ce biais en faveur des territoires les moins peuplés est justifié par leurs contraintes spécifiques . En effet, les collectivités territoriales les moins peuplées sont, en général, celles qui disposent du moins de moyens pour aider les associations, et dont les services publics sont plus difficilement accessibles. Les petites associations de ces territoires font également face à des contraintes importantes de déplacement. La péréquation entre départements, telle que présentée dans le rapport de la Cour des comptes, semble être efficace à l'heure actuelle, et il n'est pas utile de revenir dessus.

La Cour souligne néanmoins que la progression des ressources du fonds en 2021 et en 2022 peut conduire à exacerber les différences de répartition entre les territoires. Il est encore trop tôt pouvoir préconiser un changement de système de répartition, les chiffres n'étant pas disponibles, mais il convient de rester vigilant à ce sujet.

3. Une présentation des notes fixant les priorités du FDVA qui doit être systématisée

Concernant l'adaptation des priorités de financement aux territoires, la pratique la plus répandue consiste à rédiger des « notes départementales ajoutant des priorités à celles prévues à l'échelon régional ». Ce fonctionnement est efficace : il permet d'impliquer à la fois l'échelon régional et l'échelon départemental, et il favorise une meilleure compréhension et lisibilité des critères par les associations.

La Cour des comptes propose de systématiser ce principe de notes régionales complétées par des notes départementales, et d'en unifier le cadre au niveau national . Les notes seraient accompagnées d'une présentation systématique du calendrier prévisionnel.

Ces recommandations sont partagées par le rapporteur spécial : elles permettent d'améliorer l'information à destination des associations, tout en maintenant de la souplesse dans la définition et la mise en oeuvre des priorités de financement .

La Cour des comptes recommande également, pour « donner une cohérence au dispositif sur l'ensemble du territoire », que « chaque campagne pourrait prévoir quelques orientations thématiques nationales bénéficiant d'enveloppes spécifiques ». Le rapporteur spécial ne reprend pas cette proposition. En effet, le public visé par le FDVA 2 est majoritairement constitué de petites associations, qui ont un intérêt strictement local. La mise en place de thématiques nationales conduirait à limiter trop fortement la marge de manoeuvre des instances locales. En outre, elle pourrait amener les associations à modifier leur action, de manière parfois contre-productive, afin de « coller » aux thématiques nationales et de maximiser leurs chances d'obtenir un financement.

Recommandation n° 3 : systématiser le principe de notes régionales complétées par des notes départementales définissant les priorités de financement du FDVA 2, dont la présentation est définie au niveau national et qui seraient accompagnées du calendrier de la campagne de financement.

C. UN DISPOSITIF TROP COMPLEXE AU REGARD DE SES OBJECTIFS ET DU PUBLIC VISÉ, LES PETITES ASSOCIATIONS

1. Une augmentation récente des crédits, dont il reste encore à évaluer les effets sur les subventions accordées par le FDVA

L'enveloppe du FDVA a pendant longtemps été fortement sous-dimensionnée au regard des besoins des associations. Avec la mise en place du mécanisme de fléchage des comptes inactifs acquis par l'État en 2021, le montant des crédits du FDVA s'est rapproché de celui de la « réserve parlementaire » .

Jusqu'en 2018, le budget total du FDVA était de 33 millions d'euros. L'ouverture de 5 millions d'euros supplémentaires en 2020 et 2021 en lois de finances rectificatives, et la mise en place en 2021 du mécanisme de fléchage des comptes inactifs acquis par l'Etat, ont permis d'augmenter significativement le budget du FDVA. L'ensemble des crédits consacrés au FDVA est ainsi passé à 57,1 millions d'euros. En comparaison, le montant de l'ancienne réserve parlementaire était estimé aux alentours de 50 millions d'euros.

Crédits à destination du FDVA entre 2018 et 2022 (prévisionnel)

(en millions d'euros)

Note : les montants « FDVA 1 » et « FDVA 2 » indiqués sont ceux qui ont été fléchés en lois de finances. La quote-part des comptes inactifs acquis par l'Etat peut être répartie soit dans le FDVA 1, soit dans le FDVA 2, avec pour règle que le montant du FDVA 1 ne doit pas dépasser 25 % du montant total du FDVA.

Note 2 : en 2020 et 2021, le FDVA 2 a été abondé de 5 millions d'euros supplémentaires en lois de finances rectificative.

Source : commission des finances d'après les données de la Cour des comptes

La référence à la réserve parlementaire présente toutefois des limites . La réserve parlementaire était conçue comme un dispositif soutien au monde associatif, tandis que le FDVA a vocation à être l'outil de financement structurel des petites associations. Le fait que les crédits consacrés au FDVA correspondent désormais au montant de l'ancienne réserve parlementaire n'est donc pas l'accomplissement d'un objectif, mais davantage un plancher . La comparaison montre surtout à quel point le FDVA était sous-dimensionné par rapport à ses objectifs .

La Cour des comptes fait le constat d'un « saupoudrage » des subventions accordées par le FDVA 2 : « Les objectifs très nombreux et ambitieux assignés au FDVA2 apparaissent en décalage avec les moyens déployés, provoquant un saupoudrage des financements et la distribution de subventions de faible montant : elles s'élèvent en moyenne à 2 600 € par an et par association retenue, 66 % des attributions étaient inférieures à 2 000 € en 2019 . » Les chiffres doivent cependant être considérés avec prudence, car ils n'incluent pas l'année 2021, qui a vu une augmentation importante des crédits destinés au FDVA dans son ensemble.

Il sera nécessaire d'attendre les retours d'expérience des années 2021 et 2022, avant de préconiser une stabilisation ou une nouvelle augmentation des crédits destinés au FDVA .

Le rapporteur spécial ne reprend pas la proposition de la Cour des comptes de fusionner le Fonjep et le FDVA. Cette fusion pourrait remettre en cause la pérennité de la politique en faveur de l'éducation populaire. En outre, le FDVA risquerait de perdre sa spécificité pour devenir un outil global au service du financement de la vie associative et de l'éducation populaire. L'éducation populaire recouvre en effet l'ensemble du monde associatif, tandis que le FDVA se concentre sur les petites associations.

2. Une prévision des crédits du FDVA rendue plus complexe par le mécanisme du fléchage de la quote-part des comptes inactifs acquis par l'État

Le fléchage d'une quote-part des comptes inactifs acquis par l'État a permis d'augmenter le budget du FDVA, et la mise en place de ce mécanisme était une demande de longue date du Mouvement associatif, soutenue par le rapporteur spécial. Dans le même temps, ce mécanisme a rendu plus complexes les prévisions des crédits destinés au FDVA .

La capacité d'action supplémentaire du FDVA, estimée à 17,5 millions d'euros pour 2022 par l'administration, n'est pas intégrée aux projets annuels de performance. La première raison est que le montant précis des sommes qui reviendront à l'État via les comptes inactifs n'est pas connu avec précision. La seconde raison est que les pratiques diffèrent selon les établissements de crédits, certains versant directement les sommes à l'État, tandis que d'autres les versent à la Caisse des dépôts et consignations, ce qui crée des incertitudes quant au calendrier de versement des subventions.

La Cour évalue à 19 millions d'euros la quote-part des comptes inactifs acquis par l'État en 2021, ce qui est un montant supérieur à celle prévue en loi de finances pour 2021, qui était de 17,5 millions d'euros. Au cours des prochaines années, il sera nécessaire d'examiner la variabilité des sommes disponibles pour le FDVA par ce mécanisme, et d'adapter les prévisions en conséquence .

3. La suppression du plafond du FDVA 1 permettrait de laisser une plus grande marge d'appréciation aux acteurs locaux

Premièrement, le FDVA 1 et le FDVA 2 ont des ressources fléchées en loi de finances : la LFI pour 2022 dispose ainsi que 8,1 millions euros sont consacrés au FDVA 1, et 25 millions d'euros au FDVA 2. Pour les crédits restants, qui proviennent pour l'essentiel de la quote-part des comptes inactifs acquis par l'État, ils peuvent être répartis librement entre le FDVA 1 et le FDVA 2, à la condition que les ressources du FDVA 1 ne dépassent pas le quart de celle du FDVA dans son ensemble (article 3 du décret n° 2018-460 du 8 juin 2018 relatif au fonds pour le développement de la vie associative). Dans la pratique, les crédits complémentaires sont affectés par les délégations régionales académiques à la jeunesse, à l'engagement et aux sports (DRAJES).

La Cour des comptes recommande la suppression de la règle du plafond de 25 % des ressources pour le FVDA 1, afin de laisser plus de marges de manoeuvre aux acteurs locaux. Le rapporteur spécial soutient cette disposition . La règle n'était justifiée que par la faiblesse des montants initialement dévolus au FDVA 2, et sa suppression permet une répartition plus fine des crédits en fonction des besoins des territoires.

Recommandation n° 4 : supprimer le plafond du FDVA 1 pour laisser une plus grande marge d'appréciation aux acteurs locaux.

TRAVAUX DE LA COMMISSION :
AUDITION POUR SUITE À DONNER

Réunie le mardi 7 décembre 2021 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a procédé à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), sur le fonds pour le développement de la vie associative.

M. Claude Raynal , président. - Nous procédons à une audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes réalisée à la demande de notre commission, en application de l'article 58-2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), sur le volet fonctionnement et innovation du Fonds pour le développement de la vie associative (FDVA).

La crise sanitaire a montré l'importance du tissu associatif pour le maintien de la cohésion sociale, mais elle a aussi souligné les enjeux qui entourent son financement. En 2017, la réserve parlementaire a été supprimée pour être remplacée par le volet fonctionnement et innovation du fonds pour le développement de la vie associative, plus souvent appelé FDVA 2. Or aucun bilan précis n'a encore été fait de cet outil. C'est la raison pour laquelle la commission des finances a commandé à la Cour des comptes une enquête sur le FDVA 2.

Nous recevons M. Louis Gautier, président de la troisième chambre de la Cour des comptes, qui nous présentera les principales conclusions de cette enquête.

Pour nous éclairer sur le sujet et répondre aux observations de la Cour des comptes sont également présents M. Pierre Oudot, chef de service et adjoint de la directrice de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative, ainsi que Mme Frédérique Pfrunder, déléguée générale du Mouvement associatif.

Après avoir entendu M. Louis Gautier, le rapporteur général, en remplacement de notre rapporteur spécial Éric Jeansannetas, qui a été empêché, présentera les principaux enseignements que M. Jeansannetas a tirés de cette enquête. À l'issue des débats, je demanderai aux membres de la commission des finances leur accord pour publier l'enquête remise par la Cour des comptes.

M. Louis Gautier, président de la troisième chambre de la Cour des comptes . - En application de l'article 58-2 de la LOLF, vous avez demandé à la Cour des comptes un rapport sur le FTVA 2. Cette demande faisait suite à la suppression de la réserve parlementaire et aux interrogations du Parlement sur le nouveau dispositif du fonds pour le développement de la vie associative, notamment dans son volet fonctionnement et innovation.

L'enquête de la Cour des comptes a porté sur les années 2018, 2019 et 2020, années marquées par la mise en place de ce nouveau dispositif et par la crise covid. Par conséquent, les conclusions présentées ne sont pas définitives. Elles permettent toutefois de prendre la mesure de la montée en puissance de ce nouveau dispositif.

Ainsi, trois ans après sa création, le dispositif a trouvé un certain équilibre. Il a permis de financer plus de 10 000 associations, principalement de petite taille, pour un montant global de 25 millions d'euros, selon une procédure presque complètement dématérialisée. La distribution de ces aides, que ce soit par territoire ou par domaine, n'appelle pas de remarque particulière : ces aides vont pour la moitié aux secteurs du sport, de la culture et au domaine social.

Toutefois, il est frappant de constater - mais c'est peut-être un constat provisoire au regard des spécificités de la période étudiée - que le nouveau dispositif s'est accompagné d'une baisse très importante du nombre de demandes. Le nombre d'associations demanderesses est passé de 28 000 à 15 300, ce qui a mécaniquement accru le taux de satisfaction et d'éligibilité. Le montant des aides demandées a chuté de 200 millions d'euros à 89 millions d'euros, pour un budget alloué au FDVA resté stable.

Cette désaffectation est-elle liée à la dématérialisation des procédures ? Un certain nombre de petites structures, habituées aux procédures classiques, ont pu être rebutées, soit par un formalisme administratif, soit par des procédures dématérialisées nouvelles pour elles. C'est pourquoi il est recommandé d'aider à l'accompagnement des associations.

L'autre constat, plus récurrent de la part de la Cour des comptes, a trait au risque de très grand saupoudrage de ces aides. En effet, la subvention moyenne par association retenue est de 2 600 euros par an : en 2019, 66 % des attributions étaient d'un montant inférieur à 2 000 euros. Certes, ce système permet sans doute localement à des associations de continuer leur activité, mais on voir mal comment il peut s'articuler avec la distribution d'autres aides qui sont données localement, notamment à l'échelon communal.

C'est pourquoi la Cour des comptes recommande un meilleur ciblage de ces aides, de sorte qu'elles permettent de soutenir en priorité la modernisation du fonctionnement des associations via la numérisation de leurs procédures, la mutualisation de leur gestion, la prise en compte des objectifs de développement durable, lesquels semblent largement échapper aux priorités. Cela permettra également de financer des structures qui peuvent servir d'appui à la vie associative locale pour promouvoir cette modernisation, notamment en soutenant le dispositif local d'accompagnement. Enfin, il faudrait peut-être axer le FDVA sur les territoires où les petites associations peinent à se subventionner.

Parmi les recommandations phares du rapport, on retrouve une préconisation déjà formulée dans un précédent référé de la Cour des comptes à la suite d'un travail sur le Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (Fonjep). Au regard de l'effort administratif fourni pour distribuer cette aide, de l'éparpillement de celle-ci, de son saupoudrage, donc d'une certaine absence de lisibilité de cette politique de subventionnement par l'État, mieux vaudrait sans doute faire masse des deux fonds, de façon à accéder à une masse critique de 70 millions d'euros avec des axes de subventionnement plus clairs.

C'est tout le sens des réflexions plus générales formulées par la Cour des comptes dans les enquêtes qu'elle a pu mener sur le monde associatif et l'effort en faveur de la jeunesse, et encore récemment dans le rapport qu'elle a remis à l'Assemblée nationale sur la contribution du mouvement associatif à la formation à la citoyenneté. Il y a une problématique de portance et de portage de cette politique à l'échelon national.

On sait combien le tissu associatif est important pour le fonctionnement de notre société dans de nombreux secteurs. Le pilotage administratif ou les outils de subventionnement ne permettent pas toujours d'atteindre la taille critique. Malgré les montants de ces fonds, étant donné le caractère extrêmement vaste d'entités d'associations auxquelles ils s'adressent, les sommes versées sont dérisoires. Il faudrait donc mieux cibler et structurer.

M. Jean-François Husson , rapporteur général, en remplacement de M. Éric Jeansannetas , rapporteur spécial. - M. Jeansannetas remercie la Cour des comptes de sa présentation et de son enquête, qui apportent un éclairage bienvenu sur le fonctionnement du Fonds pour le développement de la vie associative. Le pilotage du fonds étant complexe - de nombreuses autorités déconcentrées interviennent dans sa gestion -, une synthèse était nécessaire pour examiner si le fonds répond ou non aux objectifs qui lui ont été assignés.

Il faut rappeler que le volet fonctionnement et innovation du FDVA, aussi appelé FDVA 2, a vocation à remplacer la réserve parlementaire, supprimée en 2017. Il devait ainsi en reprendre les principes : la non-limitation à des secteurs en particulier et l'accent mis sur les petites associations, qu'elles soient employeuses ou non. Ce sont des principes auxquels le rapporteur spécial tient. Les petites associations sont essentielles pour maintenir et créer le lien social, et elles doivent à cet égard être soutenues par la puissance publique.

Or cette enquête nous enseigne que le FDVA ne répond que partiellement à ces principes.

Pour commencer par le positif, les petites associations non employeuses ou qui emploient au plus deux salariés représentent 80 % des bénéficiaires du fonds chaque année. En outre, la diversité des secteurs est respectée, bien qu'il y ait un accent marqué pour le sport. En outre, le FDVA 2 finance proportionnellement davantage les départements les moins peuplés.

C'est une bonne chose, selon le rapporteur spécial. En effet, ces départements font face à des contraintes spécifiques, comme des services publics plus éloignés ou une densité plus faible de la population, qui justifient qu'ils reçoivent une aide supplémentaire. En outre, les petites associations sont particulièrement importantes pour assurer le lien social dans ces départements.

Pour le versant négatif, l'enquête de la Cour des comptes souligne que 37 % des associations demandeuses ne voient pas leurs demandes aboutir. Concernant le montant des demandes, le niveau d'insatisfaction grimpe à 72 %.

Il y a certes une nette amélioration du taux de satisfaction entre 2018 et 2020, mais, comme le souligne bien l'enquête, ces chiffres sont à prendre avec précaution. En effet, le nombre d'associations demandeuses a diminué de 33 % entre 2018 et 2020, et il n'y a pas d'explication immédiate à cette baisse, d'autant que, pour 2020, les campagnes de dépôt des demandes ont pris fin avant le confinement. Ce n'est donc pas lié au confinement. La Cour des comptes souligne également qu'une expertise complémentaire à ce sujet serait nécessaire.

Première question du rapporteur spécial : quelles sont les hypothèses pouvant expliquer cette diminution ?

L'enquête de la Cour des comptes met également en avant la complexité de la phase d'instruction des dossiers, complexité d'autant plus dommageable que les petites associations, qui constituent le coeur de cible du FDVA, sont aussi celles qui ont le plus de difficultés à constituer un dossier. L'enquête ne précise pas toutefois les causes de rejet des dossiers.

Le rapporteur spécial s'interroge : avez-vous des informations plus précises ou des hypothèses sur ce qui pourrait les motiver ? Avoir davantage d'informations à ce sujet permettrait de mieux accompagner les associations dans leurs démarches.

À la complexité de l'instruction des dossiers s'ajoute celle du fonctionnement des instances qui gèrent le FDVA. La Cour des comptes formule plusieurs recommandations pour le simplifier, ce qui serait bénéfique à la fois pour les associations et les participants à ces instances.

Toutefois, le rapporteur spécial tient à mettre en garde contre le risque d'uniformisation dans la gestion du FDVA. En effet, l'implication de divers acteurs permet d'éviter que les critères de financement ne soient définis a priori et méconnaissent les besoins locaux.

L'enquête de la Cour des comptes met en évidence une autre limite, la tendance au saupoudrage des crédits du FDVA. Comme cela a été indiqué, les subventions s'élèvent en moyenne à 2 600 euros par an, ce qui ne représente pas un montant suffisant pour que les associations mettent en place de véritables investissements.

Le problème est complexe : d'un côté, on déplore le fait que beaucoup de demandes n'aboutissent pas ; de l'autre, le FDVA ne permet pas de subventionner suffisamment les associations dont la demande a été acceptée.

Selon le rapporteur spécial, il existe deux solutions principalement.

La première consisterait à cibler davantage les versements du FDVA 2. À cet égard, la Cour des comptes préconise de renforcer l'orientation du fonds vers la modernisation du monde associatif, en privilégiant certains axes de financement et en introduisant des financements pluriannuels. Le rapporteur spécial estime que cette solution est intéressante, mais s'interroge : comment cette recommandation pourrait-elle être mise en oeuvre ? Ne risquerait-elle pas d'engendrer des démarches administratives supplémentaires pour les associations ? Cette proposition est-elle susceptible de remettre en cause certaines des caractéristiques du fonds, comme l'orientation des financements vers les départements les moins peuplés ?

En outre, les petites associations ont parfois des difficultés à s'engager dans une démarche dite de « modernisation », sachant que beaucoup d'entre elles ont des difficultés pour simplement se maintenir. Le rapporteur spécial se demande donc si le recentrage du FDVA ne pourrait pas conduire à l'éloigner du soutien aux associations de petite taille.

La deuxième solution consisterait à augmenter le montant des crédits dédiés au FDVA. À cet effet, la Cour des comptes recommande la fusion du Fonjep et du FDVA. Toutefois, les éventuelles limites d'une telle proposition ne sont pas mentionnées, notamment au regard des missions actuelles du Fonjep. Selon vous, quels pourraient être les obstacles contre lesquels nous pourrions buter dans le cadre de cette fusion, ainsi que les pistes que vous identifiez pour les contourner ?

Le rapporteur spécial craint notamment que cette fusion ne mette en cause la pérennité de la politique en faveur de l'éducation populaire. Après plusieurs années durant lesquelles la question de sa cohérence et de son unité au sein des politiques à destination de la jeunesse a été posée, cette politique connaît un renouveau. Ainsi, la fusion du FDVA et du Fonjep ne peut pas être envisagée sans une réflexion préalable sur l'éducation populaire.

Le rapporteur spécial estime que le FDVA risque aussi de perdre sa spécificité et de devenir un outil global au service du financement de la vie associative. Or le FDVA a une vraie originalité, qu'il convient de préserver, celle d'être l'héritier de la réserve parlementaire.

M. Pierre Oudot, chef de service, adjoint à la directrice de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative . - Pour répondre à votre première interrogation, je rappellerai quelques chiffres.

Dès 2018, 9 500 associations ont bénéficié d'une subvention au titre du FDVA 2, soit près de 41,5 % des 22 842 associations ayant déposé un dossier. En 2019, ce sont 9 804 associations qui ont été soutenues, soit plus de 53 % des associations ayant présenté une demande.

Le fonds est, me semble-t-il, immédiatement parvenu à toucher les petites associations, c'est-à-dire les structures employant jusqu'à deux salariés, puisque 81,3 % d'entre elles ont bénéficié d'un versement et que 60 % n'appartenaient à aucun réseau associatif.

La légère baisse du nombre des demandes entre 2018 et 2019 - le nombre de dossiers déposés est passé de 22 842 à 18 410 - s'explique par une relative méconnaissance du nouveau système de subvention, qui a conduit certaines associations, qui ne pouvaient pas prétendre au FDVA 2, à déposer tout de même un dossier.

En 2020, 9 668 associations ont bénéficié d'un versement du FDVA, soit plus de 63 % des associations ayant formulé un dossier. Malgré le report de la date d'instruction et de traitement des demandes, décidé pour éviter de pénaliser les associations au début de la crise sanitaire, on a constaté une baisse de leur nombre, que nous interprétons comme une conséquence des premiers mois de crise sur l'activité associative, ainsi que des mesures prises par le Gouvernement, comme le financement de l'activité partielle, par exemple, qui a permis aux associations de stopper leur activité sans trop être pénalisées.

Pour l'exercice 2021, les crédits consacrés au FDVA sont en forte augmentation, compte tenu du vote d'une enveloppe complémentaire de 5 millions d'euros en loi de finances rectificative pour 2020 et, surtout, de l'attribution d'une quote-part des sommes acquises par l'État au titre des comptes bancaires inactifs des associations tombées en déshérence.

À ce stade, sur des demandes représentant au total 114 millions d'euros, 43,6 millions d'euros ont été versés à 13 300 associations. Par conséquent, le montant des fonds alloués par le FDVA 2 dépasse désormais celui qui était versé au titre de l'ancienne réserve parlementaire.

Votre deuxième question porte sur les raisons pour lesquelles un certain nombre de dossiers ont été jugés irrecevables.

Sur le fond, tout d'abord, certaines associations sont exclues du dispositif par nature. Pour être éligibles, en effet, les associations doivent être régies par la loi du 1 ^er juillet 1901, mais également respecter trois critères.

Ainsi, elles doivent respecter la liberté de conscience et ne pas proposer d'action à visée communautariste ou sectaire. Les associations qui défendent un secteur professionnel et celles qui défendent essentiellement les intérêts de leur public adhérent ne sont par ailleurs pas éligibles. Ne sont pas non plus éligibles les associations cultuelles, para-administratives ou celles qui financent des partis politiques.

J'ajoute qu'une association dont le siège se situe dans une région, un département ou une collectivité d'outre-mer peut solliciter une subvention auprès du FDVA de la région, du département ou de la collectivité d'outre-mer, mais ne peut pas le faire ailleurs.

À notre connaissance, peu de dossiers sont rejetés pour des causes de fond. La plupart le sont pour des raisons de forme.

Sur la forme, les vérifications portent essentiellement sur la complétude des dossiers. Les services déconcentrés de la direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative ont l'habitude d'accompagner les associations dans leurs démarches, mais cet accompagnement peut, dans les faits, être limité en cas de surcharge de travail.

Votre troisième question a trait à la réorientation des financements.

En la matière, la Cour des comptes préconise de davantage orienter le FDVA 2 vers la modernisation du monde associatif, en privilégiant certains axes de financement, et en introduisant des financements pluriannuels. La Cour insiste notamment sur la nécessité d'accroître la portée du fonds, car elle considère que le saupoudrage de ses crédits ne constitue pas une politique publique efficace.

Pour ce faire, elle recommande de réorienter les crédits du FDVA 2 dans trois directions : ils doivent servir à moderniser le fonctionnement des associations, à financer les structures d'appui à la vie associative locale et, enfin, permettre que les interventions du FDVA 2 ciblent les territoires où les petites associations peinent à se financer.

Le débat sur les priorités de financement du fonds doit absolument avoir lieu, tant au niveau national, qu'au niveau des territoires, dans le cadre des commissions locales dont vous êtes membres, mesdames, messieurs les sénateurs.

Il serait assez facile de mettre en oeuvre cette réforme, puisqu'une simple instruction venant modifier la précédente suffirait.

Je souhaiterais insister, pour ma part, sur la troisième priorité identifiée par la Cour des comptes, celle qui touche à l'essence même du FDVA 2, et qui consiste à soutenir la vie associative dans les territoires ruraux.

La répartition départementale des crédits repose sur des clés censées privilégier les territoires les plus éloignés des centres urbains. Ainsi, la moitié de l'enveloppe est répartie de manière égale entre les départements pour constituer un socle favorisant les territoires les moins peuplés et économiquement les plus faibles ; l'autre moitié est allouée après application d'un ratio tenant compte, pour un tiers, de la population du département, pour un autre tiers, de la proportion des créations d'associations dans le département par rapport à la moyenne nationale, et pour un dernier tiers, de la proportion d'associations vivantes dans le département par rapport au nombre d'associations vivantes au niveau national.

Ce troisième axe de réforme mérite toute notre attention, d'autant que la multiplication des priorités et la suppression du FDVA « fonctionnement » risque de créer davantage de complexité pour les usagers, et même s'il faut reconnaître que la mise en place du dispositif du Compte Asso permettra de nombreuses simplifications.

Votre quatrième et dernière interrogation concerne la fusion entre le Fonjep et le FDVA.

La Cour des comptes y est favorable, car elle préconise de disposer d'un outil unique, lisible et bénéficiant d'une masse critique de crédits. Ces deux fonds ont cependant des objets et des périmètres différents.

Le Fonjep soutient quasi exclusivement des associations agissant dans les secteurs de l'environnement, de la jeunesse et de l'éducation populaire, et collabore aux projets au travers du financement d'un emploi. Le FDVA, lui, contribue à la diversité sectorielle et renforce le maillage associatif.

Le Fonjep est un instrument de la politique en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire. Le FDVA, de son côté, est un outil au service de la vie associative dans son ensemble.

Le mode de gestion de ces deux fonds diffère également. Le FDVA est géré directement par la direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative (DJEPVA) et ses services déconcentrés, alors que le Fonjep est un organisme sous statut associatif, qui procède, pour le compte et à la demande de l'État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, au versement de subventions destinées à la rémunération du personnel des associations, au financement de projets de solidarité internationale, ainsi qu'au versement des indemnités ou cotisations relatives au volontariat de solidarité internationale.

Cette fusion permettrait de revivifier les financements du Fonjep, qui connaissent depuis plusieurs années un faible taux de rotation. Or les subventions versées par l'intermédiaire du Fonjep permettent au ministère de soutenir la mise en oeuvre de nombreuses actions dans le champ de l'éducation populaire, qui sont par ailleurs très variées, et qui sont pilotées par les acteurs associatifs sur tout le territoire national.

Il me semble que, si l'on souhaite vraiment faire évoluer les bénéficiaires de ces subventions, il conviendra d'agir prudemment, afin de ne pas mettre en péril les associations de jeunesse et d'éducation populaire. L'arrêt de ces subventions aurait un impact considérable sur le niveau de qualification des professionnels et, donc, sur la qualité des actions menées par les associations concernées.

Mme Frédérique Pfrunder, déléguée générale du Mouvement associatif . - Merci pour ce rapport riche qui vient améliorer notre connaissance d'un dispositif important pour le monde associatif. Il alimentera notre réflexion. Le FDVA a pris une nouvelle ampleur depuis trois ans, avec la fin de la réserve parlementaire, le basculement d'une partie de ces crédits sur le FDVA et la création du FDVA fonctionnement et innovation. Je relève aussi la mesure permettant d'y affecter une partie des sommes présentes sur les comptes bancaires inactifs, qui lui a redonné une forme de vivacité.

L'outil suscite une grande ambition. Les questions de la Cour des comptes continuent à montrer ce qu'elles doivent être, puisqu'on parle de saupoudrage et de diversité associative, mais aussi du besoin d'accompagnement et de modernisation des structures associatives.

Le FDVA peut vraiment contribuer à la structuration et au renforcement de la vie associative sur les territoires. La gouvernance, déconcentrée et regroupant diverses parties prenantes dont les services de l'État, les associations, les collectivités et, désormais, les parlementaires, nous semble intéressante, quoique complexe. Au bout de trois ans, nous ne pouvons en tirer tous les enseignements, mais le rapport nous apporte de premiers éléments.

Néanmoins, les moyens ne sont pas à la hauteur des ambitions : même avec les fonds issus des comptes inactifs, on retrouve à peine le niveau de financement de la réserve parlementaire, qui avait toute son utilité, car elle accompagnait de petites associations avec des moyens proportionnés et utiles. Le FDVA fonctionnement et innovation reprend en partie cet objectif. On peut considérer que c'est du saupoudrage, mais, pour notre part, il s'agit d'un soutien à une vie associative de proximité essentielle à la vitalité des territoires. Les maires et les parlementaires, qui agissent sur le terrain, le savent.

Il y a sans conteste un besoin d'accompagnement des associations face à des transformations sociétales, aux enjeux du numérique, aux évolutions de gouvernance nécessaires et au développement durable. Il faut pour cela mieux former les bénévoles. Le besoin de structuration est réel au vu du rôle des têtes de réseau. Il semble cependant difficile de remplir tous ces objectifs considérant les moyens alloués au FDVA. Le président de la troisième chambre parlait de moyens dérisoires, je le rejoins. Les 49 millions d'euros, qui étaient le niveau de la réserve parlementaire, n'y suffisent pas.

Le FDVA 1, qui porte sur le financement de la formation, est stable depuis des années, à 8 millions d'euros, malgré des besoins croissants. En outre, le FDVA doit permettre de soutenir des études et expérimentations menées par des associations nationales, alors que ce poste ne peut être alimenté depuis des années faute de moyens. Le rapport porte certes sur le FDVA 2, mais c'est bien l'ensemble qu'il faut prendre en compte.

S'agissant de la diminution des demandes, nous n'avons pas enquêté sur ce sujet. Cela dit, d'expérience, il y a sans doute eu un effet d'attrait sur la première année, après laquelle les associations ont pu trouver le dispositif trop compliqué. Le FDVA a aussi pu avoir un effet déceptif pour certaines d'entre elles, avec des demandes refusées deux années de suite sans avoir donné de raisons. En outre, dans la partie projets innovants, certaines associations ne recevront pas tous les financements nécessaires et elles devront donc chercher des soutiens par d'autres moyens. Or, rechercher de front un soutien du FDVA et des cofinancements autres est parfois trop difficile, ce qui peut conduire à renoncer à la demande ou au projet. Réorienter l'appui vers un soutien au fonctionnement pourrait faciliter les demandes des associations.

Nous n'avons pas de réponse sur l'irrecevabilité, mais c'est un élément important à garder à l'esprit, pour mieux accompagner les associations dans la réalisation de leurs dossiers.

Il me semble important que le FDVA fonctionnement et innovation puisse continuer à soutenir de petites associations employeuses sur de faibles montants. Mais le soutien à la modernisation et à des projets de moyen terme est aussi une nécessité : il doit passer par le renforcement du FDVA. À l'heure actuelle, je ne saurais toutefois dire s'il vaut mieux passer par le FDVA 2 ou créer un FDVA 3. En tout état de cause, le soutien à des projets interdépartementaux mérite d'être développé.

Je reviens sur une proposition de la Cour des comptes : le FDVA n'a pas forcément pour priorité d'abonder le dispositif local d'accompagnement (DLA), déjà abondé par d'autres lignes et par le Fonds social européen (FSE). On doit plus insister sur la complémentarité entre ces deux dispositifs, qui ne fait aucun doute.

Sur la fusion du FDVA avec le Fonjep, nous rejoignons ce qui a déjà été dit : ils ont des objets et des fonctionnements différents. Le Fonjep fournit des postes sur 3 ans et avec un guichet ouvert en continu et il est déjà bien identifié par les acteurs. Cette fusion ne nous semble donc pas prioritaire même si nous demeurons convaincus de la nécessité de soutenir l'emploi associatif sachant que d'autres dispositifs, peu abondés, existent déjà. Cela ne nous semble cependant pas l'objet du FDVA.

M. Hervé Maurey . - Je me réjouis de ce travail intéressant et félicite le rapporteur spécial et les membres de la table ronde, en particulier la Cour des comptes. Premièrement, par rapport à la réserve parlementaire, j'ai noté que le dispositif actuel est moins souple, moins transparent et plus complexe, avec plus de refus et des montants alloués inférieurs à ceux de la réserve. En quoi est-il plus vertueux que la réserve, qualifiée de tous les défauts de la terre à sa suppression ? Comment réformer cette usine à gaz ?

Deuxièmement, j'ai entendu qu'il fallait lutter contre le saupoudrage. Je rejoins la déléguée générale du Mouvement associatif : attention à ne pas couper encore les subsides aux associations. Ce qu'on appelle le saupoudrage permet de soutenir de petites associations qui ne recevraient sinon aucune subvention. Sous couvert de vertu, le dispositif devient plus complexe et ignore les plus petites structures et les territoires ruraux.

M. Didier Rambaud . - Parler du financement des associations est un exercice périlleux tant elles sont diverses. Je rejoins les propos de Mme Pfrunder et, m'inscrivant dans la continuité de ceux d'Hervé Maurey, je suis moi aussi choqué par le mot « saupoudrage ». Que veut-on vraiment, au final ?

M. Jean-François Husson , rapporteur général . - C'est bien ce qui avait été critiqué sur le dispositif passé !

M. Didier Rambaud . - Ne revenons pas sur le débat de la réserve parlementaire.

Saupoudrer, est-ce vraiment jeter de l'argent par les fenêtres ? Comme vous, je reçois tous les ans la liste des associations bénéficiaires de subventions de mon département. Cette année, j'en ai relevé qui n'avaient rien reçu auparavant. Redéfinir le ciblage risque de se faire au profit des grosses associations. C'est pourquoi je ne partage pas la proposition de prévoir des financements pluriannuels, qui risque d'exclure des associations du dispositif.

Enfin, soyons vigilants sur la trésorerie des associations. Certaines ont un vrai trésor de guerre et sont très professionnelles sur la recherche de subventions.

M. Christian Klinger . - Un travers du FDVA est sa répartition, notamment sur les communes moins peuplées. Lorsque je présidais l'association des maires du Haut-Rhin, on m'avait expliqué que pour chaque département au sein du Grand Est, la dotation globale était divisée en deux moitiés : l'une forfaitaire, égale pour tous les départements, et l'autre proportionnelle à la population. Pour un département densément peuplé comme le Haut-Rhin, cela voulait dire qu'une commune isolée de 500 habitants, avec un petit club sportif, touchait 1 000 euros, alors qu'une commune équivalente, dans le département le moins peuplé de la région Grand Est, recevait 4 000 euros. Qu'est-ce qui justifie cela ? La préfète de région ne m'a jamais répondu et je n'ai eu que des retours gênés des services : on ne pourrait rien faire contre ce travers. On est injuste par souci d'égalitarisme. Ne pourrait-on revenir sur ce mode de calcul ?

Au final, la seule réelle amélioration serait de revenir à la réserve parlementaire.

M. Claude Raynal , président . - La boucle est bouclée !

M. Bernard Delcros . - Je m'associe aux propos de mes collègues et à ceux de Mme Pfrunder sur la question du saupoudrage et des sommes dérisoires : j'entends les mêmes propos pour l'attribution de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR). Mais c'est simplement une question d'échelle. Il ne faut pas considérer que les montants, car de petites sommes pour de petites associations sont importantes pour la mise en oeuvre et le maintien d'activités.

Je ne suis pas sûr non plus qu'il faille fusionner le Fonjep et le FDVA. Au minimum, il faudrait approfondir la réflexion avant de décider.

Par ailleurs, dans les comparaisons entre réserve parlementaire et FDVA, ne parle-t-on bien que de la portion de la réserve qui était affectée aux associations ?

Enfin, il faut faciliter l'accès des associations au FDVA et élargir l'information. J'en connais certaines qui ne savent pas que ce fonds existe.

M. Jean-Marie Mizzon . - Je souligne, moi aussi, le rôle essentiel des associations, singulièrement sur les territoires ruraux. Seulement, le monde associatif n'est pas homogène, avec plus d'un million de structures en France, dont seules 20 000 ou 30 000 sont aidées par le FDVA. Vouloir gérer une telle diversité depuis Paris me semble un leurre.

Je n'ai qu'une question : si le montant global des dotations a baissé, en est-il de même pour le coût de gestion des dossiers ?

M. Jean-François Husson , rapporteur général . - Je remercie la Cour pour son rapport et Éric Jeansannetas pour ses observations. La réforme nous avait été présentée comme une « halte au clientélisme » et à des sommes distribuées parfois trop minimes. Or, je vois que ce qui était reproché hier à la réserve parlementaire s'applique encore aujourd'hui, notamment sur le montant.

Je dresse un parallèle avec la DETR, dont le plancher, décidé par les préfets, a le même effet pervers d'éviction des plus petites communes. Or, ce sont parfois les derniers milliers d'euros qui permettent de réaliser certains projets. Sur les coûts de gestion, on pourrait imaginer des applications simples avec quelques renseignements à donner. Quant au risque de contournement, quelles associations, avec une demande par an, chercheront à frauder pour 2 000 euros ?

Par ailleurs, vous avez mentionné l'aide à la structuration. Je crains que ce ne soit un voeu pieux. Des associations qui n'ont que quelques bénévoles vont parfois formuler des demandes pour des manifestations ponctuelles. Je crains que se fixer sur des subventions récurrentes ne s'oppose à l'esprit initial qui était celui de subventionner des projets plutôt que le fonctionnement.

Enfin, les fonds vont prioritairement aux associations des départements les plus ruraux, ce qui était un point sur lequel le Sénat avait insisté. Je continue à déplorer une rupture là où auparavant les sénateurs pouvaient aider les communes. Tout cela démontre qu'il faut parfois écouter les élus de terrain, dont la vision est assez équilibrée.

Mme Frédérique Pfrunder . - Le FDVA a pris une nouvelle dimension avec la suppression de la réserve parlementaire et les fonds qui lui ont été alloués ainsi que la mise en place d'une gouvernance ad hoc , nous avons intérêt à en tirer le meilleur parti. Le dispositif rassemble, dans les commissions départementales et régionales, une diversité d'acteurs qui ont tous une connaissance de la vie associative. Les associations sont souvent contraintes d'aller d'un interlocuteur à l'autre pour trouver les moyens de leur fonctionnement et construire des projets au service des territoires. L'intérêt de cette mise en commun va donc au-delà des financements et permet de penser une politique de vie associative partagée sur le territoire.

M. Pierre Oudot. - M. Hervé Maurey a évoqué le besoin de souplesse et de transparence ainsi que l'infériorité des montants. Concernant la souplesse, la forme de la demande est la même sur tous les territoires ; nous essayons de faciliter la démarche grâce à un formulaire unique appuyé sur le dispositif unique Compte Asso. Peut-être faut-il accompagner les associations dans l'utilisation de cet outil, mais la démarche dématérialisée est simplificatrice pour les usagers, qui n'ont plus à transmettre de gros dossiers épais. C'est un assouplissement. La Cour préconise de mieux accompagner les utilisateurs, j'en suis d'accord : si l'accès à cette procédure pose problème, il faut mobiliser les services déconcentrés afin qu'ils aillent vers les petites associations pour les aider.

S'agissant de la transparence, la Cour n'indique pas que la gestion serait occulte, mais préconise d'en accentuer la transparence par la production de comptes rendus des instances et la publication des résultats sur internet. Nous nous engageons à faire cet effort, nous utiliserons pour cela notre site association.gouv.fr .

Le montant est inférieur, en effet. Les parlementaires affectaient 62 millions d'euros à différents projets associatifs et nous traitions 12 300 dossiers ; cette année, on atteint un montant plus important que précédemment, mais qui n'est pas encore à ce niveau. En revanche, nous touchons un plus grand nombre d'associations et nous traitons plus de dossiers, avec des subventions individuelles peu élevées. Pour certaines associations, cela a été dit, une petite subvention peut avoir un effet de levier extraordinaire.

Ce que nous voulons, monsieur le sénateur Didier Rambaud, c'est aider un maximum d'associations. Nous sommes très vigilants sur la trésorerie des associations concernées, nous disposons de vrais professionnels sur le terrain qui y veillent. Des « trésors de guerre » existent, c'est vrai, mais les agents chargés de l'instruction des dossiers sont très attentifs.

Si l'on souhaite mettre en place des subventions pluriannuelles, il faudra s'assurer que les plus petites puissent en bénéficier ; à défaut, on s'éloignerait de l'essence même du FDVA tel que vous l'avez voulu.

En ce qui concerne les coûts de gestion, le système est maintenant dématérialisé. La réserve parlementaire était gérée par plusieurs ministères ; aujourd'hui, la gestion du FDVA est centralisée par le ministère en charge de la jeunesse et gérée localement par les mêmes services déconcentrés qui prenaient auparavant en charge la réserve. On a recentré la gestion sur un seul ministère, on a dématérialisé la procédure et ce sont localement les mêmes services qui instruisent : nous maîtrisons donc les coûts de gestion.

M. Louis Gautier . - Il n'appartenait pas à la Cour de revenir sur un dispositif sur lequel la loi s'était prononcée, mais de s'interroger sur l'articulation de ces fonds avec les très importants financements communaux et intercommunaux. Les fonds dont nous discutons financent 10 000 associations, sur 1,2 million au total. Ainsi, 800 000 associations non-employeuses actives sont aidées par des fonds communaux et intercommunaux, un effort sans commune mesure avec ce que fait l'État. Nous soulignons, pour ce qui concerne la question du saupoudrage, que la proximité relève d'abord des décisions prises au niveau des communes et des intercommunalités. La réserve facilitait peut-être ces dialogues au niveau local, mais aujourd'hui il faut s'interroger sur la politique portée au niveau national : s'agit-il d'une péréquation qui doit d'abord favoriser les territoires les moins bien pourvus ? Doit-on viser d'abord les petites associations, à condition d'en fixer les critères ? La Cour fait des recommandations et s'interroge sur ces points.

Chaque année, 60 000 associations sont créées dans notre pays et autant disparaissent. Des financements pluriannuels permettraient-ils de les aider à s'installer dans le temps ? C'est une question. Certes, les montants sont faibles, mais il s'agit de financements très ponctuels qui doivent aussi être corrélés aux efforts des municipalités.

Si l'on conserve deux fonds atteignant 100 millions euros, après avoir bénéficié des fonds inactifs bancaires, il faut les comparer avec le milliard d'euros de crédits publics affectés par ailleurs. Peut-être faudra-t-il des critères, en particulier de recevabilité, plus précis, des procédures moins lourdes. Pour peser sur le monde associatif, l'État définit une politique d'État, alors que l'essentiel du concours est apporté par les collectivités locales. On peut donc s'interroger sur les coûts de fonctionnement du Fonjep et du FDVA ainsi que sur les économies possibles. On nous oppose des raisons juridiques, mais celles-ci sont faites pour être surmontées : un seul fond n'empêcherait pas de mettre en place deux guichets et des enveloppes dédiées. Tel est le sens des recommandations de la Cour.

Le Sénat voulait s'assurer de la continuité entre la réserve parlementaire et le FDVA 2. La réponse de la Cour est positive. L'opération a globalement été couronnée de succès, avec des efforts budgétaires et une dématérialisation qui fonctionne. La transition a été assurée, même si les choses peuvent être perfectionnées. Nous nous interrogeons toutefois sur l'existence de ces deux fonds et sur la masse critique de la politique de l'État en faveur du secteur associatif, qui regroupe des acteurs très importants pour notre pays dans les domaines du sport, de la jeunesse, de la culture. L'étude de la Cour portait sur trois années de démarrage, mais l'année 2021 a connu à la fois différents projets de loi de finances rectificative et les premiers versements des fonds bancaires inactifs, qui ont doublé le montant du FDVA. Nous ne nous sommes pas particulièrement interrogés sur les mécanismes existants du FDVA 1, dont on constate la stabilité des fonds.

Le mécanisme est raisonnablement transparent, nous faisons des recommandations sur la publicité des décisions et des critères d'irrecevabilité, de manière à retracer les raisons qui auront présidé au rejet de certains dossiers.

M. Claude Raynal , président . - Merci à vous de votre participation.

La commission a autorisé la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte rendu de la présente réunion en annexe à un rapport d'information de M. Éric Jeansannetas.

ANNEXE :
COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES
À LA COMMISSION DES FINANCES

Consultable uniquement au format PDF

---

* ¹ Les associations sportives et culturelles ont fait davantage l'objet d'un financement par le FDVA, ce qui correspond à leur présence relativement importante parmi les petites associations. Ainsi, en 2019, les attributions des associations [Donner les chiffres], et en 2018, les associations non employeuses relèvent pour 24 % d'entre elles du secteur sportif, et pour 23 % du secteur culturel.