B. LES RECOMMANDATIONS : ÉVALUER ET ENCOURAGER
1. Les précédentes recommandations de notre délégation
Notre délégation a déjà eu l'occasion de se prononcer en faveur du développement des coopérations entre les métropoles et leurs territoires voisins.
Ainsi, le rapport précité de nos collègues Bernard Delcros, Jean-François Husson, Franck Montaugé et Raymond Vall, déposé le 16 janvier 2020 26 ( * ) , recommandait d' « envisager un encouragement financier aux projets des collectivités engagées dans des coopérations territoriales, par exemple lors de la conclusion des contrats de ruralité ou à l'occasion de la négociation des CPER pour 2021-2027 » (recommandation n° 25).
a) Les contrats de ruralité
Créés en 2016, les contrats de ruralité constituaient pour l'État une méthode innovante de soutien aux territoires ruraux. Conclus pour quatre ans entre les territoires de projet - principalement les PETR ou les EPCI -, et l'État, ces contrats étaient destinés à soutenir les projets locaux stratégiques portés par les acteurs locaux qui s'inscrivent dans les grandes priorités de l'État.
Si le rapport précité souligne qu' « aucune évaluation d'ensemble n'en a été réalisée par l'exécutif » , il semble que ces contrats aient effectivement permis, dans certains cas, de dynamiser des territoires voisins des métropoles , ce dont se réjouissent vos rapporteurs.
Comme l'a récemment rappelé au Sénat Jacqueline Gourault, ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, le Gouvernement a fait le choix de regrouper tous les dispositifs contractuels de soutien destinés aux territoires en une seule catégorie , dénommée Contrat de relance et de transition énergétiques (CRTE). Ce nouveau cadre contractuel a vocation à remplacer « certains contrats qui existaient jusqu'à présent et étaient arrivés à terme, tels que les contrats de ruralité » 27 ( * ) .
Vos rapporteurs jugent séduisante cette idée de rationalisation des outils conventionnels mais elle n'aboutira à aucun progrès si, d'une part, elle n'est pas adossée à un effort budgétaire suffisant , et si, d'autre part, elle ne porte pas explicitement l'ambition d'une coopération entre les métropoles et leurs territoires voisins. Or, si la circulaire du Premier ministre du 20 novembre 2020 28 ( * ) définit les modalités d'élaboration des CRTE et souligne que ces derniers doivent intégrer un volet « coopération entre les territoires », la question spécifique des relations métropoles-territoires voisins est absente de cette instruction.
Vos rapporteurs notent toutefois avec satisfaction la volonté exprimée par Jacqueline Gourault, le 21 janvier 2021, lors d'un colloque intitulé « Pour des métropoles résilientes : métropoles en transition cherchent trajectoires territoriales », et organisé à l'Assemblée nationale par la Plateforme d'observation des projets et stratégies urbaines (Popsu) et par le Plan urbanisme construction architecture (PUCA). La ministre a souligné que les CRTE constituaient « une occasion historique » pour inscrire un volet de coopération interterritoriale dans un contexte marqué, depuis une décennie, par « un climat de dénonciation des métropoles parfois violent ».
Vos rapporteurs appellent donc les acteurs des CRTE à pleinement intégrer cette dimension dans le cadre de la finalisation de la négociation de ces nouveaux outils contractuels.
b) Les contrats de plan État-Régions
Le rapport précité de nos collègues Bernard Delcros, Jean-François Husson, Franck Montaugé et Raymond Vall recommandait également d'encourager financièrement les projets métropoles-hinterland à l'occasion de la négociation des CPER pour 2021-2027 .
Cette recommandation a été suivie d'effet , d'après la DGCL, interrogée par vos rapporteurs. En effet, celle-ci a indiqué que les mandats de négociation adressés par le Premier ministre aux préfets de région le 23 octobre 2020 précisaient que le volet territorial des CPER devait « favoriser les coopérations territoriales, notamment entre les métropoles et leurs territoires ».
Ces coopérations figurent donc parmi les objectifs des CPER 2021-2027, en cours de finalisation. La DGCL a indiqué à cet égard : « La génération 2021-2027 de CPER est élaborée selon une méthode ascendante et différenciée. Les modalités de mise en oeuvre de ces coopérations dans le cadre du CPER doivent être définies localement par le préfet de région et le président du conseil régional, en association étroite avec les autres collectivités locales, notamment les métropoles et les principales agglomérations ».
Vos rapporteurs relèvent, qu'en tout état de cause, les CPER doivent obligatoirement comporter un volet métropolitain conformément au VI de l'article L. 5217-2 du CGCT : « La métropole est associée de plein droit à l'élaboration du contrat de plan conclu avec l'État [...] , qui comporte un volet spécifique à son territoire ».
Vos rapporteurs souhaitent préciser cette obligation afin de prévoir explicitement que le contrat de plan État-région doit comprendre un volet sur la coopération métropoles-territoires voisins .
Recommandation n° 3 : Préciser dans la loi que le contrat de plan État-région doit comprendre un volet sur la coopération métropoles-territoires voisins.
2. Les recommandations de vos rapporteurs : encourager financièrement le développement des dynamiques partenariales entre les métropoles et les territoires voisins
Dans son avis publié en octobre 2019, le CESE recommande de créer les conditions d'une meilleure coopération entre les métropoles et leurs territoires voisins en rendant obligatoire dans la loi la conclusion de contrats de réciprocité . Cette recommandation a été développée devant notre délégation le 4 février 2021, Johanna Rolland précisant : « Cette piste de travail mérite d'être approfondie et nous sommes prêts à le faire avec vous. »
Lors de leurs auditions, vos rapporteurs ont toutefois acquis la conviction que la solution passe davantage par un effort financier significatif en faveur des métropoles engagées dans des coopérations interterritoriales et qui entendent donc se conformer pleinement à l'objectif , fixé par la loi Maptam, de « concourir à un développement durable et solidaire du territoire régional ».
a) Les subventions de soutien à l'investissement
À cet égard, il y a lieu de relever l'existence de quatre subventions de soutien à l'investissement :
- la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) ;
- la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) ;
- la dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID) ;
- le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT).
Ces quatre dotations, inscrites sur les programmes budgétaires du ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, s'élèvent en 2021 à plus de 2 milliards d'euros en autorisations d'engagement .
Force est toutefois de constater que l'instruction ministérielle du 2 février 2021, qui fixe la doctrine d'emploi de ces dotations ainsi que les priorités d'affectation pour 2021, ne comporte aucune instruction particulière sur le développement des coopérations métropoles-hinterland .
b) La dotation globale de fonctionnement (DGF)
Plus stratégique est la question de la DGF. C'est pourquoi vos rapporteurs ont réfléchi à une solution consistant à moduler la DGF accordée aux métropoles en fonction des dynamiques partenariales engagées avec leurs territoires périphériques.
Il ressort en effet de ce qui précède que ces dynamiques, essentielles pour la cohésion des territoires, ne sont pas directement récompensées.
Il parait donc opportun de bonifier la DGF en faveur des métropoles qui développent des coopérations territoires.
Précisons toutefois :
- que vos rapporteurs ne souhaitent pas qu'un tel encouragement financier ait pour conséquence de réduire les crédits accordés à d'autres collectivités ou EPCI ;
- qu'une telle bonification de la DGF nécessite de mesurer objectivement les efforts de la métropole en faveur de ces coopérations pour ensuite en déduire les mécanismes idoines de redistribution de la DGF, sans naturellement réduire la dotation accordée aux collectivités, en particulier aux communes rurales, pour lesquelles la DGF représentent une manne essentielle à leur fonctionnement. Ce travail de réflexion pourra, le cas échéant, aboutir au dépôt d'amendements dans le cadre de la prochaine loi de finances.
Une première réponse pour mesurer l'intensité des coopérations territoriales pourrait passer par l'obligation faite aux métropoles de rendre public, à mi-mandat , un schéma de dynamisme territorial et une étude d'impact des contrats conclus. Ce schéma, qui serait donc rendu public tous les 6 ans , permettrait de détailler le nombre et la nature précise des contrats de réciprocité en quantifiant les moyens humains et financiers que la métropole lui consacre ainsi que les résultats obtenus.
Recommandation n° 4 :
Rendre obligatoire la réalisation par les métropoles, à mi-mandat , d'un schéma de dynamisme territorial et d'une étude d'impact des contrats de réciprocité.
Recommandation n° 5 :
Encourager le développement des dynamiques partenariales métropoles-hinterland par une modulation de la DGF. Étudier un dispositif qui pourrait trouver sa place dans la prochaine loi de finances.
* 26 Rapport d'information n° 251 (2019-2020) « Les collectivités locales, engagées au service de nos ruralités ». https://www.senat.fr/rap/r19-251/r19-251_mono.html#toc198
* 27 Débat organisé au Sénat le 5 mai 2021 sur les CRTE : http://www.senat.fr/seances/s202105/s20210505/s20210505_mono.html#par_1380
* 28 Circulaire : https://agence-cohesion-territoires.gouv.fr/sites/default/files/2020-11/Circulaire%20n%C2%B0%206231-SG%20du%2020%20novembre%202020%20relative%20%EF%BF%BD%20l%27%C3%A9laboration%20des%20c....pdf