EXAMEN EN COMMISSION
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Réunie le mercredi 29 septembre 2021, sous la présidence de Mme Catherine Deroche, présidente, la commission a examiné le rapport d'information, fait au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale, de Mme Élisabeth Doineau et M. Alain Milon, rapporteurs, sur le plafond annuel de la sécurité sociale.
Mme Catherine Deroche , présidente . - Mes chers collègues,
Nous poursuivons nos travaux avec l'examen du rapport d'information de nos collègues Élisabeth Doineau, rapporteure générale, et Alain Milon sur le plafond annuel de la sécurité sociale.
Je rappelle que ce travail a été engagé dans le cadre de la Mission d'évaluation et de contrôle de la Sécurité sociale (Mecss) à la suite d'une demande d'Alain Milon de rapport au Parlement convertie, avec l'accord du président Savary, en rapport du Parlement.
Alain Milon nous dira si cette formule lui a permis de répondre à l'ensemble de ses interrogations.
Mme Élisabeth Doineau , rapporteure . - Le plafond de la sécurité sociale (PASS) - qui peut se décliner en plafond journalier de sécurité sociale (PJSS) - détermine l'assiette maximale des revenus d'activité sur laquelle sont prélevées les cotisations d'assurance vieillesse. Au-delà de ce plafond, une cotisation dite « déplafonnée » est due, mais celle-ci n'ouvre pas de droits à pension. Ce plafonnement des cotisations est le pendant de celui des prestations qu'elles financent.
Le PASS permet également de calculer un nombre important de montants, de seuils et d'assiettes en matières fiscale et sociale. Il s'agit essentiellement de plusieurs cotisations sociales sur le revenu d'activité, des seuils d'exonération fiscale et sociale des indemnités de rupture du contrat de travail, des sommes pouvant être versées au titre de la participation et de l'intéressement, des seuils d'exonération sociale des contributions de l'employeur au financement des régimes d'assurance vieillesse supplémentaire et de prévoyance complémentaire, des indemnités versées aux étudiants en stage en milieu professionnel, et de la contribution des employeurs au Fonds national d'aide au logement.
Enfin, le niveau de plusieurs prestations sociales est indexé sur le PASS, notamment les indemnités journalières maternité, les pensions d'invalidité et les pensions de retraite du régime général. Ces dernières sont calculées sur la base du salaire annuel moyen des 25 meilleures années, dans la limite du montant du PASS pour chaque année. En outre, ces pensions ne peuvent pas dépasser 50 % du PASS applicable l'année du départ à la retraite.
Le code de la sécurité sociale prévoit que la valeur du PASS est fixée annuellement à partir de celle de l'année précédente, en tenant compte de l'évolution moyenne estimée des salaires sur l'année. L'indicateur utilisé est le salaire moyen par tête (SMPT) dans les branches marchandes non agricoles, qui correspond au rapport entre la masse salariale brute versée par les employeurs et le nombre de salariés.
Or, en 2020, le recours massif au dispositif d'activité partielle a artificiellement réduit le salaire moyen par tête. En effet, alors que les salariés qui en ont bénéficié ont pu conserver leur emploi et leur rémunération, les indemnités d'activité partielle ne sont pas considérées comme des revenus d'activité, mais comme des revenus de remplacement. Elles ne sont donc pas intégrées à la masse salariale. D'après les estimations fournies par le Gouvernement lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021, le SMPT et, par conséquent, le PASS devaient donc diminuer de 5,6 %.
Compte tenu du grand nombre de valeurs indexées sur le montant du PASS, le Gouvernement a alors proposé au Parlement de prévoir que le PASS ne pouvait diminuer d'une année sur l'autre, y compris en cas d'évolution négative du SMPT. Soucieux de préserver les niveaux de recettes des organismes de protection sociale et de prestations sociales servies, le législateur a adopté cette disposition, maintenant ainsi le PASS à son niveau de 2020, c'est-à-dire à 41 136 euros au lieu de 38 832 selon les modes de calcul habituels. Néanmoins, le Gouvernement n'ayant fourni aucune estimation complète des effets d'une diminution du PASS sur les prestations, notre collègue Alain Milon est intervenu en séance publique afin de demander qu'un rapport au Parlement effectue un examen plus approfondi de l'impact de cette mesure sur les organismes de protection sociale et leurs assurés. Avec l'accord de Madame la présidente, Catherine Deroche, et de notre collègue président, René-Paul Savary, la Mecss a inscrit à son programme de travail une mission relative aux conséquences de l'évolution des règles de calcul du plafond de la sécurité sociale, en lieu et place du rapport du Gouvernement.
Dans ce cadre, nous avons entendu les principaux organismes concernés par cette problématique. Notons que la Caisse nationale de l'assurance-maladie (CNAM) et la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) ont décliné notre sollicitation, ne s'estimant pas en mesure d'évaluer l'incidence d'une diminution du PASS sur leurs recettes.
Au cours de nos travaux, plusieurs constats se sont fait jour. D'abord, il est apparu que les estimations de diminution du SMPT présentées fin 2020 par le Gouvernement étaient assez largement surévaluées. En effet, celle-ci s'élèverait finalement à - 4,9 % d'après le dernier rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, contre - 5,7 % estimés à fin 2020.
Nous avons ensuite établi un état des lieux aussi large que possible de l'impact de la mesure de gel du PASS sur les recettes des organismes de protection sociale. Plusieurs points méritent d'être relevés.
D'abord, 15,45 points des cotisations d'assurance vieillesse du régime général sur 17,75 étant plafonnés au niveau du PASS, la baisse du plafond aurait causé une perte de recettes pour la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV). À l'inverse, l'Agirc-Arrco (retraite complémentaire des salariés de l'agriculture, du commerce, de l'industrie et des services, gérée par l'Association générale des institutions de retraite des cadres et l'Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés) aurait perçu des recettes supplémentaires, car les taux des cotisations d'assurance vieillesse complémentaire sont plus élevés pour la tranche 2, qui se situe entre une et huit fois le PASS, que pour la tranche 1, limitée à une fois le PASS. À fin 2020, le Gouvernement estimait que la CNAV perdrait 2 milliards d'euros, tandis que l'Agirc-Arrco bénéficierait d'un surplus de cotisations du même ordre de grandeur. Aujourd'hui, la CNAV estime que le gel du PASS lui a épargné une perte de 1,5 milliard d'euros. L'Agirc-Arrco, quant à elle, chiffre à près d'un milliard d'euros la perte de recettes générée par la mesure de gel.
D'autre part, du fait de leurs modalités particulières de calcul des cotisations, les conséquences d'une baisse du PASS sur les recettes des régimes agricoles, gérés par la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole (CCMSA), auraient varié selon les cotisations. Le produit de certaines d'entre elles, comme les cotisations d'assurance maladie et famille des exploitants agricoles, aurait augmenté, tandis que les recettes liées à d'autres cotisations, notamment les cotisations d'assurance vieillesse forfaitaire des non-salariés et les cotisations d'assurance vieillesse proportionnelle plafonnées des exploitants, auraient diminué. La CCMSA n'a toutefois pas été en mesure de nous fournir des données plus précises quant à l'impact financier global de ces évolutions.
Le régime complémentaire des indépendants, quant à lui, aurait vu, en cas de baisse du PASS, ses recettes diminuer de 9,4 millions d'euros.
Le produit des cotisations d'assurance chômage et des cotisations du régime de garantie des salaires aurait diminué de 50 millions d'euros.
Enfin, une part importante des cotisations d'assurance maladie complémentaire prévues par plusieurs conventions collectives ou accords de branches étant indexée sur le PASS, le chiffre d'affaires des organismes membres de l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire (UNOCAM) aurait pâti d'une diminution du PASS, sans que des estimations plus précises aient pu nous être fournies.
M. Alain Milon , rapporteur . - En matière de charges, nos travaux nous ont permis de dresser le tableau suivant.
La diminution des cotisations qu'aurait subi la CNAV en 2021 aurait généré une diminution des prestations d'à peu près le même ordre de grandeur, mais étalée sur l'ensemble d'un cycle de vie, soit 42 ans de carrière et 25 ans de retraite. Ainsi, le volume des prestations aurait diminué d'au plus 70 millions d'euros pour une année. L'année 2021 devant être de moins en moins souvent retenue dans les 25 meilleures années à mesure que les salaires des plus jeunes augmenteront, la diminution du PASS aurait essentiellement concerné les premières générations liquidant après 2021. Par ailleurs, le nombre d'assurés dont la pension atteint le niveau maximal, soit 50 % du PASS, est anecdotique, en raison du décrochage entre la revalorisation des carrières, indexées sur les prix, et celle du PASS, indexé sur les salaires, plus dynamiques que les prix.
De même, la hausse du produit des cotisations perçues par l'Agirc-Arrco aurait entraîné une augmentation des charges du régime, mais dans une proportion extrêmement faible, sans incidence sur le résultat technique à l'horizon 2040.
En parallèle, le montant maximal de nombreuses prestations servies par la MSA aurait diminué, des indemnités journalières maladie aux indemnités journalières maternité en passant par les pensions d'invalidité.
Enfin, le niveau de prise en charge des assurés des organismes complémentaires d'assurance maladie se serait globalement affaibli, qu'il s'agisse des prestations santé ou prévoyance.
Si, au total, il apparaît qu'il était bel et bien nécessaire, compte tenu de ces conséquences, de prévenir la diminution du PASS, la forme retenue peut être questionnée. Était-il pertinent de choisir une disposition législative pérenne pour faire face à une situation temporaire aussi exceptionnelle que la crise sanitaire ? Nous avons conclu par l'affirmative. En effet, les deux solutions alternatives envisageables ne nous ont pas paru satisfaisantes.
La première possibilité aurait consisté en l'intervention d'un acte réglementaire pour prévoir l'utilisation d'un SMPT 2020 corrigé des effets de l'activité partielle pour fixer le montant du PASS pour 2021 et 2022. Or, il est impossible de déterminer ex ante l'ampleur du recours à l'activité partielle dans un contexte de crise. De plus, depuis 2020, la demande d'autorisation de recours à ce dispositif peut être effectuée par l'employeur a posteriori, dans un délai de trente jours à compter du placement des salariés en activité partielle. Dans ces conditions, il n'est pas possible de corriger le SMPT des effets de l'activité partielle en cours d'année.
La seconde option tenait en l'adoption d'une disposition législative transitoire pour déterminer les modalités d'évolution du PASS pour les seules années 2021 et 2022. Compte tenu de l'instabilité de la situation actuelle, cette hypothèse ne nous paraît pas satisfaire à l'exigence de sécurité juridique.
Par conséquent, nous préconisons de maintenir les dispositions législatives adoptées en 2020 afin de prévenir toute diminution du PASS à l'avenir.
Néanmoins, le recul progressif de l'activité partielle entraînera, en 2021, une augmentation du salaire moyen par tête aussi artificielle que sa diminution en 2020. Dès lors, il convenait de prendre les dispositions nécessaires afin d'éviter que le PASS n'augmente fortement en 2022. Le code de la sécurité sociale prévoyant que le PASS est revalorisé annuellement « en fonction de l'évolution générale des salaires dans des conditions prévues par décret », le Gouvernement était en mesure d'agir par voie réglementaire sans qu'une adaptation de la législation nous paraisse nécessaire. À notre grande satisfaction, et comme nos travaux en ont démontré la nécessité, le décret du 27 juillet 2021 a prévu qu'il soit tenu compte, pour fixer le PASS de l'année suivant celle d'un gel de ce plafond, de l'ensemble des évolutions du SMPT intervenues depuis la dernière augmentation du PASS. Autrement dit, la valeur du PASS pour 2022 ne sera pas calculée sur la base de l'évolution du SMPT en 2021, mais sur celle de l'évolution globale de cet indicateur entre 2020 et 2021.
Néanmoins, aux termes de ces nouvelles règles de fixation, la hausse du SMPT en 2021, estimée à 4,8 % par la commission des comptes de la sécurité sociale, ne suffirait pas à compenser la diminution de 4,9 % en 2020. Le PASS pour 2022 devrait donc rester figé au niveau de 2020 et 2021.
Enfin, il nous a semblé nécessaire de réfléchir à une évolution du mode de calcul du montant du PASS davantage conforme à l'évolution de la structure des revenus des salariés engendrée par la crise sanitaire.
En juin dernier, l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) a procédé à une estimation de l'évolution au cours de l'année 2020 du salaire moyen par tête corrigé des effets de l'activité partielle. S'il apparaît que la progression, évaluée à + 0,6 %, aurait entraîné, si elle avait pu être calculée de façon contemporaine, une légère augmentation du PASS proche du gel finalement retenu, cet écart, aussi faible soit-il, n'est pas satisfaisant.
Pour autant, il nous a fallu écarter deux des principales alternatives.
La première possibilité consistait à intégrer au calcul du salaire moyen par tête les indemnités d'activité partielle. Or, cette solution n'est pas envisageable, la notion de salaire faisant l'objet d'une réglementation à l'échelle européenne.
La seconde option visait à prendre en compte ces indemnités en plus du salaire moyen par tête pour fixer le montant du PASS. Toutefois, nous nous heurtons là encore à l'impossibilité de prévoir l'ampleur du recours à l'activité partielle sur l'année entière à la date de fixation du montant du PASS. De plus, sur le plan de la comptabilité nationale, les indemnités d'activité partielle ne peuvent pas être isolées d'autres prestations sociales en espèces, comme le revenu de solidarité active (RSA), et ne sont pas ventilées par branche, alors que le PASS repose sur le SMPT dans les seules branches marchandes non agricoles.
Au total, il ne nous semble pas possible de proposer un mode de calcul plus optimal que les modalités actuelles. Nous croyons néanmoins nécessaire d'amorcer une réflexion à ce sujet et d'établir un état des lieux précis de l'ensemble des montants et seuils indexés sur le PASS en vue d'une simplification du financement de la protection sociale.
M. René-Paul Savary . - Ce sujet est déterminant pour le calcul de certaines prestations. On voit la limite du dispositif, qui n'est pas fait pour les périodes de crise, alors que celles-ci risquent de se reproduire. Quelles conséquences peut-on en tirer ?
Je partage les analyses qui ont été faites. Il est inutile d'incorporer l'activité partielle : il y avait énormément d'erreurs dans le calcul. Cela a été fait très rapidement pour répondre à l'urgence de la difficulté financière. On découvre donc des erreurs dans les modes de calcul ; si nous avions incorporé ces difficultés, cela aurait encore changé le PASS.
Pour le calcul de retraites, les salaires portés au compte étant revalorisés sur l'inflation et non pas sur l'évolution du salaire moyen, on pourrait réfléchir à un calcul différent des pensions de retraite qui permette de maintenir le pouvoir d'achat des retraités et suivrait l'évolution du SMPT, même s'il faudrait le pondérer car, sans cela, les dépenses de retraite progresseraient beaucoup plus vite que les cotisations. Cela mérite toutefois d'être analysé.
En conclusion, est-ce qu'un PASS pluriannuel ne serait pas intéressant ? Nous nous orientons vers une vision pluriannuelle des comptes sociaux, ainsi qu'évoqué hier lors d'une discussion sur l'évolution du périmètre des LFSS, avec une règle d'or plus ou moins discutée et contestée. Il pourrait être intéressant, dans ce cadre, d'envisager un PASS avec un calcul pluriannuel pour une évolution plus linéaire, ce qui faciliterait les choses car une crise en cours d'année peut être à l'origine de profonds bouleversements.
Mme Élisabeth Doineau , rapporteure . - Nous avons appréhendé ces remarques pendant nos auditions. Nous n'avons toutefois pas trouvé une conclusion définitive à ce problème.
La fixation du PASS est déterminante pour le calcul de certaines prestations et cotisations. Il faut l'appréhender rapidement, en fin d'année pour l'année suivante, ce qui est compliqué, en particulier dans cette période où l'activité partielle a été largement utilisée par de nombreuses entreprises. Certaines d'entre elles en ont abusé. Comment pourrions-nous avoir un chiffre définitif et sûr pour calculer un PASS incluant l'activité partielle ? Cela est très compliqué.
Je voudrais aussi faire part d'une réflexion au président de la Mecss. Les entretiens avec les caisses de retraite ont été intéressants, mais aucune n'a pu nous donner la même évaluation ferme et définitive des pertes liées à une diminution du PASS ou des conséquences sur les pensionnés. D'autre part, les retraites se construisent en fonction de l'inflation alors que le PASS est calculé sur la base de l'évolution des salaires. Les salaires portés au compte, bien que revalorisés, ne peuvent donc pas suivre la progression du PASS. Par conséquent, peu de pensions de retraite atteignent le plafond de 50 % du PASS au régime général.
Concernant le PASS pluriannuel, ce serait difficile à évaluer. On a en effet du mal à évaluer ex ante l'évolution du SMPT. La commission des comptes de la sécurité sociale vient d'estimer que la hausse du SMPT serait de 4,8 % en 2021, alors qu'elle avait été estimée à 7,7 % dans l'étude d'impact du PLFSS pour 2021. On est sur des sables mouvants. Les pourcentages et chiffres qui nous ont été donnés ont été réévalués continuellement sur la période récente.
M. Alain Milon , rapporteur . - Je retiens l'idée du PASS pluriannuel. Il peut être intéressant lorsqu'on vit des périodes de crise. Je ne suis pas sûr que nous n'en vivrons pas d'autres - en particulier sanitaires - dans les années à venir, aussi importantes que celle que nous venons de connaître. La mise en place d'un PASS pluriannuel, qui pourrait être réajusté en fonction des années, à la hausse quand il y a des années d'augmentation du SMPT et maintenu quand il y a des années de baisse du SMPT, pourrait être une solution intéressante qu'il faudra que nous envisagions d'étudier de façon plus importante dans le cadre de la Mecss.
Mme Pascale Gruny . - Je rappelle que le PASS permet aussi de calculer les payes, ce que j'ai eu l'occasion de faire dans ma vie professionnelle. C'est une usine à gaz. Quand on change les cotisations, en faisant varier les taux sur l'année, il faut des logiciels, qui ont un coût et supposent de la maintenance. Il faut avoir cela en tête : ne pas créer encore des dispositifs compliqués pour les entreprises. J'entends bien qu'il faut trouver un moyen de financer les situations de crise, mais gardons en tête les entreprises.
Mme Élisabeth Doineau , rapporteure . - En effet, lorsque nous avons abordé le sujet, j'ai vu le côté « entreprise » et les payes qu'elles ont à traiter.
Il est intéressant d'étudier les répercussions, lorsque le pays est en crise, du calcul de ce PASS. Il a été créé pour des périodes de progression des salaires. Dans le rapport, nous introduisons un tableau qui montre que le PASS a toujours évolué depuis 1945. Il se trouve que nous abordons une crise, qui peut avoir un impact sur les cotisants : ils pourraient voir baisser le montant de leurs prestations. Il était évidemment impératif que l'on étudie cette situation. Le PASS de l'année est fixé à la fin de l'année précédente : pour les entreprises, il est alors pratique de le rentrer dans le logiciel et de calculer le salaire en fonction. Changer ou rectifier le PASS en milieu d'année serait, pour les entreprises, un véritable casse-tête.
Beaucoup des organismes que nous avons entendus nous ont parlé d'artéfact statistique au sujet de l'impact sur les retraites. On calcule celles-ci sur les 25 meilleures années dans la limite du PASS pour chaque année. Une diminution du PASS aurait donc réduit le salaire maximal pouvant être porté au compte au titre de l'année 2021. Désormais on parle d'une troisième année consécutive de stagnation du PASS. Il faut donc poursuivre le travail et évaluer précisément les impacts de cette crise. Le PASS est la base de calcul pour un grand nombre de prestations et de cotisations et l'outil que l'on connaît le mieux pour faire les payes dans les entreprises.
Mme Catherine Deroche , présidente . - S'il n'y a plus de demandes de parole, je demande à la commission l'autorisation de publier ce travail sous la forme d'un rapport d'information.
La commission autorise la publication du rapport d'information.