B. DES DIFFICULTÉS AGGRAVÉES AU SECOND TOUR PAR LES DYSFONCTIONNEMENTS DES ÉTAPES ANTÉRIEURES DE LA CHAÎNE DE PRODUCTION
Les graves manquements observés au premier tour dans la distribution de la propagande électorale se sont mués, malgré le scandale naissant et le resserrement du contrôle du ministère, en une véritable « catastrophe industrielle » au second tour, en raison des difficultés rencontrées à l'amont de la chaîne de production, lors de l'impression des documents et, surtout, de leur mise en pli et de leur routage.
Pour le comprendre, il convient d'abord de prendre une vue d'ensemble de la manière dont ces opérations sont organisées.
1. La mise sous pli et le routage des plis de propagande : une activité de plus en plus externalisée, des dysfonctionnements récurrents
a) Un recours désormais massif à des prestataires privés
La mise sous pli des documents de propagande électorale remis par les candidats ainsi que leur routage (c'est-à-dire leur conditionnement avant remise à l'opérateur postal) étaient traditionnellement effectués en régie par les préfectures ou délégués aux communes.
Depuis une vingtaine d'années, les préfectures, confrontées à la baisse de leurs effectifs, ont eu de plus en plus fréquemment recours à des prestataires privés pour effectuer ces opérations . Alors que 31 préfectures externalisaient la mise sous pli lors de l'élection présidentielle de 2012, elles étaient 47 lors des élections régionales de 2015, 57 lors des élections présidentielle et législatives de 2017, et le mouvement s'est encore accéléré depuis, malgré plusieurs appels d'offres infructueux. Lors du second tour des élections départementales de juin 2021, la mise sous pli était confiée en tout ou partie à des routeurs privés dans 65 % des départements , et cette proportion s'est élevée à 84 % lors du second tour des élections régionales .
Sources : ministère de l'intérieur
Ces marchés publics de services sont passés soit au niveau départemental, soit de manière groupée par plusieurs préfectures de département, soit par la préfecture de région. Il semble que la passation d'un marché national, même alloti, n'ait jamais été envisagée, sans doute pour laisser la latitude nécessaire aux services déconcentrés de l'État.
Le marché est dominé par quelques prestataires :
- aux élections départementales, la société Koba Global Services a été choisie dans trente-trois départements, la société Diffusion Plus dans sept départements, La Poste dans six départements, les autres opérateurs privés (au nombre de dix) n'étant présents que dans un à trois départements ;
- aux élections régionales, Koba Global Services est intervenue dans trente-cinq départements, La Poste ou ses filiales Docapost ou Viapost dans treize départements, Diffusion Plus dans sept départements, la société RDSL dans six départements, les onze autres prestataires se répartissant le reste à raison d'un à trois départements chacun.
Ces prestataires privés, pour la plupart d'entre eux, réalisent la mise sous pli de façon automatisée , grâce à des machines conçues à cet effet, alors que l'opération s'effectue encore manuellement en préfecture.
b) Des dysfonctionnements récurrents
La mise sous pli des documents de propagande électorale donne lieu, depuis plusieurs années, à des dysfonctionnements d'ampleur certes limitée, mais récurrents . Selon une étude diligentée par le bureau des élections et des études politiques du ministère de l'intérieur à la suite des scrutins de 2017 , pas moins de 76 % des préfectures avaient signalé des difficultés imputables à leurs prestataires . Avaient ainsi été relevés :
- des problèmes d'ordre technique, imputables soit à la vétusté des machines (guère utilisées en dehors des élections), au maniement de celles-ci par des agents insuffisamment formés ou au papier sur lequel avaient été imprimés les documents, non conforme aux normes techniques ;
- des plis incomplets (dans 30 % des départements), vides ou abîmés ;
- des retards de livraison (20 % des départements).
Certains prestataires semblaient avoir surévalué leurs capacités de production en répondant à un nombre excessif d'appels d'offres ; les mêmes ou d'autres n'avaient prévu aucun plan de secours en cas d'avarie, ce qui a imposé à des préfectures de réinternaliser le processus en urgence.
Des problèmes similaires ont été rencontrés cette année, aggravés par d'autres facteurs.
2. De graves retards de livraison dans l'entre-deux-tours, imputables à une pluralité de facteurs
a) Au premier tour, une situation qui paraît globalement satisfaisante
La mise sous pli des documents de propagande électorale avant le premier tour des élections départementales ou régionales de juin 2021 ne semble pas avoir suscité de difficultés majeures . Le calendrier laissait au moins trois semaines entre la date limite de dépôt des documents des candidats (fixée par arrêté) et la date limite de remise des plis par les routeurs aux opérateurs postaux (fixée contractuellement), ce qui a généralement permis de trouver, en cas de problème, des solutions de secours plus ou moins satisfaisantes .
Ainsi, la société Koba Global Services, titulaire du marché de mise sous pli dans les Landes (comme dans l'ensemble dix départements de Nouvelle-Aquitaine), a dû interrompre le 25 mai les opérations commencées sur son site de Mérignac (Gironde) pour les transférer à Rantigny (Oise), en raison du désistement d'un grand nombre d'intérimaires . Cela a empêché la commission de propagande de se rendre sur le site de production pour vérifier le bon déroulement des opérations.
Quelques préfectures ont signalé au ministère avoir constaté l'existence de plis incomplets, sans que les responsabilités soient toujours établies . Dans les cantons de Guéret-2 et de Saint-Vaury (Creuse), par exemple, les documents d'un binôme de candidats manquaient dans les enveloppes ; le routeur Koba Global Services prétendait qu'une quantité insuffisante de documents lui avait été livrée, ce que contestait l'imprimeur. Un problème du même ordre a également été signalé par les préfectures de l'Ariège (où la mise sous pli incombait à la société Routage Services) et du Var (où elle incombait à Koba).
b) Au second tour, seulement un pli sur deux livré à temps ?
Les tableaux de reporting communiqués par les distributeurs postaux au ministère de l'intérieur montrent qu'au niveau national et au total, le nombre de plis de propagande remis à ces derniers représente, au second tour, 94 % du volume attendu pour les élections départementales et 87 % pour les élections régionales . De fortes disparités régionales peuvent être observées, non sans lien avec l'identité des prestataires .
Nombre de plis non livrés aux opérateurs postaux par département
Source : commission des lois du Sénat (fait avec Khartis)
Il est plus délicat de savoir quelle proportion de plis ont été remis dans le délai prévu contractuellement, soit le jeudi soir à minuit , afin de permettre aux distributeurs d'exécuter leur mission dans de bonnes conditions.
Les informations communiquées à la mission sont, à ce sujet, lacunaires . En audition, Éric Paumier a déclaré qu'Adrexo avait reçu 60 % des plis dans le délai imparti. Philippe Wahl, pour La Poste, a fait état de données plus précises ; la société aurait pris livraison :
- le jeudi à minuit, de 44 % des plis attendus pour les élections régionales et de 88 % pour les départementales ;
- le vendredi jusqu'à minuit, de 29 % de plis supplémentaires pour les régionales et 5% pour les départementales ;
- le samedi jusqu'à 3 heures, de 7 % de plis supplémentaires pour les régionales
La société de routage Diffusion Plus a fourni, pour ce qui la concerne, les chiffres suivants :
- le jeudi à minuit aurait été mis à disposition des opérateurs postaux 86 % de plis prévus ;
- le vendredi jusqu'à 6 heures 6 % de plus (soit un total de 92 %) ;
- le vendredi de 6 heures à midi 5,5 % de plus (97,5 %) ;
- le vendredi de midi à 18 heures les 2,5 % restants.
Les représentants de la société Koba Global Services sont, eux, restés évasifs à ce sujet et n'ont pas répondu à la demande de précision écrite formulée par la mission d'information.
Les remontées des préfectures auprès du ministère de l'intérieur font également état de multiples difficultés, en particulier là où la mise sous pli avait été confiée à Koba Global Services . Au total, 56 préfectures sur les 96 ayant répondu aux sollicitations du ministère signalent des dysfonctionnements, dont 100 % de celles qui avaient choisi Koba Global Services. La préfecture des Hauts-de-Seine écrit par exemple : « La mise sous pli s'est très mal déroulée, les services de KOBA ont été très rapidement submergés, et dès le jeudi fin de matinée il était clair que les délais ne seraient pas tenus et qu'il serait difficile pour eux de mettre sous pli toute la propagande électorale. Après plusieurs échanges jeudi en fin d'après-midi, il a été demandé par leur direction de leur fournir des consignes sur d'éventuelles priorisations, actant que la production ne pourrait pas se faire pour l'ensemble des plis du département. Au final la production de plis (et donc la distribution) n'a pas été effectuée pour certaines communes. »
À plusieurs reprises, les services de l'État ont dû être appelés en renfort , par exemple dans les Alpes-Maritimes : « La société KOBA a été largement dépassée par la tâche qui lui était confiée et n'a pas pu livrer au distributeur tous les plis destinés aux électeurs. La préfecture a organisé en urgence le jeudi 24 juin une opération de mise sous plis en régie (130 agents mobilisés jusqu'à 1h30 du matin) pour résorber une partie du retard du prestataire. » Outre les retards de livraison, certaines préfectures signalent divers manquements, tels que le non-respect des procédures définies préalablement, des erreurs et oublis dans la mise sous pli, des problèmes d'ordonnancement des plis, etc .
c) Des causes multiples
(1) Des délais très resserrés pour deux scrutins concomitants
Le délai d'une semaine qui sépare (sauf pour l'élection présidentielle) les deux tours de scrutin d'une même élection rend toujours les opérations d'impression, de mise sous pli et d'acheminement de la propagande électorale assez complexes . En juin 2021, les routeurs - ou les préfectures et communes effectuant la mise sous pli en régie - disposaient au second tour :
- de 54 heures (entre le mardi 22 juin à 18 heures, date limite fixée dans la plupart des départements pour la livraison des documents par les binômes de candidats, et le jeudi 24 à minuit, date limite de remise des plis aux distributeurs) pour mettre sous pli les documents de propagande des binômes de candidats aux élections départementales , dans les 1 909 cantons concernés ;
- de 40 heures (entre le mercredi 23 juin à 8 heures et le jeudi 24 à minuit) pour mettre sous pli la propagande des listes de candidats aux élections régionales .
La concomitance des deux scrutins rendait cette fois les opérations encore plus complexes, en imposant une mobilisation exceptionnelle des ressources humaines et techniques des prestataires. Dès le mois de janvier 2020, un rapport de la commission des lois du Sénat relevait l'inquiétude des professionnels à l'approche de l'échéance 40 ( * ) .
À cela s'est ajouté, lors du second tour des élections départementales et régionales de juin 2021, un nombre inhabituel de triangulaires voire de quadrangulaires , multipliant le nombre de documents à traiter.
(2) Des problèmes techniques liés notamment au défaut de séchage du papier
Dans un calendrier aussi contraint, aucun imprévu ne peut être toléré. Or des dysfonctionnements techniques (bourrage papier, etc .) ont perturbé la mise sous pli sur certains sites, imputables principalement, semble-t-il, au séchage insuffisant des documents après leur impression, lui-même lié aux délais très resserrés imposés aux candidats... ainsi qu'aux conditions météorologiques dans certaines régions comme le Centre-Val-de-Loire.
Peut-être la vétusté des machines utilisées par certains routeurs n'est-elle pas étrangère à ces dysfonctionnements.
Il ne semble pas, en revanche, que l'assouplissement exceptionnel des règles de grammage des documents de propagande électorale , décidé par le ministère à la demande de nombreux candidats et pour faire face à la pénurie de papier, doive être incriminé 41 ( * ) .
(3) Les difficultés liées aux relations avec les distributeurs
Le fait même que deux titulaires aient été choisis pour assurer la distribution des plis de propagande constituait un facteur de complexité supplémentaire pour les routeurs , comme l'ont relevé en audition les représentants de Koba Global Services et Diffusion Plus. En effet, les consignes de mise sous pli et de conditionnement des plis adressées par La Poste et Adrexo différaient, et il est arrivé que, sur un même site de production, des documents soient mis sous pli pour être livrés à l'une et l'autre société.
En outre, il est possible que des changements imposés à la dernière minute par Adrexo, notamment en ce qui concerne le matériel fourni, aient rendu plus difficile encore la tâche des routeurs, mais ce point reste à établir et, comme on l'a vu, les responsabilités semblent partagées 42 ( * ) .
(4) Un sous-dimensionnement des capacités productives de Koba
Enfin, il y a des raisons de penser que certains routeurs, en particulier la société Koba Global Services, ont surévalué leurs capacités productives et pris des engagements qu'ils n'étaient pas en mesure d'honorer .
Cette société, comme il a été dit, est intervenue dans la mise sous pli de la propagande électorale dans 33 départements aux élections départementales et 35 aux élections régionales . Elle était l'unique prestataire de mise sous pli dans cinq des dix départements les plus peuplés (les Bouches-du-Rhône, le Rhône, la Gironde, les Hauts-de-Seine et les Yvelines). Au total, le nombre d'électeurs inscrits dans les départements couverts par Koba s'élève à 16,3 millions (sur environ 44,5 millions en France métropolitaine, soit 37 % ) pour les élections départementales et à 18,4 millions (41 %) aux élections régionales.
Pour faire face à une telle masse de documents dans des délais aussi brefs, la société a dû ouvrir, en plus de ses deux sites de production mécanisés de Rantigny et Mérignac, 27 « sites éphémères » en des points divers du territoire, où la mise sous pli s'est effectuée de manière manuelle.
Elle a dû recourir massivement au travail temporaire , les intérimaires représentant la quasi-totalité des salariés des sites « éphémères » et la moitié environ de ceux des sites permanents, selon les déclarations des dirigeants de la société. Cette dépendance au travail intérimaire s'est révélée un facteur de fragilité , car la société n'a pas pu recruter aussi facilement qu'attendu, y compris sur ses sites industriels comme en témoigne le courriel déjà cité de la préfecture des Landes. Philippe Grenier, président du conseil d'administration, a souligné lors de son audition que le distributeur Adrexo avait « asséché » le marché de l'intérim.
La plupart des préfectures concernées soulignent ainsi l'insuffisance criante des moyens humains déployés par Koba Global Services pour faire face à sa mission . Plusieurs signalent aussi des conditions de travail déplorables sur certains sites de la société, voire une « démission » de l'encadrement.
* 40 Rapport n° 266 (2019-2020) de François Bonhomme, fait au nom de la commission des lois, sur la proposition de loi relative à la simplification et à la modernisation de la propagande électorale , 22 janvier 2020, p. 7. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l19-266/l19-2661.pdf .
* 41 Décret n° 2021-569 du 11 mai 2021 portant dérogation aux règles de grammage des circulaires et des bulletins de vote pour l'élection des conseillers départementaux, des conseillers régionaux, des conseillers à l'assemblée de Corse, des conseillers à l'assemblée de Guyane et des conseillers à l'assemblée de Martinique des 20 et 27 juin 2021.
* 42 Voir ci-avant, paragraphe III.3. d .