D. AMÉLIORER LES PRATIQUES POUR RENFORCER LEURS EXTERNALITÉS POSITIVES
1. Exploiter les substrats non agricoles
La valorisation des substrats non agricoles pourrait être entravée par le décret socle commun des matières fertilisantes et support de culture (MFSC) qui devrait être publié d'ici la fin de l'année et qui pourrait compromettre les possibilités d'épandage des digestats de boues d'épuration compte tenu des critères d'innocuité qui pourraient être requis. La pérennité de la méthanisation résidant dans la valorisation des digestats, en aval, c'est l'ensemble de la filière qui pourrait donc être impactée.
En la matière, si la mission ne remet pas en cause le classement des digestats qui sera prévue par le décret, elle préconise d'en évaluer plus finement les impacts économiques , qu'il conviendra, le cas échéant, de compenser dans l'élaboration du dispositif de soutien à la méthanisation des boues d'épuration.
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42. É valuer plus finement les impacts économiques du projet de décret MFSC concernant la méthanisation des boues d'épuration. Compenser, le cas échéant, les impacts économiques du projet de décret dans l'élaboration du dispositif de soutien à la méthanisation des boues d'épuration. |
Aujourd'hui au stade embryonnaire 338 ( * ) , la valorisation des biodéchets constitue également un levier de développement particulièrement vertueux de la filière.
L'obligation généralisée de tri à la source des biodéchets , avancée par la loi AGEC au 31 décembre 2023, devrait contribuer à faciliter la valorisation énergétique de ce gisement 339 ( * ) . Il convient de noter que le compostage peut également être un choix pertinent de valorisation.
Dans cette perspective, en tant que responsables de la planification de la prévention et de la gestion des déchets, et au titre de leurs compétences en matière de planification énergétique, les régions devront développer un maillage territorial pertinent pour s'assurer de la valorisation optimale des biodéchets, afin notamment de limiter le transport des matières méthanisables. Cette stratégie pourrait être inscrite dans le plan régional de prévention et de gestion des déchets au sein du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires ( SRADDET ).
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43. Identifier dans le plan régional de prévention et de gestion des déchets un maillage pertinent pour s'assurer de la valorisation optimale des biodéchets. |
2. Évaluer les impacts
À l'échelle de l'histoire énergétique et agricole de notre pays, le développement massif de la méthanisation constitue une nouveauté dont les impacts - positifs ou négatifs - ne sont que partiellement identifiés . Aussi, si le présent rapport a établi un état de lieux des externalités de la méthanisation (voir II), ce bilan ne saurait être considéré comme étant exhaustif et encore moins définitif. Sur plusieurs points (contribution de la méthanisation au stockage de carbone dans le sol, conséquences des CIVE sur les systèmes de cultures...), la mission d'information a d'ailleurs documenté des inconnues persistantes, qui devront nécessairement être levées .
La question de l'impact agronomique de l'épandage du digestat doit tout particulièrement continuer à faire l'objet de recherches approfondies.
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44. Poursuivre l'acquisition des connaissances sur l'impact agronomique de l'épandage du digestat. |
Garantir l'innocuité des digestats lors de leur retour au sol constitue un enjeu sanitaire , évoqué par quelques personnes auditionnées par la mission d'information .
Parmi les substrats transformés par ces filières, certains, à l'exemple des effluents d'élevage, pourraient ainsi contenir des microorganismes pathogènes d'origine intestinale (virus, bactéries, parasites). Par ailleurs, quel que soit l'hôte (animal ou homme), l'administration d'antibiotiques pourrait conduire à une sélection de bactéries intestinales résistantes, capables de survivre dans les effluents.
Des études doivent être menées pour infirmer ou confirmer la réalité de ces risques d'ordre sanitaire.
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45. Poursuivre les études afin d'estimer l'impact de la filière de méthanisation sur les agents pathogènes et les bactéries résistantes aux antibiotiques. |
L'observation des impacts de la méthanisation ne saurait se limiter aux seuls champs énergétiques, environnementaux et agricoles. Plus difficiles à appréhender, car moins facilement quantifiables, les impacts socio-économiques de la méthanisation devront également être étudiés plus finement. Cette remarque vaut autant pour l'analyse des revenus tirés par les agriculteurs des projets de méthanisation - dans un contexte de révision des politiques publiques de soutien - que pour l'impact présumé de la méthanisation sur les prix du foncier et sur les prix des matières premières , risques dont la réalité n'a pu être confirmée ou infirmée par la mission d'information.
Le manque d'analyse des effets socio-économiques de la méthanisation est également constaté par Solagro et Négawatt : « il manque actuellement un outil d'observation qui permettrait de mesurer les effets induits par la massification de la méthanisation agricole. La filière est maintenant parvenue à un stade où l'on peut commencer à observer des effets induits macroscopiques, il faudra donc en discuter collectivement ».
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46. Développer une recherche pluridisciplinaire pour comprendre la réalité des projets, notamment dans leurs impacts socio-économiques. Mettre en place un outil d'observation associant les SAFER qui permettrait de mesurer les effets induits par la massification potentielle de la méthanisation agricole sur les prix du foncier et des matières premières. |
La mission d'information regrette que le Gouvernement n'ait pas pleinement joué son rôle dans la diffusion des connaissances sur les impacts positifs et négatifs de la méthanisation .
L'opportunité lui avait pourtant été donnée avec l'article 53 de la loi « Énergie-Climat » 340 ( * ) qui prévoyait la remise par le Gouvernement au Parlement, avant le 1 er septembre 2020, d'un rapport sur les externalités positives du biogaz (dans la perspective, certes différente, d'identifier les modalités de prise en compte de ces externalités dans la détermination des conditions d'achat ou du complément de rémunération).
Ce rapport, toujours attendu, devra permettre d'affiner l'estimation faite par la CRE de la valeur cumulée des externalités positives de la méthanisation (comprise entre 40 et 70 euros/MWh). Le rapport devra par ailleurs être étendu à l'évaluation de ses externalités négatives et estimer également leur valeur lorsque cela est possible.
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47. Publier le rapport prévu par la loi « Énergie-Climat » sur les externalités positives de la méthanisation et l'étendre aux externalités négatives. |
La persistance de certaines inconnues concernant les impacts environnementaux de la méthanisation, ainsi que la grande variabilité des bilans carbone en fonction du type d'unité et de modèle développés - élément de constat central de la mission d'information (voir II) - invitent à un développement piloté de la filière, « en gardant un oeil sur le tableau de bord » comme le suggère l'Ademe : la mission d'information souscrit à cette ambition d'une évaluation continue - presque en temps réel - du bilan environnemental, notamment carbone, de la filière française. Cette évaluation devra servir de boussole à la conduite de la politique publique de soutien et d'encadrement de la méthanisation, en facilitant l'identification des pratiques les plus vertueuses ou, au contraire, des potentielles sources de dégradation du bilan carbone global.
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48. Conduire une évaluation environnementale continue pour un développement piloté de la filière. |
3. Encourager les projets à haute valeur environnementale
Depuis un décret n° 2016-929 du 7 juillet 2016 341 ( * ) , pris en application de la loi de « Transition énergétique » de 2015 342 ( * ) , le recours aux cultures alimentaires ou énergétiques , cultivées à titre de culture principale, a été plafonné à 15 % du tonnage brut des intrants par année civile (article D. 543-292 du code de l'environnement).
Il s'agit d'un élément clé du « modèle français » de la méthanisation , qui privilégie les effluents d'élevage, les cultures intermédiaires ou les résidus de culture aux cultures dédiées, à rebours de l'Allemagne.
Comme l'a indiqué l'Ademe à la mission d'information, ce plafond apparaît adapté aux enjeux : « Le cadre et les exigences demandées pour le développement de la méthanisation et l'utilisation d'intrants agricoles doivent permettre l'émergence d'une filière « à la française » qui s'assoit sur une logique de valorisation d'intrants agricoles (effluents d'élevage, résidus de culture, cultures intermédiaires) et de développement de pratiques d'agro-écologie au sein des exploitations agricoles, sans qu'il soit besoin de recourir à des cultures dédiées. Le tonnage limite de 15 % reste un garde-fou raisonnable et suffisant. »
Pour les acteurs de la filière du biogaz 343 ( * ) , ce plafond prémunit le modèle français contre les excès du modèle allemand : « Le modèle allemand est cité pour sa réussite - développement par 9 de la filière - et pour ses excès - près de 100 % de cultures énergétiques et fertilisation fossile . Il n'y a pas de risque en France, car les cultures énergétiques sont limitées à 15 % des intrants en méthanisation ».
La mission d'information estime que le seuil plafond de 15% doit être conservé . Les études indiquent que ce seuil est rarement atteint. Toutefois il est impératif de pouvoir contrôler précisément les intrants, ce qui rejoint les préconisations ci-dessus concernant les moyens des services de l'État. En outre, il faut s'interroger sur l'utilisation optimale de la biomasse sur un territoire donné.
Au-delà, une réflexion devrait être poursuivie sur l'identification des intrants existants et leur valorisation envisageable.
En effet, le MAA a indiqué à la mission d'information qu'« en France, la question de l'approvisionnement des installations de méthanisation a été identifiée comme fondamentale pour éviter la concurrence de la production d'énergie à partir de biomasse avec les usages alimentaires, à la fois en ce qui concerne les productions elles-mêmes, mais aussi les surfaces agricoles. »
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49. Conserver le plafond de 15 % sur les cultures alimentaires ou énergétiques, cultivées à titre principal, auxquelles les installations de méthanisation peuvent avoir recours, et contrôler son application. |
Plus largement, la préservation du bilan environnemental de la méthanisation nécessite avant tout la préservation du modèle « à la française » , privilégiant la valorisation des déchets réels, qui ne sont pas en ce sens sources d'émissions supplémentaires de gaz à effet de serre, et encadrant l'exploitation énergétique de cultures à vocation alimentaire , en ne modifiant pas la limite de 15 % de cultures dédiées dans les intrants utilisés par la méthanisation, tout en autorisant la valorisation des CIVE , dont les externalités positives sont reconnues.
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50. Préserver le modèle à la française, privilégiant la valorisation des déchets réels, encadrant l'exploitation énergétique de cultures à vocation alimentaire - en conservant une limite de cultures dédiées dans les intrants utilisés par la méthanisation - et autorisant la valorisation des CIVE. |
Pour autant, cette préservation du modèle à la française ne saurait faire l'économie d'une clarification de la définition donnée aux CIVE .
Comme l'a déjà pointé le présent rapport, la frontière entre cultures principales et cultures intermédiaires peut être ténue, les CIVE pouvant devenir, économiquement, la source de revenus principale de certaines exploitations agricoles, potentiellement au détriment des productions à destination de l'alimentation humaine ou animale, dans les cas où les rotations et les pratiques culturales sont revues pour favoriser le développement des CIVE.
La mission d'information préconise donc de mieux caractériser les CIVE, tant dans la nature des cultures que dans leur ordre de succession dans la rotation culturale .
Plus largement, le développement des cultures intermédiaires ne pourra se faire au détriment d'une logique agro-environnementale , de manière à éviter un certain nombre d'externalités négatives déjà identifiées : dégradation du rendement de la culture suivante, hausse de l'irrigation, hausse de la fertilisation minérale... La conduite de ces cultures doit par conséquent être réalisée de préférence sans engrais minéral de synthèse ni traitement phytosanitaire, mais avec le digestat issu de la méthanisation . Dans le cas des CIVE d'été, le recours à l'irrigation, en conditions hydriques limitantes, devra par ailleurs être expressément réservé à la sécurisation de la levée des plantes.
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51. Définir plus précisément les CIVE, tant dans la nature des cultures que dans leur ordre de succession dans la rotation culturale. Privilégier le développement des CIVE sans engrais minéral de synthèse ni traitement phytosanitaire. Concernant les CIVE d'été, réserver le recours à l'irrigation à la sécurisation de la levée des plantes. |
Afin de limiter les émissions associées au transport, le rapporteur préconise également, pour sa part, de déterminer une distance maximale de parcours des intrants , de leur lieu de collecte au méthaniseur. Cette distance maximale pourrait être différenciée selon le type d'intrants et être fixée proportionnellement à leur pouvoir méthanogène . À titre d'exemple, les lisiers et fumiers - peu méthanogènes - ne devraient alimenter que des installations situées à proximité de leur lieu de production.
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52. Déterminer une distance maximale de parcours des intrants, différenciée selon le type d'intrants et en fonction des territoires. Fixer cette distance maximale proportionnellement au pouvoir méthanogène des intrants. |
La meilleure gestion des digestats constitue un autre levier d'amélioration du bilan environnemental global de la méthanisation.
Comme le présent rapport l'a déjà identifié, l'impact de la méthanisation sur la pollution des eaux et sur les émissions de gaz à effet de serre peut dépendre d'un facteur essentiel : la capacité à maîtriser l'évaporation de l'ammoniac . D'une part, la volatilisation de l'azote ammoniacal sous forme de gaz peut se traduire par la formation dans l'atmosphère de protoxyde d'azote (N 2 O), dont le potentiel de réchauffement global est 310 fois supérieur à celui du CO 2 . D'autre part, l'évaporation d'une part importante et non maîtrisable de l'ammoniac est susceptible d'entraîner une sur-fertilisation des sols, qui résulterait de l'adoption par les agriculteurs, d'une « stratégie de l'assurance » 344 ( * ) (voir supra ).
L'évaporation de l'ammoniac dépendant grandement des conditions d'épandage du digestat, un guide de bonnes pratiques d'épandage devrait ainsi être élaboré et largement diffusé auprès des agriculteurs concernés .
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53. Élaborer un guide des bonnes pratiques d'épandage des digestats, pour limiter les risques de sur-azotification et d'émissions de protoxyde d'azote. |
* 338 Selon l'association Amorce, on dénombre aujourd'hui 4 installations spécialisées dans la méthanisation des biodéchets.
* 339 Les producteurs non ménagers de plus de 10 tonnes par an de biodéchets sont déjà soumis à l'obligation de tri à la source de leurs biodéchets. Ce seuil sera abaissé à 5 tonnes par an au 1 er janvier 2023, avant la généralisation de l'obligation à l'ensemble des acteurs - ménages et opérateurs économiques - à la fin de l'année 2023.
* 340 Loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat.
* 341 Décret n° 2016-929 du 7 juillet 2016 pris pour l'application de l'article L. 541-39 du code de l'environnement.
* 342 Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (article 112).
* 343 Association technique énergie environnement (ATEE) - Club biogaz.
* 344 L'agriculteur confronté à la valeur fertilisante inconnue du digestat opterait pour une sur-fertilisation afin de se mettre à l'abri des baisses de rendement.