Les collectivités territoriales : un intervenant de santé publique à part entière

EXAMEN PAR LA MISSION DES RECOMMANDATIONS RELATIVES À LA PLACE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES COMME ACTEURS
DE LA POLITIQUE DE SANTÉ PUBLIQUE

M. Bernard Jomier, président. - Notre rapporteur Jean-Michel Arnaud va nous présenter les recommandations relatives à la dimension territoriale de la lutte contre la pandémie. La semaine prochaine, nous présenterons les résultats de l'étude que nous avons confiée à l'ANRS | Maladies infectieuses émergentes  relatives à la stratégie de lutte contre la Covid-19. La semaine suivante, MM. Karoutchi et Arnaud nous présenterons leurs recommandations économiques, budgétaires et sanitaires sur la base notamment de l'étude de comparaison internationale menée par le cabinet que nous avons mandaté.

L'ordre du jour de la session extraordinaire nous contraint à avoir ce planning particulièrement chargé.

Nous allons donc aborder maintenant le sujet de la dimension territoriale, dans l'objectif de formuler des recommandations en amont de l'adoption du projet de loi 3DS au Sénat.

Je rappelle que la consultation des élus locaux que nous avons menée a reçu environ 1 500 réponses.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Bien que la crise ne soit pas encore entièrement derrière nous, puisque l'on constate des rebonds dans certains pays qui pensaient être sortis de la crise, nous avons souhaité évaluer le rôle des collectivités territoriales dans la gestion de cette crise et apprécier la capacité de l'État à coordonner les différents acteurs.

Il nous est apparu globalement que là où les élus ont fait preuve d'initiative et d'inventivité pour combler les « trous dans la raquette » des politiques décidées par l'État, celui-ci n'est pas réellement parvenu à une gestion fine de la crise et a préféré, à la confiance dans les élus des territoires, une forme de décision autoritaire, centrale et nationale.

Nos travaux ont constitué l'occasion de riches débats, avec de nombreux acteurs et nous avons pu recevoir les retours d'expérience de près de 1 500 élus locaux grâce à la plateforme mise en ligne sur le site du Sénat.

Cela n'est plus à démontrer, les collectivités territoriales ont un rôle majeur à jouer lorsqu'il s'agit de répondre à des crises qui frappent notre pays. C'est vrai en cas d'événement climatique exceptionnel ou d'accident industriel grave. Cela l'est encore plus depuis le début de la crise sanitaire. Approvisionnement en équipements de protection individuelle, notamment en masques, organisation des centres de dépistage, ouverture de centres de vaccination, tous ces exemples ont démontré que ces tâches ont été accomplies par des élus volontaires, conscients de leurs responsabilités et des attentes fortes que leurs concitoyens placent en eux.

De façon plus diffuse, donc moins visible, les élus locaux ont également mis en place une forme de « service après-vente » des décisions prises au niveau national. Ils ont fait le lien avec les habitants de leurs territoires, expliqué les décisions, rappelé les consignes et apporté leur soutien lorsque celui-ci était nécessaire. Ils ont également encouragé et soutenu des initiatives sociales, associatives en particulier, ainsi que le développement de nouveaux liens de solidarité. J'y reviendrai.

Et tout ceci a été fait malgré des directives peu claires du Gouvernement, souvent contradictoires, modifiées parfois dans la même journée, dans le même territoire. Bref, contre vents et marées, les élus locaux ont rempli leurs rôles : ils ont accompagné les citoyens dans ces épreuves, participé à la sortie de crise, ou ce qu'il en est pour l'heure, et ont permis de relayer leurs attentes.

J'ajouterai qu'ils ont été des relais du bon sens, dans un contexte où certaines règles nationales semblaient cruellement en manquer !

La crise de la Covid-19 a confirmé qu'il était illusoire de croire que la centralisation des décisions permettait d'apporter des réponses pertinentes à la diversité des territoires, comme si la réponse apportée dans le Grand-Est, particulièrement touché par la pandémie, notamment lors de la 1ère vague, était forcément adaptée à la Bretagne, relativement épargnée et comme si la réponse apportée dans une métropole devait être la même que pour une commune rurale ou de montagne.

Face à ce constat, tous les élus qui se sont exprimés lors de nos différentes tables rondes plébiscitent un rôle accru des communes et des départements. Nous avons tous en tête les règles relatives au port du masque, aux marchés, aux installations sportives, au couvre-feu, pour l'adaptation desquelles les élus locaux ont dû mener une négociation compliquée et éprouvante avec les représentants de l'État, qu'il s'agisse des préfets, des ARS ou de leurs délégués territoriaux.

À ce titre, « l'affaire des masques », a été très précisément analysée par la commission d'enquête sénatoriale sur la gestion du Covid-19, dont notre collègue Bernard Jomier était rapporteur. Je mentionnerais simplement très rapidement quelques traits saillants du rôle des collectivités.

Les commandes de masques ont en effet permis de pallier les carences de l'État, en particulier à destination d'une partie des établissements d'hébergement pour personnes âgées et dépendantes (EHPAD), pour lesquels les ARS n'avaient pas prévu d'approvisionnement spécifique. Outre les EHPAD, les élus locaux se sont également mobilisés pour équiper les personnels de santé des hôpitaux, les visiteurs à domicile, les pompiers, les gendarmes, les policiers, et les différents agents des collectivités au contact du public.

Également très révélateur, le choix fait par l'État de ne rembourser aux collectivités locales les achats de masques qu'à compter de l'annonce du déconfinement par le Président de la République, soit le 13 avril, apparait comme une aberration qui traduit le manque de considération apporté au rôle joué par les élus locaux.

Comme l'a souligné André Laignel, président délégué de l'association des maires de France (AMF) lors de la table ronde que nous avions consacré aux grandes associations d'élus : « il y a, de la part du Gouvernement, un véritable déni sur l'action qui a été menée. Les communes qui ont été les plus réactives sur ces sujets sont aussi celles qui n'ont pas pu bénéficier de compensations de la part de l'État » à la hauteur de leur engagement.

Au-delà des équipements de protection individuelle, les collectivités ont aussi répondu aux multiples conséquences de la pandémie et des mesures de restriction.

Elles ont tout d'abord assuré la continuité des services publics locaux essentiels, comme le ramassage des ordures ménagères, la distribution de l'eau, l'accueil des enfants des personnels soignants, les services funéraires ou encore l'état civil.

Je citerai à nouveau une des personnes que nous avons entendues, en l'espèce le maire de Dunkerque : « l'année dernière, toutes les institutions d'aide aux plus démunis ont fermé, à l'exception des centres communaux d'action sociale (CCAS), gérés par les communes ».

Les collectivités territoriales ont également soutenu et accompagné des initiatives locales très diversifiées, souvent éloignées de leur champ de compétences habituelles. Parmi les témoignages apportés sur la plateforme de consultation sur le site du Sénat, les exemples sont nombreux. Ont ainsi pu être distribués dans les EHPAD des tablettes ou des ordinateurs, afin de permettre aux résidents de maintenir un lien avec leurs proches ; des moyens informatiques et numériques ont également été déployés en milieu scolaire, permettant de maintenir une continuité pédagogique, en lien avec les enseignants parfois dépourvus, eux, de matériel ; les communes ont organisé la livraison de courses à domicile et le portage des repas à destination des personnes les plus fragiles ; elles ont parfois mis en place des cellules d'écoute psychologique, notamment à destination des personnes victimes de violences intrafamiliales (cela a d'ailleurs été mis en avant à plusieurs reprises lors des auditions menées par la délégation aux droits des femmes) ; certaines ont également créé un fonds de soutien pour les associations caritatives ; d'autres ont organisé une aide pour le transport vers les laboratoires de tests ou les centres de vaccination. Je pense par exemple aux « vaccinobus » mis en place dans la région Provence-Alpes-Côte d'Azur.

Au-delà de l'aspect sanitaire, un important effort a été déployé pour soutenir l'économie de nos territoires, principalement de la part des régions. En effet, outre leur contribution au fonds de solidarité à hauteur de près d'un demi-milliard d'euros, elles ont également mis en place différents outils destinés à faciliter le financement des entreprises, permettant de palier les situations non couvertes par les dispositifs mis en place par l'État.

Par exemple, fin 2020, les 13 000 prêts « rebond » que les régions ont octroyés représentaient un encours total de 821 millions d'euros. Elles ont aussi mis en place ou renforcé des fonds régionaux ou interrégionaux d'investissement, permettant d'intervenir en fonds propres auprès des entreprises.

De très nombreuses communes ont également soutenu leurs entreprises, en mettant en oeuvre des exonérations de redevance pour les terrasses des restaurateurs, en prenant en charge des loyers commerciaux, ou encore en octroyant des aides financières à destination des entreprises pour les accompagner dans la mise en oeuvre des protocoles sanitaires.

Et tout ceci a été fait malgré des difficultés de coordination avec les services de l'État, qui n'ont pas toujours été à l'écoute des propositions et des retours des collectivités. Pour exemple, l'important délai de mobilisation des laboratoires départementaux pour dépister les cas de Covid-19 illustre ce refus ou, à tout le moins, les longues hésitations, de l'exécutif national de s'appuyer sur les collectivités.

Je rappellerai également que les départements ont également été très présents pour accompagner les plus pauvres et les plus fragiles.

De façon générale, alors que les élus locaux étaient les mieux à même d'identifier les besoins sur les territoires, ceux-ci ont trop souvent été laissés de côté et leurs initiatives n'ont que rarement pu être coordonnées avec celles de l'État. Au-delà d'une réflexion d'ensemble sur notre politique nationale de santé publique, il est par conséquent indispensable de mieux organiser l'intervention des différents acteurs en période de crise et de prévoir différents niveaux de coordination, permettant d'associer les collectivités territoriales compétentes en fonction des thèmes abordés ou des difficultés à traiter (santé, sanitaire, économie, ordre public, etc.).

Nous recommandons donc de prévoir, en situation de crise, des réunions de coordination thématiques de l'action de l'État et des collectivités autour du Préfet, afin de garantir la complémentarité des interventions de toutes les parties prenantes.

Y parvenir passe évidemment par la coordination des différents services de l'État. Mais celle-ci a été d'une qualité que je qualifierais pudiquement de « très variable » en fonction des territoires et de la personnalité du représentant de l'État.

Si le dialogue avec les préfets a été jugé dans l'ensemble de bonne qualité - en témoignent les nombreuses réponses en ce sens déposées sur le site du Sénat - cela n'a pas toujours été le cas dans les départements ruraux et de montagne, où de nombreux élus locaux ont déploré l'absence d'informations de la part des préfets et des délégations territoriales de l'ARS.

La secrétaire générale adjointe de l'association des maires ruraux de France (AMRF) a ainsi rappelé, devant notre mission, que « les élus ruraux ont le sentiment d'être les oubliés du Gouvernement, et ce depuis longtemps, même si la crise des Gilets jaunes a été le révélateur. Or la France étant une et indivisible, tous les territoires devraient être traités de la même façon ».

Cette situation doit conduire à s'interroger sur les nouveaux moyens disponibles, notamment ceux ayant trait à la visioconférence, qui pourraient permettre aux préfets, au moins en période de crise, de tenir informés l'ensemble des élus de leur territoire, à tout le moins lorsque le haut-débit en zone rurale le permet !

D'autre part, ainsi que l'a souligné le rapport du groupe de travail du Sénat sur la décentralisation, l'État territorial est fragmenté entre ses services placés sous l'égide des préfets, et ceux qui ne le sont pas, comme les ARS, les directions régionales des finances publiques (DRFiP), les directeurs académiques des services de l'éducation nationale (DASEN). Et en effet, lors de nos travaux, nous avons pu constater des difficultés importantes de coordination entre les acteurs, en particulier avec les ARS. Dans 58 % des cas, les élus qui nous ont répondu ont estimé que la qualité des informations communiquées par les ARS était soit faible, soit très faible, compte tenu des écarts entre les informations communiquées et la réalité du terrain constatée à ce moment.

Il est donc regrettable que les préfets ne se soient pas saisis de la possibilité qui leur est offerte par le code de la santé publique de placer sous leur autorité les services des agences lorsqu'un « événement porteur d'un risque sanitaire peut constituer un trouble à l'ordre public ». Une telle décision aurait permis de rendre plus lisible la réponse de l'État et de désigner un interlocuteur unique pour l'ensemble des parties prenantes, en particulier les collectivités territoriales.

Plus largement, il est indispensable - et je dirais même : urgent - de mieux coordonner l'action des ARS avec celle des élus locaux et de mieux formaliser les liens entre ces acteurs.

À cet égard, nous sommes nombreux à regretter le manque d'ambition du projet de loi 3DS, qui propose de transformer le conseil de surveillance des ARS en un conseil d'administration et d'octroyer deux postes de vice-présidents aux élus locaux. Ce n'est véritablement pas à la hauteur des enjeux et même si le volet sanitaire de ce projet de loi ne peut constituer une « grande loi de santé publique », moins centrée sur l'organisation de l'offre de soins, il est donc indispensable de mieux associer les élus aux stratégies territoriales de santé et, à ce titre, de confier à un élu local, au même titre qu'au préfet, la co-présidence des conseils d'administration. L'État ne peut plus assurer seul le pilotage de la politique de santé dans nos territoires.

Par ailleurs, le contexte pandémique a mis en évidence une difficulté particulière au niveau départemental. Pour citer le directeur général de l'assemblée des départements de France (ADF), entendu par notre mission : « Souvent le délégué départemental de l'ARS, malgré sa bonne volonté, se trouve dans l'obligation de demander l'autorisation au directeur général de l'ARS qui lui-même demande l'autorisation au cabinet du ministre de la santé. Or, quand il y a crise - le Président de la République avait dit que nous étions en guerre - ce qui compte, c'est la réactivité du terrain ».

Les relais départementaux des agences ne peuvent plus constituer de simples « boites aux lettres » et doivent permettre une meilleure coordination entre les principaux acteurs. L'élargissement des compétences exercées au niveau départemental doit passer par une clarification du champ d'intervention des délégations, qui devraient se voir reconnaître par le législateur des compétences d'alerte et de gestion opérationnelle en cas de crise, en particulier dans le domaine de la logistique et de la coordination avec les acteurs locaux.

Enfin, j'insisterai sur l'impérieuse nécessité d'apporter des réponses mieux adaptées à la réalité et à la diversité des territoires.

Il est absolument anormal que les trois quarts des élus locaux interrogés indiquent avoir été insuffisamment pris en compte, alors qu'ils étaient en première ligne, sur le terrain, dans la mise en oeuvre de la réponse à la crise. En outre, les deux tiers des répondants ont souligné que cette prise en compte ne s'était pas améliorée, ce qui est encore plus grave, au fil de la crise.

Les exemples sont nombreux de ces décisions qui ont volontairement refusé de prendre en compte la situation sanitaire locale, comme le port du masque dans des très petites communes sans aucun cas de contamination ou encore la complexité pour autoriser au compte-goutte la réouverture des marchés ; sans parler du refus d'ouvrir les musées même lorsque les indicateurs sanitaires le permettaient.

La fermeture envers et contre tout des domaines skiables est un exemple particulièrement frappant de cette obstination absurde. Alors que nos voisins suisses et autrichiens ont laissé une grande marge de manoeuvre aux élus locaux dans l'adaptation des mesures nationales, il n'en a pas été de même chez nous. Malgré la présentation de protocoles permettant d'envisager certaines réouvertures, la fermeture des stations de ski est restée non négociable pendant de longues semaines. Ce refus de s'appuyer sur l'expertise des élus locaux et des acteurs de la filière ski s'est traduit par des pertes économiques importantes pour ces territoires, qui auraient pu être évitées.

Nous l'avons vu, les collectivités ont un rôle important à jouer, notamment grâce à leur connaissance inégalable des réalités de leur territoire. Laisser les marges d'appréciation aux élus locaux devrait constituer l'essence même de la démocratie locale et de la décentralisation, en leur confiant la responsabilité de l'édiction de mesures plus ou moins restrictives. Que risquerait donc l'État à confier aux maires la compétence pour fermer temporairement certaines activités suivant des protocoles établis au niveau national et sous le contrôle du préfet ?

Rappelons d'ailleurs que le Sénat avait adopté, en 2020, un amendement permettant au préfet d'adapter les mesures nationales en fonction des circonstances locales ; cette mesure de bon sens a constamment été rejetée par le Gouvernement, probablement par pur dogmatisme et incapacité de comprendre les réalités du terrain.

En définitive, le principe de subsidiarité n'a clairement pas été respecté tout au long de la crise sanitaire. Les fermetures généralisées, indépendamment des circonstances et des spécificités locales, ont constitué une remise en cause importante du rôle des élus locaux.

Enfin, nous avons pu constater que même avec un engagement fort des collectivités locales sur certaines missions, il reste des trous dans la raquette, en matière par exemple de compensation des minorations de recettes des régies locales. Le Gouvernement a reconnu ses erreurs d'évaluation, puisqu'il a revu à la hausse le nombre de régies concernées, de 1 200 à 2 000. Il démontre ainsi sa méconnaissance des territoires, y compris lorsqu'il a su apporter partiellement des réponses opérantes d'un point de vue financier.

M. Bernard Jomier, président. - Merci pour ces éléments, qui tracent de nouvelles perspectives pour la gestion des questions de santé et l'association des élus locaux en la matière. Comme le rapporteur l'a rappelé, le projet de loi 3DS n'est pas une loi d'organisation de la santé publique, mais il y a des possibilités d'entrouvrir la porte sur ces sujets.

M. Roger Karoutchi, rapporteur. - Cette période, certes non finie puisque septembre sera peut-être malheureusement moins drôle que les rentrées classiques, a été très curieuse. Nous avons assisté à quelque chose d'extraordinaire : les différents échelons locaux ont bien fonctionné, alors que l'État jusqu'ici se plaignait de ce millefeuille territorial, tandis que les problèmes sont venus de la structure d'État. Cela s'est traduit dans le lien avec les préfectures, beaucoup d'élus ayant attesté d'un lien très difficile dans plusieurs départements car la préfecture bloquait nombre d'initiatives en se réfugiant derrière certaines règlementations, alors que ces dernières doivent être adaptées en période de crise. Il n'est pas possible de simplement opposer un alinéa d'un article d'un code, lorsque des vies sont en jeu.

Ce qui est certain, et constaté à peu près partout, c'est que le fonctionnement des ARS a été dramatique, totalement décalé par rapport aux réalités du terrain. Certaines antennes d'ARS ont bien fonctionné, mais les liens ont été dans l'ensemble très difficiles, que ce soit pour les masques, les centres de vaccination, les doses de vaccin, etc. Lorsque je vois ce projet de loi 3DS, dans lequel il n'y a presque rien en la matière, je me dis que les jacobins ont décidément de beaux jours devant eux !

La leçon tirée de cette crise qui dure depuis plus d'un an semble être : « passez votre chemin, il n'y a rien à voir »... Une vice-présidence d'ARS est évidemment en-dessous des besoins : il faut que cela soit le président de région, ou bien une coprésidence entre ce dernier et le préfet de région. Nous faire l'aumône d'un strapontin dans les conseils n'est pas très sérieux...

Cela ne concerne pas que les ARS : j'ai vu travailler les mairies, durant toute cette période, et leurs initiatives incroyables. Je n'étais pas spécialement girondin et décentralisateur, mais je dois reconnaître que le fonctionnement de l'État est aujourd'hui celui d'un État désorganisé, désargenté, déstructuré, mais qui veut conserver tous ses privilèges et prérogatives face à des collectivités de plus en plus puissances, compétentes, mais n'ayant toujours pas le pouvoir. Ce n'était peut-être pas le cas il y a vingt ans ; mais c'est la situation réelle aujourd'hui. Il est grand temps que les transferts de compétences et la réorganisation du territoire national se fassent pour de bon !

M. Bernard Jomier, président. - Je partage ce que mes deux collègues rapporteurs ont exposé. Le projet de loi 3DS est insatisfaisant en l'état ; mais des marges existent. Il traite de la gouvernance des ARS, par exemple, mais pas des compétences. Nous n'aurons donc malheureusement pas la compétence d'intervenir sur ce point-là. Mais le projet de loi traite du lien avec les collectivités territoriales et c'est là que nous avons des marges réelles. Pour en avoir parlé avec notre collègue Françoise Gatel, co-rapporteur de la commission des lois et Alain Milon, rapporteur sur les articles délégués à la commission des affaires sociales, je sais que le Sénat fera un travail intéressant sur ce texte et donnera plus de force aux orientations qui viennent d'être exposées.

Nous pouvons en appeler à une nouvelle loi de santé publique, qui traite au fond de ces sujets, à savoir la place de l'État dans la politique de santé et l'émergence des collectivités territoriales sur ce sujet. Nous observons aussi une prise de conscience par les élus à propos du fait que faire de la santé n'est pas que faire du soin ; on l'a vu avec les problématiques logistiques et industrielles relatives aux masques. Il y a tout un champ autour de l'offre de soins stricto sensu qui mêle prévention, éducation à la santé, etc., sujets qui peuvent relever des compétences des collectivités territoriales.

Mme Laurence Cohen . - Je partage ce qui a été dit par les rapporteurs. À mon sens, cette crise a surtout mis en exergue le manque de démocratie sanitaire à tous les niveaux. S'il y a parfois pu y avoir des échanges et des discussions ont été engagées, la prise de décision s'est souvent faite sans prendre en compte les élus locaux. Sur la question de la gouvernance des ARS, comme cela a été présenté par le rapporteur, les directeurs d'ARS ne sont soumis qu'à l'autorité hiérarchique du ministre et ne prennent pas en compte les élus.

Concernant la multiplication des agences, il me semble qu'elle emporte une perte d'efficacité et d'énergie malgré le travail conséquent de leurs agents : il y a un réel manque de coordination. Dans l'ensemble, je constate que des moyens importants sont engagés mais que l'efficacité des agences est très limitée.

M. Roger Karoutchi, rapporteur. - Les directives du ministère de la Santé concernant les visites en EHPAD, ou encore la prise de certaines décisions par des ARS contre l'avis des maires, illustrent bien les défaillances que nous avons connu pendant la crise sanitaire. Je partage l'avis de Laurence Cohen sur le manque de démocratie mais j'irais plus loin en évoquant un manque d'humanité.

Je n'accepte pas que des gens qui ne sont contrôlés que par leur hiérarchie et non par des électeurs puissent prendre des décisions qui ont des conséquences aussi importantes sur la vie de nos familles et de nos proches. La gestion de la crise s'est faite en dépit du bon sens. Les élus doivent évidemment avoir leur place dans la prise de décision.

Mme Catherine Deroche. - Les constats présentés par les rapporteurs correspondent aux conclusions de la commission d'enquête et aux retours d'expérience du terrain. Je considère qu'il doit y avoir un partage des responsabilités au niveau local pour répondre au besoin de responsabilité et de démocratie. La volonté de protéger, qui peut être légitime, s'est faite par l'infantilisation.

Les enseignements de la crise doivent conduire à s'interroger sur que l'on souhaite faire de notre système de santé publique et, de ce point de vue, nous sommes particulièrement limités dans le projet de loi 3DS.

Concernant l'organisation territoriale du système de santé, j'ai toujours été favorable au maintien des ARS. Cependant, dans les grandes régions, il est probablement nécessaire de renforcer les compétences des délégations départementales.

Le lien entre le préfet, l'ARS et les élus locaux est majeur. Dans la région Pays de-la-Loire, les conventions tripartites sur la santé se multiplient, ce qui permet d'accorder une place à la gouvernance locale. Les différents intervenants apportent leur pierre à l'édifice. Il me semble que les conclusions des rapporteurs vont, par conséquent, dans le bon sens.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Les termes qui reviennent le plus souvent sont en effet l'infantilisation et la déresponsabilisation. Les élus locaux ont exécuté des tâches de première ligne sans bénéficier de la reconnaissance de l'État. J'ajouterai un point sur la situation des directeurs d'établissements médicaux et médico-sociaux, qui se sont retrouvés très seuls pendant la pandémie. Roger Karoutchi évoquait le manque d'humanité de certains intervenants, j'ai également senti beaucoup de détresse de la part des directeurs d'établissement. Notamment, dans les EHPAD, la question de l'accès aux familles a engendré de nombreuses difficultés. Le président du conseil départemental n'était pas invité aux concertations organisées par l'ARS sur le sujet. C'est une des raisons pour lesquelles nous considérons qu'il faudra réfléchir sur le renforcement des délégations territoriales, afin de mieux articuler l'action de l'ARS au niveau départemental, en particulier dans les zones rurales. Dans la loi 3DS, des amendements pourront être portés en ce sens.

La mission autorise la publication de la communication du rapporteur sous la forme d'un rapport d'information.

ANNEXES

COMPTES RENDUS DES TABLES RONDES

COMPTE RENDU DE LA TABLE RONDE « DIMENSION TERRITORIALE DE LA LUTTE CONTRE LA PANDÉMIE ET SOLIDARITÉS DE PROXIMITÉ » DU JEUDI 6 MAI 2021

M. Bernard Jomier, président. Mes chers collègues, avant de lancer la première table ronde de la matinée, je souhaitais vous faire un compte-rendu de l'entretien de Roger Karoutchi et moi-même avons eu en début de semaine dernière avec Roselyne Bachelot au sujet des recommandations formulées par notre mission commune d'information en matière de réouverture des lieux culturels.

...

Je vous propose maintenant d'entamer nos travaux consacrés à la dimension territoriale de la crise sanitaire, à ses conséquences sur les relations institutionnelles entre l'État et les collectivités territoriales.

Je vous rappelle que notre mission a souhaité recueillir au plus près du terrain les sentiments et propositions des élus. C'est la raison pour laquelle nous avons lancé une consultation en ligne, qui rencontre un très grand succès et se prolonge jusqu'à la mi-mai.

Parallèlement, nous avons adressé un questionnaire détaillé aux grandes associations représentant les collectivités territoriales. Il nous est apparu nécessaire de poursuivre notre réflexion afin de tirer les enseignements de la gestion de la crise depuis plus d'un an, notamment sur le plan institutionnel dans la perspective de l'examen du projet de loi dit « 4D ». Je vous rappelle que notre mission d'information revêt une dimension prospective et a vocation à proposer des solutions pour l'avenir.

Je voulais vous remercier d'avoir répondu à notre invitation. Nous comptons sur vous pour nous faire part de votre réflexion et vos propositions. Je remercie également M. Aurélien Delpirou, géographe à l'Université Paris Est, notamment co-auteur d'un récent rapport dans lequel il formule 15 propositions pour refonder l'action territoriale , de s'être rendu disponible pour nous apporter un éclairage extérieur sur ces questions.

Je vous propose de vous céder la parole pour un propos liminaire de cinq minutes environ.

Puis je donnerai la parole à nos deux rapporteurs, Jean?Michel Arnaud et Roger Karoutchi, pour qu'ils puissent vous interroger, avant que l'ensemble des collègues qui le souhaiteraient vous posent à leur tour leurs questions.

Je vous précise que notre table ronde est ouverte à la presse et est retransmise sur Public Sénat.

Pour commencer je cède la parole à l'Assemblée des départements de France (ADF) représentée par son directeur général, M. Pierre Monzani, préfet hors classe.

M. Pierre Monzani, directeur général de l'Assemblée des départements de France. Merci Monsieur le Président. Ce qui a frappé nos mandants, les présidents et élus départementaux, dans cette gestion de crise sanitaire, c'est que nous avons mis beaucoup de temps à établir un dialogue qui soit constructif et aboutisse à des réalisations concrètes.

L'adaptation de la force de frappe aux réalités diverses du terrain - nous l'avons vu dans la cartographie de la diffusion du virus et des taux d'incidence, et on le voit aujourd'hui dans celle de la vaccination - a souvent été régulée de façon centrale, sans tenir compte des spécificités locales.

À l'ADF nous pensons, et je sais que beaucoup d'élus partagent cette analyse, qu'il y a eu une erreur de cap initiale que nous ne comprenons pas. Je l'ai d'ailleurs évoquée avec d'anciens ministres de la santé et avec M. Dominique Bussereau, président de notre association.

Alors que tous les plans de gestion des épidémies ou des pandémies - livres blancs, plans de défense... - prévoient que, dès lors que l'on passe en phase épidémique, ce n'est plus le ministre de la santé mais celui de l'intérieur qui prend les commandes, comment a-t-on pu faire le contraire en mars 2020 ?

Comment cette erreur d'aiguillage a-t-elle pu être commise ? Comment a-t-on pu confier la gestion de la crise sanitaire au ministère de la santé - qui, comme chacun le sait, n'est pas logisticien - et à des ARS, ayant succédé aux ARH - qui, par nature, ont une lecture de régulation budgétaire, notamment pour ce qui a trait aux budgets hospitaliers - qui ne sont pas faits pour cela ?

C'est un peu comme si  l'on demandait à un chef de bureau - corporation éminemment respectable - de Bercy de gérer un tremblement de terre ou une catastrophe de sécurité civile.

Le ministère de la santé et des ARS campaient sur des positions très souvent rigides ; Vous en avez tous en tête des exemples de dysfonctionnement que cela a entraîné.

J'ai moi-même eu souvent maille à partir avec le cabinet du ministère au sujet : la lenteur à mobiliser les laboratoires départementaux d'analyse pour participer au dépistage du virus SARS-CoV-2 au moyen des tests PCR. Il s'agit, comme vous le savez, de laboratoires de biologie animale mais un biologiste peut très bien traiter, à compétences égales, des analyses humaines à condition de disposer du matériel adéquat.

Dans les laboratoires départementaux, nous avions une capacité de 20 0000 tests PCR et 80 000 tests antigéniques par jour. Dès le mois de mars 2020, nous disposions donc d'une « puissance de feu » de 100 000 tests par jour. Mais il a fallu des semaines de combat pour que les laboratoires d'analyse entrent en lice, et encore de façon partielle. En effet, une fois cette possibilité ouverte, ils ont été assez peu fournis en matériel, comme s'il y avait une vengeance de terrain, après que nous avions gagné notre bras de fer.

Nous avons alerté le gouvernement et le ministère de la santé sur le sujet dès le début de la crise, avant même la mise en place du confinement, vers le 10 mars. Or, le décret n'est paru que le 5 avril. Je vous laisse mesurer les conséquences de ce retard, à raison de 100 000 tests quotidiens.

L'autre exemple que je citerai concerne les possibilités d'intervention économique des départements.

À la suite des inondations survenues dans le département de l'Aude, la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République ( NOTRe ) a été modifiée, afin que les départements puissent intervenir en octroyant des aides économiques en cas de catastrophe naturelle.

Dans une grande naïveté sémantique, nous pensions qu'un virus pouvait s'assimiler, dans ses conséquences, à une catastrophe naturelle. De même que Dominique Bussereau, président du conseil départemental, avait pu débloquer des crédits pour aider des entreprises victimes d'une tempête en Charente-Maritime, nous imaginions pouvoir aider des entreprises victimes de cette autre tempête provoquée par le virus.

Certains préfets, faute de directives nationales claires, ont autorisé ces aides, d'autres ont immédiatement exercé leur contrôle de légalité, sans que ce flou juridique soit dissipé. S'il ne s'était agi que d'un problème juridique, cela n'aurait pas été grave mais cette absence de ligne claire a eu pour conséquence de changer le sort des entreprises selon les départements où elles étaient situées. Là où les mains que nous tendions n'ont pu être saisies, des faillites sont survenues, alors qu'elles ont pu être évitées ailleurs.

Nous avons retrouvé cette même articulation déficiente dans la campagne de vaccination ; mes amis du bloc communal pourront vous la décrire avec plus de précisions que moi. Les cartes de la vitesse de vaccination et celle de la vitesse de propagation du virus, ne coïncident pas, comme s'il y avait des vaccinations galopantes là où le virus trottine, et des vaccinations « trottinantes » là où le virus galope. Pourquoi ? Tout simplement parce que la voix des élus de terrain n'a pas été suffisamment prise en compte. Même si les préfets sont ensuite mieux rentrés dans la danse, le ministre de la santé n'avait pas cette culture de la collaboration avec les élus.

Nous avons vu, à cette occasion, combien les ARS avaient, a fortiori dans les grandes régions, des relais départementaux très insuffisants. Souvent le délégué départemental de l'ARS, malgré sa bonne volonté, se trouve dans l'obligation de demander l'autorisation au directeur général de l'ARS qui lui-même demande l'autorisation au cabinet du ministre de la santé. Or, quand il y a crise - le Président de la République avait dit que nous étions en guerre - ce qui compte, c'est la réactivité du terrain.

Quand en 1940 les armées nazies sont passées par les Ardennes, il aurait fallu que le commandement s'adapte à cette percée inattendue et que nos troupes sur le terrain puissent entrer en mouvement. Il aurait fallu que le général qui commandait au plus près, notamment lorsque les Allemands ont passé la Meuse, puisse disposer des concentrations d'artillerie qu'il n'a pas eues.

Eh bien, en 2020, mutatis mutandis, nous avons eu à peu près le même scénario. Les états-majors du terrain n'ont pas reçu suffisamment l'éclairage que nous, élus locaux, pouvions leur donner. En conséquence, la souplesse d'organisation, qui était essentielle face à cette progression de la pandémie, n'a pas pu se développer.

Voilà à très grands traits ce que je pouvais dire en guise d'introduction sur ce qui est un assez lourd dysfonctionnement dû à une capacité d'écoute et une capacité d'adaptation nettement insuffisantes.

M. Bernard Jomier, président. Les différents constats présentés par l'Assemblée des départements de France nourriront assurément les travaux de notre mission. Je propose désormais de céder la parole à M. André Laignel, président délégué de l'Association des maires de France.

M. André Laignel, président délégué de l'Association des maires de France (AMF), maire d'Issoudun, président de la communauté de commune du Pays d'Issoudun. - Les propos que j'envisage de tenir au nom de l'association des maires de France recoupent en grande partie ceux qui ont été tenus au nom des départements. Nous partageons le constat d'une vision trop centralisée de la gestion de la crise. Elle l'a été d'autant plus qu'elle s'est appuyée sur un ministère qui ne dispose par des capacités logistiques pour faire face à la pandémie, le ministère de la Santé.

Tout au long de la crise, nous avons pu assister à des défaillances à répétition. Je rappellerai simplement quelques épisodes à l'occasion desquels les maires et les équipes municipales ont été indispensables pour répondre rapidement et efficacement aux attentes de nos concitoyens.

D'abord, l'épisode des masques. Au début de la crise, ce sont souvent les communes qui ont fourni, y compris aux centres hospitaliers, les masques nécessaires pour que les soignants puissent faire leur travail dans des conditions de sécurité satisfaisantes.

Il y a, de la part du Gouvernement, un véritable déni sur l'action qui a été menée. Les communes qui ont été les plus réactives sur ces sujets sont aussi celles qui n'ont pas pu bénéficier de compensations de la part de l'État.

Concernant les dépistages, beaucoup de collectivités territoriales ont mis en place des dispositifs permettant de tester rapidement et efficacement. Aujourd'hui encore, à l'occasion de l'installation de centres de vaccination, les agences régionales de santé (ARS) ne sont pas en mesure, alors que les hôpitaux sont surchargés, de faire face aux flux.

À chaque fois, ce sont donc les maires qui sont sollicités pour intervenir. Cependant, les efforts en structures, en personnels et en finances consentis par les communes ne nous semblent pas être reconnus.

Par ailleurs, il est évident qu'une nouvelle organisation du système de santé est nécessaire, mais est-il normal qu'à l'occasion du Ségur de la Santé, l'AMF n'ait jamais été entendue ?

Ces questions doivent être posées, alors que nous sommes sur le terrain et que ce sont le plus souvent les maires qui sont chargés de répondre au renforcement des exigences sanitaires. La gouvernance des ARS doit être améliorée, mais également celle des centres hospitaliers, au sein desquels les maires devraient présider les conseils d'administration.

Je peux illustrer mon propos dans d'autres domaines que la santé.

Le premier protocole sanitaire envoyé par l'Éducation nationale aux maires représentait au total soixante-quatre pages. La synthèse de sept pages rédigée par l'AMF a été diffusée dans toute la France et est finalement devenue le document de référence, y compris pour l'Éducation nationale. Le document que nous avons produit visait l'essentiel, et avait le mérite de se concentrer sur ce qui était réellement faisable sur le terrain.

Monsieur le président, vous avez rappelé les échanges que vous avez eus avec la ministre de la Culture au sujet de la réouverture des lieux culturels. Quel extraordinaire contresens que celui de croire que les décisions d'ouverture d'un musée ou d'une salle de spectacle doivent être prises au niveau national ! Certains musées disposent de vastes espaces et pouvaient parfaitement rester ouverts pendant les confinements. J'avais notamment proposé de conserver ouvert le musée de ma ville, celui-ci faisant plusieurs milliers de mètres carrés. J'envisageais de réserver trente mètres carrés par visiteur, ce qui était largement supérieur à toutes les normes en vigueur dans les différents secteurs.

Le Gouvernement a, depuis le début, préféré l'esprit de système à l'esprit de finesse. L'esprit de système consiste à toiser tout le monde de la même façon et à prononcer une interdiction générale. À l'inverse, l'esprit de finesse consiste à regarder, sur le terrain, comment des adaptations peuvent être mises en oeuvre.

On pourrait étendre le propos à de nombreux domaines, celui du sport, des associations, ou encore l'économie. En effet, les mesures de restriction d'activités auraient tout à fait pu être adaptées, en s'appuyant sur les élus locaux, dans un dialogue serein et efficace avec les préfets.

Aujourd'hui, le dialogue avec les préfets existe, et il se passe très bien dans l'ensemble. Mais ce dialogue s'arrête souvent bien vite. Concernant les réouvertures, et notamment celles des établissements recevant du public, le préfet se réfère aux instructions reçues par voie de circulaire et, pour les situations qui n'y sont pas définies, doit donc interroger le ministère. Ce dialogue s'avère parfois complexe, même si nous comprenons bien les difficultés auxquelles sont confrontés les préfets.

Mon sentiment est qu'on ne fait pas confiance au terrain. S'il faut en effet encadrer l'action des élus locaux, il ne faut pas pour autant que l'ensemble des règles s'appliquent de façon égalitaire.

La grande leçon de cette période, c'est que nous devons être capables de répartir intelligemment les responsabilités entre un État qui, à force de vouloir tout faire, finit par mal faire, et des collectivités qui sont prêtes à mieux faire mais auxquelles on doit donner les moyens financiers, administratifs et juridiques.

Il faut faire confiance aux élus locaux. Il y en a 500 000 dans notre pays et 90 % d'entre eux se consacrent au service de leurs concitoyens de façon totalement bénévole. Les leçons à tirer devraient aller dans le sens d'une plus grande décentralisation.

M. Bernard Jomier, président. L'enjeu pour nous est de traduire la confiance que nous avons dans les élus locaux dans la législation et dans les textes qui nous serons soumis. Je cède désormais la parole à M. Aurélien Delpirou en rappelant qu'il est géographe et maître de conférences à l'École d'urbanisme de Paris. Il a récemment publié un rapport contenant quinze propositions pour refonder l'action territoriale. Je suis certain que les propos de Pierre Monzani et d'André Laignel vont vous inspirer des réactions.

M. Aurélien Delpirou, géographe et universitaire, maître de conférences à l'École d'Urbanisme de Paris (Université Paris-Est) . Je vous remercie collectivement d'avoir pris ce risque insensé d'inviter un universitaire au coeur de la représentation nationale dans cette période de suspicion généralisée. Les universitaires sont à votre disposition pour participer aux travaux d'intérêt général : nous ne sommes pas enfermés dans nos laboratoires mais menons des recherches de terrain. À titre personnel, j'ai également été élu d'une commune du Berry.

Je propose de faire un pas de côté, de manière respectueuse vis-à-vis des élus mais également en m'efforçant d'être aussi franc et sincère que possible.

Premier rappel, le virus a touché l'ensemble des territoires, faisant exploser les catégories traditionnelles d'analyse. Si la première vague a été concentrée dans les centres urbains du fait de leur densité, depuis la deuxième et désormais la troisième vague, le virus circule partout, aussi bien dans des départements ruraux que dans les aires urbaines. À ce titre, il est particulièrement difficile de comprendre ses modalités de diffusion.

La circulation du virus est en fait le témoignage d'une France qui n'est plus structurée en grandes catégories de territoires mais dans laquelle les échanges sont très nombreux et très fluides.

Au plan institutionnel, je considère que la principale victime de cette crise demeure la décentralisation à la française. Le virus a montré que la façon dont est envisagée la décentralisation, à savoir selon un mécano complexe de compétences, était inadaptée pour répondre à des crises systémiques comme la crise sanitaire. Cette illusion du jardin à la française, où chaque collectivité pense pouvoir faire mieux que les autres dès lors qu'on lui donnerait plus de compétences et plus de moyens a été très largement remise en question.

On se compare souvent : nombre de vaccinations, de décès par habitant, etc. Ces comparaisons invitent à davantage d'humilité : a-t-on fait mieux que le Royaume-Uni, qui ne compte que 268 communes et qui constitue l'un des États les plus centralisés au monde ? La gestion du local y est confiée à des comtés qui n'ont que peu de moyens et de compétences. A-t-on fait mieux que l'Italie qui est un État fortement décentralisé, dans lequel la santé est une compétence régionale ? On a bien vu les difficultés et conséquences délétères de ce système d'organisation sur la prise en charge des malades.

Enfin, le modèle allemand peut-il être considéré comme un exemple, alors que l'État central n'avait ni les moyens ni les compétences pour organiser les chaînes logistiques et les transferts de malades entre les Länder ?

Du Portugal à l'Italie, de l'Espagne à l'Allemagne, les réponses apportées à la crise ont été des réponses d'opportunités, en fonction des aléas. Je ne vois pas de réponse d'organisation territoriale optimale qui soit adaptée aux défis du XXI ^e siècle.

Concernant le rapport à l'État, nous avons auditionné beaucoup d'élus dans le cadre du rapport que j'ai rédigé avec Daniel Béhar pour le think tank Terra Nova et que vous avez mentionné en introduction. La fameuse pagaille, au début de l'épidémie, a également été orchestrée par les collectivités territoriales et des élus locaux. On a alors assisté à un concours Lépine des bonnes idées, ainsi qu'à la guerre des masques entre les régions, les départements, les communes et les intercommunalités. Les déclarations de certains élus locaux, au début de la crise, étaient totalement surréalistes. Il y a de quoi être surpris lorsque l'on entend Renaud Muselier commander des vaccins Spoutnik V pour la région Provence-Alpes-Côtes d'Azur, alors qu'il ne s'agit ni de sa compétence, ni de ses moyens.

Chaque collectivité territoriale aurait pu mieux faire. Cependant, la multiplicité des niveaux de compétence n'est pas sans poser de difficultés. En matière économique, la région est cheffe de file, mais il existe également une compétence communautaire, ainsi que celle du département dans certains cas, et évidemment les dispositifs de l'État que vous connaissez bien. Pour les entreprises, nous sommes dans l'illisibilité totale.

Pour conclure, je crois que la solution n'est pas de décentraliser davantage. Avec 35 000 communes, nous avons le même nombre de communes que l'Italie, l'Espagne, le Portugal, l'Allemagne et l'Angleterre réunis. En France, le maire agrège un grand nombre de pouvoirs et ce, de manière unique en Europe. Le maire français, c'est la reproduction d'un jacobinisme à l'échelle locale.

Lorsque l'on parle de réactiver le couple maire-préfet, on envisage de faire revivre une institution qui a aujourd'hui plus de deux cents ans. On fait erreur si l'on pense que ces dispositifs anciens sont encore adaptés à la réalité des crises contemporaines. La réponse est dans la coopération, dans l'amélioration des chaînes de décision et non pas dans l'attribution de compétences fixes et rigides.

Beaucoup d'initiatives ont déjà été prises : solidarité, réciprocité ou encore mutualisation de compétences. Je considère que c'est uniquement de cette façon que l'on pourra gagner en efficacité de l'action publique et éviter le brouillage permanent dans lequel nous nous trouvons.

M. Bernard Jomier, président. Nous vous remercions pour la clarté de vos propos et pour votre contribution à nos travaux. Au Sénat, nous accueillons très souvent des universitaires. C'est une enceinte parlementaire où, par définition, l'on aime le débat. Nous allons au fond des choses et échangeons des arguments. C'est cela qui fait l'utilité de la vie parlementaire et ce dont l'exécutif devrait se souvenir parfois. Je cède désormais la parole à Farida Adlani, vice-présidente de la région Île-de-France, chargée de la Santé, des Solidarités et de la Famille.

Mme Farida Adlani, vice-présidente de la région Île-de-France, chargée de la Santé, des Solidarités et de la Famille . - J'ai l'honneur de représenter la région Île-de-France. En tant que vice-présidente de la région en charge de la santé, je voudrais faire un état des lieux de la crise sanitaire inédite que nous traversons et qui a conduit notre région à assumer de nouvelles responsabilités, avec pour méthode constante le travail avec tous les acteurs.

Cette situation a été singulière, à la fois par l'ampleur de la crise mais aussi par les réponses pragmatiques qui ont dû y être apportées.

La région Île-de-France a mis en place un plan massif pour soutenir le système de santé et l'ensemble des acteurs. Dès le début de la crise, la présidente Valérie Pécresse a plaidé pour une approche régionalisée. Certains indicateurs attestent d'une grande proactivité de la Région dès la première vague, comme en témoignent les 30 millions de masques commandés grâce aux liens tissés avec la communauté chinoise. Avant le 30 mars, 10 millions de masques étaient déjà distribués.

Cette intervention a été rendue possible par un fort maillage territorial. Nous sommes donc pour une approche territorialisée ; la boucle Whatsapp créée a permis d'obtenir une grande réactivité des élus locaux. Certains maires nous ont indiqué avoir reçu des dizaines de courriels en plein coeur de la crise, avec des injonctions et informations contradictoires, freinant leur intervention.

Nous avons travaillé en lien avec l'ARS, mais l'étroite collaboration avec les services de l'État est antérieure à cette crise. La région Île-de-France est en effet le premier désert médical : dès 2017, nous avons poussé un dispositif pour structurer et financer des centres de santé offrant des soins de proximité. Cette démarche nous a ensuite conduit, dès obtention de l'accord de l'État, à déployer des centres de dépistage dans l'ensemble de l'Île-de-France. Installés aux abords des gares et des centres commerciaux, ces centres fonctionnaient sans rendez-vous. Nous avons par ailleurs organisé des dépistages dans une centaine de villes, grâce à un réseau de bus. Il nous a en effet paru important d'avoir un maillage à la fois dans les zones très urbaines et dans les territoires ruraux. Des dépistages ont également eu lieu dans les lycées. 200  000 tests ont ainsi été proposés sur le territoire.

Tout ce travail a pu être réalisé par les agents de la Région car nous avions anticipé le télétravail, depuis des accords conclus dans le cadre du dialogue social, qui ont donc permis d'assurer cette continuité. Cette dernière a également été assurée dans les lycées, où nous avons distribué tablettes et ordinateurs. Dès septembre 2020, un ordinateur a été distribué, dans toutes les classes de seconde, aux enseignants et aux étudiants, pour assurer la continuité pédagogique. Élue en Seine-Saint-Denis, maire-adjointe de Villepinte, j'ai pu observer le décrochage scolaire de certains jeunes et les grandes difficultés auxquelles ils font face. Ces outils numériques ont contribué à les limiter.

Nous avons par ailleurs augmenté les offres de classes virtuelles, permettant une interaction avec les professeurs, et nous avons aussi déployé des référents numériques pour permettre une bonne coordination dans les lycées. En avril 2021, les classes ont été fermées dès lors que trois infections étaient constatées, ce qui a posé des difficultés de continuité. Nous avons donc permis un doublement du nombre de connexions, et des travaux durant les vacances scolaires ont permis d'assurer une montée en puissance de ce dispositif indispensable de classes virtuelles. Nous avons fait appel à 2  000 contrats d'intérim dans les lycées, qui permettaient aux agents, notamment de cantine, de travailler dans de bonnes conditions.

Nous nous sommes inscrits dans la même démarche de proximité dans le domaine de la réanimation. Bien que non compétente en la matière, la région a créé  500 lits de réanimation éphémères, modulaires, permettant l'intubation, l'approvisionnement en oxygène, et d'éviter les reprogrammations d'opérations chirurgicales. Pour leur installation dans 47 établissements, nous avons bénéficié de dix millions d'euros du programme européen React-EU, permettant un financement à  100 %. Pour les soignants, qui ont payé un lourd tribut, la région a aussi financé 412 salles de repos dans 237 services différents en partenariat avec l'association Solidarité avec les soignants d'Anne Roumanoff.

Je souhaiterais aussi mentionner ce que la région a fait pour les étudiants. Pourtant sans compétence au sens propre du terme au sein des universités, nous avons travaillé étroitement avec leurs présidents et avec les associations, qui nous ont sollicités au sujet des difficultés psychologiques des étudiants comme la détresse ou les tentatives de suicide. Nous avons créée, en lien avec l'association FondaMental, une plateforme de téléconsultation, Écoute Étudiants, qui offre un soutien psychologique. Quelques 26 000 visiteurs s'y sont rendus, soit 37  000 connexions 227  000 pages vues. Les modules les plus consultés sont « je me sens triste », « j'ai des pensées sombres » et « j'ai des difficultés à travailler ». Un quart des étudiants ont consulté deux fois cette plateforme. Au total, 850 consultations, en présentiel ou en distanciel, ont eu lieu, un chiffre en augmentation.

Nous nous sommes rendu compte que certains étudiants dormaient dans leur voiture, ou dans les salles de classe, faute d'hébergement. Nous avons donc ouvert deux hôtels, Porte de Saint-Ouen et Porte de Chatillon, pour leur trouver un logement d'urgence, en lien avec la Croix Rouge, qui assure la coordination toute la journée, et le Crous pour leur trouver ensuite un logement pérenne.

Enfin, nous avons procédé à des distributions de denrées alimentaires à partir du Printemps, dans les campus et dans les villes, via notre réseau de partenaires.

En fonction des questions, je pourrai également vous indiquer ce qui a été réalisé en matière de vaccination, et vous expliciter le lien entre la région Île-de-France et toutes les collectivités, ainsi que les modalités de financement qui ont permis aux maires de mettre en place ces centres de vaccination.

M. Bernard Jomier, président . Je cède la parole à nos deux rapporteurs.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur . Merci, monsieur le Président. Nous sommes très heureux, M. Delpirou, d'accueillir des universitaires : cette maison est ouverte au dialogue, aux échanges, même si nous constatons des divergences dans l'analyse ou dans les propositions. Je remercie également les représentants des associations d'élus, dont les propos font écho à notre vision de sénateurs de terrain.

Le représentant de l'Association des départements de France a pointé du doigt des dysfonctionnements lourds en termes de capacité d'écoute et une adaptation insuffisante de l'appareil d'État. Ma première question portera sur la chaîne de commandement de l'État. Vous avez mentionné à plusieurs reprises l'erreur d'aiguillage initiale entre le ministère de la santé et des solidarités et celui de l'intérieur ; quelles sont selon vous les axes d'amélioration du processus de déconcentration du pouvoir de l'État dans les territoires, qui pourraient faire l'objet de propositions dans le cadre de ce rapport sur les effets du confinement ?

Deuxième question : M. Delpirou, vous avez expliqué, suite à votre analyse de la crise des « gilets jaunes », que la France n'était pas coupée en deux, que le sujet n'était pas binaire, mais qu'il y avait une multiplicité d'interdépendances territoriales. Je constate qu'à l'occasion de cette crise, le télétravail, les mutations technologiques, l'allongement de l'espérance de vie ont fait apparaître de nouvelles formes de solidarité. Dans la façon dont nos concitoyens réagissent à la crise, n'observe-t-on pas des convergences avec la réorganisation de l'État-Nation, de l'État territorial ? Nous cherchons en effet plus de solidarités familiales dans la sphère privée. Nous développons de nouveaux schémas, modernes mais en même temps traditionnels. Je pense à ces parents qui sont partis télétravailler à la campagne pour être auprès des grands-parents afin que ceux-ci puissent s'occuper de leurs petits-enfants ; n'est-ce finalement pas ce que nous recherchons aussi dans l'organisation de notre appareil administratif, territorial ? Une organisation plus simple, du bon sens, un retour à la confiance dans les territoires, dans les hommes et dans leurs interactions pour trouver des solutions.

M. Roger Karoutchi, rapporteur . Je ne suis évidemment pas du tout d'accord avec M. Delpirou. Chacun ses conceptions, mais je considère que 500 000 élus locaux ne sont jamais suffisants quand il faut de la solidarité locale. Ce n'est jamais assez quand vous voyez des familles en difficulté qui se demandent vers qui se tourner ; car quand elles se tournent vers les administrations, elles ont affaire à des téléphones, et non à des gens. Je me félicite qu'il y ait encore dans ce pays un tissu d'élus à même de défendre défendre la solidarité et la démocratie de proximité. Sans cela, la démocratie disparaîtrait.

Pour m'en être occupé dans les Hauts-de-Seine, je suis frappé par la sous-estimation de l'ampleur de la crise par le Gouvernement. Au-delà des questions de dysfonctionnements, nous avons eu le sentiment que l'idée principale était que tout allait s'apaiser une fois le premier confinement terminé. On le constate d'ailleurs dans le fait qu'il n'y a pas eu de déconfinement organisé, pensant qu'il n'y aurait pas de deuxième vague. Nous avons vu les mairies, les départements, les régions, alerter sur le fait que cela ne correspondait pas à ce qu'elles vivaient. Elles souhaitaient des masques, des tests, constatant que la crise n'était pas finie.

Le fait qu'il n'y ait pas eu de territorialisation, de volonté de la part du Gouvernement de distinguer les régions touchées de celles qui ne l'étaient pas, le fait qu'il y ait une sorte d'uniformité alors que l'Île-de-France était très touchée et la Bretagne ne l'était pas, n'est-ce pas ce qui a mis nos collectivités dans la difficulté ? En voulant être uniforme partout, l'État n'a pas apporté de réponse aux difficultés. Elle a donc été apportée par les élus locaux.

Que proposez-vous ? Les communes, départements et régions ont-ils des propositions à faire dans la réorganisation du lien avec l'État en cas de crise, notamment sanitaire ?

M. Bernard Jomier, président. Voici des questions précises des rapporteurs. Je cède la parole à M. Monzani, de l'ADF.

M. Pierre Monzani . Du point de vue de la chaîne de commandement, je me permets d'insister : il y a eu une erreur d'aiguillage. Philippe Douste-Blazy, dans son livre « Maladie française », explique le plan pandémie qu'il a mis en place lors de la crise H1N1. Comment dès lors cette terrible erreur d'aiguillage a-t-elle pu avoir lieu ?

Pour paraphraser Georges Clemenceau, qui disait que la guerre était une chose trop sérieuse pour la confier aux militaires, signifiant par-là que sa direction devait relever du champ civil, je dirais que la crise sanitaire est trop sérieuse pour la confier à des médecins et à des ARS. Une question importante à poser à l'exécutif, restée sans réponse depuis un an, est de savoir pourquoi les plans pandémie contenus par exemple dans le livre blanc de la Défense n'ont pas été respectés.

Notre association « Territoires unis » a formulé des propositions en matière de décentralisation de la santé, de gouvernance des ARS et des hôpitaux, d'agence de solidarité à la main des départements, plus souple et plus à l'écoute. Quand on regarde l'écart entre la loi 4D et ce programme, c'est la montagne et la souris. Nos propositions ont été balayées d'un revers de main. Le Premier ministre avait par exemple signé avec l'ADF un accord au terme duquel les départements récupéraient la médecine scolaire, qui ne figure pas dans le projet de loi. La réponse du cabinet ministériel a été qu'il était impossible d'opérer ce transfert en pleine crise pandémique. J'ai la faiblesse de penser qu'au contraire, en raison de cette crise sanitaire, il serait préférable que la médecine scolaire fonctionne mieux ...

Nous devons aller vers plus de bon sens, cette vertu que donne l'expérience du terrain, que les élus et les préfets ont. C'est un vieux couple qui fonctionne très bien et qui donne une famille unie. Inutile de casser la colonne vertébrale de la République ! Il y a des invariants et il y a des phénomènes de mode : le ruissellement des métropoles, le big is beautiful , loin des préoccupations des Français.

Que cela soit en termes de chaîne de commandement, ou de décentralisation de la santé, nous avons fait des propositions, qui sont sur la table.

Une remarque sur le télétravail, présenté comme la panacée : je voudrais souligner que l'entreprise ou le service public sont des lieux qui doivent garantir l'égalité des collaborateurs, sans considération de leur richesse, de leurs origines. Or le télétravail ramène, par définition, les gens à leur condition. Ce n'est pas pareil de télétravailler dans une villa des Yvelines avec piscine, où se trouve un bureau pour chaque membre de la famille, ou de télétravailler dans un studio. Prenons garde à ce que le développement du télétravail ne soit pas un retour aux inégalités.

M. Bernard Jomier, président . Merci monsieur le directeur général ; je me permets de vous renvoyer vers le rapport de la commission d'enquête, dont Mme Catherine Deroche étions rapporteurs aux côtés de Mme Sylvie Vermeillet, qui analyse les raisons pour lesquelles le plan pandémie n'a pas été activé.

M. André Laignel . J'ai écouté les propos de notre collègue universitaire avec beaucoup d'intérêt. Je me dois néanmoins de faire part de mon désaccord, notamment lorsqu'il dénonce l'inadaptation de la décentralisation.

Je rappelle qu'en matière sanitaire, aucune décentralisation n'est aujourd'hui appliquée. L'omnipotence de l'État en ce domaine est demeurée la règle et c'est bel et bien la décentralisation qui a été entravée. M. Arnaud demande avec raison qu'une plus grande confiance soit accordée aux acteurs de terrain. C'est en effet essentiel : les seuls acteurs publics dans lesquels la confiance massive de nos concitoyens s'est maintenue au cours de la crise sont les maires. Ce sont eux que la confiance publique désigne comme les premiers interlocuteurs, beaucoup plus que l'État.

Quant aux propositions, je partage tout à fait les propos du directeur général de l'ADF. Nos vues convergent parfaitement en matière de réforme sanitaire, de réforme constitutionnelle et de nouvelle répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales. Il nous faut un nouvel élan de libertés locales, que je définirais comme inverse de celui de 1982. La première décentralisation a été descendante, celle qui s'annonce doit à présent être ascendante. Il faut bien sûr que l'État conserve les fonctions régaliennes, la compétence de solidarité et celle de l'éducation, mais le reste de l'action publique doit désormais obéir au principe de subsidiarité.

Mme Farida Adlani . Tout comme mes prédécesseurs, je suis en désaccord avec certains propos de M. Delpirou. Les mesures de restriction étaient certes nécessaires, mais seule une approche territoriale aurait été pertinente.

Pour prendre l'exemple de l'Île-de-France, si le conseil régional n'avait pas commandé de masques de son côté, plusieurs établissements sanitaires en auraient été dépourvus. De même, c'est grâce aux initiatives de Valérie Pécresse, présidente du conseil régional, notamment au rapprochement qu'elle a suscité avec tous les maires de la région, que près de 30 % des établissements d'hébergement des personnes âgées dépendantes (Ehpad), oubliés par l'ARS, ont pu être équipés. La région a commandé des masques adaptés et les a distribués ; les maires ont initié des partenariats avec des couturières pour la confection de masques non hospitaliers. Vous pouvez ainsi constater que l'action d'une collectivité n'est pas incompatible avec l'initiative d'une autre.

En outre, l'action du conseil régional n'était pas concurrente de celle de l'ARS, et les liens particuliers entre les deux instances ont été très profitables.

Il faut une meilleure compréhension entre les acteurs, qui passe par davantage de transparence. J'en retiendrais trois exemples. D'abord, j'aurais pour ma part apprécié qu'une étude spécifique étaye les effets de la fermeture de certains commerces, comme les librairies ou les salons de coiffure. Nous avons, d'autre part, été surpris par la définition des zones de déplacement autorisé : la région ayant la compétence des transports en commun, il aurait été logique que nous soyons associés à la décision. Enfin, pour la distribution des doses de vaccin, le conseil régional n'a jamais été associé, ce qui aurait pourtant pu éviter de créer et d'entretenir des inégalités de traitement territorial.

Cette transparence est nécessaire à l'acceptation sociale des mesures prises par les pouvoirs publics. Elle est indispensable à l'information et à la pédagogie qui doivent accompagner des mesures de restriction. Certains blocages ont été particulièrement nocifs : lorsque le conseil régional a proposé de déployer les tests de dépistage dans les lycées, l'ARS lui a opposé une fin de non-recevoir, qui n'a finalement été levée qu'en mars dernier. Pourtant, l'exemple des barnums installés par le conseil régional aux abords des centres commerciaux avait montré notre capacité à multiplier les dépistages. Grâce à notre seule action, près de 800 préleveurs ont été formés, avec une ambition à court terme d'atteindre le chiffre de 2 000.

M. Aurélien Delpirou . Je vous remercie de vos remarques et de la courtoisie de notre échange, mais je suis obligé de constater combien il est difficile de faire entendre un message qui s'écarte de paradigmes fortement enracinés dans la culture politique française. Je rappelle n'avoir, à titre personnel, rien à défendre. Monsieur Laignel, je considère que les chercheurs, soucieux d'empirisme, partagent la préoccupation du terrain, autant que les élus.

Je précise que je ne suis pas un défenseur acharné de la centralisation. Nous sommes d'accord sur le déficit d'écoute et de considération dont la haute fonction publique est souvent responsable, ainsi que sur la standardisation des façons de penser et d'agir et sur l'obsession malvenue de l'uniformité. Au risque de vous surprendre, je crains que ces écueils ne soient aussi entretenus par les responsables locaux eux-mêmes, notamment quand ils adoptent des positions victimaires incitant les acteurs nationaux à les penser comme grands ensembles - la « ville contre la banlieue », la « montagne contre le littoral », etc.

Les mécanismes de redistribution des richesses - je vous rappelle que la région Île-de-France produit 32 % du revenu national mais n'en redistribue que 23 % - sont tout de même la preuve que l'État n'a jamais abandonné les territoires et que le rapport n'est pas uniquement vertical.

Monsieur Karoutchi, je pense illusoire de nécessairement associer démocratie et proximité. Les maires, comme tous les élus, sont confrontés à une abstention massive : ils sont été, l'an dernier, élus par moins de 10 % de la population communale. Dans les communes de la petite couronne parisienne, 40 à 50 % des administrés changent de domicile au cours d'un mandat municipal, ce qui d'une certaine façon questionne leur légitimité.

Par ailleurs, le pouvoir d'agir ne réside plus dans les communes, mais se situe à l'échelle de l'intercommunalité, peu satisfaisante en termes de représentativité.

Je rejoins parfaitement M. Arnaud sur le constat qu'il a fait du profond bouleversement engendré par les deux crises des « gilets jaunes » et du Covid et par le retour d'une certaine incantation territoriale. Ces deux crises ont permis que certaines vertus soient remises au premier plan : solidarité, rapport aux espaces ouverts ou à la nature... Mais elles ne doivent pas conduire à considérer naïvement le territoire comme une valeur refuge, où l'on serait comme à l'abri de la modernité. La crise a également montré que le « global » résidait aujourd'hui dans le « local ». Si l'on rigidifie trop nos catégories de pensée, on s'expose à de nouvelles désillusions.

Le projet de loi « 4D » constitue peut-être la prochaine étape, avec déjà plusieurs déceptions anticipées. La répartition des compétences entre échelons par listes ou par « prés carrés » est une conception dépassée : il faut que les gens travaillent ensemble et aillent vers des solidarités de fait.

M. Bernard Jomier . Il est vrai que les deux crises que vous avez citées ont tout bouleversé et tout réinterrogé. Cela achève de nous convaincre que cette épidémie est bel et bien un phénomène politique et qu'elle n'interroge pas seulement notre système de santé, mais notre système politique, notre organisation administrative. L'organisation en silo de l'État, le fait que la santé relève de la seule compétence de l'État doivent être revus au profit d'une nouvelle étape de décentralisation.

Mme Laurence Cohen . Merci de vos propos qui nourrissent notre réflexion de parlementaires et d'élus de terrain. Il est bien d'avoir des avis divergents car c'est par la confrontation que nous pouvons nous enrichir.

Premièrement, une petite interrogation vis-à-vis de l'organisation de cette audition, car je m'interroge sur le déséquilibre entre les associations d'élus. Sont représentés les départements de France, les maires de France mais Mme Adlani ne nous a parlé que de la région Ile-de-France, et j'aurais aimé qu'on parle des régions en général. À six semaines et demie des élections départementales et régionales, cela représente selon moi un réel déséquilibre dans la campagne électorale. Dans ce cas, pourquoi inviter telle région plutôt que telle autre ? Je suis élue du Val-de-Marne, pourquoi ne pas inviter Christian Favier, président du conseil départemental, pour expliquer tout ce qu'il a pu faire pendant cette crise ? En tant que parlementaire, ce qui m'intéresse c'est une vision des régions dans leur ensemble. Si on décide de faire un « flash » sur la région Ile-de-France, qui est une région que je connais bien car j'ai eu deux mandats régionaux à partir de 2004, cela peut être envisagé, mais dans ce cas précis, j'y trouve un déséquilibre. Cela rejoint ce qu'a évoqué M. Delpirou : pendant cette crise il y a parfois eu des couacs et des rivalités entre un certain nombre d'élus, car nous étions, et il ne faut pas l'oublier, en campagne électorale municipale. Certains ont voulu se servir de cette crise pour nourrir leur campagne, en oubliant la coopération et la solidarité entre les différents échelons de collectivités. J'arrête là cette mise au point, et je pense que pour l'avenir il faudra faire attention à cet aspect lors de l'organisation des auditions.

Pour revenir sur ce qui a été dit, heureusement que les collectivités territoriales étaient là, à tous les niveaux, et qu'elles ont organisé tout ce qui a été évoqué : les masques, les tests, et y compris l'organisation même des services publics de proximité. Cette prise en charge des collectivités territoriales a été efficace mais n'a pas déclenché de retours de la part de l'État, et aujourd'hui, les collectivités souffrent d'un manque de subventions de l'État, qui n'a donné aucun dédommagement. C'est ce qui a été dit par M. Laignel, et cela touche également les collectivités territoriales les plus rapides, celles qui ont suppléé le plus rapidement et efficacement aux carences de l'État au début de la pandémie. Où en est-on aujourd'hui ? A-ton des engagements de l'État en ce sens ? Car au bout d'un moment la seule solution sera d'augmenter la fiscalité locale. J'y pense d'autant plus que le même problème se pose avec la vaccination. Aujourd'hui, les collectivités territoriales suppléent au niveau de l'organisation, en faisant en sorte qu'il y ait des centres de vaccination de proximité et des « vaccinodromes », ce qui demande une mobilisation extrêmement importante des services des départements, etc. avec, là encore, une mise à l'épreuve des collectivités, sans qu'elles puissent disposer de fonds pérennes.

Enfin, toujours au niveau de la vaccination, nous faisons face en France à un déficit de doses qui débouche sur le fait que seule 10 % de la population française est aujourd'hui vaccinée. Nous sommes donc loin du compte pour atteindre l'immunité qui se situe autour de 70 %. Cela pose des problèmes aux collectivités, et singulièrement aux maires, mais pas uniquement, car pour pouvoir ouvrir des centres de vaccination et être au plus près des populations, il faut recevoir des doses. À ce sujet, disposez-vous d'un calendrier particulier ? Quelles sont vos propositions ? Au sein de mon groupe politique, nous avons des propositions afin que la production des vaccins soit libérée, avec notamment la levée des brevets, mais c'est un autre débat.

Mme Évelyne Renaud-Garabedian . Je constate que la pandémie et les différents confinements sont à l'origine de l'appauvrissement d'une partie non négligeable de la population. D'après l'Observatoire des inégalités, plusieurs centaines de milliers de personnes auraient basculé dans la pauvreté - près d'un million selon certains organismes. Sommes-nous véritablement en mesure de repérer géographiquement ces inégalités ? Certaines régions sont-elles plus touchées que d'autres ou est-ce une crise qui touche tous les territoires ? Certains secteurs sont plus concernés que d'autres par la crise, comme par exemple le tourisme, l'un des plus sinistrés. Dans une collectivité comme la Corse, dont un tiers du PIB dépend du tourisme, comment organiser la relance ? Quels sont les territoires qui auraient le plus besoin d'attention ?

M. Bernard Jomier, président. Je vous invite chère collègue à participer à la table ronde suivante qui portera sur cette question des spécificités territoriales.

Mme Sylvie Robert . J'aurais aimé prolonger le débat lancé par M. Delpirou et lui dire que les solidarités interterritoriales sont déjà à l'oeuvre. Je viens de Bretagne où nous nouons des contrats de réciprocité, nous réfléchissons au « mi-urbain mi-rural ». Je sais que ces réflexions ne sont pas propres à ma région. Je veux dire à M. Delpirou que nous sommes dans une enceinte, le Parlement, le Sénat, où nous sommes en capacité d'ouvrir nos logiciels, et de modifier nos paradigmes ; nous le faisons à longueur de temps, et l'année qui vient de s'écouler nous y oblige, tout comme vous, universitaires. Nous travaillons avec les architectes, les maîtres d'oeuvre pour repenser les formes d'habitat. Nous croyons fermement à l'intelligence collective et je suis très attachée à la collaboration entre parlementaires et universitaires.

Je souhaiterais évoquer une question qui aura un impact territorial certain, et qui va impliquer les collectivités. Nous allons avoir dans quelques jours le projet de loi « sortie de l'urgence sanitaire » qui contient un élément déjà évoqué dans le cadre des travaux de cette mission d'information : il s'agit du pass sanitaire. Ce pass sanitaire pose des questions éthiques et organisationnelles, mais aussi des questions directement liées aux collectivités territoriales, car il va concerner le sport, la culture, le tourisme, les grands événements. L'idée chemine selon laquelle ce seraient les préfets qui détermineraient la jauge pour autoriser ou non la mise en place d'un pass sanitaire pour les grandes manifestations - je rappelle qu'il ne sera plus question de jauge après le 30 juin. Je souhaiterais recueillir l'avis de nos invités sur ce pass sanitaire, car cela concerne le retour à une forme de vie normale dans les territoires, le renouveau de l'implication des acteurs économiques, mais aussi la potentielle responsabilité juridique ou pénale que cela fera peser sur des collectivités territoriales, si celles-ci sont actionnaires d'une société publique locale (SPL) qui ouvrira un grand équipement. Au-delà des questions éthiques, le Gouvernement a intégré hier à l'Assemblée nationale un amendement conditionnant l'ouverture de certains lieux à un pass sanitaire, je souhaiterais donc avoir votre avis sur cette question.

M. Bernard Jomier, président . Je voudrais préciser à Laurence Cohen que, concernant Régions de France, nous n'avions encore aucun intervenant hier matin, pour des raisons indépendantes de notre volonté. Mme Adlani a accepté en dernière minute de bousculer son agenda pour représenter Régions de France et ses propos sont libres, comme sont libres les commentaires de chacun de nos collègues. Il n'appartient pas au Sénat, quand nous organisons une table ronde, de choisir les représentants de telle ou telle organisation qui participe à cette table ronde.

Mme Farida Adlani . Pour répondre au sujet du pass sanitaire, à titre personnel je suis contre l'obligation de la vaccination, et dans le même esprit, je pense que le pass sanitaire obligatoire risque de représenter une atteinte aux libertés. Mais en même temps, je comprends cette volonté d'ouvrir les lieux, notamment culturels, particulièrement en Ile-de-France où l'arrêt du tourisme représente une perte économique énorme. Cela illustre la nécessité de la pédagogie, de la cohérence, de la concertation, de l'anticipation, et enfin de la consultation au niveau des collectivités.

Les collectivités territoriales ont été particulièrement innovantes durant cette pandémie, notamment en matière de lutte contre la précarité. Alors que la crise sociale se profile déjà et que les CCAS sont débordées, je pense qu'il est important de faire un retour d'expérience entre collectivités à cet égard.

M. Aurélien Delpirou . Je vous renvoie vers une étude récente de l'INSEE sur les conséquences sociales de la crise sanitaire. On y retrouve malheureusement les ménages déjà pauvres avant la crise, les familles monoparentales, les étudiants, les personnes âgées isolées.

Au plan territorial, c'est plus difficile à analyser. Là aussi, les espaces déjà en difficulté le sont d'autant plus, comme certains espaces ruraux isolés, certaines périphéries de grandes métropoles et la question des régions touristiques sur laquelle nous reviendrons. Il faut différencier richesse et pauvreté sociales et territoriales : on peut être riche dans une région pauvre et pauvre dans une région riche, ce qui complique la lecture des inégalités et des dispositifs qu'on met en place pour y répondre.

Dans le cadre de l'étude réalisée pour Terra Nova, nous avons, interrogé la vice-présidente compétente de la région Bretagne, où les initiatives en matière de réciprocité sont extrêmement intéressantes. Malheureusement, la réciprocité est un peu pour l'instant une couche en plus dans l'action publique, nous recommandons d'en faire un principe directeur de l'action publique territoriale. Sur ce point, nous constatons un large consensus dans les milieux académiques mais aussi techniques, parmi les directeurs généraux et directeurs généraux adjoints des services de collectivités.

Je souhaiterais également préciser qu'en tant que chercheurs nous essayons d'évoluer avec beaucoup d'humilité, et nous pouvons également faire preuve de biais cognitifs comme tout un chacun, et nous sommes là pour les confronter avec vos retours.

M. Pierre Monzani . Nous estimons le coût de la crise, tous départements confondus à 1,8 milliard d'euros au moment où je vous parle. Il n'y a eu aucune compensation puisque nous avons une clause de sauvegarde qui ne fonctionnait pas. Nous aurons d'ailleurs une réunion au Sénat pour savoir comment nous pourrions avoir une garantie contre le terrible effet ciseaux résultant de l'écart entre nos ressources et nos dépenses, notamment sociales.

Le coût de la crise est différent selon les territoires, mais surtout, comme l'a dit M. Delpirou, les territoires n'ont pas le même niveau de richesse. L'ADF a d'ailleurs mis en place avant la crise, et nous l'avons maintenu, un système de péréquation horizontale à hauteur de 1,6 milliard d'euros, mécanisme très précieux notamment pour nos amis ruraux. Autre indicateur, nous avons aujourd'hui, tous territoires confondus, une hausse du RSA en moyenne de 7 % sur une année, mais, hélas, lorsque le dispositif de l'allocation chômage se terminera pour les personnes qui ont perdu leur emploi pendant la crise, lorsque les perfusions diverses vont cesser, nous nous attendons à un bond de la dépense liée au RSA à deux chiffres. Les départements n'ont par ailleurs plus de fiscalité à leur main, ce qui pose un vrai problème pour faire face à cette situation et à un effet ciseaux dès 2022.

Le bureau de l'ADF n'a pas pris position sur le pass sanitaire. Les élus ne voient pas d'obstacle majeur au principe lui-même : sur certaines destinations on ne peut pas débarquer de l'avion sans vaccin contre la fièvre jaune, il peut donc être logique, au pays de Pasteur et dans le même esprit, de mettre en place un pass sanitaire. Si la décision intervient au niveau des préfets, il faudra qu'ils la prennent en étroite concertation avec les élus, notamment le maire qui a une connaissance fine de son territoire.

Enfin, le problème de l'épée de Damoclès pénale, qui pèse à la fois sur le Gouvernement et sur les exécutifs locaux, est une question qui mériterait tout un débat car elle est essentielle. On ne peut pas gérer une crise de cette ampleur si on est obsédé par le fait qu'un juge peut débarquer dans notre bureau de décideur.

M. André Laignel . Gageure que de répondre aux problèmes financiers des collectivités en une minute ! Manifestement la crise économique et la crise sociale sont plus devant nous que derrière nous je le crains, et c'est un avis partagé par tous les élus.

Au sujet des finances locales, pour ce qui concerne les maires et présidents d'EPCI de France, nous estimons à 6 milliards d'euros le coût de la crise sanitaire pour les collectivités territoriales, ce qui intègre trois éléments :

- tout d'abord, les pertes fiscales. Il nous reste un peu de fiscalité, contrairement aux départements, mais qui va être très largement amputée, à la fois par les réformes fiscales en cours, mais aussi par la crise économique et sociale ;

- ensuite, les pertes tarifaires. Contrairement aux entreprises, quand on ferme un établissement public comme un établissement culturel ou une piscine, nous continuons à payer les personnels qui relèvent de la fonction publique territoriale. Nous n'avons pas la possibilité de bénéficier du chômage partiel. Nos pertes tarifaires sont considérables. Elles représentent presque la moitié des 6 milliards d'euros de pertes. Or, sur ces différents domaines, l'État est aux abonnés absents et s'obstine à refuser de prendre en compte les pertes tarifaires des communes et des intercommunalités ;

- enfin, les dépenses nouvelles. J'ai déjà eu l'occasion de parler des masques, c'était indécent : pour beaucoup de communes, moins de 20 % du coût a été pris en charge. Les collectivités les plus rapides ont été les plus pénalisées car les indemnisations n'ont commencé à courir qu'à partir d'une certaine date. Il est d'ailleurs invraisemblable que cette date soit celle d'un discours du président de la République : une véritable innovation dans l'élaboration du droit dans notre pays ! La question du coût de mise en place des centres de vaccination a été évoquée. La compensation proposée par l'État, par exemple dans le cas de ma ville, est ridicule, c'est une aumône. Et cela n'a aucun rapport avec les engagements financiers de ma commune pour le centre de vaccination, alors même que c'est un centre qui va servir à tout un espace, à tout un territoire et pas seulement à ma ville-centre.

Il y a un vrai problème financier pour les collectivités territoriales et cela aura des répercussions sur nos autres dépenses. Déjà, la plupart des villes ont baissé considérablement leur capacité d'autofinancement dans le budget 2021 qu'elles ont voté : cela veut dire qu'elles ne pourront pas participer au nécessaire effort de relance économique de notre pays. Je pense que c'est une erreur de la part de l'État de ne pas prendre en compte cette capacité. Je rappelle que les collectivités territoriales représentent une part importante des investissements dans notre pays, et les communes, au sein de l'ensemble des collectivités territoriales, en représentent les deux tiers à elles seules. Il y a là un vrai problème pour l'avenir de nos territoires, leur modernisation, et la réponse aux attentes de nos concitoyens.

M. Bernard Jomier, président . Merci, Mesdames et Messieurs les représentants d'élus pour vos contributions. À travers vous, je souhaiterais remercier l'ensemble des élus locaux, je le disais au début de nos échanges, ils sont très nombreux à répondre à notre questionnaire, qui sera encore en ligne durant une dizaine de jours. Nous aurons là un gros travail d'analyse à effectuer ensuite, mais cela montre que c'est une problématique qui touche au coeur des préoccupations de l'ensemble des élus. Merci Monsieur Delpirou pour votre contribution passionnante à notre débat.

Dans quelques minutes nous reprendrons sur le thème voisin des spécificités territoriales de la lutte contre la pandémie, avec la situation en milieu rural, celle des élus du littoral et de la montagne, avec un certain nombre de questions qui ont déjà été évoquées lors de cette première table ronde.

COMPTE RENDU DE LA TABLE RONDE « SPÉCIFICITÉS TERRITORIALES DE LA LUTTE CONTRE LA PANDÉMIE » DU JEUDI 6 MAI 2021

M. Bernard Jomier, président . Nous poursuivons nos travaux consacrés à la dimension territoriale de la crise sanitaire, à ses conséquences sur les relations institutionnelles entre l'État et les collectivités territoriales. Après avoir entendu les grandes associations « généralistes », nous nous intéressons maintenant à trois territoires spécifiques : les zones rurales, le littoral et la montagne.

Contrairement à d'autres pays, par exemple l'Italie où les déplacements sont autorisés au-delà des limites communales et dans un rayon de 30 kilomètres pour les habitants des communes de 5 000 habitants ou plus, la France n'a jamais fait le choix de traiter différemment certaines collectivités selon un principe démographique. Les règles sur mesure qui ont été mises en place dans certaines métropoles ou territoires d'outre-mer ont visé à intensifier la lutte contre l'épidémie, non à permettre un aménagement des contraintes aux spécificités de certains territoires.

C'est pourquoi il nous est apparu important de dresser un bilan différencié de la gestion de la crise sanitaire, de vos attentes et propositions, notamment dans la perspective de l'examen du projet de loi dit « 4D ». Sous quelle forme ce texte peut-il enraciner dans le paysage institutionnel les nouvelles modalités d'action et les nouvelles solidarités qui ont émergé depuis un an ? Autant d'enjeux sur lesquels nous serons très attentifs à votre regard.

Merci d'avoir répondu à notre invitation. Je vous propose d'intervenir chacun pour un propos liminaire de cinq minutes environ. Puis, je donnerai la parole à nos deux rapporteurs, Jean-Michel Arnaud et Roger Karoutchi, et à l'ensemble de nos collègues qui souhaitent vous poser des questions. Je vous précise que notre table ronde est ouverte à la presse et retransmise sur Public Sénat.

Mme Nadine Kersaudy, secrétaire générale adjointe de l'Association des maires ruraux de France (AMRF), maire de Cléden-Cap-Sizun . Les élus ruraux ont le sentiment d'être les oubliés du Gouvernement, et ce depuis longtemps, même si la crise des Gilets jaunes a été le révélateur. Or la France étant une et indivisible, tous les territoires devraient être traités de la même façon.

Le Finistère, territoire périphérique, a été plus faiblement affecté par la pandémie que d'autres territoires, même si le taux d'incidence a légèrement augmenté à Brest ces derniers jours, selon les chiffres transmis lors des points réguliers avec la préfecture. Cette différenciation aurait justifié un examen spécifique de l'évolution de la circulation du virus, afin de nous donner des éléments de réponse. Doit-on déconfiner par groupes d'intercommunalités ? Il est plus judicieux de raisonner au niveau d'un département. Dans ma commune, qui dispose de 13,6 kilomètres de sentiers côtiers, la règle des 10 kilomètres impose une attestation dérogatoire pour se déplacer à l'extrémité du territoire communal.

Le binôme maire-préfet fonctionne, mais pas dans tous les départements ruraux. Faut-il l'institutionnaliser ? Je n'en suis pas certaine, car lorsque les choses se passent bien, il n'est pas nécessaire de légiférer. Et nous attendons toujours la mise en oeuvre concrète de mesures pourtant écrites noir sur blanc... Si les décisions émanaient des exécutifs locaux, seraient-elles mieux acceptées ? Rien n'est moins sûr. J'en veux pour preuve l'exemple de cette falaise qui s'est effondrée sur une cale dont nous avons interdit par un arrêté l'accès, pourtant utilisé dimanche dernier par de nombreux plaisanciers. J'ai dû demander l'intervention du Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM).

Concernant les relations avec nos partenaires institutionnels, certains de mes collègues entretiennent des relations particulières avec le recteur d'académie. Pour ma part, je ne le vois qu'une fois par an lors de la réunion de rentrée, mais j'ai des contacts enrichissants avec la directrice d'académie. Les Agences régionales de santé (ARS) se comportent comme des organismes d'État qu'elles ne sont pas. Je pense en particulier aux nouveaux élus dont le début de mandat s'est révélé chaotique en raison d'une information qui laisse parfois à désirer. La loi Engagement et proximité du 27 décembre 2019 a identifié un certain nombre de points, mais l'État a encore beaucoup à apporter en matière de transparence.

Pour ce qui est des soutiens de l'État aux territoires ruraux - André Laigniel a évoqué ce point lors de la précédente table ronde -, de nombreux élus de communes rurales se plaignent d'avoir été contraints de fermer des structures communales ou intercommunales sans aucune compensation financière de l'État.

Le Finistère ayant été relativement préservé d'un point de vue sanitaire, le premier confinement et l'absence de différenciation ont été mal vécus par les locaux, d'autant que les Bretons ont respecté la règle des 10 kilomètres - la circulation peu dense sur la RN 165 en est la preuve - et appliquent systématiquement les gestes barrières. Mais avec le retour des touristes, il faut bien préciser les règles. En résumé, oui, à la différenciation, mais sa mise en oeuvre se fait attendre...

M. Yannick Moreau, président délégué de l'Association nationale des élus du littoral (ANEL), maire des Sables-d'Olonne et président des Sables-d'Olonne Agglomération . Merci de donner la parole aux élus du littoral par la voix de l'ANEL dont je représente le président Jean-François Rapin. Je suis très heureux de participer à cette audition pour faire part des préoccupations partagées par l'ensemble des élus du littoral métropolitain ou ultra-marin, dont les spécificités locales sont parfois oubliées par l'État.

Notre souci principal est la consécration, dans un cadre national défini, du principe d'adaptation des mesures aux réalités locales, plutôt que l'instauration d'un régime unique sur le littoral français ou telle ou telle catégorie de territoires.

Nous sommes pour la plupart maires de stations balnéaires où l'économie touristique est essentielle. Les disparités dans la mise en oeuvre des dispositions nationales sont très importantes, car une règle générale serait inopérante ou incompréhensible sur l'ensemble des plages et des littoraux français. Les communes qui disposent de plages urbaines n'ont rien à voir avec les communes riveraines d'un littoral sauvage sur des dizaines de kilomètres. Aux Sables-d'Olonne, la plage urbaine centrale de 4 kilomètres est totalement différente des plages sauvages avoisinantes. L'approche doit donc être distincte concernant l'obligation du port du masque. Aujourd'hui, face à la disparité de décisions sur le littoral français, nos concitoyens ont du mal à s'y retrouver. Les contaminations étant un peu plus faibles en milieu ouvert, il faut une mesure sanitaire compréhensible pour qu'elle soit acceptable.

Comme l'a dit tout à l'heure le représentant de l'Association des maires de France, les graves conséquences financières de la crise sanitaire pour les communes du littoral n'ont pas été suffisamment prises en compte par l'État. Les entreprises ont été bien soutenues, j'espère qu'elles le seront à nouveau en 2021 pour survivre à cette nouvelle phase de déconfinement. Je suis inquiet, car les pertes subies n'ont pas du tout été compensées, avec un effet cumulatif lié à la disparition de la taxe d'habitation. Les services de l'État minorent le problème et établissent une comparaison entre 2020 et 2017. Or dans les communes littorales, dont la dynamique de base est par définition plus importante que celle des communes rurales, la compensation n'est pas possible. La seule ville des Sables-d'Olonne enregistre un déficit de 3 millions d'euros en 2020, ce qui se traduira par une baisse des investissements d'avenir, un accompagnement de la relance économique moins efficace et le ralentissement du tourisme rural sur le littoral.

M. Pierre Bretel, délégué général de l'Association nationale des élus de la montagne (ANEM) . Merci de votre invitation. Je vous prie d'excuser l'absence de Jeanine Dubié, député des Hautes-Pyrénées, Pascale Boyer, député des Hautes-Alpes et secrétaire générale de l'ANEM, ainsi que Jean-Pierre Vigier, député de la Haute-Loire et vice-président de l'ANEM, tous trois étant retenus par leurs obligations au Palais-Bourbon.

Les élus font tous le même constat. La situation de la montagne est très spécifique, en ce qu'elle est marquée par la saisonnalité, avec une activité très différenciée entre l'hiver et l'été et concentrée sur quatre mois. Contrairement à ce que d'aucuns peuvent penser, tout l'écosystème de la montagne a été affecté par la décision administrative de fermer les remontées mécaniques. Le chiffre d'affaires lié au tourisme, qui avoisine les 11 milliards d'euros chaque année, a subi un premier coup de semonce avec la fermeture décidée le 15 mars, soit une diminution de 15 % à 20 % du chiffre d'affaires. La saison entière sera une saison blanche.

Nous avons été choqués par le traitement qui nous a été infligé, en dépit de la concertation très en amont avec les pouvoirs publics à laquelle avaient participé tous les acteurs de la montagne. Nous tenons néanmoins à rendre hommage à Jean-Baptiste Lemoyne, qui a été extrêmement réactif et compréhensif dans son accompagnement. Nous avions beaucoup travaillé sur les protocoles à mettre en place en vue de l'ouverture des remontées mécaniques. Le Premier ministre a salué ce travail quelques jours avant l'intervention du Président de la République, début d'un véritable supplice chinois durant lequel on ne nous disait rien de tangible. Nous ne demandions pas l'ouverture envers et contre tout des remontées mécaniques, mais nous recherchions juste de meilleures conditions pour accueillir des vacanciers. Et nous déplorons que le prétexte à la fermeture ait été la diffusion éventuelle du virus en pleine montagne, alors qu'en Suisse aucune trace de cluster n'a été déplorée. La différenciation territoriale doit donc être effective.

De surcroît, c'est tout un territoire qui est fortement affecté : non seulement les stations, mais aussi les vallées qui sont dépendantes de l'activité en station, l'agriculture ou encore le tourisme. Dans le même temps, les aides des pouvoirs publics qui se sont, reconnaissons-le, fortement mobilisés ont permis de survivre, mais ne compensent pas les pertes. Il reste des « trous dans la raquette » dans des secteurs comme le tourisme et l'hébergement, avec le risque de fermeture de certaines résidences et des conséquences qui en découleront durant des décennies.

La loi Montagne du 9 janvier 1985 reconnaît le droit à la différence par le biais d'un arsenal législatif et réglementaire propre à ces territoires de montagne, notamment pour le statut des saisonniers. Un travail important doit être réalisé pour en finir avec « l'incantatoire » des pouvoirs publics en matière de différenciation. Encore faut-il, outre la volonté du législateur, que les administrations intègrent au quotidien ce droit à la différence.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur . Merci de vos témoignages qui font écho à ceux d'autres associations généralistes : cette épidémie a entraîné des conséquences pour de nombreuses filières sur les différents types de territoires. J'ai bien entendu que la situation des territoires ultra-marins, notamment les plus éloignés comme la Nouvelle-Calédonie ou la Guyane, était spécifique.

En tant qu'élu de montagne, je voudrais réagir au propos de M. Bretel au nom de l'ANEM. Le malaise résulte principalement de l'incompréhension suscitée par un processus d'engagement très fort sur les protocoles, validé presque au plus haut niveau pour être déjugé à la dernière minute par le plus haut niveau. S'il devait y avoir un rebond de l'épidémie, sur quels éléments pouvons-nous jouer pour que la situation ne se reproduise pas ? À quel niveau avons-nous péché pour que notre dossier sur la poursuite de l'activité en montagne ne soit pas suffisamment convaincant ? La décision prise en Conseil d'État confirmant la légalité de la décision du Gouvernement laisse songeur quand on sait qu'une étude concernant l'impact de la crise sur l'activité des sports d'hiver a montré qu'en Allemagne et en Suisse une partie des domaines skiables sont restés ouverts sans que le nombre de cluster augmente. Les endroits où la fréquentation touristique a le moins baissé sont ceux où la prévention sanitaire a été forte et territorialisée et les remontées maintenues, même si l'écosystème de l'accueil et de la restauration était à l'arrêt.

Notre mission d'information attend de votre audition des recommandations pour faire sauter le dernier verrou, et convaincre le Président de la République que l'on peut faire confiance aux territoires dès lors que les protocoles sont bien conçus.

Plus généralement, comment faire en sorte que dans ce pays, ce ne soit pas seulement la tête de pont qui décide ? Dans le cas des remontées mécaniques, la filière avait pris toutes les précautions nécessaires. Vaste question, sur laquelle je souhaiterais obtenir votre réaction.

M. Roger Karoutchi, rapporteur . Pour ma part, je ne m'aventurerai pas sur les décisions à laisser au Président de la République... Il ressort de vos propos, qui sont ceux de l'ensemble des associations d'élus, que les territoires de montagne, du littoral, etc. n'ont pas la même vie que les métropoles. Nous sommes d'accord : dans le Finistère, on ne réagit pas de la même manière qu'en Île-de-France ou en Moselle. Sur les littoraux, il y a les plages urbaines et les plages naturelles ; la Méditerranée, l'Atlantique et la Manche. Réagit-on de la même manière dans le Massif central et les Pyrénées ? La densité du tourisme, les équipements sont-ils les mêmes ?

Notre mission d'information se rend compte au fil de ses travaux que les différenciations territoriales sont à tous les niveaux, et que les décisions nationales ne correspondent pas à la vie des territoires. Il est absurde de mettre les habitants de territoires moins denses au même régime que les habitants des zones urbaines.

Tous les pays d'Europe et du monde n'ont pas pris les mêmes décisions : nous l'avons vu pour les remontées mécaniques et les ouvertures de stations. Cela permet les comparaisons. Y a-t-il eu des clusters dans les pays qui ont laissé ouvertes leurs zones littorales ? Il en va de même pour la montagne.

Peut-on attraper le virus en se promenant seul dans la campagne ? Il faut que les pouvoirs publics prennent en compte les faits scientifiques, géographiques, humains dans l'application des règles. Élu d'Île-de-France, je suis le premier à admettre qu'avec nos douze millions d'habitants, la capacité de propagation du virus est énorme sur notre territoire.

Compte tenu de la diversité de vos territoires, seriez-vous prêts à mettre en place des réglementations différenciées par zone de risque, sur la base de critères scientifiques, notamment la densité ?

Cet été, les plages seront très probablement ouvertes, et il me semble difficile d'y imposer le port du masque. S'il n'y a pas de cluster, sur les plages ou en montagne, cela montrera que l'on a eu tort d'uniformiser la réglementation sur tout le territoire. Ne vaut-il pas mieux procéder à une différenciation en fonction de critères objectifs ?

M. Bernard Jomier, président . L'unicité dans la différenciation, voilà une question d'importance...

M. Pierre Bretel . La réponse est dans la question : il faut territorialiser la décision. Nous avons été confrontés à un phénomène que nous connaissons bien : un regard dominant et urbain sur nos territoires. En voici un exemple. Entre la fin novembre et le début décembre, lorsque nous élaborions des protocoles pour les remontées mécaniques pourtant validés par les préfets et le Gouvernement, les autorités nous ont opposé un argument qui illustrait parfaitement leur méconnaissance de la vie des territoires. On nous a en effet prédit, en cas d'ouverture des remontées mécaniques, un afflux de jambes cassées aux urgences de l'hôpital de Chambéry, qui produirait un engorgement du service avec le covid. Or en montagne, 95 % de la traumatologie est traitée par les médecins de ville... C'était un faux prétexte pour justifier la fermeture des remontées mécaniques. Les locaux, qui savaient à quoi s'en tenir, étaient pourtant inaudibles parce que leur discours ne collait pas avec la représentation des agences régionales de santé et des ministères.

Nous ne connaissons que trop ce regard lointain sur nos territoires. La concertation locale doit devenir une réalité : faisons confiance à l'intelligence et à la responsabilité territoriale. La différenciation ne doit pas être la discrimination territoriale, comme nous l'avons vécu avec la fermeture des remontées mécaniques.

M. Yannick Moreau . Oui, mille fois oui, adaptons les mesures aux réalités locales, avec un cadre national définissant plusieurs catégories en fonction d'indicateurs comme le taux d'incidence. À l'intérieur de ces catégories, une capacité d'adaptation beaucoup plus grande serait donnée aux maires. Le problème de fond mis en exergue par cette crise est l'absence de confiance de l'État, et parfois des autorités départementales, vis-à-vis des maires. Ces derniers sont bien sûr impliqués dans la lutte contre la pandémie, mais veulent aussi faire vivre leur territoire de manière raisonnable et responsable.

Il faut adapter les décisions aux réalités topographiques, sociologiques, économiques puisque les modes de vie sont différents sur l'Atlantique, sur la Manche ou en montagne. Les élus de terrain sont les mieux placés pour adapter les règles aux circonstances particulières de leur commune.

On parle souvent du couple préfet-maire. L'un des items du questionnaire que vous nous avez envoyé portait sur l'opportunité de son institutionnalisation. Pour moi, la question est plutôt la vie de ce couple, qui doit reposer sur la confiance. Or nous avons l'impression partagée, sur l'ensemble des littoraux français, que les maires sont toujours suspects de défendre des intérêts locaux alors qu'ils sont avant tout raisonnables et responsables, sur le plan sanitaire comme économique.

Mme Nadine Kersaudy . Je m'associe entièrement aux propos de mes collègues.

En 2019, j'ai participé à un colloque à l'Assemblée nationale sur la différenciation territoriale dans la révision de la Constitution. Consultées, les collectivités ont insisté sur la confiance à donner aux élus de terrain. Depuis, la pandémie a encore davantage mis en relief la nécessité d'une différenciation, sur la base de critères bien définis. L'application de la loi Littoral est très différente dans le Midi et en Bretagne ; il en va de même pour la loi Montagne. Quels terrains constructibles resteront disponibles dans nos communes rurales de Bretagne, avec l'afflux de citadins que nous constatons ? N'oublions pas qu'il y aura un retour à la normale, et que la différenciation devra continuer à s'appliquer.

M. Bernard Jomier, président . La question du port du masque sur le littoral fait écho à celle de l'évolution de nos connaissances sur les modes de transmission, qui nous impose de réviser les règles. Ainsi, il est désormais établi que la transmission du virus est très difficile à l'air libre, le phénomène d'aérosolisation étant très limité en extérieur. Au début de la crise, il avait pourtant été proposé d'imposer une distance de dix mètres aux joggeurs ! En se promenant sur la plage, la probabilité de transmettre le virus est en réalité très proche de zéro, hors circonstances exceptionnelles comme un grand rassemblement.

Comment voyez-vous la suite ? Allez-vous demander la fin de l'obligation du port du masque en extérieur ? Faut-il confier la décision au maire ? On se rappelle qu'au début de l'épidémie, le maire de Sceaux, qui avait voulu l'imposer sur sa commune, avait vu sa décision retoquée par le Conseil d'État.

Des dispositifs de compensation des pertes ont été mis en place, mais vos communes ont été très affectées par les pertes de recettes touristiques. Comment s'engage le dialogue sur cette question ?

M. Yannick Moreau . En matière de port du masque, l'État est condamné à faire confiance aux maires. Il y a une grande diversité de plages, sur le plan de la fréquentation ou des caractéristiques topographiques. Aux Sables-d'Olonne, un 14 juillet après-midi avec un coefficient de marée important, 20 000 personnes veulent s'installer sur une bande de plage de cinq mètres de large. Ce n'est évidemment pas la même situation que sur une plage dunaire sauvage. Les maires sont les mieux placés pour mesurer les risques ; une règle générale n'est pas pertinente.

L'an dernier, à l'époque des grandes marées, j'ai été contraint de fermer la plage les après-midi du week-end. En l'état des connaissances scientifiques, c'était une précaution prise à contrecoeur mais nécessaire. Aucun cluster ne s'est déclaré dans la station balnéaire en 2020. J'ignore si les variants rendront le risque plus important sur nos plages, mais je revendique le droit, pour les maires de stations littorales, d'adapter la règle nationale aux circonstances topographiques et sociologiques de leurs plages.

Les déficits budgétaires liés à la crise sanitaire dans les stations littorales, notamment celles qui avaient des bases dynamiques entre 2017 et 2020, ne sont absolument pas compensés. Ma ville a perdu 3 millions d'euros en termes de baisses de recettes et de surcoûts en 2020. À titre indicatif, une journée de fermeture de nos deux casinos coûte 10 000 euros à la ville...

Mme Nadine Kersaudy . Un grand nombre de petites communes possédant des équipements touristiques - hébergements de groupe, camping, piscines, cures - n'ont reçu aucune réponse du Gouvernement à la question de la compensation. C'est une remontée constante.

Comme Yannick Moreau, j'estime qu'il appartient aux maires de décider d'imposer, ou non, le port du masque, dans des communes rurales qui sont peu denses.

M. Pierre Bretel . Il est évident que la décision d'imposer le port du masque doit revenir au maire, qui connaît les habitants de sa commune et ceux qui la fréquentent. De plus, si le risque sanitaire s'installe dans la durée, nous n'arrêterons pas nos activités. D'où l'importance des protocoles et de l'intelligence territoriale.

À ce jour, il est impossible d'évaluer précisément l'impact financier de la crise sur les communes de montagne. En tenant compte de la seule l'activité touristique, c'est une catastrophe. Un filet de sécurité a été mis en place, dont 43 % des bénéficiaires sont des stations de tourisme, mais il est impossible d'isoler les stations de montagne dans ce total. Nous attendons les chiffres de la direction générale des collectivités locales (DGCL).

Nous demandons des décisions urgentes au prochain conseil interministériel du tourisme, qui doit se réunir fin mai ou début juin. Il faut sauver le soldat Station ! La dernière saison a été entièrement blanche - ou noire... Sans mesures pour amorcer la saison d'été et la prochaine saison d'hiver, nous allons à la catastrophe. Pandémie ou pas, des stations fermeront. Il faut des mesures immédiates pour les maintenir opérationnelles.

À plus long terme, il faut préparer les mutations liées au changement climatique. Contrairement à un préjugé courant, le ski de belles années devant lui, même si en certains endroits il est temps d'envisager une diversification des activités ou une transition. Cela ne s'improvise pas, et réclame des mesures de solidarité de l'État. Sinon, des dizaines de stations fermeront, avec un effet domino sur l'emploi dans tout le territoire.

Le Premier ministre a annoncé un programme pour la montagne. Les élus de la montagne se sont réunis en octobre dernier à Corte, à quelques jours du deuxième confinement - sans aucune contamination, je tiens à le signaler. Nous avons été déçus par le message vidéo du Premier ministre, qui réduisait la montagne au tourisme ; or le ski est certes une locomotive, peut-être menacée par endroits, mais l'activité économique de nos territoires ne s'y résume pas. Lorsque l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) a sollicité nos propositions pour le programme Montagne, nous avons été volontairement hors-sujet, car à nos yeux le programme doit couvrir l'ensemble des aspects de la vie en montagne. Les pouvoirs publics ont fini par se rendre compte que la problématique était plus vaste.

Il y a donc un champ financier et économique à consolider, en nous donnant les moyens d'une vision à court, moyen et long termes.

M. Bernard Jomier, président . Je vous remercie pour vos contributions particulièrement claires.

M. Yannick Moreau . Je souhaite relayer une demande des élus du littoral, également portée par Jean-François Rapin. Les marins qui assurent le transport de passagers, de marchandises devraient être éligibles à la vaccination. Merci d'appuyer cette demande auprès du ministère de la santé.

M. Bernard Jomier, président . Cette demande paraît en effet tout à fait légitime.

COMPTE RENDU DE LA TABLE RONDE « GESTION ÉCONOMIQUE DE L'ÉPIDÉMIE DE COVID-19, QUELLES CONSÉQUENCES POUR LES TERRITOIRES »
DU JEUDI 20 MAI 2021

M. Bernard Jomier, président. Nous poursuivons nos travaux consacrés à la dimension territoriale de la crise sanitaire, en nous intéressant plus particulièrement à ses conséquences économiques et sociales.

Toutes les régions françaises, métropolitaines comme ultramarines, zones urbaines comme rurales, littorales ou montagnardes ont été très sévèrement impactées par les conséquences économiques et sociales de la pandémie. Dans les zones où le tourisme constitue une mono-activité ou, en tout cas, une activité prépondérante, la chute de la fréquentation a eu et a encore des conséquences très fortes - je pense évidemment aux stations de sports d'hiver chères au coeur à notre rapporteur mais aussi aux sites qui dépendent quasi exclusivement du tourisme international pratiquement disparu depuis le début de la pandémie. Paris est dans ce cas de figure.

Bien sûr, nous ne pourrons pas balayer tous les sujets, d'autant que toutes les commissions permanentes du Sénat suivent la gestion de la crise sanitaire dans leurs secteurs de compétences, en particulier la commission des affaires économiques. Mais il nous a paru important d'approfondir notre analyse de ses conséquences de fond et de long terme. Pour formuler des recommandations pour l'avenir, il est primordial de disposer d'une analyse approfondie de l'impact économique et social de la crise, ce qui présente un caractère conjoncturel, d'une part, et ce qui relève d'une tendance de fond, d'autre part.

Pour y parvenir, nous accueillons aujourd'hui : MM. Patrick Arnaud, directeur général de Serre-Chevalier domaine skiable, filiale de la Compagnie des Alpes ; Olivier Léna, directeur interrégional Antilles-Guyane de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et Jean-François Rial, président de l'Office du tourisme de Paris.

Merci d'avoir répondu à notre invitation. Comme vous l'avez compris, nous attendons beaucoup de vous car au-delà de l'analyse de votre situation, nous apprécierions que vous contribuiez à la réflexion que nous conduisons sur l'éventuelle nécessité d'adaptations territoriales.

Je vais vous céder la parole pour un propos liminaire de huit minutes environ. Puis je donnerai la parole à nos deux rapporteurs, Jean-Michel Arnaud et Roger Karoutchi, pour qu'ils puissent vous interroger, avant que l'ensemble des collègues qui le souhaiteraient vous posent à leur tour leurs questions. Je vous précise que notre table ronde est diffusée sur le site internet du Sénat.

M. Patrick Arnaud, directeur général de Serre-Chevalier domaine skiable, filiale de la Compagnie des Alpes. Je vous remercie de me donner l'occasion d'expliquer l'impact qu'a eu la crise sanitaire sur les stations de ski. C'est d'autant plus utile que les médias donnent souvent de nous une image déformée. Nous avons d'ores et déjà tiré quelques enseignements de cette crise et je vous ferai part de nos réflexions sur la manière dont nous envisageons de rebondir et dont on pourrait, à l'avenir, contrer les effets négatifs de ce type d'épisodes.

La fermeture des stations de ski a évidemment constitué, sur nos territoires, un véritable séisme. Le tourisme y est une mono-activité, en particulier en hiver. L'interdiction de réouverture des remontées mécaniques affecte tout un écosystème.

Contrairement à ce qui a pu être dit, les touristes n'ont pas été nombreux dans les stations de ski cette année. La fréquentation s'est établie à 20 % des chiffres habituels et s'est concentrée exclusivement pendant les périodes de vacances scolaires. D'un point de vue économique, la situation est encore plus désastreuse, car les touristes présents ont moins dépensé qu'habituellement. Les pertes économiques sont de 100 % pour le domaine skiable et les restaurateurs, de 95 % pour les moniteurs de ski, mais aussi de 80 % pour les magasins de sport.

S'il est vrai que les clients qui se sont rendus à la montagne cette année ont apprécié leur séjour, ils ne représentent qu'un client sur les cinq qui viennent habituellement. Par ailleurs, beaucoup se sont rendu compte que les autres activités proposées à la montagne étaient plus physiques encore que le ski, d'autant que la montagne n'était pas sécurisée dans les mêmes conditions que les années précédentes. Je pense que la plupart d'entre eux se tourneront à nouveau vers le ski lors de leurs prochains séjours et que la crise n'aura eu qu'un effet modeste sur l'intérêt qui peut être porté à d'autres activités.

S'agissant des indemnisations, elles ont été lentes à arriver, mais il faut reconnaître qu'en ce qui nous concerne, elles devraient nous permettre de surmonter la période de crise en limitant grandement les dégâts. Elles couvrent approximativement 70 % de nos charges fixes. Nous sommes néanmoins inquiets de voir que beaucoup d'entreprises des territoires de montagne ont été très mal indemnisés, alors qu'ils ont eux aussi subi les conséquences de la fermeture des remontées mécaniques : je pense aux magasins de sport, aux hébergeurs. La santé financière de beaucoup d'entre eux est menacée.

Nous avons des inquiétudes quant au retour des touristes étrangers à l'avenir. Cette année blanche aura pu casser leurs habitudes. D'autres pays ont fait le choix de maintenir leur domaine skiable ouvert. C'est le cas de la Suisse qui a pu préserver 80 % de son activité. Il faudra que nous mettions en place des plans de commercialisation et de communication d'envergure pour attirer de nouveau les touristes étrangers, d'autant que la Suisse ou l'Autriche misent beaucoup sur le tourisme de montagne et ont jusqu'ici une force de frappe plus importante qu'Atout France.

En ce qui concerne l'impact de la crise sur les investissements, la Compagnie des Alpes a souhaité maintenir un haut niveau d'investissement pour l'été prochain afin de soutenir les territoires sur lesquels elle opère et de préserver sa compétitivité. Les aides publiques nous y aident. Mais si nous venions à perdre des parts de marché ou que notre fréquentation devait baisser sous l'effet de l'instauration de quotas, nous n'aurions plus le même niveau d'autofinancement et nous devrions revoir nos investissements à la baisse.

La lutte contre le dérèglement climatique nous impose d'investir pour demeurer compétitif et faire évoluer notre offre pour répondre à cet enjeu. Il va nous falloir investir de manière différente et, si possible, moins onéreuse. Nous sommes convaincus qu'il faut opérer une transition environnementale. Nous avons d'ailleurs déjà mis en place un programme d'énergies renouvelables à Serre-Chevalier et de nombreux domaines skiables français réalisent des investissements dans ce domaine. Nous pensons néanmoins qu'il serait juste que cette transition environnementale se fasse au niveau mondial et concerne tous les secteurs d'activité.

Nous ne comprenons pas pourquoi les stations de ski sont aujourd'hui si décriées d'un point de vue environnemental. Ce ne sont pas des gouffres énergétiques. La pratique du ski ne porte pas atteinte à l'environnement. Les Français n'empruntent pas l'avion pour venir dans nos stations. Toutes nos infrastructures fonctionnent à l'électricité. Nous avons fait beaucoup de progrès sur l'hébergement : les bâtiments ont été isolés, les appartements de ski ne sont plus les « cages à lapin » d'autrefois.

Nous n'avons d'ailleurs pas compris en quoi la population courait plus de risque de contamination en se rendant dans une station de ski qu'en restant à domicile ou en allant passer les fêtes en famille, comme elle y a été autorisée. Les vacances au ski sont avant tout des vacances familiales et non festives : seule une part tout à fait marginale des touristes fréquente les bars et les boites de nuit.

La mise en place d'un tourisme durable appelle en revanche une vraie réflexion sur la manière d'étaler la fréquentation de nos sites. C'est une question essentielle pour toutes les zones touristiques, qu'elles soient en montagne ou sur le littoral. En montagne, la taille de nos infrastructures est liée au nombre très important de touristes que nous accueillons pendant les vacances scolaires. Il faut garder à l'esprit que la France est l'un des seuls pays européens dont les dates de vacances scolaires sont aussi concentrées. Ce n'est pas forcément justifié, puisque le classement PISA montre que tous les pays qui ont des vacances plus étalées que la France obtiennent de meilleures performances éducatives.

M. Olivier Léna, directeur interrégional Antilles-Guyane de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) . Cette audition de l'INSEE entre pleinement dans notre mission d'orientation des politiques publiques. J'organiserai mon propos en distinguant les conséquences conjoncturelles des conséquences structurelles de la crise sur les Antilles et la Guyane. Pour rappel, ces territoires ont été soumis, à l'instar du territoire hexagonal, à un confinement strict du 17 mars au 11 mai 2020, puis à une levée de confinement progressive qui a pu différer selon que l'on se situait en Guadeloupe, en Martinique ou en Guyane.

La Guyane a connu un couvre-feu quasiment toute l'année avec une restriction particulière du vendredi soir au lundi matin, suivi d'un nouveau confinement à compter du 14 mai 2021. La Martinique a, pour sa part, connu un deuxième confinement dès novembre et décembre 2020 et un troisième confinement fin avril 2021. La Guadeloupe s'est vue appliquer une semaine de restrictions en octobre 2020, puis la fermeture de certains commerces en mars 2021 et, enfin, un second confinement qui a pris fin le 19 mai dernier. Au-delà de ces mesures restrictives, ces territoires ultramarins ont connu plusieurs aménagements spécifiques relatifs aux motifs impérieux qui conditionnaient leur accès, qui ont pu pénaliser leur économie et le tourisme.

Nous constatons donc, en mesurant les impacts de cette crise sur les territoires ultramarins, des restrictions de déplacements, des fermetures d'établissements et un ralentissement du secteur du tourisme. Aussi, s'il est exact d'affirmer que ces territoires ont été moins exposés que le territoire hexagonal à la crise sanitaire, il ne faut pas oublier que leur situation initiale et leurs particularités, moins favorables et plus dépendantes des aléas conjoncturels, les fragilisaient davantage. D'où l'intérêt de distinguer finement les conséquences conjoncturelles des conséquences structurelles.

En effet, l'impact de la crise en outre-mer a été plus mesuré en raison d'un moindre développement de l'activité marchande et d'une moindre représentation des secteurs privés exposés à la crise - hormis bien sûr le tourisme, qui peut représenter jusqu'à un tiers du produit intérieur brut (PIB) local, notamment en Guadeloupe. En revanche, le retrait des mesures de soutien organisées par l'État risque d'avoir des effets amplifiés par rapport à l'Hexagone et doivent absolument tenir compte des difficultés spécifiques de ces territoires en matière de formation et d'insertion sur le marché du travail.

En définitive, on peut conclure à une crise qui a moins touché les territoires ultramarins, mais cette analyse doit être relativisée, notamment au regard des conséquences à long terme.

Voyons maintenant l'évolution au cours de la crise de trois indicateurs spécifiques à ces territoires : l'activité et la consommation, le taux d'emploi et de chômage, le commerce extérieur. Pour la mesure de la baisse d'activité, l'impact économique du premier confinement a été, de façon conjoncturelle, moins fort aux Antilles-Guyane qu'ailleurs : une baisse d'activité se situant entre 20 et 25 %, se traduisant par une baisse du PIB local de 3 % aux Antilles et de 4 % en Guyane. Fin juin 2020, on observe en Guyane une contraction de la consommation des ménages de 22 %, en Guadeloupe de 28 %, en Martinique de 27 %.

Les indicateurs relatifs à l'emploi et au chômage sont un peu moins pertinents que dans l'Hexagone, en raison d'une économie informelle assez développée, fondée sur l'agriculture et le commerce, et d'une activité échappant pour une large part à nos compilations statistiques. Nous sommes toutefois en mesure d'affirmer que beaucoup de personnes, qui vivaient de cette économie informelle, se sont retrouvées sans activité du jour au lendemain : nous nous référons, pour approcher cette réalité, à la distribution d'aide alimentaire d'urgence, dont nous savons qu'elle a été particulièrement dynamique en Guyane.

En 2020, le taux d'emploi des personnes de 15 à 64 ans est globalement stable sur l'ensemble de ces territoires, tandis que le volume d'heures travaillées a reculé. Nous en déduisons que le recours massif au chômage partiel a permis de préserver l'emploi.

Par ailleurs, les interdictions de déplacement et les restrictions d'activité sont à l'origine d'une baisse du taux de chômage, dont il ne faut pas oublier qu'elle est en « trompe l'oeil ». En effet, je vous rappelle qu'une personne en situation de chômage, au sens du Bureau international du travail (BIT), se définit par trois critères : avoir travaillé, être disponible pour travailler et être en recherche active d'emploi. La crise sanitaire ayant neutralisé ces deux derniers critères, de nombreuses personnes inactives se sont donc vues retirer la qualité de chômeur. Aussi, à l'instar du taux d'emploi, le taux de chômage ne saurait approcher de façon pertinente la réalité de ces territoires.

Concernant le commerce extérieur en 2020, parallèlement à la baisse de la consommation déjà évoquée, les importations et les exportations ont connu une baisse similaire, de sorte que la balance commerciale n'est globalement pas touchée. Nous observons en Martinique un impact de la balance commerciale essentiellement sur les exportations (- 22 %) et importations (- 5 %) de carburants. En Guyane, les importations accusent une baisse de 8,4 % et les exportations diminuent de 14,2 %. En Guadeloupe, les importations diminuent de 7 % et les exportations se replient de 9 %. On observe donc que la balance commerciale, en raison de la baisse de la consommation, n'est pas foncièrement touchée. Plus largement, on peut en déduire une certaine hausse de l'épargne.

J'en viens, enfin, aux impacts sur le tissu économique des trois territoires ultramarins, en commençant par le secteur moteur du tourisme, très touché. En décembre 2020, les hôtels de Guadeloupe perdent un tiers de leur chiffre d'affaires. Le phénomène est comparable pour les restaurants, même si la clientèle résidente en a quelque peu limité ces effets. En Martinique, c'est une perte de 90 % du chiffre d'affaires des hôteliers que l'on déplore en novembre 2020.

Les mesures de soutien aux deux autres grands secteurs d'activité de l'économie locale - le BTP et le service public - ont joué un grand rôle dans sa préservation relative. Il est en effet incontestable que la résistance des économies ultramarines doit beaucoup aux mécanismes de soutien mis en place par l'État (chômage partiel, prêts garantis) ; la reprise risque donc d'être particulièrement délicate à compter de l'interruption de ces mesures. En Guadeloupe, ce sont près de 2 000 entreprises qui ont bénéficié de prêts garantis pour un montant de 400 millions d'euros, montant qui la place en troisième position pour le recours à ce dispositif, après la Corse et la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA).

Je rappelle toutefois que cette préservation de façade ne tient pas compte des difficultés du secteur informel, par définition exclu du soutien de l'État.

M. Jean-François Rial, président de l'Office du tourisme de Paris . Je m'exprimerai comme président de l'office du tourisme de Paris, mais aussi comme président du groupe « Voyageurs du monde » et je suis également responsable, pour l'ensemble des agences de voyage, des discussions avec le Gouvernement sur les mesures d'accompagnement de notre secteur.

Il est indéniable que notre activité a connu un effondrement : près de 70 % de baisse de la fréquentation de Paris, estimée cette année à 13 millions de visiteurs contre 36 ou 38 millions en temps normal. Le tourisme représente 13 % de l'emploi en Île-de-France. Le tourisme d'affaires a connu une évolution similaire.

Les aides de l'État ont été colossales : le fonds de solidarité, le chômage partiel et les aides aux charges fixes à travers la prise en charge de 70 % des pertes sur l'excédent brut d'exploitation (EBE) ont assuré un soutien exceptionnel, qui ferait davantage craindre pour la soutenabilité des finances publiques que pour celles des entreprises. En effet, on déplore très peu de faillites, même moins que d'habitude. La seule inquiétude porte sur la sortie de crise : l'ouverture graduelle des frontières pose la question du rythme de reprise de notre activité et de la nécessité de maintenir - au moins partiellement et dans un premier temps - les aides distribuées pour notre secteur. Le Gouvernement y est en tout cas sensibilisé.

Certains établissements, particulièrement endettés avant la crise, connaîtront sans doute quelques difficultés, mais cela n'empêchera pas leur reprise. Je suis donc très optimiste sur l'intensité de la reprise. Il faut simplement assurer notre accompagnement pendant encore quelques mois, avant le retour des touristes américains notamment.

Je formulerais une seule critique : on s'est beaucoup concentré sur un contrôle des arrivées internationales dans les aéroports et assez peu sur les arrivées terrestres en provenance de l'Union européenne, représentant pourtant 80 % des entrées. Or il me semble que l'investissement de l'État aurait pu être inversé, d'autant qu'il est assez facile de déployer la batterie d'outils de contrôle (contrôle de l'embarquement, tests, quarantaine) en aéroport et que les arrivées terrestres se prêtent davantage à des contournements.

Va-t-on assister à une explosion du tourisme durable ? Personnellement, je n'y crois pas dans un avenir immédiat. La frénésie de départs et de vacances que j'anticipe risque plutôt à court terme de reproduire le modèle préalable à la crise.

M. Bernard Jomier, président. Merci beaucoup ; c'est intéressant de voir, pour la prospective, des approches qui peuvent être un peu différentes. Est ce qu'elles doivent amener à des dispositifs différents ? Là où le tourisme prend les traits d'une mono activité, ou en tout cas d'une activité très importante, vous semblez demander que les mécanismes de soutien se poursuivent jusqu'à ce que les touristes reviennent, notamment les touristes internationaux.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. Merci aux différents intervenants qui, par leurs propos, nous montrent un panel de ce qu'est la France touristique dans sa diversité. Je voudrais revenir sur l'intervention Patrick Arnaud en particulier.

Nous avons, à l'occasion des travaux de la mission, commandé une étude de comparaison de plusieurs pays de l'arc alpin, des différentes réponses apportées par les gouvernants à la crise, soit au niveau national, soit au niveau territorial. Ce travail montre que l'impact en termes touristique a été évidemment moindre dans les pays où l'ouverture des stations a été totale ou partielle.

Mais c'est aussi là où la prévention sanitaire était organisée, notamment avec un outil hospitalier de proximité. En effet, un des points de l'argumentaire gouvernemental, en France, pour fermer les stations était de dire : nous n'ouvrons pas car il risque d'y avoir des pressions sur le milieu hospitalier de proximité, par une augmentation des flux d'urgences liés aux activités sportives de montagne. On constate donc une prévention sanitaire plutôt bonne dans ces pays de l'arc alpin, ainsi qu'une territorialisation des décisions.

Or, il me semble que, côté français, l'ouverture des stations, et des remontées mécaniques, a été proscrite d'emblée. L'outil sanitaire de proximité, a fait l'objet de débats, sur l'accompagnement lié à la crise du coronavirus tout d'abord, mais aussi et surtout sur l'impact de la fréquentation saisonnière sur cet outil qui, s'il est dimensionné pour l'accueil des touristes, ne l'est plus si on y ajoute les patients hospitalisés dans le cadre de la crise sanitaire.

J'aimerais donc vous interpeller sur ces deux points : la prévention sanitaire et l'adaptation des outils sanitaires de proximité aux flux touristiques, d'une part, et sur la question de la territorialisation des décisions d'autre part.

Je crois pouvoir dire que, dans tous les cas, et c'est mon ressenti en tant que sénateur et élu local, nous sommes restés toutes et tous sur notre faim, et cela malgré les informations, malgré les analyses positives qui ont été faites dans les territoires, notamment par les agences régionales de santé (ARS) et parfois en lien avec les autorités préfectorales. L'État est resté campé sur ses positions initiales et n'a pas fait de distinctions territoriales.

Pourriez-vous nous dire M. Arnaud, et cette question peut évidemment s'élargir à la situation ultramarine, si vous pensez que l'on peut faire mieux et si oui, quelles seraient éventuellement vos recommandations en la matière ?

M. Bernard Jomier, président. Alors, on va même élargir aux Parisiens, aujourd'hui on va parler de tout le monde !

M. Patrick Arnaud. Je voudrais préciser en introduction que nous sommes tous conscients que c'est une crise extrêmement difficile à gérer, que toutes les décisions ne peuvent pas être bonnes du premier coup, et que nous sommes solidaires en tant que citoyens et républicains des décisions compliquées qui ont été prises au niveau national. Cela dit, notre mission d'information a surtout pour objet de dire comment nous pourrions faire mieux la prochaine fois.

Sur la question hospitalière, je ne peux pas me substituer à l'ARS, ni aux soignants, même si à Serre-Chevalier, ville du briançonnais, tout le monde se connaît, et que nous discutons de ces sujets avec les urgentistes, les pelotons de gendarmerie de haute montagne (PGHM). Les professionnels de santé nous disent qu'ils ne craignaient pas la saison d'hiver, puisque l'hôpital est dimensionné pour accueillir les blessés du ski chaque hiver, et que les hospitalisés covid parmi la population locale n'étaient heureusement pas très nombreux. Ils se sont plutôt embêtés tout l'hiver.

Cela rejoint la question de la territorialité des décisions car c'est méconnaître le fonctionnement du ski que de penser que toutes les vacances au ski se terminent avec un pneumothorax ou dans le coma ; et fort heureusement ! Quand on se blesse au ski, c'est souvent une entorse ou une fracture et cela se termine généralement au cabinet médical du coin et le vacancier retourne chez lui le soir. Le sujet de la capacité d'accueil, n'aurait pas dû, selon moi, prendre les proportions qu'on lui a données l'hiver dernier car c'est un faux sujet.

Ensuite, pour répondre à votre question sur la territorialisation des décisions, nous avons eu l'impression qu'elles étaient prises avec un a priori assez fort sur la façon dont fonctionnent les stations de ski, qui ne correspond pas à nos réalités. S'il avait été possible de tenir compte des différences de fonctionnement d'une station à l'autre - même si je conçois que ce soit très délicat - le Gouvernement aurait peut-être pris des décisions un peu différentes.

Évidemment je fais bien la différence entre les périodes de confinement et de non confinement, en période de confinement il est clair qu'aucune activité n'était possible.

M. Bernard Jomier, président. Je crois que Jean-Michel Arnaud a une réponse très intéressante à sa première question puisque monsieur Patrick Arnaud lui a indiqué que l'argument sanitaire, qui avait été souvent invoqué, pour ne pas ouvrir les stations de ski, avec l'accidentologie et le risque de la surcharge des hôpitaux de la région, serait un argument qui ne serait pas nécessairement fondé.

La deuxième question de notre rapporteur portait sur la territorialisation des décisions, notamment en matière d'aides, ainsi que les décisions d'ouvrir ou de ne pas ouvrir, question qui concerne également les territoires ultramarins.

M. Olivier Léna. On a du mal à mesurer l'économie informelle dans ces territoires d'outre-mer. Nous disposons d'éléments sur la santé des entreprises, et sur le soutien qu'on leur apporte, et cela représente une température de l'économie. Mais de par l'existence de cette économie informelle, on a du mal à mesurer toutes les disparités créées par cette crise, notamment du point de vue de la pauvreté et des écarts d'inégalités de revenus. Ainsi pendant le confinement avec un territoire fermé, des personnes qui ne travaillent pas et des entreprises dans une logique d'économie informelle, sans tourisme, il est certain qu'on a assisté à un accroissement des inégalités.

On sait d'après l'enquête Épidémiologie et Conditions de vie mise en place par la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques du ministère des solidarité et de la santé (Drees), l'institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm), Santé Publique France et l'Insee, que, dès mai 2020, la part des personnes déclarant une dégradation de leur situation financière pendant le premier confinement est d'environ un quart et qu'elle est d'autant plus importante que leur niveau de vie est faible.

En Guyane par exemple, les décisions sanitaires s'inscrivent toujours dans un juste équilibre entre le confinement et la préservation de la cohésion territoriale et sociale du territoire. Il y a toujours un juste arbitrage entre les deux, en se demandant par exemple si la fermeture des frontières n'aura pas des conséquences sur l'accroissement des inégalités. C'est un premier élément de réponse.

Un second élément de réponse, c'est qu'aujourd'hui, au-delà des prêts garantis par l'État, du maintien du chômage partiel, avec le préfet de chacune des régions, des plans de relance d'activités y sont mis en place. Ces plans sont construits autour de trois axes : la transition écologique, la cohésion économique et territoriale et la compétitivité des entreprises. Tout l'enjeu est d'identifier les secteurs qui seront porteurs et générateurs d'effets d'entrainement sur le moyen-long terme. On voit bien que le paradigme de développement de ces territoires est fondé sur un triptyque : le tourisme, le BTP et le service public. Des amortisseurs économiques ont été mis en place, ils ont permis d'atténuer cette crise. Aujourd'hui si on doit inscrire ces territoires dans une logique de moyen-long terme, il faut mener un travail d'identification des secteurs avec les acteurs locaux, ainsi que les voix de l'aménagement du territoire, qui permettront de les développer à moyen long-terme. Ces plans de relances territoriaux et cette identification sont en cours.

M. Bernard Jomier, président. Il est vrai que les territoires ultramarins sont ceux qui ont bénéficié de la réponse la plus territorialisée à la crise. Qu'en est-il à Paris, Jean-François Rial ?

M. Jean-François Rial . Concernant les stations de ski et l'accidentologie, je ne saurais répondre. En ce qui concerne la territorialisation, en revanche, si je conçois sa pertinente pour les collectivités d'outre-mer, je reste sceptique quant à son application aux mesures sanitaires en métropole, compte tenu du fait que le virus ne connaît pas les frontière.

M. Bernard Jomier, président. La question portait davantage sur la territorialisation des mesures économiques que sanitaires.

M. Jean-François Rial . Selon moi, il n'y a pas de différence. Le sanitaire génère l'économique, donc je ne crois pas à cette différentiation territoriale. En revanche je crois à la différenciation des activités : par exemple, les hôtels de montagne n'ont pas les mêmes problématiques que ceux à Paris. Il est donc possible de mettre en place des mesures spécifiques pour le tourisme d'affaires dans cette ville, mais définies par activité.

M. Bernard Jomier, président. M. Arnaud, êtes-vous satisfait par ces réponses ?

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. J'en prends acte...

M. Bernard Jomier, président. Je passe donc la parole à notre second rapporteur.

M. Roger Karoutchi, rapporteur. Pour résumer, le « quoi qu'il en coûte » a couté très cher mais, au final, les entreprises des différents secteurs s'en sortent à peu près : il y a peu de faillites, peu de cessation d'activité, car les aides - chômage partiel, fonds de soutien, aides sectorielles, plan de relance - ont été si massives que la crise a été circonscrite à sa dimension sanitaire, sans devenir une crise économique. La question est donc : et maintenant ? Si tout va bien, et que nous ne sommes pas reconfinés en raison d'un nouveau variant, comment sortir de tout cela ?

Vous l'avez tous dit : les touristes internationaux ont disparu. Je pense sincèrement que si l'on rouvre les frontières et les lignes aériennes, ils reviendront. Il n'y a pas de raison pour qu'un Américain ou un Japonais ne vienne plus visiter notre pays, ou qu'un habitué du ski n'y retourne pas. En revanche, avez-vous une idée, à partir des estimations faites en 2020 et 2021, du nombre de touristes européens et extra-européens qui sont quand même venus visiter la France ?

En Île-de-France, y a-t-il des projets de campagnes de communication à destination spécifiquement des touristes extra-européens, pour les faire revenir ? La Guyane, les Antilles, ont-elles des programmes spécifiques visant les touristes américains ?

Deuxième question : on observait, avant la crise, des « secousses » dans tous les secteurs touristiques - montagne, outre-mer, Île-de-France, etc.  -, tant sur l'organisation touristique que sur la capacité d'attraction. Par ailleurs, le constat avait déjà été fait que le secteur était émietté. Avez-vous le sentiment que la crise va pousser à une plus grande concentration de l'activité économique dans ce secteur ? Les entreprises qui ont survécu vont-elles changer de stratégie après la crise, que ce soit pour se regrouper comme pour préparer l'avenir ?

Troisième question : nous entendons souvent dire qu'il faut maintenir les aides en sortie de crise car l'activité ne repart pas d'un coup. Mais le Gouvernement dit de plus en plus que le « quoi qu'il en coûte » a un prix, et que le retrait des aides se fera en sifflet, c'est-à-dire progressivement (en juin, en septembre, puis en fin d'année, etc.). Quelle est votre vision de cette réduction des aides ? Faut-il les maintenir ? Ou les réduire pour ne pas aggraver les déficits publics ? Le secteur est-il menacé, si elles sont réduites trop vites ?

M. Jean-François Rial . Je partage tous les propos de M. Karoutchi. Mais figurent également des éléments de réponse dans vos questions, avec lesquels je suis en désaccord. Je suis, moi aussi, convaincu que les touristes internationaux vont revenir très vite. Il y a eu 70 à 80 % de baisse du nombre de touristes internationaux en 2020 (dans le détail, cette chute a atteint quasiment 100 % pour ceux situés hors Union européenne). Mais 2020 et 2021 sont des saisons que l'on pourrait qualifier d'achevées : il y a eu 13 millions de touristes dans le Grand Paris en 2020 contre 36 millions d'ordinaire, et il devrait y en avoir entre 17 millions et 20 millions en 2021. Je suis persuadé qu'en 2022, on retrouvera au moins une activité égale à celle de 2019, à tout le moins pour le tourisme de loisir.

Faut-il dès lors engager une campagne de communication pour les faire revenir ? Surtout pas, car ce sera naturellement le cas ! Au sein du groupe Voyageurs du monde, les demandes de voyages en Union européenne émanant de Français s'établissent déjà à un niveau qui est le triple des demandes enregistrées en temps normal. Il y a une vraie soif de consommer, de voyager. Cibler la clientèle américaine et japonaise qui ne vient plus est donc inutile.

Concernant les aides, il est possible, sans que cela ne coûte trop d'argent à l'État, de les maintenir pour les secteurs qui ne rouvrent pas totalement. Le « quoi qu'il en coute » a couté cher car les secteurs éligibles étaient nombreux. Or plusieurs activités vont désormais fonctionner normalement à compter de juillet. Je pense donc qu'il faut pondérer ces aides selon l'évolution de l'activité. Par exemple, un chômage partiel à 100 % en juillet et août, donc sans reste à charge, si l'activité reste sous les 80 % ; a contrario , une baisse de ce dispositif si l'activité est bonne. Car ainsi les dépenses publiques réalisées jusqu'à présent n'auront pas été engagées pour rien, ce qui serait le cas si un retrait rapide entraînait des faillites.

Je rappelle d'ailleurs qu'en Île-de-France, 50 % du tourisme émane des Français eux-mêmes. Une fin d'accompagnement bien pensée ne serait donc pas trop onéreuse ; il est à ce titre plus utile de maintenir les aides que de financer des campagnes de communication.

M. Olivier Léna. Le constat fait par les Sénateurs est le bon : les entreprises ont été bien aidées et ont résisté. Je rappelle toutefois que, compte tenu de la place l'économie informelle en outre-mer, cela a pu accentuer des inégalités sociales.

En ce qui concerne le tourisme, les établissements en Martinique ont perdu 90 % de leur chiffre d'affaires. Certes, je fais la même analyse que vous : les touristes vont revenir. Mais n'oublions pas que nous sommes dans une logique de big bang : la crise peut persister, notamment en raison des variants, comme en Guyane avec le variant brésilien. Le secteur public local étant parfois dans un état déplorable en outre-mer, les touristes peuvent également craindre l'absence de soin dans le cas où ils tomberaient malades, et donc faire le choix de ne pas venir.

M. Jean-François Rial . Bien entendu, lorsque je mentionnais le retour des touristes, je faisais référence à la période post-crise sanitaire. Si cette dernière perdure sur tel ou tel territoire, ou au niveau mondial, la situation actuelle persisterait. Mais d'après les retours que je peux en avoir, les vaccins devraient régler ces problématiques, y compris celles des variants.

M. Olivier Léna. Par rapport au Grand Paris, le secteur public local est pitoyable... Des lits d'hôpitaux ont parfois été créés dans les secrétariats... Même si les vaccins règlent 90 % de la crise, je crains que les touristes n'osent pas revenir tout de suite.

M. Jean-François Rial . En Guyane, vous avez raison, mais il n'y a de toute façon pas de touriste...

M. Olivier Léna. Il y a un tourisme d'affaires...

M. Jean-François Rial . Mais ce dernier reste marginal. En Martinique, je constate que les réservations chez mes confrères sont massives, alors que cette destination vient seulement de passer en vert, sous condition de vaccination. Les touristes n'ont pas l'air d'avoir peur des problématiques de soins.

M. Bernard Jomier, président. M. Léna, souhaitez-vous terminer votre propos ? Par ailleurs, l'interrogation de M. Karoutchi portait sur l'ensemble des entreprises, au-delà du seul secteur du tourisme, qui est certes une activité économique importante.

M. Olivier Léna. Le rapporteur a raison : nous sommes davantage dans une logique de crise sanitaire qu'économique. Le bilan des aides est mitigé en outre-mer, en raison de la place de l'économie informelle. Nous observons une détérioration des conditions de vie, une pauvreté qui s'accentue... Au-delà de la question de savoir s'il faut maintenir ces aides, qui est un débat pertinent, je pense qu'il faut de toute façon privilégier une analyse au cas par cas, en regardant la situation financière des entreprises. En lien avec la direction régionale des finances publiques, nous essayons d'identifier les problématiques de chacune, et de voir comment nous pouvons les accompagner au plus près.

Le fait que le nombre de réservations augmente ne nous met pas à l'abri d'un retournement de situation, qui peut être rapide.

M. Patrick Arnaud . À ce stade il me semble difficile d'apporter des réponses définitives aux questions que vous posez. Je ne partage pas entièrement l'optimisme des différents intervenants et je pense qu'il est nécessaire d'envisager dès maintenant tous les scénarios d'évolution du virus.

J'entends que les réservations sont en forte croissance, c'est une bonne nouvelle.

M. Jean-François Rial . J'insiste sur le fait que le tourisme reprend en flèche, en particulier aux États-Unis où il est déjà revenu à son  niveau de 2019. Si la crise sanitaire s'interrompt, je suis convaincu qu'il y aura beaucoup de monde sur les pistes de ski dès l'hiver prochain.

M. Patrick Arnaud . Je partage en partie votre avis mais il reste des zones d'incertitude. On ne peut pas tout miser sur la disparition du virus. La question du passeport vaccinal est pleinement posée, ainsi que celle des restrictions de circulation imposées aux voyageurs au sein de l'Union européenne. Je pense qu'il faut être prêt à réagir si la situation se dégrade à nouveau.

De plus, les considérations environnementales auront probablement fait leur chemin et l'on peut s'interroger sur la façon dont les touristes auront intégré cette dimension à leurs choix de destination. En matière de trafic aérien, les compagnies misent sur la poursuite de la crise pendant plusieurs années avant de revenir au trafic d'avant crise.

Concernant les aides apportées aux entreprises, nous sommes tous des contribuables. Nous avons donc conscience du fait qu'il faudra rembourser ces sommes d'une manière ou d'une autre. Les aides doivent diminuer et être adaptées au cas par cas, en tenant compte de la fréquentation des lieux concernés.

Sur ce point, il me semble qu'il faut être très attentif à la sortie de l'activité partielle. Si l'activité tarde à reprendre, il est nécessaire de permettre aux entreprises de recourir à cet outil. Lorsque l'activité reprendra pleinement, l'entreprise aura besoin de ses salariés et la sortie du dispositif se fera naturellement.

Mme Évelyne Renaud-Garabedian . Je souhaiterais revenir sur la situation du tourisme en France car je ne partage pas tout à fait l'avis de M. Vial. Le tourisme français correspond pour moitié à du tourisme de loisir et pour moitié à du tourisme d'affaires. Tant qu'il n'y aura pas de salon, de foire ou de séminaire, le tourisme d'affaires va rester nul.

De plus, les réservations enregistrées à ce jour témoignent d'une redéfinition de la carte du tourisme de loisir, avec le développement de la façade atlantique au détriment du littoral méditerranéen.

À ce jour, la ville de Cannes demeure sinistrée et les hôtels y sont vides. De même à Paris, les hôtels n'envisagent pas d'ouvrir car le carnet de réservation ne se remplit pas. Les faillites sont moins importantes car le secteur vit sous perfusion. De nombreuses aides sont déployées mais elles ne font que retarder les difficultés.

Des réflexions sont en cours au sein des tribunaux de commerce pour créer une nouvelle catégorie de redressement judiciaire visant à restructurer les dettes des entreprises, y compris les prêts garantis par l'État.

Ainsi, ne craignez-vous pas la disparition de beaucoup de petites entreprises qui constituent, avec les professions libérales, les artisans, les commerçants, le tissu économique de la France ?

M. Jean-François Rial . - Je partage l'avis de Mme Garabedian sur la reprise du tourisme de loisir. Dans le tourisme d'affaires, il y a deux catégories d'activités qui représentent chacune la moitié du secteur. Il y a d'abord les touristes d'affaires, qui voyagent seuls ou avec de petites équipes pour des séminaires en format restreint. Ceux-ci vont revenir assez vite après la fin de la crise.

Je suis en revanche plus inquiet concernant le tourisme de salon : pour qu'il puisse reprendre à plein, il faut que l'ensemble des destinations mondiales soient ouvertes. Le tourisme de salon connaissait déjà un ralentissement avant la crise mais il risque de continuer à perdre des parts de marché. Certaines destinations, comme Cannes, doivent se poser la question de leur modèle touristique.

Je pense cependant que sur l'ensemble du tourisme d'affaires, l'activité devrait revenir pour l'essentiel.

Concernant le choix des hôteliers parisiens de rester fermés cet été, il faut rappeler que l'activité des hôtels de la capitale pendant la période estivale est toujours assez limitée. Par conséquent, je ne suis pas étonné que plusieurs hôtels attendent la rentrée pour rouvrir leurs portes.

Je pense qu'il y aura en effet des faillites après la reprise. La transformation des prêts garantis par l'État en quasi-fonds propres ou en dette à long terme ne permettra pas de sauver les entreprises les plus fragilisées, surtout lorsque les modèles d'affaires eux-mêmes sont remis en cause.

M. Bernard Jomier, président . Pour clore cette réunion, je souhaite remercier les trois intervenants pour leurs échanges passionnés et passionnants, qui nourriront nos travaux.

COMPTE RENDU DE LA TABLE RONDE « L'APRÈS COVID-19, QUELLES MUTATIONS POUR LES TERRITOIRES ? LE PROJET DE LOI 4D EN QUESTION. » DU JEUDI 27 MAI 2021

M. Roger Karoutchi, président . Mes chers collègues, je vous prie d'excuser l'absence de notre président Bernard Jomier, qui a eu un empêchement de dernière minute.

Nous poursuivons nos travaux consacrés à la dimension territoriale de la crise sanitaire. Après avoir évoqué, la semaine dernière, ses conséquences économiques et sociales, notamment dans le secteur du tourisme et dans les outre-mer, nous abordons aujourd'hui la question institutionnelle. Je la résumerai d'une phrase : quid , après le covid, de notre organisation institutionnelle ?

Pour répondre à cette question, nous accueillons aujourd'hui quatre personnalités qui nous apporteront un regard précieux sur les attentes des Français et les adaptations nécessaires de notre « pacte territorial » : M. Martial Foucault, directeur du Centre de recherches politiques de Sciences Po (Cevipof), M. Alain Lambert, président du Conseil national d'évaluation des normes, M. Jean-Marie Pontier, professeur émérite de droit public à l'université d'Aix-Marseille, auteur, en 2021, des articles « Repenser la région », « La commune, exception administratrice territoriale » et « Covid-19, l'ombre d'un doute » et M. Patrice Vergriete, maire de Dunkerque et président de Dunkerque Grand Littoral.

Même s'il est écrit dans notre Constitution que la République est décentralisée, l'organisation des pouvoirs consacre encore largement un fonctionnement hiérarchique entre l'État et les collectivités territoriales, au nom - souvent - de l'égalité à laquelle les Français sont très attachés. La crise sanitaire a-t-elle modifié cet équilibre ?

Avant la mise en place du confinement, le 17 mars 2020, la santé ne faisait l'objet d'aucun débat, d'aucune demande de partage des responsabilités entre l'État et les collectivités territoriales. La santé était essentiellement orientée autour du soin et relevait donc globalement de la compétence de l'État.

Depuis, les choses ont très clairement évolué. Sur le plan institutionnel, beaucoup ont regretté l'absence de véritable prise en compte des réalités locales, excepté les dispositions spécifiques à certains territoires d'outre-mer ou à quelques métropoles.

Sur le terrain, beaucoup de collectivités ont accompagné la mise en oeuvre des dispositions décidées par l'État, notamment par le contrôle sur le terrain du respect du confinement ou par de nouvelles interventions afin de faire face aux situations d'urgence, telles que l'aide alimentaire aux étudiants.

Surtout, la politique de prévention est devenue un enjeu essentiel. En la matière, il est clair que les collectivités ont joué un rôle déterminant, qu'il s'agisse de la distribution de masques dans les premiers mois de l'épidémie ou de la mise en place de centres de dépistage puis de centres de vaccination.

Alors que l'urgence sanitaire semble - au moins provisoirement - s'atténuer et que le Parlement va prochainement aborder l'examen du projet de loi dit « 4D », il était donc important de dresser un premier bilan des conséquences institutionnelles de la crise sanitaire et d'identifier des pistes d'évolution.

Vous l'aurez donc compris, nous attendons beaucoup de vous. Je vous cède donc la parole pour un propos liminaire de huit minutes environ.

Je vous précise que notre table ronde est diffusée sur le site internet du Sénat.

M. Martial Foucault, directeur du Centre de recherches politiques de Sciences Po (Cevipof). Les observations que je ferai sont issues du travail d'enquête que nous avons mené au Cevipof pendant douze mois en France et dans plusieurs pays sur la perception par les citoyens de la répartition des responsabilités politiques et institutionnelles dans la gestion de la crise. Mon propos s'articulera autour de trois points.

Dès le début de la crise nous avons observé, dans de nombreux pays une surappréciation de l'activité des exécutifs pour gérer la crise, parfois de l'ordre de 30 à 40 points. Cela s'est traduit par une progression exponentielle de la popularité des exécutifs, alors que ces derniers, notamment en Italie ou au Royaume-Uni, ne bénéficiaient pas d'une grande popularité avant la crise.

En France, nous n'avons pas observé ce phénomène d'union nationale mais plutôt une stabilité. Cette situation française est à rebours des comportements habituellement observés lors de grandes crises, comme les attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis ou la crise financière de 2009, lors desquelles les citoyens ont tendance à faire bloc, « rally aroud the flag » en bon français. Cette curiosité nationale tient selon moi à trois causes. La première est liée à une juste appréciation de la répartition des responsabilités politiques dans le contexte d'une crise qui n'a pas frappé tous les territoires de la même manière. Nous avons ainsi constaté, dès le mois de mars 2020, une progression très rapide du niveau d'appréciation des exécutifs locaux des régions Grand Est et PACA.

Le deuxième élément est la perception par les citoyens des outils mis en oeuvre pour faire face à la crise. Une enquête menée en septembre et octobre 2021 auprès des maires nous conduit à relativiser la pertinence du couple préfet-maire mise en avant dans les médias, même s'il ressort de cette enquête que la crise a contribué à la réhabilitation du rôle des sous-préfets pour remédier au manque de coordination avec les agences régionales de santé (ARS). De manière plus générale, la question de la santé doit à mes yeux être au coeur d'une interrogation sur l'architecture institutionnelle du territoire français ; or celle-ci n'est pas abordée dans le projet de loi 4D.

Enfin, le troisième point est que les Français n'avaient pas d'attentes très élevées vis-à-vis du rôle des élus locaux dans la gestion de cette crise, comme illustré par le dernier baromètre de la confiance politique. Seulement 1 % des Français que nous avons interrogés tiennent les élus locaux pour responsables de la dégradation de la crise sanitaire au cours des derniers mois. Ils considèrent par ailleurs que les principaux responsables de l'amélioration de la situation sont les citoyens eux-mêmes, suivis des scientifiques, du Gouvernement et des ministres et du Président de la République. Dans cette même enquête, datant d'avril 2021, les élus locaux, eux, sont cités ensuite, avec 4 %. Cela donne le sentiment que les élus locaux ont été tenus en marge de la gestion de cette crise ou, qu'ils ne possédaient pas les compétences nécessaires à cette gestion et qu'ils étaient dès lors cantonnés à un rôle d'information. Les Français ont une conception très paradoxale de l'organisation du territoire. Ils sont très attachés à l'idée de République égalitaire, et donc, opposés à toute forme de décentralisation, de déconcentration ou de différentiation, mais ils reconnaissent que cette exigence d'égalité républicaine n'aurait pas permis d'apporter les bonnes réponses à la crise que nous avons connue.

Cela peut sembler paradoxal, mais il n'y a pas de culture politique de la décentralisation en France. La décentralisation est mal comprise par les Français qui, s'ils conçoivent le principe de transfert de compétences, appréhendent plus difficilement celui d'autonomie financière, et encore moins dans un contexte de recentralisation de l'impôt, et donc de marges de manoeuvre grevées des exécutifs locaux.

On a beaucoup entendu que l'organisation fédérale de l'Allemagne, de l'Italie ou du Canada aurait permis une meilleure gestion de la crise. Or ce n'est pas à la structure fédérale, mais à une meilleure cohésion entre l'État central et les régions que l'on peut attribuer cette réussite, car c'est cette cohésion qui permet d'apporter des réponses calibrées selon les territoires.

M. Alain Lambert, président du Conseil national d'évaluation des normes (CNEM). Le premier enseignement de cette crise est que le pilotage d'une politique visant à répondre aux besoins de chaque Français ne fonctionne pas s'il est centralisé car dans ce cas il est aussi long, uniforme, excessivement normé et probablement couteux.

Vous avez évoqué la révision constitutionnelle de 2003 qui a introduit le principe d'organisation décentralisée de la République, le plaçant au même niveau que les principes d'égalité et d'indivisibilité. L'exposé des motifs de la révision constitutionnelle est sans équivoque : « Les conditions de la mise en oeuvre du principe de subsidiarité sont réunies » ; et à l'article 72 : « Les collectivités ont vocation à exercer l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à l'échelle de leur ressort. ». Le constituant a voulu adresser ce message à la Nation et à ses représentants. Le fait que nous ne l'entendions pas n'est pas un problème d'ordre juridique auquel on pourrait remédier par une réforme constitutionnelle, mais bien de comportement.

S'agissant du principe d'égalité, je m'éloignerai un peu des propos de M. Foucault en me fondant sur mon expérience d'élu local et sur le témoignage d'élus locaux. Les Français tiennent beaucoup au principe d'égalité quand il leur permet d'avoir au moins la même chose que les autres, mais ils y sont assez indifférents pour le reste.

L'égalité en matière de santé est un tabou juridique qu'il conviendrait de lever, ou du moins d'expliciter en s'appuyant sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Cela permettrait de lever des verrous de résistance.

L'intervention des collectivités locales dans le domaine de la santé me paraît salutaire pour sortir d'un corporatisme dans lequel le ministère de la Santé persiste à s'emprisonner, entre la médecine libérale et hospitalière. Alors même que la démographie médicale est une véritable bombe à retardement qui rend urgente la conclusion de partenariats entre la médecine de ville et l'hôpital, ces derniers demeurent encadrés par des règles kafkaïennes.

Je recommande, pour ma part, que l'on ne procède pas à l'attribution de compétences à un échelon territorial, mais que l'exercice d'une même compétence soit ouvert à tous les types de coopération. Des cofinancements entre plusieurs échelons sont possibles et ils fonctionnent bien, justement parce qu'ils ne sont pas encadrés de manière trop stricte.

S'agissant des ARS, plutôt qu'un mix de gouvernance qui risquerait d'aggraver le pilotage actuel, déjà chaotique, je préconise la création d'un conseil de surveillance. Les pouvoirs en seraient certes limités, mais il pourrait exercer un contrôle et formuler des propositions sur les orientations des ARS.

Je me méfie également de l'idée d'un double pilotage des hôpitaux. Le pilote doit rendre compte en temps réel au conseil chargé de la surveillance des décisions qu'il prend et des orientations qu'il choisit pour son établissement. N'étant pas favorable à la théorie des blocs de compétence, j'estime que ces conseils devraient être désignés par les collectivités du ressort de chaque établissement selon des systèmes de représentation permettant à toutes les sensibilités d'être entendues sur le modèle des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

S'agissant des financements, je pense qu'il faut éviter d'instaurer des règles trop contraignantes. Les collectivités interviennent déjà beaucoup dans le domaine de la santé, pour l'heure sans contrepartie. L'instauration d'un transfert de ressources ne serait justifiée que dans le cas d'un transfert de compétences obligatoire. À défaut d'un tel transfert, l'outil contractuel ou conventionnel que nous utilisons actuellement me semble approprié. Dans le département dont j'ai été élu, le conseil départemental finance l'hélicoptère qui relie l'hôpital au centre hospitalo-universitaire (CHU). Contrairement à ce qu'on peut penser, les collectivités territoriales sont déjà très engagées dans le financement de la santé.

J'évoquerai enfin les relations financières entre l'État et les collectivités. Il me semble qu'un armistice serait le bienvenu car l'enjeu de la reprise est tellement important que nous devons éviter tout élément de division. Si les transferts massifs entre l'État et les collectivités sont moins nombreux, nous constatons la dérive que constituent les coûts masqués qu'entraînent les normes de plus en plus nombreuses dans le domaine des compétences qui ont été transférées par l'État. Ces normes ne sont pas évaluées au motif que les compétences ayant été transférées, le prescripteur ne disposerait plus de l'appareil statistique requis. L'homologue allemand du CNEN, lui, dispose des moyens nécessaires à la réalisation de cette évaluation financière ex-ante et/ou ex-post (accès aux statistiques de l'équivalent allemand de l'INSEE, pouvoir de saisine pour réaliser des évaluations de charges des nouvelles législations et règlementations ou des transferts de compétences...) depuis l'adoption d'une loi fédérale intitulée « Mieux légiférer », ce qui a permis de réduire sensiblement le corpus normatif.

M. Patrice Vergriete, maire de Dunkerque et président de Dunkerque Grand Littoral. Au-delà de la perception de la population, la confiance politique en les élus locaux s'est indéniablement accentuée pendant la crise. La première raison est qu'ils ont été efficaces et réactifs. Au mois de mars dernier, ce sont les élus locaux qui ont fourni du matériel de protection aux professionnels de santé qui en manquaient. Les collectivités ont également permis d'assurer la continuité d'un certain nombre de droits. L'année dernière, à la mi-mars, toutes les institutions d'aide aux plus démunis ont fermé, à l'exception des centres communaux d'action sociale (CCAS), gérés par les communes. De même, les premiers jours du confinement, en l'absence de l'ensemble des instituteurs et professeurs, ce sont les animateurs de la ville qui ont assuré la garde des enfants de soignants.

Par ailleurs, les élus locaux, du fait de leur proximité avec leurs administrés, ont pu leur expliquer le sens des mesures qu'ils mettaient en oeuvre.

Enfin, quand le variant anglais a fortement touché le territoire dunkerquois, c'est moi qui ai alerté la population sur le risque que cela constituait pour notre territoire. Cette alerte dans la transparence a été appréciée.

J'en viens à l'État. S'il s'est montré très généreux, il s'est fourvoyé dans trois domaines où il a complètement mis à la marge les élus locaux :

- Tout d'abord la prévention, notamment pour la diffusion des gestes barrières, qui est une responsabilité des collectivités territoriales ;

- Ensuite la gestion du quotidien, qu'il fallait également confier aux collectivités locales. L'État n'avait pas à gérer les mesures relatives aux marchés ni aux plages, par exemple : je ne remercie pas l'andouille qui a inventé la « plage dynamique », proposition qui n'avait pas de sens à Dunkerque. Il fallait renvoyer la gestion du quotidien aux acteurs locaux en les laissant assumer cette responsabilité quitte à mettre des garde-fous comme le véto du préfet ou la nécessité d'un consensus des maires à l'échelle d'un EPCI ;

- et enfin la détection des signaux faibles. Lorsque le variant anglais s'est propagé à Dunkerque, nous avons très rapidement identifié certains signaux faibles. Quand nous avons remarqué que les enfants étaient plus contagieux, nous avons fait passer des messages au ministère de la Santé, mais nous n'avons été entendus que plusieurs semaines plus tard, et je le regrette.

Enfin, qu'a révélé cette crise sur notre système de santé ? Lutter contre un virus, c'est faire de la prévention, or notre système de santé est fondé sur la maladie. Il n'y a pas de coordination entre les collectivités locales qui ont une responsabilité en matière de prévention et le système de santé qui s'occupe de la maladie. Une telle coordination existe en matière de sécurité entre la police nationale et la police municipale, mais c'est un échec en matière d'éducation et de santé. Plus qu'un transfert de compétence, j'attends pour ma part une réforme en profondeur de notre système de santé pour intégrer la prise en charge globale de la personne, de la prévention au soin.

La santé est fondée sur un système administré. Or aujourd'hui, certaines rémunérations sont anormales et risquent d'entraîner une désaffection de certains métiers de soignants, en particulier celui d'infirmier. Ces rémunérations orientent le système de santé vers des secteurs qui ne correspondent ni aux besoins de la population, ni aux impératifs de prévention. Il est donc urgent de revoir profondément l'orientation financière du système de santé pour redonner de l'attractivité à un certain nombre de métiers et intégrer la question des conditions de travail.

M. Jean-Marie Pontier, professeur émérite de droit public à l'université d'Aix-Marseille. J'estime également que les élus locaux sont sortis confortés de la pandémie, qui a été un véritable révélateur au sens chimique du terme. Les présidents de conseil régional se sont fait connaître des citoyens par les initiatives qu'ils ont dû prendre. Les bus départementaux qui ont sillonné les départements pour transporter des doses de vaccins ont accru la visibilité des départements. Les maires ont été les autorités locales les plus mises en avant par la pandémie. Sans les maires, notamment de petites communes, la vaccination n'en serait pas là aujourd'hui. Les élus locaux ont fait preuve de réactivité et d'efficacité.

Les petites communes ont démontré leur utilité au plan social comme sanitaire. Il ne serait pas judicieux de les supprimer, non plus que les départements. De manière générale, les structures locales décentralisées ont montré leur capacité à réagir et à tenir face à une crise grave.

Les élus locaux auraient-ils dû être mieux associés aux mesures de confinement ? Depuis des années, nous observons une centralisation de la politique sanitaire. Ce n'est que depuis une loi de 2009 que l'hôpital perd son statut communal. De même, c'est une loi de 2004 qui recentralise une partie des compétences en matière de santé attribuées au département en 1983, notamment celles relatives aux campagnes de vaccination et à la lutte contre les grandes maladies. L'article L. 1411-1 du code de la santé publique dispose que la politique de santé relève de la responsabilité de l'État. Cette centralisation a été justifiée par le principe d'égalité et par le droit à la santé qui a lui aussi valeur constitutionnelle.

Pourtant, il n'est pas toujours simple de distinguer ce qui relève du sanitaire, et donc, de la responsabilité de l'État, de ce qui relève du social, c'est-à-dire de celle des collectivités locales, comme par exemple dans le cas du medico-social. De plus, des instruments ont été prévus par le législateur dans le domaine de la santé au profit des collectivités territoriales. Ainsi, le code de la santé publique prévoit l'adoption par les régions d'un projet régional de santé qui peut donner lieu à des contrats locaux de santé passés entre les ARS et les collectivités territoriales. Toutefois, le contenu de ces instruments est si vague que l'on est en droit de se demander s'il ne s'agit pas de simples colifichets destinés à faire payer les collectivités territoriales.

Sans les communes, l'État aurait été bien en peine de mener ses politiques de confinement, de déconfinement et de vaccination. Les ARS ne se sont pas révélées des instruments efficaces. À l'inverse, le couple préfet-maire a souvent assez bien fonctionné.

Le Sénat avait proposé, en 2020, de confier la présidence des ARS à un élu local. Dans une décision de 2009, le Conseil constitutionnel a indiqué qu'aucune exigence constitutionnelle ne garantissait l'autonomie de gestion des établissements de santé. Par ailleurs, dans une décision de 2012, le Conseil d'État a indiqué que les directeurs d'ARS étaient soumis au pouvoir hiérarchique des ministres concernés. Comment dans ces conditions les élus locaux pourraient-ils avoir une influence sur les ARS ? Il faudrait donc modifier la jurisprudence ou adopter d'autres dispositions pour donner un rôle réel aux élus locaux.

Si je demeure sceptique quant à cette proposition, il me semble nécessaire que les autorités de l'État informent les élus locaux de toutes les décisions qu'elles prennent en matière de santé. Il me paraît également souhaitable d'établir une concertation afin d'associer les élus locaux aux décisions.

Enfin, le confinement et le déconfinement relèvent du domaine de la police. Dès lors qu'il s'agit de liberté, les élus locaux ne peuvent avoir aucune compétence. En effet, la jurisprudence actuelle indique que les autorités de police inférieures ne peuvent qu'aggraver les dispositions prises par l'autorité de police supérieure. Si un nouveau déconfinement devait intervenir, les élus locaux ne pourraient y être davantage associés qu'à condition de changer cette jurisprudence.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur . Il semble y avoir une distorsion entre notre perception d'élus locaux et les résultats de l'enquête menée par le Cevipof. M. Foucault, la gestion de cette crise est-elle selon vous révélatrice d'une perte de confiance générale des citoyens envers les élus locaux, quand bien même ces derniers - je puis en attester - ont eu l'impression de faire le travail ? Quels sont les éléments fondamentaux permettant d'expliquer le décrochage des citoyens à l'égard des institutions ?

Vos interventions reflètent un quasi-consensus. Le cadre juridique permet de répondre aux attentes en matière d'accompagnement de crise. Le problème principal réside dans l'interconnexion des différents acteurs pour une meilleure efficacité des politiques publiques. Le projet de loi 4D témoigne d'une prise de conscience, certes marginale, avec la notion de contractualisation territoriale.

Les élus locaux ont parfois le sentiment d'un marché de dupes. Les moyens ne suivent pas. Or l'autonomie financière des collectivités locales est un vrai sujet. Ces élus, qui ont l'impression d'être pris pour des sous-traitants, ne disposent pas des marges de manoeuvre qui leur permettraient d'être réactifs. Comment améliorer la collaboration pour renforcer l'efficacité de l'action publique et la confiance de nos concitoyens ?

Sur la question des normes, comment garantir la responsabilité locale quand les autorités centrales, qu'il s'agisse des préfectures ou des ARS, rappellent systématiquement l'absolue nécessité de rester dans un cadre rigide ? Comment permettre aux élus locaux d'adapter les textes aux territoires, ce qui est nécessaire pour répondre aux besoins et aux attentes des citoyens, quand il existe un risque de contentieux ?

Nous sommes preneurs de toute recommandation pour améliorer le système de réponse institutionnelle locale aux exigences d'une crise comme celle que nous venons de vivre.

M. Roger Karoutchi, président . Il faudrait effectivement un armistice - je reprends le terme employé par Alain Lambert - entre les collectivités territoriales et l'État. Les difficultés liées à la crise sanitaire qui nous attendent sont telles que nous aurons besoin de solutions partagées. Mais, pour signer l'armistice, il faut être au moins deux ; chacun doit faire un pas. Les collectivités ont beaucoup agi pendant la pandémie, sans forcément recevoir beaucoup de gratitude de l'État, qui a voulu garder la main. Comment améliorer la concertation et la complémentarité entre les collectivités territoriales et l'État en matière de santé - j'ai bien compris qu'un transfert total de compétences était difficilement envisageable - pour anticiper davantage de telles crises et y répondre avec plus de réactivité ?

Les différents textes de décentralisation qui se sont succédé depuis quarante ans ne sont pas aboutis. Mon sentiment profond est que le projet de loi 4D change en réalité peu les équilibres actuels. Or nous aurions attendu une évolution sensible dans les rapports financiers et la répartition des pouvoirs. À vos yeux, quel serait l'équilibre pertinent, celui qui permettrait de signer l'armistice entre l'État et les collectivités locales ? Depuis que je siège au Sénat, je constate combien la guérilla entre les deux est une réalité : les collectivités reprochent à l'État de ne pas leur faire confiance et de ne pas leur donner suffisamment de moyens ; lui, en retour, les juge trop dépensières. Tout le monde aurait pourtant intérêt à une relation apaisée, afin de pouvoir travailler sereinement ensemble pour l'avenir.

M. Martial Foucault . Il peut y avoir un décalage entre la perception et les faits. Considérer que les maires ont bénéficié d'un surcroît de confiance en raison de la crise serait, je le maintiens, une erreur. Ils étaient déjà les acteurs politiques les plus appréciés des Français. On constate depuis deux ans un phénomène de rattrapage pour les autres catégories d'élus : conseillers départementaux, conseillers régionaux, députés, sénateurs. Cette tendance a été confirmée par la crise.

La confiance des citoyens vis-à-vis de l'action publique et des élus locaux ne tombe pas du ciel. Elle a deux ressorts : la proximité et la compétence.

La proximité implique la réactivité et la capacité à identifier les besoins et à y répondre. C'est ce qui donne du sens à l'action publique. Elle renvoie aussi à tout ce qui relève du soin, de la bienveillance, même si l'usage du terme est parfois trop politisé. Ce n'est donc pas qu'une question de distance géographique.

Sur la compétence, les citoyens n'attendent pas forcément d'un élu local qu'il maîtrise totalement le code général des collectivités territoriales ou le code de la santé publique. Mais il doit pouvoir agir en s'affranchissant des risques de judiciarisation.

Au cours de cette crise, j'ai retrouvé tous les éléments qui étaient déjà décrits dans L'Étrange défaite de Marc Bloch : bureaucratisation, absence de révision d'une doctrine, etc. L'armistice entre l'État et les collectivités locales doit résider dans un renversement de la verticalité.

Je n'ai aucun élément permettant d'affirmer que la gestion de la crise sanitaire a pu être meilleure chez nous qu'ailleurs du fait de l'existence de nos 35 000 communes. Au Canada, des fusions de communes, justifiées dans l'esprit de leurs promoteurs par un souci de rationalisation, ont suscité de la contestation et conduit à un mouvement de « défusions ».

Le projet de loi 4D est, à mon avis, insuffisant. L'avis du Conseil d'État est sévère, mais je le crois juste. Aucun des quatre-vingt-deux articles n'est véritablement dédié à la santé. Or une coordination de la compétence en matière de santé me paraît fondamentale. Il n'y a pas de sens politique sans responsabilité politique. Et il n'y a pas de responsabilité politique sans autonomie financière. Le citoyen doit pouvoir apprécier l'action menée par le décideur politique. La situation actuelle n'est pas satisfaisante. Et c'est cela qui mine notre démocratie locale.

M. Patrick Vergriete . Sur le fameux chiffre de 4 %, j'ai le sentiment que la question portait non pas sur la gestion de la crise, mais sur sa sortie. La réponse ne m'a donc pas choqué. Si vous me demandez grâce à qui nous sommes en train de sortir de la crise, je vous répondrai que c'est d'abord grâce aux scientifiques qui ont trouvé un vaccin. En revanche, si on demandait aux citoyens qui a amorti le choc de la crise, je pense que les élus locaux seraient plus haut dans le classement. La question est donc peut-être un peu biaisée.

Ce qui manque fondamentalement aujourd'hui entre l'État et les collectivités, c'est un cadre cohérent pour déterminer ce qui relève de l'égalité républicaine et ce qui relève de la différenciation. Nous sommes dans le flou perpétuel.

Sur la sécurité, l'armistice est en cours. Le travail entre la police nationale et la police municipale en matière de tranquillité publique et d'aide aux victimes est remarquable, et pas seulement à Dunkerque. En revanche, sur la santé, il ne se passe pas grand-chose. Sur l'éducation aussi, le retard est gigantesque. Or, dans ces trois domaines, sécurité, santé et éducation, nous avons, me semble-t-il, besoin d'un cadre cohérent entre égalité républicaine et différenciation territoriale.

Chez moi, plus personne ne respecte les consignes nationales sur le port du masque. À force d'avoir des règles qui ne correspondent plus à la réalité, toutes finissent par être discréditées. Voilà un sujet sur lequel nous gagnerions à opter pour la différenciation et l'adaptation à la réalité locale. Il faut vraiment être clair sur le partage non pas des compétences, mais des tâches.

Pour que l'armistice puisse être signé, il faudrait d'abord arrêter de ponctionner les finances des collectivités. Sinon, c'est un marché de dupes. Je subis chaque année des baisses de financement. Je ne peux pas signer l'armistice avec quelqu'un qui me fait les poches. Les intercommunalités, qui sont confrontées à la crise énergétique, à la crise écologique et, maintenant, à la crise sanitaire, sont dans le même cas.

M. Alain Lambert . Si les chiffres que M. Foucault a mentionnés sont exacts d'un point de vue scientifique, je recommande vivement aux administrations centrales de ne pas en tirer comme interprétation qu'elles auraient magnifiquement travaillé. Elles n'avaient aucune crédibilité auparavant ; elles en ont simplement un peu plus aujourd'hui...

La difficulté à faire travailler ensemble les différents échelons est une spécificité bien française. Les politiques publiques sont conçues verticalement. Mais, pour les rendre efficaces, il faut les mettre en oeuvre horizontalement. Le meilleur instrument restera toujours le contrat, à condition que les dés ne soient pas pipés. À mon sens, c'est tout à fait possible si l'on accepte l'idée d'une certaine liberté contractuelle entre les acteurs, avec une différenciation selon les territoires.

Lorsqu'une compétence est totalement transférée, les modalités d'application ne peuvent pas être les mêmes pour une commune de cinquante habitants et une capitale régionale. L'uniformité n'est pas une nécessité absolue. Je crois que nous pouvons arriver à discipliner enfin la production de normes.

Les contentieux du fait des normes qui pourrissent la vie des collectivités locales sont rares, hormis en droit de l'urbanisme, où ces contentieux sont très spécialisés.

J'ai utilisé le terme d'armistice au sens de suspension des hostilités. Depuis vingt ans ou trente ans, les malentendus entre l'État central et des collectivités territoriales s'enchaînent. Il va falloir que chacun fasse un pas vers l'autre.

La loi 4D serait le support idéal pour cela. Elle devrait contenir une explicitation du principe d'égalité. Ma conviction profonde est qu'il faudrait que le législateur aille suffisamment loin pour que le Conseil constitutionnel place les véritables bornes en la matière. Le principe de libre administration mérite également d'être approfondi.

Voyez la modestie dont le Gouvernement a fait preuve dans la rédaction du projet de loi comme une invitation faite au Parlement à reprendre les droits que la Constitution lui confère. Il est le seul à pouvoir déterminer les conditions dans lesquelles les collectivités territoriales exercent leurs compétences. Soyez ambitieux, en partant du principe que la liberté est la règle, et la régulation l'exception.

Le Sénat mesurera bien, j'en suis certain, la grande responsabilité constitutionnelle qui est la sienne en tant que représentant des collectivités territoriales.

M. Jean-Marie Pontier . Je serai plus sévère que M. Lambert. À ce stade, le projet de loi 4D n'apporte rien. Il appartient donc au Parlement de prendre les mesures qui s'imposent pour rétablir l'équilibre entre l'État et les collectivités territoriales. Ce texte ne contient aucune solution aux inconvénients de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), qui était inopportune, inutile, et qui a considérablement compliqué les choses en matière de contractualisation : nul ne sait exactement ce que sont les conventions territoriales d'exercice concerté (CTEC). Le projet de loi risque, je le crains, de ne rien améliorer du tout, voire d'aggraver la situation.

La contractualisation entre l'État et les collectivités territoriales est effectivement la seule solution. Mais elle est souvent un faux-semblant. Les élus locaux sont régulièrement trompés, ce qu'ils prennent pour un contrat étant requalifié par les juridictions administratives en acte unilatéral. Il appartient au législateur d'adopter des dispositions pour que la contractualisation en soit véritablement une. Il suffirait de préciser que les contrats sont des contrats et que le juge administratif ne peut pas aller à l'encontre de cette qualification. Je me demande aussi si le législateur ne pourrait pas proposer un cadre de contractualisation.

Mme Muriel Jourda . À mon sens, l'égalité comprend la différenciation. Elle consiste non pas à traiter tout le monde de la même manière, mais à fixer un objectif commun, même si les moyens pour l'atteindre peuvent différer.

Le problème de la contractualisation n'est pas que les contrats n'en soient pas vraiment. Il est que l'une des parties, l'État, soit en situation léonine. Souvenons-nous du pacte de Cahors, où, sous couvert de mieux doter les collectivités locales en contrepartie d'une baisse de leurs dépenses, l'État disait ce qu'il voulait.

La liberté, qui, selon moi, donne de meilleurs résultats que la contrainte, n'est pas très bien vue par l'État. Le syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU), qui était un outil extrêmement efficace, a été supprimé par pur dogmatisme. Je crains fort que cette vision des choses ne soit toujours d'actualité.

J'ai également le sentiment que les maires ne sont pas traités à leur juste valeur dans l'étude du Cevipof. Il est certain que le fait d'avoir des communes nous a aidés. Nous l'avons vu sur le terrain, qu'il s'agisse des commandes et de la fabrication de masques ou de la campagne de vaccination : elles ont pris une place primordiale.

À l'instar du maire de Dunkerque, je ne suis pas choquée par le chiffre de 4 % qui résultait d'une interrogation sur la sortie de crise. C'est évidemment le vaccin qui va améliorer la situation sanitaire. Mais était-ce un choix délibéré dans l'enquête de ne pas demander qui avait joué un rôle essentiel dans la gestion de la pandémie ?

M. Roger Karoutchi, président . Je voudrais vous donner un exemple des absurdités auxquelles conduit la situation actuelle. À Levallois-Perret, le préfet refuse catégoriquement l'installation de six manèges sur la place de la mairie. Dans le même temps, à Marseille, le salon de la gastronomie et du vin - il y aura 230 stands, et les visiteurs pourront évidemment ôter leurs masques pour boire ou manger - est autorisé. Quelle est la logique profonde de l'État, qui refuse la territorialisation ? Un jour, il sera lui-même victime de son propre fonctionnement.

M. Martial Foucault . Nous travaillons actuellement avec l'Association des maires de France sur un complément de l'étude, qui n'était pas dédiée au rôle des élus locaux dans la gestion de la crise.

J'ai entendu ce que vous avez indiqué sur égalité et différenciation. Dans notre enquête, 35 % des Français se disent très attachés à l'égalité territoriale, principe d'une République égalitaire, dès lors qu'elle va de pair avec la correction des inégalités. Mais beaucoup sont prêts à abandonner le principe d'égalité territoriale si cela va de pair avec plus d'efficacité. La différenciation doit donc correspondre à un principe d'efficacité politique.

J'associe le principe de réactivité à celui de responsabilité. Je pense que le texte manque effectivement d'ambition ou d'audace en matière de différenciation pour restaurer ce lien de responsabilité politique.

Vous indiquez à juste titre que les Français n'ont peut-être pas suffisamment mis en évidence le rôle joué par les élus locaux dans la gestion de crise. Mais la gestion a été tellement présidentialisée qu'il est difficile pour le citoyen d'identifier si une initiative a été prise par le maire ou par l'État.

Et plus l'on continue à faire les poches, pour reprendre l'expression du maire de Dunkerque, aux élus locaux, plus on écorne le principe de responsabilité politique. Or nous avons besoin de responsabilité politique ; c'est le b.a.-ba de la démocratie.

M. Sebastien Pla . Je souhaite témoigner d'un exemple de décision préfectorale particulièrement absurde. Une commune dont j'ai été maire possède un château classé monument historique qui reçoit plus 200 000 visiteurs chaque année. Le préfet a refusé la réouverture de ce château, mais il a souhaité que les espaces d'accueil, les billetteries et les boutiques, qui ne sont pourtant soumis à aucune jauge, puissent rouvrir. Autrement dit, les visiteurs peuvent acheter des souvenirs en s'entassant dans une boutique de 55 mètres carrés, mais ils ne peuvent visiter ni le château ni ses espaces extérieurs. En dépit de toutes nos relances, le préfet n'a rien voulu entendre.

Si le couple préfet-maire a fonctionné dans le cadre de la gestion de la crise du covid-19 pour tous les sujets liés à la culture, ce n'est pas le cas du tourisme et du patrimoine. J'ajoute que ces monuments représentent parfois jusqu'à 80 % des revenus des communes concernées, et que celles-ci ne sont en rien indemnisées.

M. Roger Karoutchi, président . Je remercie nos quatre intervenants. N'hésitez pa0s à nous faire parvenir des éléments complémentaires par mail si vous le souhaitez.

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Jeudi 6 mai 2021

Table ronde « Dimension territoriale de la lutte contre la pandémie et solidarités de proximité » :

- Assemblée des Départements de France (ADF) : M. Pierre Monzani, directeur général des services, préfet ;

- Association des Maires de France (AMF) : M. André Laignel, président délégué, maire d'Issoudun et président de la communauté de communes du Pays d'Issoudun ;

- M. Aurélien Delpirou, géographe et universitaire, maître de conférences à l'École d'Urbanisme de Paris (Université Paris-Est) ;

- Mme Farida Adlani, vice-présidente de la région Ile-de-France, chargée des Solidarités, de la Santé et de la Famille.

Table ronde « Spécificités territoriales de la lutte contre la pandémie » :

- Association des Maires Ruraux de France (AMRF) : Mme Nadine Kersaudy, secrétaire générale adjointe, maire de Cléden-Cap-Sizun (en téléconférence) ;

- Association Nationale des Élus du Littoral (ANEL) : M. Yannick Moreau, président délégué, maire des Sables d'Olonne et président des Sables d'Olonne Agglomération (en téléconférence) ;

- Association Nationale des Élus de la Montagne (ANEM) : M. Pierre Bretel, délégué général, et Mme Marie-Annick Fournier, déléguée générale adjointe.

Jeudi 20 mai 2021

Table ronde « Gestion économique de l'épidémie de Covid-19, quelles conséquences pour les territoires ? », en présence des intervenants suivants :

- M. Patrick Arnaud, directeur général de Serre-Chevalier domaine skiable, filiale de la Compagnie des Alpes ;

- M. Olivier Léna, directeur interrégional Antilles-Guyane de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) ;

- M. Jean-François Rial, président de l'Office du tourisme de Paris.

Jeudi 27 mai 2021

Table ronde « L'après Covid-19, quelles mutations pour les territoires ? Le projet de loi 4D en question », en présence des intervenants suivants :

- M. Martial Foucault, directeur du Centre de recherches politiques de Sciences Po (CEVIPOF) ;

- M. Alain Lambert, président du Conseil National d'Évaluation des Normes (CNEN) ;

- M. Jean-Marie Pontier, professeur émérite de Droit public à l'université d'Aix-Marseille, auteur, en 2021, des articles « Repenser la région » (AJCT), « La commune, exception administratrice territoriale » (AJDA) ou encore « Covid-19, l'ombre d'un doute » (AJDA) ;

- M. Patrice Vergriete, maire de Dunkerque et président de Dunkerque Grand Littoral .

CONTRIBUTION ÉCRITES

1.	Assemblée des départements de France (ADF)
2.	Association nationale des élus du Littoral (ANEL)
3.	France Urbaine
4.	Intercommunalités de France (ADCF)
5.	Association des petites villes de France (APVF)
6.	Villes de France

Réponses de l'Assemblée des départements de France (ADF) au questionnaire de la Mission commune d'information destinée à évaluer les effets des mesures prises ou envisagées en matière de confinement ou de restrictions d'activités

Monsieur le Président,

Vous avez bien voulu associer l'ADF à l'évaluation des effets des mesures prises ou envisagées afin de faire face à la crise sanitaire et nous vous remercions.

Comme vous le savez, dès le 16 mars 2020, les Départements et leurs services se sont mis en ordre de marche pour assurer la continuité de leur service public et gérer la crise en direct sur leur territoire.

Partout en France, ils ont décidé de mettre en place des cellules de crise et forts de leurs missions de solidarité, ils ont instauré des dispositifs d'entraide en faveur des citoyens et de tous secteurs en difficultés. Objectifs : recenser très rapidement tous les besoins sur les territoires, les départements voulant avant tout être des territoires solidaires et réactifs face à la crise.

C'est donc avec intérêt que nous vous transmettons ci-après les réponses aux questions qui les concernent, illustrées par des pièces-jointes vous apportant une vision concrète des initiatives départementales. Celles-ci bien évidemment nous conduisent à formuler plusieurs propositions quant aux adaptations des politiques menées au plan national.

Les possibilités d'adaptation de la politique nationale de lutte contre la pandémie et les possibilités d'adaptation locale

Les difficultés sont apparues dès que le Gouvernement a confié la gestion de la crise sanitaire au Ministère de la Santé qui est un ministère producteur de réglementation, mais n'est en aucun cas un ministère logisticien. À l'opposé, les Ministères de l'Intérieur ou de la Défense, qui n'ont pas été associés à la gestion de l'épidémie, l'étaient par nature.

Des consignes souvent contradictoires donc incompréhensibles ont ainsi été données de la part des services de l'État, comme le soulignaient près de 70% des élus locaux interrogés pour le 6 ^ème baromètre des ressources humaines « HoRHizons 2020 » publié par l'ADF, l'AMF et Régions de France. D'autre part, les élus locaux ont regretté à cette occasion le manque de soutien des services de l'État lorsqu'il s'agissait de les aider à s'approvisionner en masques ou à fournir aux différents services médico-sociaux des équipements de protection de tous ordres.

Les possibilités ou les capacités d'adaptation à l'échelle locale demandées par les élus locaux étaient légitimes au regard du principe constitutionnel de la libre administration mais n'ont jamais été reconnues dans les faits par l'État. Au début du premier confinement, les Maires et les Présidents de Départements auraient dû être associés par exemple aux décisions de couvre-feu ou de confinement local prises à leur échelle par le représentant de l'État. Les Maires, détenteurs du pouvoir de police administrative générale auraient dû pouvoir fixer les modalités d'organisation de ces mesures, comme l'ouverture ou la fermeture des établissements recevant du public. Or, aujourd'hui il faut bien convenir que cela n'a pas été le cas.

Les contentieux qui sont nés devant le juge administratif entre les Maires prescrivant par arrêté municipal des mesures plus restrictives de circulation ou de port d'équipements de protection et les Préfets détenteurs du pouvoir de police spéciale n'ont pas permis, en vertu du respect du principe d'égalité devant la loi, une quelconque adaptation des mesures générales de sécurité sanitaire aux situations locales.

C'est pourquoi, dans le projet de loi 4 D, nous nous accordons sur les dispositions permettant aux élus locaux de siéger au sein des agences régionales de santé (ARS) dans un souci d'efficacité et de réactivité de l'action publique dans le domaine sanitaire.

Dans le domaine de la mise en oeuvre des compétences, une extension du pouvoir réglementaire local combinée à la mise en oeuvre effective du principe de subsidiarité apparaît comme une évidence et ne pourrait que favoriser les adaptations locales surtout dans le cadre de la gestion d'une crise sanitaire.

• Les modalités de cette adaptation au début de la pandémie

Il est essentiel tout d'abord que les Préfets de Région et principalement les Préfets de Départements aient l'autorité pour imposer et adapter les décisions prises par l'État central en matière de sécurité sanitaire. Les agences régionales de santé et leurs délégations départementales auraient dû rendre compte au début de la crise de leur activité et de leurs initiatives auprès des Représentants de l'État. Comme cela n'a pas été le cas, de graves dysfonctionnements sont apparus dans la gouvernance de ces agences lors du premier confinement, qui ont conduit à des dérives regrettables de la politique sanitaire de l'État, à l'image de l'ARS du Grand-Est par exemple.

En second lieu, les Présidents de Départements et les Maires doivent être informés pour l'avenir, en temps réel, de l'évolution des pandémies à leur échelle. Ainsi, lors du premier confinement, face à l'absence d'informations émanant des préfectures ou des agences de santé, les élus ont découvert souvent très tardivement les situations sanitaires alarmantes et les conditions de vie catastrophiques des personnes âgées dans certains EHPAD.

L'intervention subsidiaire des collectivités territoriales a pris beaucoup de retard et beaucoup de vies n'ont pu être sauvées.

Lors du second confinement, les cellules de crise qui se sont constituées autour du Préfet de Département associant les services de l'État et les élus locaux ont montré leur pleine efficacité, car elles ont permis d'ajuster au plus près du terrain l'allocation des moyens affectés à la lutte contre l'épidémie et d'améliorer le partage d'informations.

• La gestion des ressources humaines en période de crise sanitaire

Malgré les incohérences de la gestion sanitaire à l'échelle nationale, les Départements notamment ont assuré localement la continuité des services publics départementaux, tout en adaptant souvent dans l'urgence leurs modes de fonctionnement à cette priorité d'intérêt général qu'était la préservation de la santé des usagers et de leurs agents mobilisés dans les secteurs de l'aide sociale à l'enfance, de la protection maternelle et infantile, du handicap et des personnes âgées. L'organisation du travail en présentiel comme la mise en oeuvre du travail à distance ont fait l'objet de plans de continuité d'activité des services ainsi que d'accords négociés dans le cadre d'un bon dialogue social.

À l'échelle de la fonction publique territoriale, pour la première fois, un dialogue permanent est né entre la Coordination des employeurs territoriaux, réunissant les principales associations d'élus et le Ministère des Comptes publics mais aussi le Secrétariat d'Etat auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. Cela a permis d'adapter, d'assouplir les règles statutaires par rapport aux circonstances exceptionnelles et de faire confiance à l'intelligence des employeurs publics locaux.

Ainsi, de nouvelles organisations, de nouvelles modalités de gestion du temps de travail, de nouvelles pratiques managériales sont apparues au sein des collectivités territoriales (surtout les plus importantes) au cours de cette période et ont permis aux agents des collectivités territoriales d'assumer au mieux leurs missions tout en faisant preuve d'esprit d'initiative et d'engagement.

L'impact de l'épidémie sur les activités de toute nature

Quelles ont été les mesures prises par les collectivités que vous représentez pour assurer la continuité des différents services publics ?

Durant la crise sanitaire, les départements ont multiplié les actions pour assurer les services publics.

Sanitaire, protection de l'enfance et des personnes handicapées, violences conjugales, technologies numériques, soutien aux entreprises et agriculteurs locaux... Les départements ont toujours assuré les services publics et ont accompagné les citoyens les plus fragiles, par le biais de plans de continuité d'activité de services (PCA) et de mesures exceptionnelles, notamment dans le domaine sanitaire et social.

Ainsi, depuis le 5 avril 2020, à la demande de l'ADF, les laboratoires départementaux d'analyse (LDA) disponibles ont été mobilisés pour réaliser des tests.

Certains d'entre eux ont mis en place des coopérations interdépartementales pour réaliser des tests virologiques : Gers / Lot / Tarn / Tarn-et-Garonne ou Indre-et-Loire / Maine-et-Loire / Sarthe / Loire-Atlantique, par exemple.

De nombreux départements ont passé des commandes groupées de masques, d'autres les ont fabriqués (avec une imprimante 3D, dans le Calvados), d'autres ont produit du gel hydroalcoolique, ou distribué des équipements de protection individuelle.

Télémédecine, téléassistance pour les personnes fragiles et en perte d'autonomie indépendamment de leur âge, hébergement des personnels soignants à proximité des hôpitaux, drives de dépistage Covid-19, soutien psychologique du personnel qui assure les fonctions vitales du quotidien... : les initiatives sanitaires des départements ont été multiples.

L'accompagnement du maintien à domicile et l'accueil d'urgence en établissements des personnes âgées, dépendantes ou handicapées ont également été assurés. Dans la quasi-totalité des départements, les tablettes numériques ont maintenu un lien avec les familles. La Charente-Maritime a renforcé sa veille sanitaire, pour lutter contre l'isolement des personnes âgées, avec l'association des Maires et la Poste. Dans les Yvelines et dans les Hauts-de-Seine, un dispositif d'urgence a facilité la sortie d'hôpital des personnes âgées et accompagné le maintien des services à domicile aux personnes âgées dépendantes.

Certains départements comme les Pyrénées-Orientales ont financé à l'instar de l'Espagne des chambres d'hôtel ou des places d'hébergement d'urgence pour éloigner les conjoints violents, réalisent des vidéos de conseils aux parents ou mettent en place des plateformes d'écoute... Ils ont dû aussi faire en sorte que les mesures d'aide éducative à domicile puissent être exercées, dans le cadre de la protection de l'enfance. Signalons ainsi, dans le Finistère des lieux accueillant les jeunes qui pouvaient être contaminés, en Haute-Garonne un centre d'accueil d'urgence solidaire pour enfants en difficulté ou dans la Sarthe un dispositif d'alerte avec numéro unique pour les enfants ou les majeurs en danger.

Plusieurs départements ont débloqué des fonds exceptionnels de soutien aux associations, voire maintiennent les subventions aux événements annulés. Divers dispositifs concernent la précarité alimentaire : aide d'urgence, soutien à l'acheminement des produits alimentaires livrés aux associations ou aux CCAS, mise à disposition de fourgons pour distribuer des denrées, bons d'achat alimentaires, réouverture d'une cuisine centrale pour distribuer des repas aux plus démunis...

Une dizaine de départements ont autorisé à cumuler le RSA et des revenus des activités saisonnières afin d'aider les agriculteurs, qui ont déploré une pénurie de main d'oeuvre pour la récolte manuelle de fruits et légumes ou les semences.

Quant aux sapeurs-pompiers des SDIS, engagés dans la gestion nationale de la crise sanitaire, leur intervention a pu être renforcée ponctuellement : renfort des équipes hospitalières, distribution de masques, financement de véhicules dédiés aux médecins sapeurs-pompiers intervenant à la demande du SAMU...

Avec le déploiement du télétravail, l'enseignement à distance, l'e-administration ou encore la mise en relation des familles dans les Ehpad, le numérique a été fondamental pendant la crise. L'accès aux tablettes numériques a permis de maintenir la continuité pédagogique dans les collèges - dont les locaux accueillent les enfants des soignants.

Tablettes et ordinateurs ont été fournis aux élèves et enseignants, des services de soutien scolaire en ligne sont créés ou renforcés. Les Alpes-Maritimes ont dédié une ligne téléphonique aux familles de collégiens qui ont des difficultés avec l'informatique lors des devoirs. Dans la Nièvre, un médiateur a accompagné à distance les citoyens en rupture numérique.

Afin d'aider au premier confinement, grâce aux Départements, des musées, médiathèques et services d'archives ont été accessibles en ligne gratuitement et ont proposé des activités ludiques sur les réseaux sociaux.

Quant au réseau routier, la mobilisation a été générale dans les services DDE des Départements qui ont maintenu l'état des routes. Des équipes d'astreinte ont ainsi assuré les réparations urgentes de la voirie en cas d'intempérie, ou ont sécurisé les zones d'accident.

En annexes 1 et 2, vous trouverez complétée la mobilisation des Départements en début de crise et celle qui perdure aujourd'hui.

À quel niveau évaluez-vous les surcoûts liés à la mise en oeuvre des protocoles sanitaires au sein des administrations et des espaces accueillant du public (présenter la méthodologie retenue pour ces chiffrages ?

Les Départements ont identifié un certain nombre de surcoûts liés à la mise en oeuvre des protocoles sanitaires. Il convient néanmoins de préciser certaines choses en amont afin de disposer d'une vue plus globale de la situation financière des Départements. D'une part, le contexte a engendré des économies indéniables en raison de l'annulation d'opérations, manifestations, etc. D'autre part, au-delà des surcoûts visés par la présente question, les conséquences sociales et économiques associées à la crise Covid-19 ont conduit à l'augmentation importante de plusieurs postes de dépenses départementales (ASE, RSA entre autres exemples). Enfin, si l'évolution des recettes a globalement été peu impactée en 2020, on observe de fortes disparités selon les territoires.

D'après les remontées réalisées auprès des Départements, la méthodologie pour identifier ces surcoûts procède d'une démarche analytique. Cependant, les différences observées entre les montants rapportés laissent à penser que le périmètre retenu, en l'absence de précisions dans la question posée, n'est pas le même d'une collectivité à l'autre. Ainsi, les dépenses strictement sanitaires (achats de masques) sont plus directement évoquées, l'évaluation du coût du personnel associé n'est pas systématiquement restituée, les dépenses d'investissement n'apparaissent que rarement, etc. Il convient par conséquent d'être prudent dans l'utilisation des chiffrages transmis.

Cependant, à titre d'exemples et parmi les remontées les plus détaillées, l'Aude estime à environ 1 million d'euros le surcoût, le Finistère à environ 1,3 millions d'euros, la Manche à près de 4,9 millions d'euros, l'Ain à 1,035 M€ net.

Au-delà de cette question, l'ADF a diligenté une enquête sur l'impact de la crise sanitaire sur la situation financière des Départements en 2020.

Il ressort par extrapolation des remontées obtenues auprès de 49 Départements que le coût net total de la crise pour les Départements est compris entre 1,6 et 1,8 Md€.

En dépit de nombreuses disparités, il apparaît que sur l'ensemble du panel, les dépenses de fonctionnement ont augmenté de 4,4 % (contre +1,7 % entre 2018 et 2019), dont +7,8% au titre du RSA , alors que les recettes de fonctionnement ont progressé au même rythme qu'en 2018 et 2019 (+2,9 %).

L'épargne brute du panel est en baisse de 7,5% par rapport à 2019, le délai de désendettement passe de 3,8 ans en 2019 à 4,1 ans en 2020 .

Nous vous la transmettons en pièce-jointe, afin de compléter vos travaux et réflexions.

Dans quelle mesure la crise a-t-elle affecté l'action sociale des collectivités que vous représentez ?

La crise sanitaire, dans la brutalité de sa survenance et dans le caractère inédit de ses effets sur la vie quotidienne des Français, a entraîné non seulement une crise économique mais aussi sociale et humaine. Le premier indicateur auquel nous pouvons faire référence est celui de l'explosion des demandes de RSA constatée dès le second semestre 2020. En termes de dépenses, les Départements ont constaté une hausse moyenne des dépenses de RSA de plus de 9% d'une année sur l'autre . Ce chiffre impressionnant sera à réactualiser en fonction de la durée de la pandémie et des conséquences économiques qui ne manqueront pas de survenir lors du desserrement des mesures gouvernementales liées à la pandémie.

Dans quelle mesure les collectivités ont accompagné les établissements de santé dans la lutte contre l'épidémie ?

Les collectivités ont d'abord dû faire face aux insuffisances du secteur de la santé : distribution de masques, mise à disposition de tablettes numériques dans les Ehpad, contribution à la réalisation des tests via les laboratoires départementaux d'analyse, mise à disposition de moyens humains (exemple : sapeurs-pompiers, travailleurs médicosociaux).

Les établissements de santé ne sont pas de compétence départementale, toutefois, aux fins de soutenir les publics les plus vulnérables, les Départements ont déployé tout un arsenal de mesures en faveur des personnels médicosociaux et sociaux qui les accompagnent.

Quelles autres conséquences importantes de l'épidémie sur l'activité des collectivités souhaiteriez-vous relever ?

Les collectivités ont valorisé l'action des personnels en contact avec les personnes fragiles en leur versant des primes , dont les montants ont pu varier en fonction des situations locales et de l'activité réelle des personnels, notamment pendant le premier confinement du printemps 2020. Dans la plupart des départements, la prime se situe entre 1.000 et 1.500 euros. Là où elle a été inférieure à 1.000 euros, les Départements ont bien souvent compensé par d'autres mesures en faveur des personnels des Saad.

Les collectivités ont-elles rencontré des difficultés (opérationnelles, juridiques, financières) pour appliquer au niveau local les mesures nationales ?

Les élus départementaux ont regretté que les mesures nationales soient, dans un premier temps, décidées de manière unilatérale par le ministère de la santé et relayées de manière très descendante par les agences régionales de santé. Sous la bannière de Territoires unis, l'ADF avec l'AMF et Régions de France ont instamment demandé au gouvernement l'ouverture d'une concertation avec les collectivités territoriales.

Cette concertation, si elle existe aujourd'hui, ne règle pas toutes les difficultés rencontrées. Ainsi, les collectivités n'ont pas la totale garantie d'une prise en charge par l'État des dépenses occasionnées par la crise sanitaire dont la gestion et le coût doit être assumé par l'État. De même, malgré la proposition des collectivités d'oeuvrer aux côtés de l'État sur la gestion de la campagne vaccinale, force est de constater que la gestion logistique, qui aurait dû reposer logiquement sur les compétences du ministère de l'Intérieur a été entièrement confiée au ministère de la santé. Les atermoiements du début de la campagne et les imprécisions (nombre de doses insuffisantes, report des rendez-vous, manque de visibilité sur la progression de la vaccination) traduisent un manque d'anticipation et un trop grand éloignement des décisions par rapport aux réalités locales et humaines.

S'agissant du pilotage national des opérations, il eût été pertinent que les représentants des trois principaux niveaux de collectivités territoriales soient associés aux décisions.

Des mesures sanitaires locales, complémentaires à celles prise au niveau national, ont-elles été édictées par les collectivités que vous représentez depuis le début de la crise sanitaire ? Si oui, préciser lesquelles. Sur quels fondements scientifiques se sont-elles appuyées ? La mise en oeuvre de ces mesures s'est-elle heurtée à des obstacles juridiques ou politiques ?

Les collectivités se sont investies sur un domaine de compétence qui n'est pas le leur, dans le souci de compenser des manques déplorés au plan local : achat de masques (parfois récupérés à leur livraison par les ARS voire distribuées par elles en méconnaissance des publics concernés), mises à disposition de personnels, réalisation de tests...).

Dans l'ensemble, comment jugez-vous la qualité du dialogue en la matière et les services déconcentrés de l'État (ARS, DASEN et préfectures) ?

Le dialogue avec les collectivités a été très difficile dans certaines régions, notamment au début de la crise, du fait du positionnement jugé parfois « arrogant » des ARS, soumises elles-mêmes à des oukases nombreux et stricts émanant de Paris.

Quelles ont été les conséquences de la crise sanitaire et économique sur le parc de logement social et les recettes afférentes pour les collectivités ou les bailleurs sociaux ? Quelles mesures ont été mises en oeuvre ?

La situation exceptionnelle que nous traversons porte un risque important de fragilisation des ménages. L'arrêt de pans entiers de notre économie, à la suite des deux confinements, impacte, nous l'avons vu, de nouvelles populations peu connues des services sociaux, notamment en raison de la perte de leur emploi. Le maintien dans le logement est primordial si l'on veut protéger les locataires en difficulté.

Pour y faire face , les Départements ont procédé rapidement, et ce depuis le premier confinement, à l'adaptation de leurs dispositifs d'accompagnement. La modification des règlements intérieurs du FSL, l'accélération du traitement des demandes, la mobilisation des travailleurs sociaux, l'activation des partenariats (avec les bailleurs sociaux, bailleurs privés, le réseau associatif, les Agences Départementales pour l'Information sur le Logement (ADIL) etc.), l'assouplissement des règles d'octroi sont les réponses aujourd'hui apportées, sur ce volet, par les Départements face à la crise.

L'ADF a mis en place un 1 ^er Baromètre visant à valoriser ces pratiques. Un 2 ^ème entièrement actualisé d'être présenté. Vous le trouverez-ci-dessous :

http://www.departements.fr/wp-content/uploads/2021/03/Enquête-ADF-2eme-Baromètre-FSL-VF-1.pdf .

À travers des exemples concrets, notre enquête résume les principales mesures (de prévention et de soutien) adoptées par la plupart des FSL Départementaux : évolution des conditions d'octroi, mise en place d'aides nouvelles, moyens de communication, etc. Y figurent également les hausses (là où elles sont constatées) et les mesures financières exceptionnelles mises en place. Enfin, une description de la nature des publics est proposée en fonction des réponses.

Face à une hausse constatée à ce stade de façon minoritaire, bon nombre de Départements estiment qu'il est prématuré de pouvoir la caractériser. Il en ressort néanmoins qu'une nouvelle sociologie de public frappe aux portes des aides départementales, qu'il s'agisse de commerçants, intérimaires ou, plus généralement, des personnes ayant perdu leur emploi.

Émergence de nouvelles formes de solidarité de terrain

Pourriez-vous succinctement décrire les difficultés auxquelles les collectivités ont été confrontées dans l'application de leurs politiques sociales, en insistant particulièrement sur la distribution des prestations sociales et sur le suivi des populations vulnérables (personnes âgées, personnes handicapées, personnes isolées) ? Dans quelle mesure la crise (et les mesures restrictives de liberté d'activité qu'elle a induites) a-t-elle contraint les collectivités dans la mise en oeuvre de missions qui requièrent ordinairement un contact humain ou des démarches de vérification ?

Nous l'avons vu, de nouveaux publics, pour la plupart méconnus des services sociaux, se sont adressés aux Départements en désespoir de cause. La perte brutale d'un emploi, la chute des ressources des ménages et des familles monoparentales, l'angoisse du lendemain, la gêne (parfois le sentiment de honte) ressentie par des personnes isolées ou par des familles touchées soudainement par la crise : autant de situations préoccupantes qui ont modifié sensiblement l'intervention des Départements pour venir en aide à ces publics.

La continuité du service public a été assurée en dépit des contraintes liées aux mesures restrictives de liberté décidées au nom de la santé des Français. Pour autant, les Départements ont dû déployer des moyens nouveaux pour prendre en charge les familles ou personnes nécessiteuses : permanences sociales multipliées, contacts à distance pour prendre des nouvelles des personnes isolées, ouverture de lignes téléphoniques dédiées, etc. Le travail social s'oriente désormais davantage vers les publics qui n'expriment aucune demande. La démarche « d'aller vers », le développement des maraudes (y compris les maraudes mixtes organisées en relation étroite avec les associations caritatives) constituent des nouvelles modalités d'exercice de l'accompagnement social.

Les collectivités ont-elles été contraintes de mettre en place des moyens ou circuits dérogatoires et/ou complémentaires de droit commun ? Le cas échéant, veuillez fournir quelques exemples illustratifs de ces dérogations ?

Face aux urgences économiques révélées sur leur territoire, les départements ont décidé de soutenir les secteurs en difficulté. Ils sont intervenus directement auprès des entreprises locales : aides exceptionnelles, aides remboursables, prêts à taux zéro, non-collecte ou échelonnement des taxes additionnelles de séjour...

Des aides de proximité ont également été octroyées aux commerces en difficultés, aux restaurateurs ou cafetiers contraints de fermer.

Ils ont également décidé de soutenir les agriculteurs locaux grâce à des plateformes de mise en relation entre producteurs de l'agro-alimentaire et consommateurs, grandes surfaces, épiceries solidaires...

À l'heure actuelle, des plans d'aide sont actuellement décidés afin de venir en aide aux étudiants en difficulté (aide alimentaire, aide à leur formation).

Aujourd'hui, les Départements souhaitent retrouver les aides économiques de proximité qu'ils ont perdues avec la loi Notr . Il s'agit d'un postulat indispensable face à la crise économique et sociale qui se profile sue les territoires, une fois le déconfinement décidé.

Qualifiez les liens entretenus, d'une part, par les collectivités territoriales entre elles dans la mise en oeuvre des politiques sociales durant la crise et, d'autre part, par les collectivités territoriales et les administrations déconcentrées de l'État. Ces dernières se sont-elles montrées facilitatrices ?

Les relations entre les collectivités que vous représentez et les associations et autres organes à but non lucratif ont-elles été modifiées au cours de la crise ? Le cas échéant, sur quels points ?

La crise a-t-elle, selon vous, mis en lumière les difficultés préexistantes des politiques de solidarité ? Quels sont, selon vous, les principaux enseignements à en tirer ?

Les services déconcentrés de l'État ne disposent pas de moyens leur permettant d'agir auprès des publics les plus fragiles. Les Départements auraient souhaité disposer d'un interlocuteur représentant les services de l'État au plan local. Force est de constater que, à de rares exceptions, « l'État local » a été relativement absent dès le début de la crise.

En lien avec la fédération des acteurs de la solidarité (FAS), l'ADF a saisi le chef du gouvernement sur la nécessité de partir des réalités locales, des bassins d'emploi et des besoins de nos concitoyens les plus vulnérables. La FAS et l'ADF ont plaidé conjointement pour que soient davantage mobilisés les dispositifs d'insertion par l'activité économique et les contrats aidés pour accroitre l'offre d'emplois accessibles aux personnes les moins qualifiées. L'enjeu est notamment de permettre aux structures de développer leur activité économique, condition essentielle pour qu'elles puissent recruter et accompagner les personnes en insertion (y compris les nouveaux publics victimes des phénomènes précarisation liés à la crise économique).

Au vu des projections économiques, ces tendances vont s'amplifier encore dans les prochains mois, mettant sous tension la cohésion sociale du pays. Il est à craindre que le retour des plus fragiles vers l'activité ou l'emploi soit fortement compromis tant que la reprise économique ne sera pas au rendez-vous, voire au-delà de la crise sanitaire.

Le choc social que connaît notre pays ne peut que s'accentuer tant que la crise sanitaire n'aura pas été jugulée. En conséquence, il convient de prévoir d'ores et déjà les mesures nécessaires en faveur des publics nouvellement précarisés. Les Départements ont appelé de leurs voeux l'instauration d'un nouveau modèle social, dont le financement doit être totalement reconsidéré en lien avec les Départements qui demeurent chefs de file des politiques sociales.

D'ores et déjà, ils regrettent que le plan de relance économique ne prévoie aucune disposition en faveur du social. Même si la reprise économique a lieu, elle ne suffira aucunement à redonner une place et une dignité à chacun.

Réponses de l'Association nationale des élus du Littoral (ANEL) au questionnaire de la Mission commune d'information destinée à évaluer les effets des mesures prises ou envisagées en matière de confinement ou de restrictions d'activités

L'adaptation aux réalités territoriales de la mise en oeuvre de la politique décidée par le Gouvernement depuis le début de la pandémie

Les collectivités littorales ont très tôt demandé au Gouvernement la possibilité d'adapter localement la politique nationale de gestion de la crise sanitaire, en prenant en compte la diversité des situations locales.

À cet égard, l'exemple de la réouverture des plages lors du premier confinement, au printemps 2020, est particulièrement parlant.

En tant que président de l'ANEL, j'avais adressé au Premier Ministre et aux ministres concernés, les propositions des élus du littoral dans un courrier du 27 avril 2020 (en pièce jointe). Dans le cadre des questions au gouvernement le 6 mai, j'avais demandé au Ministre de l'Intérieur la réouverture progressive et encadrée des plages et des espaces de promenade proches du rivage, en bonne concertation avec les maires et les préfets. De nombreux élus du littoral de toutes les façades maritimes se sont mobilisés et ont également relayé cette demande auprès du gouvernement et de l'ANEL. Les articles de presse témoignent des incompréhensions de la population confrontée aux fermetures de plages sans discernement liée à la morphologie de la plage et sa fréquentation.

Ces interventions multiples ont, heureusement, été entendues avant l'été, ce qui a permis aux villes littorales de mettre en place des dispositions, adaptées aux différentes situations, parmi une « palette » de solutions, montrant la capacité d'innover dont les élus ont su faire preuve.

L'impact économique de la crise sanitaire a pu être atténué dans une majorité de villes littorales grâce à cette prise en compte des demandes des élus. Au-delà des enjeux économiques, nombreux sont ceux qui ont fait état de la santé de leurs concitoyens, physique et psychologique et de la nécessité de pouvoir accéder aux activités de plein air.

Une ville littorale (Les Sables d'Olonne) a également fait le choix d'interdire momentanément l'accès aux résidences secondaires , par arrêté municipal, pour prendre en compte les capacités d'hospitalisation au niveau local. Les maires du littoral ont par ailleurs été dans les premiers à rendre obligatoire le port du masque dans les secteurs les plus fréquentés, à l'instar du Grau-du-Roi.

Aujourd'hui, de nouvelles demandes d'adaptation apparaissent, concernant par exemple l 'ouverture de restauration en terrasse . En effet, la situation de fermeture des cafés et restaurants conduit à des files d'attentes devant des « ventes à emporter » qui génèrent certainement plus de promiscuité que des places en terrasse, plus faciles à encadrer et contrôler.

Le décalage des horaires du couvre-feu jusqu'à 20 h fait également partie des demandes qui s'expriment. Il bénéficierait à toutes les activités et permettrait de prendre en compte les rythmes de vie habituels des citoyens, tout en limitant les pics d'affluence dans les magasins avec un étalement des horaires d'ouverture.

A l'occasion des Journées nationales d'études de l'ANEL, qui se sont déroulées les 15 et 16 octobre 2020 et au cours desquelles nous avons eu l'honneur d'accueillir le Président du Sénat, les élus ont partagé la diversité des épreuves qu'ils ont traversées, tant en métropole que dans les outre-mer. Les élus ultra-marins, encore plus que les métropolitains ont eu le sentiment que leurs caractéristiques étaient méconnues dans les décisions nationales, quand par exemple la fermeture des plages était imposée alors que celles-ci constituaient certainement les lieux où la densité de fréquentation était la plus faible.

Sans nier l'importance d'un pilotage national par l'État, l'importance du « binôme Maire-Préfet » a été soulignée comme un maillon indispensable de la déclinaison territorialisée d'une politique nationale. La consultation des présidents de Conseils départementaux et d'associations locales des maires semble également nécessaire pour permettre de partager les réponses à une échelle qui peut être supra-communale.

Des évolutions ont également été énoncées comme nécessaires telles que la prise en compte des situations du personnel des collectivités mobilisé dans les services essentiels pour la gestion de crise. En effet, les collectivités ont dû maintenir leurs agents dans l'emploi pour l'accueil des enfants des personnels de santé pendant la période de confinement. Cela a nécessité l'ouverture des crèches et d'une partie des écoles, ainsi que de mettre en place une organisation adaptée pour les pauses méridiennes et le périscolaire. Ce soutien aux hospitaliers a été parfaitement assumé par le service public local. Néanmoins, il a fallu déployer beaucoup d'énergies pour que ce personnel des collectivités, mobilisé par la crise, soit aussi reconnu comme étant prioritaire, leur ouvrant alors la possibilité à ce que leurs propres enfants puissent être accueillis dans les crèches et écoles. Cette barrière qui sépare les 3 versants de la fonction publique (FPE, FPH, FPT) était totalement inappropriée pour une gestion de crise qui devait mobiliser tous les acteurs.

Ponctuellement, des questions sont également apparues concernant les pouvoirs de réquisition des élus locaux en situation d'urgence. Il semble que les transferts de compétences issus des lois de décentralisation n'aient pas systématiquement donné lieu à un ré-examen de cette question, laissant la jurisprudence se prononcer.

L'impact de l'épidémie sur les activités de toute nature

Les services publics locaux ont été très impactés par la crise sanitaire et sa gestion depuis mars 2020, avec des évolutions permanentes des modalités d'intervention, en fonction des consignes nationales mais également prenant en compte les situations des personnels, eux-mêmes pouvant être absents pour cause de maladie ou garde d'enfants.

Parmi les exemples de capacités d'adaptation des collectivités , les élus ont cité :

- La mise en place de protocoles sanitaires qui ont évolué périodiquement dans les établissements scolaires et péri-scolaires (centres de loisirs) : aménagement extérieurs et intérieurs, achat de gels et distributeurs, distribution de masques, renforcement du ménage, bouleversement des conditions d'organisation des temps de restauration...

- Les élus locaux évoquent également le rôle qu'ils ont joué dans la mise en place de centres COVID tant pour le dépistage (1ère vague) que pour la vaccination en cours, avec des charges lourdes pour les collectivités concernées, sans compensation intégrale par l'État.

- Toutes les villes ont organisé des distributions de masques avant l'été pour répondre aux besoins des citoyens, à un moment où la pénurie était réelle.

- L'organisation des élections municipales en période de crise sanitaire a également nécessité des adaptations des services des mairies concernées, ainsi que l'acquisition de nouveaux matériels (plexiglass, distributeurs de gels...) et une gestion différente du public, tant dans les bureaux de vote que pour les opérations de dépouillement.

- Les villes ont dû également faire face aux demandes de l'État et des usagers en lien avec les services d'état civil (permanences pour l'enregistrement des décès, ouverture exceptionnelle des cimetières...) et faire face aux questions nombreuses des usagers (passeports et cartes d'identité qui ne pouvaient plus être délivrés, annulation de mariages...)

- L'appui des polices municipales a été très utile pour faire respecter les consignes sanitaires (port du masque, rassemblements interdits, fermeture des parcs publics...). Des médiateurs ont également été recrutés dans certaines villes pour informer les résidents et touristes.

- Dans le champ de la culture, les élus ont su rouvrir les médiathèques , avec la mise en place de livraisons ou de collectes sur rendez-vous, associées à des protocoles sanitaires particuliers.

Les Maires ont fait valoir un renforcement de leurs interventions mais également des situations préoccupantes concernant les besoins sociaux auxquels les communes ont dû faire face et qui risquent de s'accroître avec la prolongation de la pandémie et la dégradation de la situation économique. Ont été mentionnés :

- une augmentation des aides sociales très forte dans les collectivités d'outre-mer et plus généralement le renfort de l'accompagnement des personnes les plus fragiles dans toutes les collectivités,

- une augmentation des impayés ,

- une augmentation notable des bénéficiaires du portage de repas à domicile ,

- une augmentation de l'aide alimentaire et des aides à la restauration scolaire ,

- une augmentation des situations de domiciliation et des temps consacrés à leur suivi une augmentation importante des expulsions , et des violences conjugales qui nécessitent une démarche d'information et de suivi social plus précis

- enfin, la situation des saisonniers parait fortement fragilisée.

L'analyse de l'impact de la crise COVID sur les budgets des collectivités fait l'objet de travaux en cours. L'ANEL est associée par le cabinet de la Ministre Jacqueline Gourault aux études en cours, qui restent à finaliser et affiner. L'ANEL insiste particulièrement sur les situations des collectivités ultra-marines, ainsi que celles des collectivités qui perçoivent d'importantes recettes liées au tourisme (recettes de casino, recettes liées au stationnement payant...), impactées par cette crise sur les exercices budgétaires 2020, 2021 et certainement 2022 avec le décalage dans le temps de certaines redevances dans le cadre des DSP.

Les collectivités qui assument un service public de transport seront également fortement impactées budgétairement par la chute de la fréquentation et des recettes liées, depuis 1 an.

Enfin, les collectivités littorales attirent également l'attention sur les pertes de recettes liées aux exonérations volontaires qu'elles ont mises en place en soutien d'une économie locale très dépendante de la saison touristique.

Réponses apportées par les collectivités pour faire face à la dimension territoriale de la crise sanitaire

Le dialogue a été jugé de qualité variable entre les élus locaux, le Préfet, l'ARS et la DASEN mais il n'a jamais été rompu. La coordination s'est faite notamment au travers de visio- conférences organisées par les Préfets de département, en présence de l'ARS. Les élus ont néanmoins regretté que les annonces du gouvernement, par voie médiatique, ne soient pas préparées lors de ces échanges, souvent limités à la mise en oeuvre a posteriori.

Les services de l'éducation nationale ont quelquefois paru être rigides, par exemple dans le respect des horaires d'enseignement alors que les services municipaux devaient s'adapter à la mise en place de 3 voire 4 services de restauration pendant la pause méridienne pour respecter les distances à table.

Les collectivités locales ont particulièrement été impliquées dans l'accompagnement en proximité de leurs concitoyens et les prestations sociales ont été très largement renforcées, nécessitant une solidarité indispensable de tous les acteurs.

Les prestations sociales ont été amplement déployées au-delà des réponses habituelles en direction des personnes les plus dépendantes :

- augmentation des repas à domicile,

- mise en place d'appels téléphoniques quotidiens pour maintenir du lien social, soutien pour des besoins de première nécessité, ...,

- taxi solidaire pour permettre des déplacements nécessaires ainsi que pour permettre l'accès aux centres de vaccination.

Les villes ont également pris de nombreuses initiatives pour soutenir l'économie locale :

- mise en place de chèques cadeaux « locaux »

- autorisation d'extensions de terrasses de commerçants sur le domaine public

- campagne de promotion des commerçants ouverts en « click and collect » ou assurant de la vente à emporter pendant le confinement

- fonds d'aides aux entreprises par différents niveaux de collectivités : régions, départements, intercommunalité, communes

- exonération de loyers : à cet égard, il conviendrait pour faciliter la gestion, de prévoir la faculté pour les collectivités d'exonérer de loyers les locaux communaux, de façon plus globale sur l'année plutôt qu'en fonction des dates de fermetures administratives.

Émergence de nouvelles formes de solidarités de terrain

Chacun a géré en fonction de ses moyens mais la fermeture au public des services de proximité a été jugé trop brutale et très pénalisante pour les plus démunis, qui n'avaient pas accès aux informations et services habituels. Le besoin de mise en place d'un guichet unique s'exprime.

La crise a fait apparaître de nouvelles personnes qui, par leur fragilité économique, sociale, psychique se retrouvent dans les difficultés qui peuvent rapidement les faire basculer dans la précarité. Durant cette période, les services municipaux ont activé les réseaux, multiplié les sollicitations des partenaires pour avancer plus vite et mieux. Cela montre aussi la difficulté de notre système à faire de la prévention des risques sociaux une priorité, de les analyser, et d'y apporter des réponses cohérentes.

Selon les maires, la multiplication des dispositifs, la diversification des réponses de guichets fragilisent et rendent souvent impossible une réponse globale que les collectivités de proximité tentent de coordonner. Il s'agit d'organiser les réponses pour une même famille, une même personne. La place de proximité des élus locaux leur donne la capacité à être vigilants pour repérer les fragilités, les incohérences mais sans avoir les moyens ni la volonté d'être les seuls acteurs de la cohésion sociale. Nombre de concitoyens se perdent dans des démarches complexes de plus en plus dématérialisées, sans avoir un interlocuteur en capacité d'appréhender le problème dans sa totalité.

La crise sanitaire a mis en évidence un manque de coordination des acteurs intervenant sur le champ social. Les institutions ont montré leurs limites face à des besoins qui étaient croissants et les initiatives citoyennes ont heureusement pris le relai, avec par exemple de nombreux bénévoles qui se faisaient connaître auprès du CCAS. Les associations caritatives ont néanmoins été freinées dans leur action. En effet, les bénévoles sont souvent des retraités, fragilisés par la crise sanitaire et les lieux d'intervention de ces associations sont souvent des espaces collectifs, fermés pendant cette période. À titre d'exemple : impossibilité pour la Croix Rouge d'accueillir les personnes SDF pour les vêtements, ou une douche, leurs locaux n'étant pas adaptés. La disparition conjoncturelle de ces réponses a constitué un manque dans la chaine de soutien aux plus fragiles ou tout simplement le maintien de liens qui font société. Une réflexion sur la place de la vie associative dans la gestion des pandémies mérite certainement d'être posée .

Des questions se sont posées sur la prise en charge des SDF ou des campements Roms : les communes ont dû faire face dans l'urgence à des obligations faites de distribuer des masques et/ou de mettre en place des sanitaires, sans aides de l'État.

Réponses de France Urbaine au questionnaire de la Mission commune d'information destinée à évaluer les effets des mesures prises ou envisagées en matière de confinement ou de restrictions d'activités

Impact de l'épidémie de Covid-19 sur les finances des membres de France urbaine

Les Maires et Présidents d'intercommunalité membres de France urbaine ont souhaité engager, à l'issue du Conseil d'administration du mardi 10 novembre 2020, une compilation des impacts de l'épidémie constatés dans les comptes de leurs collectivités.

Cette enquête a pour but d'objectiver et d'étayer un ressenti partagé dans les territoires urbains : les conséquences financières de la crise sanitaire seront majeures et inédites pour les collectivités denses, n'en déplaise au discours relativiste du gouvernement.

La présente note est une actualisation au 13 janvier. L'échantillon analysé est de 78 collectivités (40 villes + 38 EPCI).

Méthodologie et cadre de l'enquête

L'inquiétude originelle des membres de France urbaine portant avant tout sur la préservation de l'autofinancement nécessaire aux investissements qu'appelle la relance, il s'est agi principalement de mesurer l'impact de l'épidémie sur la section de fonctionnement des budgets 2020 consolidés ^{12 ( * )} , selon quatre postes : dépenses exceptionnelles, moindres dépenses, pertes de recettes, recettes exceptionnelles.

Les dépenses exceptionnelles couvrent à la fois des actions de soutien aux habitants, notamment les plus fragiles, et d'accompagnement au tissu économique et associatif des territoires. Elles tiennent compte, le cas échéant, de la mobilisation exceptionnelle des agents et des mesures locales de relance. Enfin, elles comprennent bien évidemment les dépenses portant sur la mise en place de procédures sanitaires et l'acquisition de matériel de protection face à l'épidémie.

Les moindres dépenses reflètent le montant des économies constatées par les collectivités, souvent en termes de fluides, de reports de recrutements, de moindre recours aux heures supplémentaires ou d'annulations d'événements ^{13 ( * )} .

Les pertes de recettes agrègent les manques à gagner sur la fiscalité, l'exploitation du domaine et des divers équipements communaux et intercommunaux ou, entres autres, la participation des usagers aux services publics. En particulier, elles comprennent les pertes observées dans les budgets annexes Transport, lourdement grevés par les pertes de billetterie et de versement transport, conséquence directe du recours massif au chômage partiel.

Les recettes exceptionnelles sont principalement constituées des remboursements de masques effectués par l'État. Il a aussi été tenu compte des mouvements entre niveaux de collectivités, comme lorsqu'une commune rembourse son intercommunalité pour l'achat de masques. Le remboursement de la moitié de l'exonération exceptionnelle de contribution foncière des entreprises a pu, le cas échéant, être comptabilisé. Ont également été pris en compte les versements attendus au titre de la clause de sauvegarde issue de l'article 21 de la 3 ^e loi de finances rectificatives pour 2020 (qui ne touchent, de fait, que très peu de membres).

Principaux résultats

Le nombre de contributions reçues s'élève à quatre-vingts, dont quarante-et-une villes et trente-neuf établissements publics de coopération intercommunale . Toutefois, du fait des spécificités de la Ville de Paris et de la Métropole du Grand Paris, ces deux collectivités ont été analysées séparément ^{14 ( * )} .

L'impact total pour les soixante-dix-huit collectivités (hors Paris et MGP) s'élève à 372 millions d'euros pour les villes et 814 millions d'euros pour les EPCI soit 25 % de l'épargne brute cumulée des trente-huit villes - et 3,6 % de leurs recettes réelles de fonctionnement - et 22 % de l'épargne brute - 4,5 % des recettes réelles de fonctionnement - pour les trente-sept EPCI. Rapportés au nombre d'habitants, ces impacts sont respectivement de 50 et 52 euros, en moyenne pondérée ^{15 ( * )} .

Au-delà de ces chiffres moyens, l'on observe naturellement de grandes disparités. Hors Paris, l'impact par habitant s'échelonne de 8 à 236 €/hab. pour les villes et de 8 à 104 €/hab. pour les EPCI. Cependant, pour plus de la moitié des villes, il est compris entre 30 et 60 €/hab., et pour plus de la moitié des EPCI entre 30 et 70 €/hab. En quote-part d'épargne brute, la distribution s'échelonne entre 6 et 70 % pour les villes et entre 4 et 60 % pour les EPCI. S'agissant des recettes réelles de fonctionnement, les quotes-parts varient entre 1 et 7 % pour les villes ou 1 et 9 % pour les EPCI.

(hors Paris et MGP)

À noter que la décomposition de l'impact selon les quatre postes d'analyse permet d'observer que, à rebours des propos entendus.

Réponses d'Intercommunalités de France (AdcF) au questionnaire de la Mission commune d'information destinée à évaluer les effets des mesures prises ou envisagées en matière de confinement ou de restrictions d'activités

Réponses de Petites villes de France au questionnaire de la Mission commune d'information destinée à évaluer les effets des mesures prises ou envisagées en matière de confinement ou de restrictions d'activités

Réponses de Villes de France au questionnaire de la Mission commune d'information destinée à évaluer les effets des mesures prises ou envisagées en matière de confinement ou de restrictions d'activités

NOTE DE LÉGISLATION COMPARÉE :
L'IMPACT DE LA CRISE DU CORONAVIRUS SUR L'ACTIVITÉ DES SPORTS D'HIVER

Paris, le 1 ^er avril 2021

À la demande de la mission commune d'information destinée à évaluer les effets des mesures prises ou envisagées en matière de confinement ou de restrictions d'activités, la division de la législation comparée du Sénat a réalisé une étude sur l'impact de la crise du coronavirus sur l'activité des sports d'hiver durant la saison hivernale 2020-2021 dans les principaux pays du massif alpin (Allemagne, Autriche, Italie et Suisse) et en Espagne. Plus précisément, la présente note aborde les mesures d'ouverture ou de fermeture des domaines skiables prises par les autorités compétentes, les protocoles sanitaires mis en place, les règles relatives à l'ouverture des hôtels et restaurants et à l'accueil des touristes étrangers ainsi que les mesures de soutien économique en faveur du secteur du tourisme de neige et de montagne.

L'Autriche et la Suisse (sur autorisation des cantons) ont émis comme règle générale celle de l'ouverture des domaines skiables. La fermeture des restaurants et hôtels en Autriche a toutefois restreint significativement le flux touristique. En Espagne, la décision d'ouvrir les stations de sport d'hiver et les remontées mécaniques a été laissée à l'appréciation de chaque communauté autonome. L'Allemagne et l'Italie, à l'instar de la France, ont quant à elles décidé de ne pas ouvrir les domaines skiables sur l'ensemble de leur territoire. Une réouverture très progressive a cependant été entamée en Allemagne depuis début mars 2021, lorsque la situation sanitaire le permettait. L'Italie est le seul pays ayant adopté des mesures de soutien économique spécifiques au secteur de la montagne.

I. EN AUTRICHE, DES DOMAINES SKIABLES OUVERTS MAIS RÉSERVÉS DE FACTO AUX RÉSIDENTS

Depuis le début de la crise du coronavirus et jusqu'au 22 mars 2021, l'Autriche comptabilisait plus de 515 000 cas positifs et un peu plus de 9 000 décès. 20 millions de tests avaient été réalisés sur cette période ^{16 ( * )} . Le taux d'incidence sur sept jours s'élevait, en moyenne sur tout le territoire autrichien, à 240 cas pour 100 000 habitants, la région du Vorarlberg présentant le taux le plus bas (66 cas pour 100 000 habitants) et celle de Vienne le taux le plus élevé (321 cas pour 100 000 habitants) ^{17 ( * )} .

L'Autriche a fait le choix de ne pas fermer ses domaines skiables ou remontées mécaniques et de ne pas soumettre leur ouverture à autorisation. Le quatrième décret fédéral relatif aux mesures de protection spéciales contre la propagation de la Covid-19 ^{18 ( * )} , dans sa version en vigueur jusqu'au 11 avril 2021, autorise en effet la pratique de sports de plein air n'impliquant pas de contact physique.

A. LES DÉCISIONS PRISES EN MATIÈRE D'OUVERTURE OU DE FERMETURE DES STATIONS DE MONTAGNE

L'Autriche a émis comme règle générale celle du maintien de l'ouverture des domaines skiables tout en laissant fermés les restaurants et les hôtels, restreignant ainsi de fait le flux de touristes.

1. L'ouverture des domaines skiables

Depuis le 24 décembre 2020, les domaines skiables sont autorisés à ouvrir en Autriche. Toutefois, leur utilisation est contrainte par la fermeture de l'offre hôtelière. De facto , les domaines skiables sont donc principalement ouverts pour les résidents locaux, d'une part, et dans le cadre d'excursions à la journée, d'autre part.

À côté de cette autorisation générale d'ouverture des domaines, certains Länder ont adopté des mesures supplémentaires de protection pour lutter contre la propagation du coronavirus. C'est le cas du Tyrol qui, le 12 février 2021 ^{19 ( * )} , a instauré la règle de la possession obligatoire d'un test Covid négatif de moins de 48 heures lors de l'utilisation du domaine skiable pour les personnes de plus de dix ans.

À l'inverse, d'autres stations ont fait le choix de ne pas ouvrir de la saison. Tel est le cas du domaine skiable d'Ischgl, qui avait été en 2020 un point d'entrée du coronavirus en Autriche, et qui n'a pas ouvert ses pistes lors de la saison d'hiver 2020-2021 ^{20 ( * )} . La justification des exploitants tient au manque de perspectives touristiques, aux restrictions de voyage et à une situation sanitaire toujours sous tension ^{21 ( * )} .

D'autres stations ont choisi de raccourcir la saison d'hiver 2020-2021 ou de n'ouvrir le domaine que le week-end. Le domaine skiable « SkiWelt Wilder Kaiser-Brixental » a ainsi mis fin prématurément, le 7 mars 2021, à sa période d'ouverture continue, n'excluant pas pour autant d'ouvrir ponctuellement le week-end ^{22 ( * )} . Le domaine skiable de Werfenweng ^{23 ( * )} , quant à lui, est fermé du lundi au jeudi et ouvre le vendredi, le samedi et le dimanche, à l'instar d'autres stations ayant opté pour la limitation de leurs jours d'accès.

2. Les obligations sanitaires à destination des exploitants de remontées mécaniques

Le décret fédéral relatif aux mesures de protection spéciales contre la propagation de la Covid-19 ^{24 ( * )} précise, s'agissant des remontées mécaniques fermées, qu'un masque FFP2 ou chirurgical doit être porté autant dans le moyen de transport que dans leurs accès fermés. En outre, sauf dans l'hypothèse où les voyageurs sont tous issus du même foyer, le nombre de personnes transportées ne peut excéder la moitié de la capacité maximale normale des cabines.

Les exploitants sont également tenus de créer et mettre en oeuvre un plan de prévention pour éviter toute contamination. Ce plan doit comporter entre autres les exigences en matière d'hygiène, une analyse des risques, les règles relatives à la gestion des flux de clients et les mesures visibles de régulation (marquage au sol, barrières).

3. Les règles relatives aux restaurants et hôtels et l'accueil des touristes étrangers

a) Les règles relatives aux restaurants et hôtels

La dernière version du décret fédéral précité a maintenu la fermeture des restaurants et des hôtels.

S'agissant des restaurants, ils peuvent toutefois proposer une offre à emporter et en livraison. Les cabanes de restauration présentes sur les pistes de ski sont fermées et aucune offre à emporter n'est permise les concernant ^{25 ( * )} . Une exception existe toutefois : dans la région du Vorarlberg, depuis le 15 mars 2021, les restaurants sont autorisés à ouvrir, sous réserve de respecter les mesures sanitaires telles qu'une distanciation de deux mètres entre deux groupes de personnes, un maximum de quatre adultes provenant d'au plus deux foyers différents par table, le port de masques de protection lorsque les personnes ne consomment pas, la tenue d'un registre des convives, la réalisation d'un test Covid négatif 48 heures à 72 heures avant en fonction du type de test, la rédaction d'un plan de protection si plus de 50 places sont disponibles dans le restaurant et la désignation d'un référent Covid pour l'établissement ^{26 ( * )} .

Les hôtels et les hébergements privés, quant à eux, sont fermés à des fins touristiques.

b) Les règles relatives aux touristes étrangers ^{27 ( * )}

Les personnes étrangères souhaitant entrer sur le territoire autrichien doivent respecter certaines conditions, au premier rang desquelles une inscription électronique préalable à l'arrivée en Autriche et au plus tôt 72 heures avant celle-ci. La confirmation du dépôt de l'inscription électronique est à présenter lors de l'entrée en Autriche.

Outre ce formulaire d'inscription, les personnes souhaitant entrer sur le territoire autrichien sont tenues à la présentation d'un test Covid négatif, effectué au plus tôt 72 heures avant l'arrivée dans le cas d'un test PCR ou 48 heures dans le cas d'un test antigénique, sauf si la personne arrive en provenance d'une destination figurant sur la liste des pays considérés comme sûrs par les autorités autrichiennes et qu'elle y est restée au moins dix jours. Dans l'hypothèse où il lui aurait été impossible de réaliser ce test, alors l'individu aurait 24 heures suivant son arrivée en Autriche pour l'effectuer.

Ensuite, ces personnes doivent se soumettre à un isolement de dix jours. Cet isolement peut être réduit si l'individu effectue un test PCR ou antigénique se révélant négatif, au plus tôt cinq jours après le début de son isolement. L'isolement est obligatoire et ne peuvent en être exemptées que les personnes entrant en Autriche pour des raisons particulières (telles que professionnelles, médicales ou judiciaires).

4 Le contrôle du respect des règles

Au Tyrol, seule région autrichienne à avoir édicté des règles plus sévères en matière d'accès aux stations de ski, l'ordonnance sur les mesures complémentaires précitée indique que les personnes concernées sont invitées à conserver leurs attestations de test sur elles, les autorités sanitaires pouvant les contrôler pendant toute la durée du séjour. Le site du Land précise que les autorités sanitaires peuvent procéder à des contrôles aléatoires pour en vérifier l'application ^{28 ( * )} .

B. LES MESURES DE SOUTIEN À DESTINATION DES ACTEURS DE LA MONTAGNE

La recherche n'a pas mis en évidence de mesures de soutien spécifiques à destination des stations de sport d'hiver mais des mesures plus globales à destination du secteur du tourisme. L'Autriche a mis en place des mesures pour aider les entreprises touchées par la crise du coronavirus, sous forme de « paquets d'aides », dont l'un concerne le secteur touristique. Celui-ci contient notamment, sous conditions, des aides pour pallier les pertes subies, des aides à destination des entreprises indirectement touchées par les mesures de fermeture ou encore des allègements et reports fiscaux ^{29 ( * )} .

Retour sur la saison touristique de l'été 2020

Les statistiques relatives à la saison d'été 2020 en Autriche montrent une baisse du nombre de nuitées de l'ordre de 31,8 % sur la période courant de mai à octobre 2020 par rapport à 2019. La clientèle enregistrée sur cette période était essentiellement nationale. Les résultats étaient également très différents selon les Länder , celui de Vienne, par exemple, enregistrant une fréquentation en baisse de 80,9 % tandis que pour les Länder de Carinthie ou de Burgenland, la baisse s'établissait autour de 11 à 13 % ^{30 ( * )} . La Carinthie a même vu une hausse significative (près de 20 %) de la part domestique de sa clientèle touristique à l'été 2020.

Pour rassurer les touristes, l'Autriche a lancé en juillet 2020 l'initiative « Sichere Gastfreundschaft - Testangebot Tourismus » ^{31 ( * )} permettant aux collaborateurs du secteur hôtelier de passer régulièrement des tests de dépistage, aux frais du gouvernement fédéral. Cette possibilité a ensuite été étendue aux employés des restaurants, des campings et auberges de jeunesse en septembre, puis à d'autres professions en lien avec le secteur touristique (tels que les professeurs dans les écoles de sports d'hiver ou les personnels des agences de voyage) en novembre.

II. EN SUISSE, UN PRINCIPE D'OUVERTURE DES DOMAINES SUR AUTORISATION DES AUTORITÉS CANTONALES

Depuis le début de la crise du coronavirus à fin février 2021, la Suisse comptabilise près de 560 000 cas positifs et un peu plus de 9 000 décès. Lors des deux dernières semaines de février, environ 7 000 cas positifs hebdomadaires étaient confirmés en laboratoire. Le rapport sur la situation épidémiologique, daté du 3 mars 2021, faisait état d'un taux d'incidence des cas confirmés en augmentation de 3,6 % entre la dernière et l'avant-dernière semaine de février. Cependant, l'incidence est très variable selon les cantons, puisque sur la même période, elle a diminué de plus de 10 % dans huit cantons et augmenté de plus de 10 % dans huit autres cantons. Dans les autres cantons (soit dix), elle a varié entre ces deux seuils. Les statistiques gouvernementales montraient, pour la dernière semaine de février, que les extrêmes se trouvaient dans le canton de Nidwald (42 contaminations pour 100 000 habitants) et dans celui de Neuchâtel (147 contaminations pour 100 000 habitants) ^{32 ( * )} .

Dans ce contexte sanitaire, la décision a été prise de maintenir l'ouverture des domaines skiables, sous certaines conditions et sur autorisation des cantons. Ainsi, depuis le 22 décembre, date à partir de laquelle une autorisation est nécessaire, la plupart des domaines ont pu rester ouverts. Dans le canton du Valais, à titre d'exemple, au 16 décembre, 48 autorisations avaient été accordées sur 51 demandées tandis que quatre exploitants s'étaient abstenus de faire une demande à cette date ^{33 ( * )} .

A. LES DÉCISIONS PRISES EN MATIÈRE D'OUVERTURE OU DE FERMETURE DES STATIONS DE MONTAGNE

La Suisse a émis comme règle générale celle de l'ouverture des domaines skiables sur autorisation des cantons. Cette autorisation ne peut être donnée que si certaines conditions sont remplies et si l'exploitant a fourni un plan de protection à l'appui de la demande. L'assouplissement de certaines mesures, à compter du 1 ^er mars, ne s'applique ni aux domaines skiables, ni aux restaurants.

1. Les conditions d'ouverture des domaines skiables

L'article 5c de l'ordonnance sur les mesures destinées à lutter contre l'épidémie de Covid-19 en situation particulière (dite ordonnance Covid-19 situation particulière) du 19 juin 2020 ^{34 ( * )} liste les conditions qui doivent être réunies pour que l'autorisation d'ouverture du domaine skiable soit accordée :

- la situation épidémiologique du canton ou de la région doit le permettre. Cette condition est appréciée au regard d'indicateurs tels que ceux listés à l'article 8 de la même ordonnance, à savoir le taux d'incidence, le nombre de nouvelles infections, le taux de positivité, le nombre de tests effectués, le taux de reproduction ou encore le nombre de personnes hospitalisées ;

- le canton doit être en mesure d'identifier et d'informer les personnes potentiellement infectées conformément à l'article 33 de la loi sur les épidémies, qui dispose que « les personnes malades, présumées malades, infectées, présumées infectées ou qui excrètent des agents pathogènes peuvent être identifiées et des informations leur être communiquées » ^{35 ( * )} ;

- les hôpitaux et établissements de soins de la région doivent avoir la capacité suffisante de prendre en charge autant les personnes infectées que les personnes connaissant d'autres problèmes ;

- le canton doit disposer d'une capacité de tests suffisante pour faire face au nombre de personnes pouvant présenter des symptômes et nécessitant de se faire tester ;

- et l'exploitant doit soumettre un plan de protection (voir infra ).

2. L'établissement obligatoire d'un plan de protection pour l'exploitant comme pour la commune

Les articles 4, 5b et 5c de l'ordonnance Covid-19 situation particulière précisent les contours de l'obligation d'établissement d'un plan de protection, laquelle concerne autant l'exploitant que la commune.

La commune

S'agissant du plan de protection de la commune, il est prévu à l'article 5b de l'ordonnance Covid-19 situation particulière que « les communes qui disposent de domaines skiables et qui sont très fréquentées (stations de sports d'hiver) doivent élaborer et mettre en oeuvre un plan de protection qui prévoit des mesures visant à garantir le respect des règles en matière de distance et à éviter les rassemblements dans l'espace public » . Doivent en particulier figurer dans ce plan des éléments sur :

- la coordination des horaires d'ouverture des commerces, des établissements de restauration et la gestion de leurs accès et de leurs zones d'attente dans l'espace public ;

- la gestion des mouvements de personnes, en particulier dans les zones liées aux transports (arrêts de transports publics, lieux de stationnement) ;

- les endroits où les tests peuvent être effectués ;

- la mise à disposition de personnel dédié à la surveillance du respect des mesures.

L'exploitant

Le plan de protection soumis par l'exploitant, quant à lui, doit répondre à deux séries d'exigences. La première série est visée à l'article 4 de l'ordonnance et concerne les exploitants d'installations ou d'établissements accessibles au public et les organisateurs de manifestations. Ceux-ci doivent inclure dans leur plan de protection :

- les mesures d'hygiène et de distance ;

- le respect de l'obligation du port du masque ;

- la limitation de l'accès aux lieux pour que les règles de distance soient respectées ;

- la mise en place de distance ou de séparation appropriées en présence de personnes qui ne sont pas tenues au port du masque. Dans le cas contraire, les coordonnées des personnes présentes devront être recueillies ;

- la désignation de la personne en charge de la mise en oeuvre du plan de protection et des relations avec les autorités compétentes.

À ces mentions obligatoires pour tous les gestionnaires d'installations ou d'établissements ouverts au public s'ajoutent d'autres éléments spécifiques à destination des exploitants de domaines skiables :

- les véhicules fermés, tels que les télécabines ou les remontées mécaniques, ne peuvent être remplis qu'aux deux tiers de leur capacité ;

- le nécessaire doit être fait pour que les distances de sécurité de 1,5 mètre soient respectées pour l'accès au domaine skiable et dans les zones d'accès et d'attente des installations ;

- le port du masque est obligatoire y compris dans les moyens de transport sur le domaine skiable (téléskis, télécabines) et dans les files d'attente pour y accéder. Une distance de sécurité de 1,5 mètre entre deux personnes doit être respectée ;

- l'interdiction d'accès au domaine skiable des personnes atteintes de la Covid-19 ou présentant les symptômes. À cet effet, les individus doivent se soumettre à une obligation d'auto-déclaration, tandis que l'accès à tout transport dans le domaine est interdit aux personnes présentant des signes manifestes de la maladie, sauf si les personnes concernées prouvent que ces signes sont liés à autre chose ;

- la coordination du plan de protection avec ceux des autres acteurs (commune, restaurateurs) intervenant sur le domaine ;

- le contrôle du respect des mesures du plan de protection, en particulier s'agissant du respect des distances ;

- l'exclusion du domaine skiable de toute personne qui, malgré plusieurs rappels, continue de ne pas respecter les règles en vigueur.

3. Les règles relatives aux restaurants et hôtels et l'accueil des touristes étrangers

a) Les règles relatives aux restaurants et hôtels

L'article 5a de l'ordonnance précitée interdit l'exploitation des établissements de restauration et des bars, à l'exclusion notamment :

- des entreprises proposant de la vente de nourriture et de boissons à emporter ou la livraison à domicile ;

- des restaurants et bars réservés aux clients d'un hôtel, sous réserve du respect d'un certain nombre de règles telles que la limitation à quatre convives par table au plus, à l'exception des familles avec enfants ou encore la collecte des coordonnées d'au moins l'une des personnes présentes.

Les restaurants situés sur les pistes de ski sont fermés au public. Une exception existe toutefois pour permettre aux groupes d'enfants de moins de seize ans, lors d'activités encadrées, de s'installer dans une salle et d'y prendre leur repas, sous réserve du respect d'un certain nombre de conditions (telles que l'interdiction de présence des parents ou encore l'interdiction du libre-service). Une autre exception, dûment encadrée, permet également au personnel des remontées mécaniques ne pouvant prendre son repas dans un local mis à disposition par son employeur, de s'y restaurer.

Les hôtels semblent être, pour la plupart, ouverts, du moins aucune fermeture générale n'est en vigueur les concernant. Comme tous les établissements accessibles au public, les hôtels doivent rédiger un plan de protection visant à protéger d'une part la clientèle, d'autre part les employés. L'association « HôtellerieSuisse » propose sur son site un plan de protection standard à destination de ses membres ^{36 ( * )} , qui comporte plusieurs points (détaillés en critères et normes pour la mise en place) à mettre en oeuvre ^{37 ( * )} : hygiène des mains, masques faciaux, distances de sécurité, nettoyage et hygiène des lieux et objets, gestion des collaborateurs malades, situations spécifiques au travail, information (du personnel et de la clientèle) et formation des personnels, mesures de management et autres mesures de protection (telles que l'accès aux parking et les manifestations). En outre, pour les hôtels offrant un service de restauration, les coordonnées des clients sont recueillies et les règles relatives à la restauration dans les hôtels (voir supra ) doivent être respectées.

Les premières statistiques d'occupation des chambres montraient, pour janvier 2021, une chute du nombre de nuitées par rapport à janvier 2020 (-58,2 %), passant de plus de 3 millions en janvier 2020 à 1,27 million en janvier 2021, dont près de 76 % d'hôtes suisses ^{38 ( * )} .

b) Les règles relatives aux touristes étrangers

Les touristes et skieurs en provenance de pays tiers sont admis en Suisse sous réserve de se soumettre aux formalités d'entrée sur le territoire en période de coronavirus. Deux cas peuvent se produire ^{39 ( * )} :

- si une personne souhaite entrer en Suisse et qu'elle n'a pas séjourné, au cours des dix jours précédant son arrivée, dans un pays ou une zone classée « à risque », son entrée sur le territoire est conditionnée au remplissage d'un formulaire d'entrée (certaines personnes sont dispensées de ce formulaire, telles que celles vivant dans une zone frontalière) et à la présentation d'un test négatif si elle arrive en avion ;

- si une personne souhaite entrer en Suisse et qu'elle a séjourné, au cours des dix jours précédant son arrivée, dans un pays ou une zone classée « à risque », son séjour sur le territoire est conditionné, outre le remplissage du formulaire et la présentation d'un test négatif, au respect d'une quarantaine obligatoire de dix jours dans un « hébergement adapté » (qui peut être un hôtel ou un logement de vacances), accompagnée d'une auto-déclaration aux autorités cantonales dans les deux jours suivant son arrivée. La quarantaine peut être raccourcie si, au bout de sept jours d'isolement, la personne concernée subit un test dont le résultat est négatif.

Sont classés « à risque » certains pays et certaines zones d'États voisins. Au 8 mars 2021, huit régions françaises figurent sur cette liste ^{40 ( * )} : le Centre-Val de Loire, les Hauts-de-France, l'Île de France, la Normandie, la Nouvelle-Aquitaine, l'Occitanie, les Pays de la Loire et Provence-Alpes-Côte d'Azur.

4 Le contrôle du respect des règles

Les autorités cantonales effectuent des contrôles et sanctionnent les entreprises qui ne se conformeraient pas aux prescriptions. Si l'exploitant, après un premier avertissement, ne met toujours pas en oeuvre correctement le plan de protection ou si l'une des conditions permettant la délivrance d'une autorisation n'est plus remplie (voir supra ), alors l'autorité cantonale peut soit révoquer l'autorisation d'ouverture, soit édicter des règles supplémentaires ^{41 ( * )} .

À titre d'exemple, dans le canton de Vaud, l'autorité en charge du contrôle et de la validation a priori des plans de protection est l'État-major cantonal de conduite (EMCC). Lors des contrôles sur place, l'EMCC va vérifier le respect des normes, telles que le fait qu'il n'y ait pas d'attroupement ou que les clients se désinfectent les mains. Pour chaque item de la liste de contrôle, elle-même fonction de la nature de l'établissement, quatre résultats sont possibles : constaté, certifié par l'exploitant, pas respecté ou non applicable. Des remarques peuvent également être formulées sur le document.

B. LES MESURES DE SOUTIEN À DESTINATION DES ACTEURS DE LA MONTAGNE

La Suisse a introduit un mécanisme de soutien pour les « cas de rigueur », qui vise à « remédier aux situations difficiles qui découlent directement ou indirectement des décisions des autorités » ^{42 ( * )} .

L'article 12 de la loi du 25 septembre 2020 ^{43 ( * )} dispose que « À la demande d'un ou de plusieurs cantons, la Confédération peut soutenir les mesures de ces cantons pour les cas de rigueur destinées aux entreprises particulièrement touchées par les conséquences de l'épidémie de Covid-19 en raison de la nature même de leur activité économique, en particulier les entreprises actives dans la chaîne de création de valeur du secteur événementiel, les forains, les prestataires du secteur des voyages, de la restauration et de l'hôtellerie ainsi que les entreprises touristiques » . Cette aide est conditionnée au respect de plusieurs critères ^{44 ( * )} , tels que le fait que l'entreprise doit avoir été créée avant le 1 ^er mars 2020, que les coûts salariaux doivent être en grande partie générés en Suisse ou encore que l'entreprise était rentable ou viable avant la pandémie et qu'elle avait pris des précautions pour protéger ses liquidités et son capital.

Les entreprises fermées par décision des autorités durant une période d'au moins 40 jours civils depuis le 1 ^er novembre entrent automatiquement dans la catégorie des « cas de rigueur ». Sont également considérées comme des cas de rigueur les entreprises qui auraient vu un net recul (au moins 40 %) de leur chiffre d'affaires 2020 comparé à la moyenne des deux années précédentes.

À côté de cette aide générale, il existe une aide spécifique de la Confédération, couplée à celle des cantons, à destination des transports publics, incluant notamment les installations à câbles touristiques (voir infra ).

À l'exception de ces aides globales, auxquelles s'ajoutent des dispositions relatives à l'assurance-chômage, la recherche n'a pas mis en évidence de mesures de soutien à destination des stations de ski spécifiquement.

Retour sur la saison touristique de l'été 2020

L'année 2020 a vu une baisse conséquente du nombre de nuitées réservées en Suisse, en particulier de la part des touristes étrangers. Par rapport à 2019, l'hôtellerie suisse a connu une baisse de 40 % des nuitées, la demande étrangère, quant à elle, étant en baisse de 66 % ^{45 ( * )} .

Plus généralement, les régions suisses ont vécu différemment la saison estivale, les articles de presse indiquant qu'autant le tourisme urbain s'était effondré, autant le tourisme rural avait parfois réussi à connaître une fréquentation plus forte qu'habituellement, les cantons du Jura et des Grisons notamment.

Les aides mises en place par les cantons et la Confédération permettant aux entreprises, sous certaines conditions, d'être soutenues dans les « cas de rigueur » ont en particulier visé les entreprises touristiques (voir supra ). En outre, la loi sur le transport de voyageurs du 20 mars 2009 ^{46 ( * )} a été amendée pour insérer un article nouveau, lequel permet à la Confédération de participer financièrement (à hauteur de 80 % du soutien du canton) à « des offres touristiques soumises à concession de transport de voyageurs ou à autorisation cantonale permettant d'exploiter des installations de transport à câbles » pour compenser des pertes financières dues au coronavirus subies entre le 1 ^er mars et le 30 septembre 2020 ^{47 ( * )} .

III. EN ALLEMAGNE, UNE RÉOUVERTURE AMORCÉE EN MARS APRÈS UNE FERMETURE PROLONGÉE

Depuis le début de la crise du coronavirus jusqu'au 10 mars 2021, l'Allemagne comptabilisait plus de 2,5 millions de cas positifs et un peu plus de 72 000 décès. Au 11 mars 2021, le taux d'incidence sur sept jours était de 69 cas pour 100 000 habitants, près de 123 100 personnes étaient en cours d'infection et environ 10 000 cas positifs étaient détectés, en moyenne, par jour ^{48 ( * )} .

Dans ce contexte sanitaire, la décision a été prise de ne pas ouvrir les domaines skiables, à l'instar d'autres pays européens dont la France. Le processus d'allègement des contraintes, entamé le 8 mars en Allemagne, tend à revenir sur cette fermeture, quelques stations ayant depuis rouvert leurs pistes au public, dans le respect des mesures sanitaires.

A. LES DÉCISIONS PRISES EN MATIÈRE D'OUVERTURE OU DE FERMETURE DES STATIONS DE MONTAGNE

L'Allemagne a émis, dès le 28 octobre 2020, la règle de la fermeture des installations de loisirs, y compris les installations sportives en plein air incluant les domaines skiables. Les différentes conférences réunissant le Bund et les Länder , qui décident conjointement des mesures de restriction ou d'assouplissement compte tenu de l'évolution de la situation sanitaire, ont prolongé cette décision à plusieurs reprises. La dernière conférence a cependant autorisé une réouverture sous conditions des installations de plein air et une première station de ski, celle de Willingen, a repris ses activités début mars.

1. La décision de fermeture des domaines skiables

Le 2 décembre 2020, le gouvernement fédéral et les États fédérés ont convenu de prolonger la réglementation en vigueur en matière de fermeture des restaurants, des hôtels et des installations de loisirs jusqu'au 10 janvier 2021. Ces mesures ont été prolongées jusqu'au 31 janvier ^{49 ( * )} , puis jusqu'au 14 février ^{50 ( * )} et enfin jusqu'au 7 mars ^{51 ( * )} .

De plus, lors de la conférence entre le Bund et les Länder du 5 janvier 2021, une mesure de limitation des déplacements dans un rayon de 15 kilomètres, sauf raison valable d'aller au-delà (les excursions à la journée n'étant pas considérées comme des raisons valables), a été annoncée. Cette mesure avait vocation à s'appliquer dans les zones dans lesquelles l'incidence sur sept jours s'élevait à plus de 200 nouvelles infections pour 100 000 habitants ^{52 ( * )} .

Des voix se sont élevées en Allemagne pour demander l'ouverture des domaines skiables, à l'instar de la lettre à destination de la Chancelière, le 5 décembre 2020, signée par 20 maires demandant l'ouverture des domaines pour les vacances de fin d'année ^{53 ( * )} . Les signataires, situés en Allgäu, estimaient en particulier que l'absence d'ouverture « serait fatale en termes de tourisme comme d'économie » . Mi-février, les maires de sept destinations de sports d'hiver (Braunlage, Feldberg, Oberstdorf, Oberwiesenthal, St. Blasien, Willingen, Winterberg) ^{54 ( * )} ont à leur tour saisi la Chancelière sur la question de l'ouverture des stations, parlant d'une « situation menaçant l'existant » et demandant, outre une aide financière, des perspectives claires pour les exploitants de remontées mécaniques.

2. La réouverture le 8 mars d'une première station allemande

Lors de la conférence du 3 mars 2021, la Chancelière allemande a annoncé une série d'allègements des contraintes dues à la situation sanitaire en Allemagne. En particulier, depuis le 8 mars, les Länder sont autorisés à aller plus loin dans l'ouverture, sous réserve que leur taux d'infection le permette :

- si, sur une période de sept jours, le taux d'incidence est stable à moins de 50 nouvelles contaminations pour 100 000 habitants, alors un Land peut prévoir des ouvertures supplémentaires, en particulier autoriser le « sport sans contact en petits groupes (maximum dix personnes) en plein air, également sur les installations sportives de plein air » ^{55 ( * )} ;

- si, sur une période de sept jours, le taux d'incidence est stable à moins de 100 nouvelles contaminations pour 100 000 habitants, un Land peut autoriser les « sports individuels avec au plus cinq personnes appartenant à deux foyers différents et les sports en groupes de 20 enfants maximum âgés d'au plus 14 ans, en extérieur et sur les installations sportives de plein air » .

C'est ainsi que dans le Land de Hesse, la station de Willingen a pu rouvrir ses pistes au public le 8 mars, dans le respect des mesures de protection contre le coronavirus. Le port d'un masque de protection chirurgical ou FFP2 est obligatoire dans les zones de location du matériel, de la billetterie et dans les transports. Les télécabines ou autres moyens de transport sur le domaine gardent leur capacité maximale dans la mesure où le port du masque y est obligatoire ; ils sont néanmoins régulièrement désinfectés ^{56 ( * )} .

Le 9 mars, c'est la station de Winterberg qui a ouvert ses pistes à son tour dans le respect des exigences sanitaires, à savoir l'obligation de porter un masque chirurgical ou FFP2 dans les différentes zones du domaine (location de matériel, billetterie, moyens de transport) et partout où une distance minimale de deux mètres ne peut pas être respectée ^{57 ( * )} .

À l'inverse, d'autres stations ont d'ores et déjà fait savoir qu'elles ne rouvriraient pas de la saison, tel est le cas de la station de Garmisch-Classic ^{58 ( * )} , qui a annoncé sur son site que les différentes prolongations des mesures de fermeture ont conduit les gestionnaires à prendre la décision de ne plus ouvrir la station durant la saison d'hiver 2020/2021.

3. Les règles relatives aux restaurants et hôtels et l'accueil des touristes étrangers

a) Les règles relatives aux restaurants et hôtels

Les hôtels et restaurants sont actuellement fermés en Allemagne. Lors de la conférence réunissant le Bund et les Länder , le 3 mars 2021, il a été annoncé que la conférence du 22 mars examinerait la question de l'ouverture et des perspectives des domaines non encore visés par les allègements, notamment la gastronomie et l'hôtellerie ^{59 ( * )} . Toutefois, il est possible d'avoir recours à une offre de nourriture à emporter ou en livraison.

Dans les stations de ski ayant rouvert, une offre de restauration extérieure est proposée. À Winterberg, des baraques extérieures sont ouvertes avec une gamme réduite de plats et de boissons pour se restaurer au sein du domaine skiable, la consommation devant toutefois se faire à plus de 50 mètres du point d'achat. Quant à la station de Willingen, son site précise que les restaurateurs et gérants de baraques vont essayer, à l'extérieur, de créer des zones de restauration.

b) Les règles relatives aux touristes étrangers ^{60 ( * )}

L'entrée sur le territoire allemand est soumise au respect de plusieurs conditions fédérales ou locales, et dépend de l'inscription, ou non, du pays de provenance sur la liste des zones à risque ^{61 ( * )} .

En premier lieu, en amont de l'entrée sur le territoire, toute personne doit s'enregistrer sur un site dédié (https://www.einreiseanmeldung.de) et présenter la confirmation de cet enregistrement lors de l'entrée, y compris par voie terrestre où la police fédérale peut faire des contrôles. Un test doit également être effectué, après l'arrivée sur le territoire si la personne n'arrive pas d'une zone présentant un risque particulièrement élevé de contamination, l'individu ayant 48 heures après son arrivée pour disposer d'une attestation de test et les autorités pouvant demander sa présentation pendant les dix jours suivant l'entrée sur le territoire.

Si l'individu souhaitant entrer sur le territoire allemand est en provenance d'une zone à risque dans laquelle il a séjourné au moins dix jours, il doit se soumettre à un isolement de dix jours, sauf si le Land de destination prévoit d'autres mesures. Les dispositions relatives à l'isolement relèvent de la compétence des Länder .

Si l'individu entre en Allemagne en provenance d'une zone présentant un risque particulièrement élevé de contamination, un test de dépistage antérieur à l'entrée sur le territoire doit être réalisé et son attestation présentée aux autorités lors de l'arrivée.

Le territoire métropolitain français dans sa totalité est classé depuis le 9 janvier comme « zone à risque », certains territoires d'outre-mer ayant depuis été ajoutés à cette liste. Le département frontalier de la Moselle, quant à lui, est classé depuis le 2 mars comme « zone de circulation des variants », l'entrée sur le territoire allemand depuis la Moselle nécessite donc la réalisation préalable d'un test de dépistage.

4. Le contrôle du respect des règles

Dans les domaines skiables, le contrôle du respect des mesures découlant des conférences entre le Bund et les Länder , ainsi que des mesures supplémentaires émanant des pouvoirs locaux, relève de la responsabilité des Länder concernés pour les premières et des communes pour les secondes.

B. LES MESURES DE SOUTIEN À DESTINATION DES ACTEURS DE LA MONTAGNE

En réponse à une question écrite posée fin janvier par un groupe de députés du Bundestag sur le soutien financier à apporter aux exploitants de remontées mécaniques du fait du coronavirus, le gouvernement fédéral a indiqué qu'il ne prévoyait pas d'aide spécifique à destination des exploitants de remontées mécaniques mais que les Länder étaient libres de décider de mettre en place leur propre programme d'aide en la matière ^{62 ( * )} .

Sans programme particulier pour les stations de sports d'hiver, les exploitants de remontées mécaniques sont toutefois éligibles, sous réserve de réunir les conditions d'obtention, aux aides mises en place au titre des mesures visant à lutter contre le coronavirus (Corona-Hilfsmaßnahmen) . En effet, la décision de fermeture des stations de ski, intervenue le 28 octobre 2020, a permis aux entreprises concernées de postuler aux aides gouvernementales en novembre (Novemberhilfe) et décembre (Dezemberhilfe) ^{63 ( * )} . Pour le calcul de l'aide (qui peut atteindre jusqu'à 75 % du montant de la période de référence, le taux étant facteur de plusieurs critères, parmi lesquels le nombre de jours de fermeture), la période de référence correspond au même mois de l'année précédente, soit le chiffre d'affaires de novembre 2019 pour estimer la perte de novembre 2020 et celui de décembre 2019 pour estimer la perte subie en décembre 2020 ^{64 ( * )} .

Un autre dispositif d'aide ( Überbrückungshilfe III) concerne les entreprises souffrant d'un déficit d'au moins 30 % par rapport au même mois de l'année 2019 du fait de la situation sanitaire et qui n'auraient pas pu bénéficier du dispositif d'aide précité. Ce dispositif est en place depuis novembre 2020, mais s'agissant des mois de novembre et décembre, il n'est toutefois pas cumulable avec les dispositifs Novemberhilfe ou Dezemberhilfe .

Enfin, les dispositifs permettant de garantir des liquidités à court terme sont également ouverts aux exploitants de remontées mécaniques. Il s'agit notamment du programme spécial de l'établissement de crédit pour la reconstruction (Kreditanstalt für Wiederaufbau - KfW-Sonderprogramm) , du prêt rapide de l'établissement de crédit pour la reconstruction (KfW-Schnellkredit) ou encore du programme de garantie (Bürgschaftsprogramme) .

Retour sur la saison touristique de l'été 2020

L'année 2020 a vu une baisse du nombre de nuitées dans toute l'Allemagne par rapport à la même période l'année précédente : 45,4 millions de nuitées en juillet 2020 soit une baisse de 22,8 % par rapport à juillet 2019 ^{65 ( * )} . Sur ce nombre, 40,6 millions de nuitées étaient le fait de la clientèle nationale, en baisse de 14,9 % par rapport à juillet 2019, tandis que la clientèle internationale représentait 4,8 millions de nuitées, soit une baisse de 56,7 %. Au moins d'août 2020, les chiffres sont en baisse de façon un peu plus tempérée : 49,6 millions de nuitées, soit une baisse de 14,2 % par rapport à août 2019 ^{66 ( * )} , dont 4,7 millions occupées par des touristes en provenance de l'étranger (ce qui représente une baisse de 56 % par rapport à août 2019) tandis que la clientèle nationale réservait 44,9 millions de nuitées, en recul de 4,7 % par rapport à la même période en 2019.

Les entreprises du secteur touristique sont éligibles aux aides mises en place pour atténuer les effets de la crise sanitaire au niveau fédéral comme au niveau des Länder . L'industrie hôtelière est à l'origine de 30 % des fonds demandés via le programme d'aide Überbrückungshilfe I , pour la période courant de juin à août 2020, tandis que 10 % émanaient de l'industrie des voyages ^{67 ( * )} .

IV. EN ITALIE, LE MAINTIEN DE LA FERMETURE DES DOMAINES SKIABLES

Depuis le début de la crise du coronavirus et jusqu'à la date du 22 mars 2021, l'Italie comptabilisait 3,4 millions de cas positifs recensés et plus de 105 000 décès ^{68 ( * )} . Le rapport de suivi de la situation épidémiologique en date du 17 mars 2021 relevait une augmentation du taux d'incidence au niveau national, dépassant le niveau de 250 contaminations hebdomadaires pour 100 000 habitants. Entre le 24 février et le 9 mars, le taux moyen de reproduction du virus (R) s'établissait à 1,16 au niveau national ^{69 ( * )} . Au 22 mars, neuf régions et une province étaient classées en « zone rouge », correspondant à un niveau de risque élevé, tandis que les autres régions étaient classées en zone orange de risque modéré.

Dans ce contexte sanitaire, l'ouverture des domaines skiables a été annoncée puis reportée à plusieurs reprises. Face à la recrudescence de l'épidémie, le décret du président du Conseil des ministres du 2 mars 2021 portant mesures urgentes pour faire face à l'épidémie de Covid-19 prévoit de nouvelles mesures de restrictions sur tout le territoire, dont la poursuite de l'interdiction des déplacements entre régions jusqu'au 27 mars (sauf pour rejoindre son domicile, pour des raisons de santé ou motif professionnel) et le maintien de la fermeture au grand public des remontées mécaniques jusqu'au 6 avril ^{70 ( * )} .

A. LES DÉCISIONS PRISES EN MATIÈRE D'OUVERTURE OU DE FERMETURE DES STATIONS DE MONTAGNE

En Italie, malgré plusieurs annonces de dates de réouverture, les domaines skiables sont fermés depuis le début de la saison hivernale.

1. La fermeture des domaines skiables

Depuis le début de la seconde vague en Italie, plusieurs textes réglementaires prévoyant la fermeture des remontées mécaniques dans les domaines skiables ont été successivement adoptés.

Le décret du président du Conseil des ministres du 24 octobre 2020 ^{71 ( * )} est le premier à énoncer le principe général de fermeture des remontées mécaniques dans les domaines skiables. Il autorise leur utilisation uniquement pour « des athlètes professionnels et non professionnels, reconnus par le Comité d'intérêt national italien national olympique, par le Comité paralympique italien et/ou par les fédérations pour permettre la préparation à des compétitions sportives nationales et internationales ou la conduite de telles compétitions ». Ce même article dispose également que « les remontées mécaniques sont ouvertes aux skieurs amateurs uniquement sous réserve de l'adoption de directives spécifiques par la Conférence des régions et des provinces autonomes, validées par le Comité technique et scientifique ^{72 ( * )} , visant à éviter les attroupements de personnes et, en général, les rassemblements ».

Le décret du président du Conseil des ministres du 3 novembre 2020 a prolongé ces dispositions jusqu'au 3 décembre 2020, date de fin de validité du décret ^{73 ( * )} .

Alors que la Conférence des régions avait transmis au Gouvernement un projet de « lignes directrices pour l'utilisation des remontées mécaniques dans les stations et les domaines skiables par les skieurs amateurs » (cf. infra ) le 23 novembre, un nouveau décret du président du Conseil des ministres du 3 décembre ^{74 ( * )} a prolongé la fermeture des remontées mécaniques au grand public jusqu'au 6 janvier 2021, même en présence de directives sanitaires adoptées par les régions et acceptées par le Comité technique et scientifique.

Par la suite, cette mesure de fermeture des remontées mécaniques aux skieurs amateurs a été prolongée jusqu'au 14 février 2021 par le décret du président du Conseil des ministres du 14 janvier 2021 ^{75 ( * )} , puis jusqu'au 5 mars par une ordonnance spécifique du ministre de la santé ^{76 ( * )} . Selon le ministère de la santé, cette nouvelle décision de report se fondait sur les données épidémiologiques les plus récentes attestant que le variant B117 dit « anglais » représentait 17,8 % des cas positifs et sur l'avis du Comité technique et scientifique selon lequel « au stade actuel, les conditions pour un relâchement ultérieur des mesures de restrictions en vigueur n'apparaissaient pas réunies, y compris celles envisagées pour le secteur du ski amateur » ^{77 ( * )} . Le Gouvernement s'était alors engagé à indemniser les opérateurs du secteur dans les meilleurs délais.

En dernier lieu, à l'initiative du nouveau Gouvernement présidé par Mario Draghi, le décret du président du Conseil des ministres du 2 mars 2021 a réitéré le principe de fermeture des remontées mécaniques pour les skieurs amateurs. Ce texte, qui ne prévoit aucune date de réouverture, est en vigueur jusqu'au 6 avril 2021.

2. Les directives sanitaires adoptées par la Conférence des régions

En application du décret du président du Conseil des ministres du 3 novembre 2020, la Conférence des régions et provinces autonomes a présenté, le 23 novembre, un projet de « lignes directrices pour l'utilisation des remontées mécaniques dans les stations et les domaines skiables par les skieurs amateurs » ^{78 ( * )} . Celles-ci identifient les mesures de prévention à adopter pour l'utilisation en toute sécurité des remontées mécaniques dans les stations et les domaines skiables pendant la saison hivernale. L'objectif était alors de permettre rapidement l'organisation et la préparation des pistes et des mesures de prévention par les entreprises concernées en vue d'une reprise progressive de leurs activités.

Ce projet de lignes directrices a reçu un avis positif du Comité technique et scientifique le 4 février 2021, après l'adoption de plusieurs modifications tenant compte des observations formulées par le Comité. La version finale des lignes directrices validées par la Conférence des régions le 8 février 2021 ^{79 ( * )} et transmise aux ministres des affaires régionales et de la santé prévoit entre autres mesures :

- à la demande du Comité technique et scientifique, la fermeture des remontées mécaniques se trouvant dans les régions classées en zone rouge et une ouverture à 50 % de leur capacité pour les régions en zone orange (cf. encadré sur la classification des régions selon le niveau de risque) ;

- pour toutes les régions, la limitation du nombre d'entrées journalières grâce à l'introduction d'un nombre maximal de forfaits journaliers pouvant être vendus, tenant compte non seulement des autres forfaits journaliers mais aussi des forfaits hebdomadaires et saisonniers, selon des critères homogènes par région, province autonome ou domaine skiable ^{80 ( * )} , adoptés ultérieurement. Ceci implique pour les gestionnaires l'obligation de disposer de systèmes de réservation permettant de gérer le nombre d'usagers pouvant effectivement accéder aux domaines skiables et aux remontées mécaniques chaque jour, en coordination avec les autorités sanitaires locales et avec le installations d'hébergement ;

- s'agissant des télésièges, l'occupation à 100 % du véhicule est autorisée sous réserve du port obligatoire du masque chirurgical (éventuellement inséré dans des cache-cous pour faciliter son utilisation). La capacité est réduite à 50 % si les télésièges sont utilisés avec les pare-brises fermés. Pour les télécabines et les téléphériques, la capacité est réduite à 50 % de la capacité maximale, avec port du masque chirurgical obligatoire ;

- la désinfection « scrupuleuse et fréquente » des équipements et surfaces touchées (poignées, boutons de levage, mains courantes, interrupteurs etc.) par le personnel ou les visiteurs et l'aération des espaces fermés ;

- la création de parcours permettant le respect de règles de distanciation d'un mètre entre chaque personne que ce soit pour l'achat des billets ou pour l'accès aux remontées mécaniques. L'achat de billets en ligne devra être encouragé pour éviter la formation de files d'attente ;

- l'adoption par les restaurants et bars d'altitude de mesures visant à éviter les rassemblements durant toutes les phases du service, la limitation du nombre de places assises conformément au protocole applicable à la restauration, le service uniquement en place assise. Ces structures sont aussi invitées à prévoir des systèmes de réservation et à privilégier la commande et la consommation par les clients en extérieur. Une mesure dérogatoire est toutefois prévue en cas de conditions météorologiques défavorables ;

- la mise en oeuvre par les gestionnaires d'un système de surveillance sanitaire parmi les employés et de gestion des cas positifs parmi les clients ;

- la fourniture aux employés en quantité suffisante de gants jetables, masques chirurgicaux, désinfectant pour les mains et les surfaces et, pour la gestion des cas positifs, des kits comprenant un masque FFP2, des lunettes ou une protection faciale et des gants jetables.

À ce jour, ces lignes directrices n'ont pas trouvé à s'appliquer en raison du maintien de la fermeture des remontées mécaniques.

La classification des régions selon le niveau de risque

Le décret du président du Conseil des ministres du 3 novembre 2020 a institué un système de classification des régions italiennes en trois zones - jaunes, orange et rouges - correspondant à différents niveaux de risque de propagation du virus. En janvier 2021 a également été créée une zone dite « blanche » s'appliquant aux régions où le virus circule peu (cas de la Sardaigne jusqu'à la mi-mars). Le niveau de risque de chaque région est calculé à partir de 21 paramètres par l'Institut supérieur de la santé et le Conseil supérieur de la santé - parmi lesquels le nombre de cas symptomatiques, d'hospitalisations, d'occupation des lits de réanimation et du taux R de reproduction du virus.

Le décret du président du Conseil des ministres du 2 mars 2021 confirme l'application de ce système de classification des régions en quatre zones et adapte les mesures de restriction qui y sont applicables. Selon ce texte en vigueur jusqu'au 6 avril :

- les zones blanches (scénario 1) correspondent aux zones où le taux R de reproduction du virus est inférieur à 0,5. S'y appliquent notamment le port du masque obligatoire, la distanciation physique et la suspension des activités les plus à risque ^{81 ( * )} ;

- les zones jaunes (scénario 2) correspondent aux zones en capacité de limiter la croissance des cas (avec un R compris entre 0,5 et 1). Outre les mesures des zones blanches, s'y appliquent notamment un couvre-feu de 22 heures à 5 heures du matin, la fermeture des restaurants à partir de 18 heures, des centres commerciaux le week-end, l'enseignement à distance pour le secondaire, la fermeture des cinémas et des théâtres, l'ouverture des musées en semaine (et à partir du 27 mars le samedi), la fermeture des centres et clubs sportifs et l'interdiction des conférences, festivals et foires ;

- les zones orange (scénario 3) correspondent aux zones de croissance rapide du nombre de cas, mettant en difficulté le traçage des cas contact (R situé entre 1 et 1,25). Les restrictions applicables sont, outre celles des zones jaunes, l'interdiction d'entrée et de sortie de la région et de déplacement dans une commune autre que celle de résidence (sauf pour les habitants des communes de moins de 5 000 habitants) ;

- les zones rouges (scénario 4) correspondent aux zones de croissance exponentielle du nombre de cas (R supérieur à 1,25). Les mesures concernant ces zones, cumulées aux restrictions des autres zones, sont assimilables à un confinement (interdiction de déplacement en dehors de la région et de circulation, y compris au sein de la commune sauf pour motif de santé ou professionnel, fermeture des marchés et de toutes les activités de vente de détail à l'exception des pharmacies, bureaux de presse, tabacs, magasins alimentaires et de première nécessité, fermeture des écoles et enseignement à distance pour les élèves de tous niveaux, fermeture des coiffeurs et esthéticiennes).

- en outre, du 15 mars au 2 avril et la journée du 6 avril, les règles des zones jaunes s'appliquent également aux régions classées en zone blanche ;

- pendant le week-end de Pâques (3, 4 et 5 avril), les restrictions applicables aux zones rouges s'appliquent à toute l'Italie (sauf les régions en zone blanche).

Au 22 mars 2021, neuf régions (Abruzzes, Basilicate, Calabre, Ligurie, Molise, Sicile, Sardaigne, Toscane, Ombrie, Val d'Aoste) et la province autonome de Trente étaient classées en zone rouge, tandis que dix régions (Campanie, Émilie-Romagne, Frioul-Vénétie Julienne, Latium, Lombardie, Marches, Piémont, Pouilles et Vénétie) et la province autonome de Bolzano étaient en zone orange.

3. Les règles relatives aux restaurants et hôtels et l'accueil des touristes étrangers

Depuis l'automne 2020, les règles relatives aux services de restauration et d'hôtellerie varient selon la zone dans laquelle chaque région est classée. Ces règles peuvent elles-mêmes varier dans le temps, la réglementation en vigueur évoluant très régulièrement.

La règle d'interdiction de déplacements entre régions, (sauf motif professionnel ou de santé) applicable aux zones jaunes, orange et rouges conduisent elles aussi à limiter l'activité touristique. Le décret du président du Conseil des ministres du 2 mars 2021 limite également la possibilité pour les habitants des zones rouges de se rendre dans leur résidence secondaire.

a) Les règles relatives aux restaurants et hôtels

Selon la réglementation en vigueur au 6 mars 2021, les restaurants et bars peuvent ouvrir en journée jusqu'à 18 heures, uniquement dans les régions classées en zone blanche ou jaune.

Dans les zones orange et rouges, le service à table dans les restaurants, cafés et bars est interdit. Seules sont autorisées, pour les restaurants, la livraison à domicile ou la fourniture de repas à emporter jusqu'à 22 heures (heure de début du couvre-feu) et pour les bars, la consommation à emporter jusqu'à 18 heures.

L'activité des hôtels et des locations de vacances n'est pas limitée, sous réserve du respect des règles sanitaires en vigueur.

b) Les règles relatives aux touristes étrangers

Les règles applicables aux touristes étrangers souhaitant se rendre en Italie varient selon leur pays d'origine, classés en cinq listes pour lesquelles s'appliquent des limitations différentes ^{82 ( * )} .

Pour les pays de la liste C, sur laquelle figuraient au 22 mars 2021 la plupart des pays de l'Union européenne dont la France, aucun motif de déplacement n'est exigé. Un test PCR ou antigénique négatif de moins de 48 heures doit être présenté au transporteur au moment de l'embarquement. En l'absence de présentation d'un test, la personne est soumise à un isolement et à une surveillance sanitaire. Les touristes étrangers ou citoyens italiens en provenance de ces zones doivent également remplir une auto-déclaration et notifier leur entrée sur le territoire aux autorités compétentes.

B. LES MESURES DE SOUTIEN À DESTINATION DES ACTEURS DE LA MONTAGNE

Le décret-loi du 22 mars 2021 portant mesures urgentes pour le soutien aux entreprises et aux opérateurs économiques, services de santé et services territoriaux ^{83 ( * )} (aussi appelé « Decreto Sostegni ») prévoit un soutien financier de l'État de 32 milliards d'euros, dont 700 millions d'euros en faveur de la filière de la montagne.

Jusqu'à ce décret, les opérateurs économiques, gestionnaires de remontées mécaniques et les collectivités territoriales des domaines skiables n'avaient pas reçu d'aide spécifique. De nombreux dispositifs de soutien de droit commun ou spécifiques au secteur touristique ont toutefois été créés parmi lesquels une indemnisation pour les travailleurs à durée déterminée et les travailleurs saisonniers du secteur touristique, des allègements de contributions pour les employeurs, des mesures de suspension de paiement des impositions, la suppression de la taxe communale unique (IMU) étendue en octobre 2020 aux secteurs de l'hôtellerie, de la restauration, des débits de boisson, du tourisme, du sport, du divertissement et de la culture, trois fonds pour le tourisme, un fonds pour le secteur de la restauration et des mesures de soutien à la liquidité comme un fonds de garantie pour les PME ^{84 ( * )} .

Conformément à l'engagement pris par le Gouvernement en février 2021 lorsqu'il avait été décidé de ne pas rouvrir les domaines skiables, le Decreto Sostegni prévoit des mesures de soutien spécifiques en faveur des communes de montagne appartenant à un domaine skiable (article 2), financées par un fonds ad hoc doté de 700 millions d'euros pour 2021. Les ressources du fonds sont réparties entre régions et provinces autonomes par décret ministériel, sur la base de la fréquentation touristique enregistrée en 2019 dans les communes classées par l'Institut national de statistique (ISTAT) en tant que « communes de montagne » ou « commune de montagne à vocation culturelle, historique, artistique et paysagère » appartenant à des domaines skiables.

Dans les 30 jours suivant l'adoption du décret de répartition, il revient ensuite aux régions et provinces concernées de reverser les fonds de la façon suivante :

- une part d'au moins 70 % aux communes de montagne des domaines skiables sur la base des tickets d'accès aux remontées mécaniques de chaque commune vendus en 2019 ;

- et la part restante à toutes les communes d'un même domaine skiable de façon proportionnelle au chiffre d'affaires des entités vendant des biens ou des services publics sur la période 2017-2019 ainsi qu'en faveur des moniteurs de ski inscrits à l'un des registres professionnels régionaux appropriés pour la saison 2020-2021 sur la base de leur rémunération moyenne ou des revenus perçus au cours de la période 2017-2019.

Le Decreto Sostegni apporte également un soutien significatif au secteur touristique dans son ensemble à travers les mesures suivantes : le fonds non remboursable pour les entreprises doté de 11 milliards d'euros au total (tous secteurs confondus), la réduction des factures d'électricité pour les mois d'avril, mai et juin 2021 et le versement d'une indemnité de 2 400 euros pour chaque travailleur saisonnier du secteur touristique ainsi que pour les travailleurs des établissements thermaux, du spectacle et du sport ^{85 ( * )} .

Retour sur la saison touristique de l'été 2020

Selon les chiffres publiés par l'Institut national de statistiques (ISTAT) ^{86 ( * )} , durant la période estivale de juillet à septembre 2020, le nombre de nuitées d'hébergement comptabilisées au niveau national ne représentait que 64 % du niveau enregistré durant l'été 2019. Cette baisse s'explique principalement par le plus faible nombre de touristes étrangers.

Les communes de montagne ont toutefois enregistré une baisse de fréquentation estivale moins forte que dans le reste du pays (- 19 % contre un repli moyen au niveau national de - 36 % et - 76 % dans les grandes villes). Cette préférence pour les localités de montagne s'est vérifiée à la fois parmi les touristes italiens et les touristes étrangers. Au mois d'août, la fréquentation des touristes italiens dans les stations de montagne a ainsi atteint quasiment le même niveau que celui de l'été 2019 (- 0,4 %). Les communes à vocation culturelle, historique, artistique et paysagère ont quant à elle enregistré une hausse de la fréquentation des touristes domestiques (+ 6,5 %) par rapport à 2019.

Les estimations au niveau régional confirment cette préférence pour le tourisme de montagne. Une augmentation de la présence de la clientèle italienne a été observée en Ombrie et dans la province autonome de Bolzano (+ 15 % environ par rapport à 2019). Les régions de Vénétie, Frioul-Vénétie Julienne, des Marches, la Molise et la province autonome de Trente ont enregistré des valeurs de fréquentation en repli par rapport à 2019 mais toujours supérieurs à la moyenne nationale. Selon l'ISTAT, ces chiffres confirment une préférence de la clientèle italienne pour « des destinations moins communes, sans doute moins encombrées et avec un type d'hébergement non hôtelier (agritourismes, hébergement de plein air, etc.) au détriment des destinations estivales plus traditionnelles, c'est-à-dire les stations balnéaires et les grandes villes, généralement caractérisées par un surpeuplement plus important ».

S'agissant de la clientèle étrangère, durant l'été 2020 elle était composée pour près de la moitié de touristes allemands (47 %), suivis des clients de Suisse et du Lichtenstein (9 %), des Pays-Bas (8 %), de l'Autriche (7 %) et de la France (6 %). Comme pour les touristes italiens, la baisse de fréquentation fut la plus forte dans les grandes villes (- 86 %) et les stations balnéaires (- 66 %), tandis que le repli dans les structures d'hébergement des communes de montagne fut moins prononcé (- 39 %).

V. EN ESPAGNE, UNE MAJORITÉ DE STATIONS OUVERTES SUR DÉCISION DES COMMUNAUTÉS AUTONOMES

Depuis le début de la crise du coronavirus et jusqu'au 25 mars 2021, l'Espagne avait enregistré 3,2 millions de contaminations à la Covid-19 et plus de 75 000 décès. Entre le 8 et le 25 mars2021, le taux d'incidence était de 138 pour 100 000 habitants au niveau national, avec de fortes variations entre communautés autonomes (variant de 240 à 210 cas positifs pour 100 000 habitants à Madrid, en Navarre et au Pays basque contre environ 50 aux Baléares et en Murcie) ^{87 ( * )} . Au 17 mars, le taux de reproduction du virus s'élevait ainsi à 0,99, loin du taux de 1,39 enregistré lors du pic de la troisième vague en janvier 2021, période au cours de laquelle le taux d'incidence a alors atteint plus de 460 pour 100 000 habitants au niveau national ^{88 ( * )} .

Malgré la très forte troisième vague observée en Espagne en janvier 2021, aucune fermeture des stations de montagne ou remontées mécaniques n'a été décidée au niveau national. La décision d'ouverture ou de fermeture des domaines skiables relève de la responsabilité des communautés autonomes. La situation dépend ainsi de la réglementation sanitaire applicable dans chaque communauté, province voire municipalité, et du niveau d'enneigement.

A. LES DÉCISIONS PRISES EN MATIÈRE D'OUVERTURE OU DE FERMETURE DES STATIONS DE MONTAGNE

En l'absence de règle définie au niveau national, une majorité de domaines skiables sont demeurés ouverts en Espagne pendant tout ou partie de la saison hivernale 2020-2021. Aucune obligation sanitaire spécifique n'a été adoptée au niveau national mais l'association des stations de ski et de montagne d'Espagne (ATUDEM) a publié un guide de bonnes pratiques auquel la plupart des stations ouvertes se réfèrent.

1. Les décisions d'ouverture et de fermeture des domaines skiables

Les paragraphes ci-après fournissent un aperçu des mesures d'ouverture ou de fermeture prises dans les domaines skiables des principaux massifs montagneux espagnols. Compte tenu de la diversité des situations et de leur évolution au cours du temps, ces informations ne sont pas exhaustives.

a) Pyrénées catalanes

Les stations des Pyrénées catalanes sont ouvertes depuis le début de la saison hivernale 2020-2021, sous réserve d'un enneigement suffisant. À titre d'exemple, la fréquentation des six stations gérées par le groupe Ferrocarils de la Generalitat de Catalunya (FGC) représentait environ 5 500 skieurs par jour entre le 29 décembre 2020 et le 3 janvier 2021 ^{89 ( * )} . Durant le mois de janvier, les pistes n'étaient cependant accessibles qu'aux habitants ou résidents des communes des domaines skiables en raison de l'interdiction de circulation en dehors de sa commune de résidence ( cierre perimetral ), prise par le Gouvernement de la Generalitat de Catalogne. À la suite de l'assouplissement de cette mesure permettant les déplacements au sein de la région ( cierre comarcal ), les stations de sports d'hiver de Catalogne ont pu accueillir davantage de touristes et ouvrir un plus grand nombre de pistes et de remontées mécaniques. L'accès aux stations est également autorisé aux personnes ayant une résidence secondaire ^{90 ( * )} . Malgré les restrictions de circulation en vigueur durant une large partie de la saison, le groupe Ferrocarils a décidé de maintenir les stations ouvertes, au moins partiellement, durant toute la saison afin de « créer un minimum d'activité économique sur le territoire » et d'aider les acteurs du secteur. En vue des vacances de la Semaine sainte fin mars-début avril 2021, certaines stations de la région ont augmenté le nombre de pistes et de remontées mécaniques ouvertes, en dépit de la prolongation des restrictions de circulation pour entrer ou sortir de la région ^{91 ( * )} .

b) Pyrénées aragonaises

Dans la communauté autonome d'Aragon, seule une station de sports d'hiver est ouverte depuis le début de la saison hivernale (Astún) ^{92 ( * )} . Les cinq autres stations sont situées dans des provinces ayant adopté des mesures de restriction de circulation au niveau provincial ( cierre provincial ), en plus de la fermeture de la communauté. Mi-février 2021, malgré l'amélioration de la situation sanitaire, la holding commerciale Aramón - qui appartient à parts égales à la communauté autonome et à la banque Ibercaja - a décidé de ne pas rouvrir les stations qu'elle exploite en raison du manque de viabilité économique et des difficultés opérationnelles liées à une ouverture tardive. Ces stations ne rouvriront que pour la saison hivernale 2021-2022 ^{93 ( * )} .

c) Massif cantabrique (Asturies, Cantabrie, Castille et León Galice et Pays-Basque)

Dans le massif cantabrique, la situation est diverse avec certaines stations de sports d'hiver de Castille et Leon ouvertes sans interruption mais seulement aux habitants de la province en fonction de la situation sanitaire, dans les Asturies et en Cantabrie des stations ouvertes une grande partie de la saison (selon l'enneigement) aux habitants de la région et, en Galice, une unique station demeurée fermée depuis le début de la saison ^{94 ( * )} . À titre d'exemple, les stations de la province de Leon, San Isidro et Valle Laciana Leitariegos ont accueilli au début des vacances de la Semaine sainte (27 et 28 mars 2021), 3 558 skieurs de la région de Castille et Leon ^{95 ( * )} .

d) Système ibérique (Aragon, Castille et Leon et La Rioja)

Seule la station de Punto de Nieve Santa Inès située dans la communauté autonome de Castille et Leon a été ouverte une partie de la saison hivernale 2020-2021, lorsque les conditions d'enneigement le permettaient. Les domaines skiables situés en Aragon sont demeurés fermés (cf. supra ).

e) Système central (Madrid, Castille et Leon)

Les communautés autonomes de Madrid et Castille et Leon ont autorisé l'ouverture des quelques stations de sports d'hiver situées dans le système central. Leur ouverture lors de la saison hivernale 2020-2021 dépend ainsi principalement des conditions météorologiques.

f) Sierra Nevada (Andalousie)

La station de sports d'hiver de la Sierra Nevada, dans la province de Grenade, est ouverte depuis le 18 décembre 2020 quasiment sans interruption, malgré la fermeture du périmètre de la commune accueillant la station en janvier, en raison d'un taux d'incidence supérieur à 500 cas positifs pour 100 000 habitants. Durant cette période de confinement, seules quelques pistes et remontées mécaniques étaient ouvertes aux habitants de la commune et aux sportifs professionnels. À partir de la mi-février 2021, avec la fin du confinement périmétrique de la commune, les autorités locales ont autorisé l'accueil de touristes provenant d'autres provinces andalouses à condition qu'ils aient acheté au préalable un forfait de ski et qu'ils résident dans une commune andalouse n'étant pas soumise à une mesure de confinement ^{96 ( * )} .

Situation en Andorre

Les autorités de la principauté d'Andorre ont autorisé l'ouverture des domaines skiables pour la saison hivernale 2020-2021. En janvier et février 2021, leur accès était toutefois officiellement réservé aux habitants de la principauté. Depuis le 1 ^er mars 2021, les stations sont ouvertes aux touristes étrangers ^{97 ( * )} ; aucun test PCR négatif n'étant par ailleurs exigé pour les touristes espagnols et français.

Si une majorité de domaines skiables espagnols ont pu ouvrir, en tout ou partie, durant la saison hivernale 2020-2021, les restrictions de circulation entre communautés autonomes et au sein de celles-ci ont fortement limité l'activité (baisse estimée de - 85 % à
- 60 % dans les stations de ski de Catalogne) ^{98 ( * )} .

2. Les recommandations sanitaires à l'attention des exploitants de remontées mécaniques

Chaque exploitant de remontées mécaniques ouvertes en Espagne a adopté son propre protocole sanitaire, tenant compte des mesures en vigueur dans la communauté autonome, la province ou la commune du domaine skiable. En règle générale, ces protocoles suivent le guide de bonnes pratiques publié par l'association des stations de ski et de montagne ATUDEM ^{99 ( * )} . Ce guide conseille notamment les mesures suivantes :

- le respect des règles de distanciation physique et le port du masque obligatoire dans les zones d'attente des remontées mécaniques, de location de matériel, les classes de ski, les espaces de restauration et les espaces communs destinés aux employés ;

- la mise en place de protocoles de désinfection renforcés des remontées mécaniques, toilettes, restaurants, casiers et magasins de location de matériel ;

- s'agissant des remontées mécaniques, il est conseillé de privilégier l'usage de télésièges plutôt que de véhicules fermés, pour des temps de trajet inférieurs à 10 mn et en respectant une distance de 15 mètres entre chaque télésiège. Les télésièges peuvent être utilisés à pleine capacité mais avec le port du masque obligatoire ;

- la mise en place d'une billetterie en ligne et de forfaits sans contact ;

- la révision des plans opérationnels et de contingence afin d'assurer le strict respect des obligations légales en vigueur dans la prévention du Covid-19, notamment en termes de distanciation, désinfection mais aussi d'information, de communication et de formation des employés.

Outre ces mesures, certaines stations ont adopté des règles plus contraignantes comme par exemple, à la station Sierra Nevada en Andalousie, la limitation à 50 % de la capacité autorisée sur le domaine skiable et la vente de forfaits exclusivement sur Internet ^{100 ( * )} .

3. Les règles relatives aux restaurants et hôtels et l'accueil des touristes étrangers

Les hôtels et restaurants sont autorisés à ouvrir dans la plupart des communautés autonomes, a minima leurs terrasses extérieures pour les restaurants. L'accueil de touristes étrangers est quant à lui possible dans les stations de montagne ouvertes, y compris celles soumises à des restrictions de circulation au niveau régional ou provincial.

a) Les règles relatives aux restaurants et hôtels

Les hôtels et logements de vacances sont autorisés à ouvrir dans toute l'Espagne, sous réserve de respecter les protocoles sanitaires en vigueur dans chaque communauté autonome.

Depuis le début de l'année 2021, les restaurants et cafés ont progressivement rouvert mais avec des jauges et des restrictions différentes selon chaque communauté. Par exemple, en Catalogne et en Aragon, les restaurants peuvent accueillir des clients à l'intérieur dans la limite de 30 % de la capacité d'accueil et de quatre clients par table, et sans limite sur les terrasses extérieures. D'autres communautés, comme l'Andalousie, exigent que les établissements appliquent des jauges plus ou moins restrictives selon le niveau de risque de la zone ^{101 ( * )} . Les horaires de couvre-feu ont également été progressivement assouplis.

b) Les règles relatives aux touristes étrangers

Pour entrer en Espagne, les passagers arrivant par voie maritime ou aérienne en provenance d'un pays ou d'une zone à risque (soit la plupart des pays de l'Union européenne dont la France) doivent obligatoirement remplir un formulaire électronique de contrôle sanitaire et présenter un résultat de test PCR négatif de moins de 72 heures ^{102 ( * )} . Depuis le 27 mars 2021, les autorités espagnoles exigent également un test négatif pour les personnes arrivant de France par voie terrestre ^{103 ( * )} . Une quarantaine de dix jours à compter de l'arrivée sur le sol espagnol est également exigée pour les personnes provenant du Brésil, d'Afrique du Sud et d'autres pays ^{104 ( * )} .

Il a pu être relevé dans les médias espagnols le paradoxe selon lequel les lieux touristiques et de villégiature tels que les stations de sports d'hiver étaient plus facilement accessibles aux touristes étrangers qu'aux touristes espagnols, compte tenu des mesures de restriction de circulation entre communautés, voire des confinements à l'échelle communale applicables sur le territoire ^{105 ( * )} .

B. LES MESURES DE SOUTIEN À DESTINATION DES ACTEURS DE LA MONTAGNE

Les recherches n'ont pas mis en évidence l'existence de mesures de soutien spécifiques en faveur des exploitants de remontées mécaniques ou des communes de montagne au niveau national en Espagne. Les entreprises bénéficient cependant des mesures ouvertes au secteur touristique depuis le début de la crise, dont le chômage partiel ( Expediente de Regulación Temporal de Empleo - ERTE ) prolongé jusqu'au 31 mai 2021 ^{106 ( * )} et les prêts et soutiens à la trésorerie de la banque publique de développement ( Instituto de Credito Oficial - ICO ) ^{107 ( * )} . Le 12 mars 2021, le Gouvernement espagnol a également adopté un plan d'aides directes de 7 milliards d'euros en faveur des petites et moyennes entreprises des secteurs de la restauration, du tourisme et du commerce ^{108 ( * )} .

Des initiatives ont également pu être prises au niveau local. Par exemple, la communauté autonome d'Aragon, dont la quasi-totalité des stations sont restées fermées durant la saison hivernale, a mis en place un plan d'aide dans certaines communes de montagne afin de promouvoir l'embauche de chômeurs ayant des difficultés d'accès à l'emploi ( Plan remonta ) ^{109 ( * )} .

Retour sur la saison touristique de l'été 2020

Selon l'Institut national de statistiques (INE), dans toute l'Espagne, le nombre de nuitées a reculé de 95 % en juin 2020, de 73 % en juillet et de 64 % en août 2020 par rapport à la même période en 2019. Ces chiffres s'expliquent principalement par la très forte baisse du nombre de touristes étrangers qui n'a pas pu être compensée par la fréquentation des touristes espagnols.

Certaines régions espagnoles rurales situées en zone de montagne ont cependant enregistré une fréquentation supérieure à la moyenne nationale durant l'été (taux d'occupation de 70 % en Asturies et en Cantabrie contre 44 % en moyenne au niveau national) ^{110 ( * )} .

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* ¹² En d'autres termes, les chiffres présentés agrègent le cas échéant les budgets principaux et annexes des collectivités sondées. L'enquête a dû se limiter aux comptes 2020, l'approche en CA estimée étant réaliste à moins de 2 mois de la clôture de l'exercice. En revanche, du fait des incertitudes trop fortes sur les dynamiques de recettes, notamment sur le poste essentiel de CVAE, l'exercice n'a pas été mené à terme s'agissant de l'exercice 2021.

* ¹³ Les remboursements issus de délégataires ont, le cas échéant, été comptabilisés comme des moindres dépenses. En revanche, puisque l'étude porte sur des budgets consolidés, les subventions d'équilibre au profit de délégataires affectés par des baisses recettes ont été comptabilisées non pas en dépenses supplémentaires, mais en pertes de recettes.

* ¹⁴ Les données relatives à la Métropole de Lyon sont nettes de la quote-part des recettes et dépenses « départementales ». L'intégration des données relatives à Paris (quote-part ville) tirerait sensiblement les chiffres à la hausse, élevant l'impact moyen par habitant à 105€/hab.

* ¹⁵ Impact total : soit les dépenses exceptionnelles et pertes de recettes, nettes des moindres dépenses et des recettes exceptionnelles.

Les chiffres de population, d'épargne brute et de recettes réelles de fonctionnement sont ceux publiés par l'Observatoire des finances et de la gestion publique locale au titre des comptes consolidés 2019 des communes et groupements à fiscalité propre. À noter : l'épargne brute considérée comprend les excédents capitalisés. L'impact serait donc encore plus fort sur des épargnes brutes considérées au sens des budgets primitifs adoptés par les collectivités.

* ¹⁶ https://www.sozialministerium.at/Informationen-zum-Coronavirus/Neuartiges-Coronavirus-(2019-nCov).html

* ¹⁷ https://covid19-dashboard.ages.at/?l=de

* ¹⁸ Décret relatif aux mesures de protection spéciales contre la propagation de la Covid-19

* ¹⁹ Décret relatif aux mesures complémentaires de lutte contre la propagation de la Covid-19 dans les domaines skiables du Tyrol

* ²⁰ https://www.ischgl.com/de/Active/Active-Winter/Start-in-den-Winter

* ²¹ https://www.schneehoehen.de/artikel/absage-skisaison-ischgl

* ²² https://www.skiwelt.at/en/current-information-about-the-skiwelt-winter-season-2020-21.html

* ²³ https://www.bergbahnen-werfenweng.com/winter/

* ²⁴ Dans sa quatrième version en vigueur jusqu'au 11 avril 2021.

* ²⁵ https://www.austria.info/de/service-und-fakten/coronavirus-situation-in-oesterreich/ski-und-winterurlaub-in-zeiten-von-corona

* ²⁶ https://vorarlberg.at/web/land-vorarlberg/contentdetailseite/-/asset_publisher/qA6AJ38txu0k/content/voran-mit-vernunft?article_id=834772

* ²⁷ Décret relatif à l'entrée en Autriche dans le cadre de la Covid-19

* ²⁸ https://www.tirol.gv.at/meldungen/meldung/ab-montag-negatives-corona-testergebnis-beim-skifahren-erforderlich /

* ²⁹ https://www.bmlrt.gv.at/tourismus/corona-tourismus/corona-ma%C3%9Fnahmenpaket.html

* ³⁰ https://www.statistik.at/web_de/presse/124839.html

* ³¹ https://www.bmlrt.gv.at/tourismus/tourismuspolitische-themen/testungen.html

* ³² https://www.bag.admin.ch/dam/bag/fr/dokumente/mt/k-und-i/aktuelle-ausbrueche-pandemien/2019-nCoV/covid-19-woechentlicher-lagebericht.pdf.download.pdf/OFSP_COVID-19_rapport_hebdomadaire.pdf

* ³³ https://www.vs.ch/fr/web/communication/detail?groupId=529400&articleId=9791312&redirect=https%3A%2F%2Fwww.vs.ch%2Ffr%2Fhome%3Fp_p_id%3Dcom_liferay_asset_publisher_web_portlet_AssetPublisherPortlet_INSTANCE_BJTNLOOExi2c%26p_p_lifecycle%3D0%26p_p_state%3Dnormal%26p_p_mode%3Dview

* ³⁴ Ordonnance sur les mesures destinées à lutter contre l'épidémie de Covid-19 en situation particulière (dite ordonnance COVID-19 situation particulière) du 19 juin 2020, art. 5c.

* ³⁵ Loi fédérale sur la lutte contre les maladies transmissibles de l'homme (dite loi sur les épidémies) du 28 septembre 2012, art. 33.

* ³⁶ https://www.hotelleriesuisse.ch/fr/prestations-et-soutien/coronavirus/exploitation-dhotel/hygiene-et-protection

* ³⁷ https://www.hotelleriesuisse.ch/fr/prestations-et-soutien/coronavirus/exploitation-dhotel/hygiene-et-protection/download-1D9D545A-29E3-4225-B23C-8117F34BE9E7.secure

* ³⁸ https://www.bfs.admin.ch/bfs/fr/home/statistiques/tourisme/hebergement-touristique/hotellerie/cantons.html

* ³⁹ https://www.bag.admin.ch/bag/fr/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/empfehlungen-fuer-reisende/quarantaene-einreisende.html

* ⁴⁰ https://www.bag.admin.ch/bag/fr/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/empfehlungen-fuer-reisende/liste.html

* ⁴¹ Ordonnance Covid-19 situations particulières, art. 5c, 5.

* ⁴² Commentaires de l'ordonnance concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec l'épidémie de Covid-19 (Ordonnance sur les cas de rigueur COVID-19), 25 novembre 2020.

https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/64091.pdf

* ⁴³ Loi fédérale du 25 septembre 2020 sur les bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l'épidémie de Covid-19.

https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/2020/711/fr#a12

* ⁴⁴ Liste à jour au 13 janvier 2021. https://helpcenter.easygov.swiss/hc/fr-ch/articles/360015954698-Quelles-conditions-mon-entreprise-doit-elle-remplir-pour-pr%C3%A9tendre-%C3%A0-un-soutien-

* ⁴⁵ https://www.bfs.admin.ch/bfs/fr/home/statistiques/tourisme/hebergement-touristique.gnpdetail.2021-0290.html

* ⁴⁶ Loi sur le transport de voyageurs, article 28a.

https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/2009/680/fr#a28

* ⁴⁷ Cette aide mise en place par la Suisse est une aide à destination des transports publics, et non pas spécifiquement à destination des remontées mécaniques. Intégrées à la loi sur le transport de voyageurs, les dispositions actuellement en vigueur limitent pour le moment l'aide aux pertes subies au cours de la saison été 2020. L'acte législatif ayant permis cette intégration est toutefois en vigueur jusqu'au 31 décembre 2021.

* ⁴⁸ https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/fallzahlen-coronavirus-1738210

* ⁴⁹ Compte-rendu de la conférence entre la Chancelière et les chefs de gouvernement des Länder, le 5 janvier 2021

* ⁵⁰ Compte-rendu de la conférence entre la Chancelière et les chefs de gouvernement des Länder, le 19 janvier 2021

* ⁵¹ Compte-rendu de la conférence entre la Chancelière et les chefs de gouvernement des Länder, le 10 février 2021

* ⁵² Compte-rendu de la conférence entre la Chancelière et les chefs de gouvernement des Länder, le 5 janvier 2021, p. 3

* ⁵³ https://www.rtl.de/cms/brandbrief-an-merkel-und-soeder-allgaeuer-buergermeister-bangen-um-skigebiete-4661870.html

* ⁵⁴ https://www.sauerlandkurier.de/nordrhein-westfalen/skifahren-corona-winterberg-skigebiet-lift-oeffnung-buergermeister-brief-kanzlerin-angela-merkel-90206755.html

* ⁵⁵ Compte-rendu de la conférence entre la Chancelière et les chefs de gouvernement des Länder, le 3 mars 2021, p.7

* ⁵⁶ https://www.skigebiet-willingen.de/page/corona-sicherheit.php

* ⁵⁷ https://www.skiliftkarussell.de/covid-19-informationen/

* ⁵⁸ https://zugspitze.de/Corona

* ⁵⁹ Compte-rendu de la conférence entre la Chancelière et les chefs de gouvernement des Länder, le 3 mars 2021, p.10.

* ⁶⁰ https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/faqs/EN/topics/civil-protection/coronavirus-fr/coronavirus-faqs.html

* ⁶¹ La liste des zones à risques, incluant les zones présentant un risque particulièrement élevé de contamination, est régulièrement actualisée et disponible sur le site de l'institut Robert Koch .

* ⁶² https://dip21.bundestag.de/dip21/btd/19/267/1926714.pdf

* ⁶³ Ces aides sont à destination des entreprises fermées par décision des autorités et, sous réserve de certains critères, des entreprises non fermées mais dont l'activité dépend fortement d'entreprises fermées par décision des autorités.

* ⁶⁴ https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Coronavirus/soloselbststaendige-freiberufler-kleine-unternehmen.html

* ⁶⁵ https://www.destatis.de/DE/Presse/Pressemitteilungen/2020/09/PD20_347_45412.html

* ⁶⁶ https://www.destatis.de/DE/Presse/Pressemitteilungen/2020/10/PD20_393_45412.html

* ⁶⁷ https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Dossier/tourismus.html

* ⁶⁸ https://raw.githubusercontent.com/pcm-dpc/COVID-19/master/schede-riepilogative/regioni/dpc-covid19-ita-scheda-regioni-latest.pdf

* ⁶⁹ http://www.salute.gov.it/imgs/C_17_monitoraggi_49_1_fileNazionale.pdf

* ⁷⁰ Décret du président du Conseil des ministres (DPCM) du 2 mars 2021 portant mesures urgentes pour faire face à l'épidémie de Covid-19

* ⁷¹ Décret du président du Conseil des ministres du 24 octobre 2020 portant mesures urgentes pour faire face à l'épidémie de Covid-19

* ⁷² Créé en février 2020, le Comité technique et scientifique (CTS) a une compétence de conseil et de soutien aux activités de coordination pour surmonter l'urgence épidémiologique due à la propagation du coronavirus. Le comité est composé d'experts et de représentants qualifiés des organes et administrations de l'État. Voir :

http://www.salute.gov.it/portale/nuovocoronavirus/dettaglioContenutiNuovoCoronavirus.jsp?lingua=italiano&id=5432&area=nuovoCoronavirus&menu=vuoto

* ⁷³ Décret du Président du Conseil des ministres du 4 novembre 2020 portant mesures urgentes pour faire face à l'épidémie de Covid-19 .

* ⁷⁴ Décret du Président du Conseil des ministres du 3 décembre 2020 portant mesures urgentes pour faire face à l'épidémie de Covid-19 .

* ⁷⁵ Décret du Président du Conseil des ministres du 14 janvier 2021 portant mesures urgentes pour faire face à l'épidémie de Covid-19 .

* ⁷⁶ Ordonnance du Ministre de la santé du 14 février 2021 portant autres mesures urgentes pour contenir et gérer l'épidémie de Covid-19 .

* ⁷⁷ http://www.salute.gov.it/portale/news/p3_2_1_1_1.jsp?lingua=italiano&menu=notizie&p=dalministero&id=5327

* ⁷⁸ http://www.regioni.it/newsletter/n-3967/del-10-12-2020/impianti-di-risalita-nelle-stazioni-e-nei-comprensori-sciistici-la-proposta-per-possibili-linee-guida-21976/

* ⁷⁹ http://www.regioni.it/home/aggiornata-proposta-linee-guida-per-impianti-sci-2709/

* ⁸⁰ Dans les grands domaines skiables dépassant les frontières d'une région ou d'une province, les régions ou provinces concernées devront se coordonner pour identifier des mesures adaptées à la gestion des flux.

* ⁸¹ Pour un comparatif des règles applicables par zone voir notamment :

https://www.regione.puglia.it/web/speciale-coronavirus/zone-rosse-arancioni-gialle

* ⁸² http://www.salute.gov.it/portale/nuovocoronavirus/dettaglioContenutiNuovoCoronavirus.jsp?lingua=italiano&id=5411&area=nuovoCoronavirus&menu=vuoto

* ⁸³ Décret-loi n°41 du 22 mars 2021 portant mesures urgentes pour le soutien aux entreprises et aux opérateurs économiques, de travail, de santé et aux services territoriaux

* ⁸⁴ https://temi.camera.it/leg18/temi/sostegno-al-comparto-turistico-durante-l-emergenza-da-coronavirus.html

* ⁸⁵ L'indemnité spécifique en faveur des moniteurs de ski n'est pas cumulable avec l'indemnité pour les travailleurs saisonniers du tourisme prévue à l'article 10 du Decreto Sostegni.

* ⁸⁶ https://www.istat.it/it/files/2020/12/REPORT_TURISMO_2020.pdf

* ⁸⁷ https://www.mscbs.gob.es/profesionales/saludPublica/ccayes/alertasActual/nCov/documentos/Actualizacion_340_COVID-19.pdf

* ⁸⁸ https://cnecovid.isciii.es/covid19/#ccaa

* ⁸⁹ https://www.lugaresdenieve.com/?q=es/noticia/las-6-estaciones-de-esqui-de-fgc-continuaran-abiertas-despues-de-reyes

* ⁹⁰ https://elpais.com/espana/catalunya/2021-03-07/el-negocio-de-las-estaciones-de-esqui-se-desploma-hasta-un-85.html

* ⁹¹ https://www.baqueira.es/noticias/1157

* ⁹² https://as.com/deportes_accion/2021/02/05/snow/1612514339_039333.html

* ⁹³ https://www.aramon.com/blog/aramon/volveremos-con-mas-fuerza/

* ⁹⁴ https://as.com/deportes_accion/2021/01/08/snow/1610095155_345787.htm l ; https://www.infonieve.es/estaciones-esqui/pais/espana/

* ⁹⁵ https://www.leitariegos.net/noticia.php?id=1482

* ⁹⁶ https://www.granadahoy.com/sierra_nevada/vuelve-forfait-viajar-Sierra-Nevada-Andalucia_0_1546346927.html

* ⁹⁷ https://visitandorra.com/fr/covid-19-en-andorre/faq-si-vous-venez-skier-ou-passer-la-journee-dans-les-stations-de-ski/

* ⁹⁸ https://elpais.com/espana/catalunya/2021-03-07/el-negocio-de-las-estaciones-de-esqui-se-desploma-hasta-un-85.html

* ⁹⁹ https://www.atudem.es/20201013/guia-buenas-practicas-estaciones-esqui-prevencion-covid-19.aspx

* ¹⁰⁰ https://sierranevada.es/es/medianet/noticias/apertura-temporada-20-21/

* ¹⁰¹ https://www.rtve.es/noticias/20210329/mapa-confinamientos-espana-coronavirus-restricciones/

* ¹⁰² https://www.mscbs.gob.es/profesionales/saludPublica/ccayes/alertasActual/nCov/spth.htm

* ¹⁰³ Ordonnance établissant des mesures de contrôle sanitaire pour les personnes venant de France entrant en Espagne par voie terrestre

* ¹⁰⁴ https://www.mscbs.gob.es/profesionales/saludPublica/ccayes/alertasActual/nCov/spth.htm

* ¹⁰⁵ https://elpais.com/economia/2021-03-02/espana-cerrado-para-el-turismo-nacional-abierto-para-los-europeos.html

* ¹⁰⁶ https://www.lamoncloa.gob.es/serviciosdeprensa/notasprensa/trabajo14/Paginas/2021/190121-erte.aspx

* ¹⁰⁷ https://www.ico.es/web/ico/ico-sector-turistico-y-actividades-conexas-

* ¹⁰⁸ https://www.lamoncloa.gob.es/consejodeministros/resumenes/Paginas/2021/120321-cministros_extraordinario.aspx

* ¹⁰⁹ https://www.aragon.es/tramitador/-/tramite/subvenciones-plan-remonta

* ¹¹⁰ https://www.ine.es/daco/daco42/prechote/cth0820.pdf