B. LIMITER LES NUISANCES LIÉES AU TRANSPORT ROUTIER DE MARCHANDISES
1. Des cas concrets de contournements nocifs de certaines sections d'autoroutes à péage par les poids lourds
Les travaux de la mission d'information ont mis en évidence la situation particulièrement difficile des riverains qui subissent d'importantes nuisances en raison du trafic de poids lourds.
Par exemple, dans le Doubs, l'Association « Bonne Route ! » demande depuis plusieurs années l'interdiction du trafic de poids lourds 54 ( * ) en transit sur la route nationale 83, souvent pour éviter le péage des autoroutes A36 et A39 qu'ils pourraient emprunter. Selon les témoignages issus du terrain, « à un tel niveau de trafic, la cohabitation entre les camions et les véhicules légers est impossible et les transports scolaires subissent un risque très élevé d'accidents. Les virages obligent la quasi-totalité des poids lourds à franchir la ligne blanche, souvent par crainte de percuter un rocher » 55 ( * ) .
Le report sur le réseau secondaire du trafic des poids lourds qui devrait normalement emprunter des autoroutes à péage préoccupe tout particulièrement les co-rapporteurs .
En Charente , la route nationale 10 (RN10) souffre d'un trafic incessant de poids lourds, qui pour certains choisissent de ne pas prendre l'autoroute A10 entre Poitiers et Bordeaux. Outre les dangers qu'elle présente pour la sécurité des routiers eux-mêmes qui circulent sur des voies non calibrées pour un tel volume de trafic , cette situation affecte véritablement le quotidien des administrés (riverains et automobilistes). La rapporteure, Mme Nicole Bonnefoy, a lancé une pétition « Stop aux poids lourds sur la RN10 », signée par près de 8 000 personnes. D'après cette pétition, la circulation de près de 10 000 camions chaque jour sur cette route serait responsable de l'augmentation de la pollution atmosphérique observée sur le territoire de la communauté de communes de Val de Charente, d'une part, et d'une forte insécurité, d'autre part. Le 15 avril 2021, un conducteur a perdu la vie sur la RN10 à cause d'un poids lourd arrêté sur la bande d'arrêt d'urgence afin de permettre à son conducteur d'observer son temps de pause réglementaire.
Le Cher est également concerné par cette problématique ; ce département étant situé au centre du territoire national, le trafic de transit y est important. Ainsi, sur la RD2076, les poids lourds représentent environ 50 % du trafic sur certains tronçons . D'après les indications fournies par la préfecture du Cher, plusieurs points noirs de circulation existent sur le réseau principal et des communes font régulièrement part de leur souhait de voir être mis en place des contournements.
2. Le cadre juridique actuel et la jurisprudence rendent la prise d'arrêté d'interdiction de circulation de poids lourds particulièrement complexe à mettre en oeuvre.
Jusqu'à présent, les dispositions en vigueur du code général des collectivités territoriales et du code de la route n'ont pas pu servir de socle législatif suffisamment solide, aux yeux du juge administratif et des administrations d'État attentives à la jurisprudence traditionnelle, pour imposer à certains poids lourds de ne plus contourner les péages autoroutiers en empruntant le réseau secondaire. La principale explication est la place prééminente qui a été jusqu'à présent accordée à la liberté de circulation des marchandises dans l'interprétation de notre droit.
Ainsi le juge administratif exige-t-il des arrêtés préfectoraux et des mesures « anti-contournement des autoroutes » sur le réseau secondaire national d'être motivés par des circonstances particulièrement convaincantes pour justifier une dérogation au principe de liberté d'aller et venir. La pratique témoigne de la difficulté de la tâche : la préfecture du Cher a ainsi indiqué que « les prérequis à la prise d'un arrêté sont tellement importants (près de 10 ans d'instruction pour celui pris en 2018) que l'effet dissuasif est plus efficace que le recours lui-même . »
En outre, les arrêtés pris afin de restreindre la circulation de poids lourds sur certaines voies nationales ou départementales en raison des nuisances engendrées par leur circulation ne font pas l'objet d'un recensement national . Les retours d'expérience exhaustifs sur cette question apparaissent à cet égard primordiaux.
Le pouvoir de police de la circulation et la régulation du trafic des poids lourds
L'autorité de police de la circulation en agglomération , sur l'ensemble des voies, y compris départementales et nationales, est le maire , en vertu de l'article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), sauf cas particulier dans certaines métropoles.
Cependant, la liberté du maire en matière de police de la circulation en agglomération reste encadrée dans certains cas . Il en va ainsi lorsque la mesure concerne une route à grande circulation . Le préfet doit alors rendre son avis en application de l'article R. 411-8 du code de la route. Il s'agit cependant d'un avis simple qui ne lie en aucune façon le maire, lequel commettrait une erreur de droit en s'estimant soumis par un avis éventuellement défavorable.
En revanche, lorsque le champ d'application de la mesure de police excède le territoire de la commune , c'est le préfet qui dispose de cette compétence, dans les conditions prévues à l'article L. 2215-1 du CGCT. La question de savoir si une mesure de restriction de circulation implique d'étendre la mesure de police au territoire d'une commune voisine relève de l'appréciation concrète de chaque situation et de l'itinéraire de substitution.
Le péage n'est pas incompatible avec l'exercice normal de la liberté d'aller et venir, sous réserve que les poids lourds continuent à pouvoir desservir les établissements situés sur l'itinéraire . Cependant, le fait de devoir payer une redevance d'usage constitue une aggravation des contraintes pesant sur les transporteurs, ce qui est susceptible de modifier, dans un sens défavorable, l'équilibre évoqué entre la justification de la mesure et le degré de contraintes qui en découlent. En cas de contentieux, le juge vérifie en effet que l'autorité administrative n'a pas pris une mesure disproportionnée au regard des nécessités de la sécurité et de la sûreté de la circulation et que la décision est la moins rigoureuse parmi toutes les mesures envisageables qui seraient efficaces pour atteindre l'objectif qui la justifie. Enfin, les prescriptions de police de la circulation sont obligatoirement motivées .
En pratique, l'Association des maires de France (AMF) dans sa contribution écrite adressée à la mission sénatoriale fournit cependant des exemples jurisprudentiels qui illustrent la complexité pour un maire de réguler le trafic de poids lourds. Le juge a ainsi écarté le motif tiré de la « n écessité de concilier l'intérêt du commerce et celui des riverains » tandis que l'invocation d'un trafic routier « facteur d'insécurité et de gêne permanentes » semble plus acceptable, mais le juge examine alors les caractéristiques du nouvel itinéraire proposé.
Les pouvoirs du préfet sur les routes à grande circulation ne font pas obstacle à l'application immédiate des mesures de police que le maire juge nécessaires de prendre en cas d'urgence, de sinistres ou de périls imminents.
Ainsi, le Conseil d'État a jugé conformes des arrêtés municipaux :
- interdisant la circulation sur la route nationale traversant l'agglomération aux camions de plus de 6 tonnes avec des exceptions permettant la desserte locale 56 ( * ) ;
- justifiés par le souci d'assurer, à l'intérieur de la ville, la tranquillité publique des riverains et la sécurité du passage sur les voies publiques , ne présentant pas un caractère excessif pour les transporteurs concernés s'ils peuvent aisément contourner l'agglomération, même si la déviation autoroutière les oblige à acquitter un péage . L'atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie ou à la liberté de circulation n'a pas été jugée excessive 57 ( * ) .
En sens inverse, l'interdiction de la circulation des poids lourds sur un chemin rural a été jugée disproportionnée, car il n'était pas démontré que l'accès du seul véhicule d'une entreprise à une carrière dont elle souhaitait reprendre l'activité s'avérerait dangereux pour la sécurité publique. Le juge administratif tient également compte des mesures alternatives envisageables, comme l'installation de panneaux de signalisation ou de ralentisseurs, et de l'absence d'accidents sur le chemin 58 ( * ) .
À l'extérieur des agglomérations , le maire exerce également la police de la circulation sur le domaine public routier communal et intercommunal, sous réserve des pouvoirs dévolus au préfet sur les routes à grande circulation (art. L. 2213-1 du CGCT).
Sur les autoroutes , en revanche, la police de la circulation est exercée par le seul préfet du département (art. R. 411-9 du code de la route), avec lequel il convient de se concerter lorsqu'un arrêté concerne une route d'accès à une autoroute.
Concrètement, la mission a relevé deux exemples d'arrêtés en vigueur interdisant la circulation de poids lourds sur certaines portions de routes :
- depuis fin 2018, un arrêté du Conseil départemental du Cher est en vigueur, interdisant l'emprunt d'une portion de route départementale, et complété par des arrêtés secondaires afin d'éviter le cabotage ou le report de ces véhicules sur des routes de plus petit gabarit. Les habitants ressentent les effets positifs de cette interdiction, mais constatent tout de même que le trafic local de poids lourds, toujours autorisé, reste important. Cet arrêté du Conseil départemental ne semble pas avoir été attaqué au contentieux.
- Dans le Gers, un arrêté du président du conseil départemental du 7 janvier 2021 interdit la circulation des véhicules de plus de 19 tonnes en transit sur certaines portions des routes départementales 931 et 924. L'association « Gascogne sans poids lourds » revendiquait une telle mesure depuis plusieurs années.
Néanmoins, il apparaît que les motifs qui justifient la prise de tels textes sont considérables et peuvent avoir un effet tout aussi dissuasif que le risque contentieux. En particulier, la négociation sur la définition des trafics locaux versus trafics de transit est longue, conduit généralement à retenir une définition large du trafic local, les acteurs ne souhaitant pas que les restrictions de circulation pèsent sur l'économie locale. Au total, un trafic résiduel dit local reste permis et relativise l'intérêt de l'interdiction 59 ( * ) .
3. Les recommandations pour désengorger les « itinéraires de fuite »
La majorité 60 ( * ) des poids lourds emprunte l'autoroute qui leur offre un réseau structuré, canalisé et fluide et des services aménagés 61 ( * ) . Demeurent toutefois des « itinéraires de fuite » 62 ( * ) , qui doivent désormais faire l'objet d'un traitement particulier plus rigoureux.
Dans l'immédiat, et sans préjuger de l'opportunité de mettre en place à moyen terme de nouveaux dispositifs incitatifs comme les écotaxes -- envisagés par l'article 32 du projet de loi « climat et résilience » -- la mission d'information préconise donc plusieurs mesures de sauvegarde, pour préserver la santé et la sécurité de certains riverains -- en zones rurales notamment -- et réduire les émissions de GES.
Tout d'abord, compte tenu de la complexité pour un maire de réguler le trafic de poids lourds circulant dans sa commune , la mission recommande de rédiger une circulaire visant à en expliciter les modalités et à rappeler la jurisprudence en la matière. Cette circulaire pourrait être co-signé par les ministres de l'Intérieur, de la transition écologique et des Transports.
PROPOSITION N° 9 : Informer les maires du cadre juridique et de la jurisprudence en matière de régulation du trafic de poids lourds qui traversent leur commune par la rédaction d'une circulaire.
En outre, il est fondamental, dans un premier temps, d' identifier précisément et de recenser, au niveau national, les « points noirs » ou les « itinéraires de fuite » les plus problématiques . La mission propose donc l'édiction d'un arrêté conjoint par les ministères chargés des transports et de l'intérieur.
PROPOSITION N° 10 : Cartographier les principaux « itinéraires de fuite » par arrêté.
À partir de cette cartographie, la mission propose de prévoir que, pour chacune de ces situations, le préfet doit réunir, d'ici le 1 er janvier 2023, les principales parties prenantes (élus locaux, riverains, transporteurs...) afin de déterminer un plan d'actions visant à réduire les nuisances liées au transport routier de marchandises . Ces mesures pourront notamment porter sur des interdictions de circulation sur certains tronçons ou encore sur des limitations de vitesse (susceptibles de concourir à rendre les routes nationales ou départementales moins compétitives par rapport à l'autoroute).
PROPOSITION N° 11 : Engager avant le 1 er janvier 2023, dans les territoires des itinéraires de fuite, une consultation des acteurs concernés (élus locaux, riverains, transporteurs) sous l'égide du préfet, pour trouver sur le terrain les leviers de réduction des nuisances générées par le transport routier de marchandises (interdictions de circulation, limitation de vitesse...).
Dans le cas où les acteurs concernés ne parviendraient pas à parvenir à des propositions permettant de réduire considérablement les nuisances liées au transport routier de marchandises, la mission propose de prévoir une obligation de mettre en place, d'ici le 1 er janvier 2024 , des « zones de réduction des nuisances liées au transport routier de marchandises » ( ZRN ), dont le cadre juridique s'inspirerait du modèle des ZFE-m.
Les rapporteurs considèrent que les ZFE-m, fondées sur le dépassement régulier des seuils de pollution de l'air, conviennent aux zones urbaines et aux grandes agglomérations, mais sont peu adaptées à la réalité rurale. Dans ces conditions, il semble donc nécessaire d'expérimenter des solutions locales d'effet équivalent . De plus, avec la mise en place des ZFE-m, la protection de certaines agglomérations a justifié un aménagement de la liberté de circulation des poids lourds. Il convient de franchir une nouvelle étape. La volonté du législateur et les avancées constitutionnelles environnementales justifient désormais de répondre efficacement aux attentes légitimes de certains riverains de la ruralité confrontés à d'importantes nuisances environnementales.
La création de zones de réduction des nuisances liées au transport routier de marchandises (ZRN) pourrait reposer sur un ensemble de critères « objectivables » : non seulement les dépassements des seuils en matière de qualité de l'air, mais aussi les émissions de gaz à effet de serre, l'insécurité routière, les nuisances sonores et la congestion .
Leur instauration serait obligatoire dans les zones identifiées par l'arrêté cité supra si la consultation réalisée sous l'égide du préfet d'ici 2023 échoue à définir des mesures de réduction des nuisances . Pour les routes nationales concernées, les ZRN seraient délimitées par un arrêté du préfet 63 ( * ) fixant des mesures de restriction de circulation et déterminant les catégories de poids lourds concernés.
PROPOSITION N° 12 :. Mettre en place, d'ici le 1 er janvier 2024, des « zones de réduction des nuisances liées au transport routier de marchandises » (ZRN) sur le modèle des ZFE-m, dans les territoires des itinéraires de fuite qui n'auraient pas réussi à établir des propositions permettant la réduction des nuisances dans le cadre de la consultation des acteurs prévue dans la proposition n° 11.
Outre ce cadre juridique renouvelé, la mission considère que la diffusion, sur l'ensemble des logiciels de géolocalisation, d'indications sur la nécessité d'emprunter les portions d'autoroutes à péage pour éviter des réseaux secondaires saturés et nocifs pour les riverains apparait hautement souhaitable . En tout état de cause, les arrêtés d'interdiction de circulation doivent obligatoirement y figurer, sans quoi l'information fournie n'est pas totale ni conforme à notre droit.
D'après Transics 64 ( * ) , qui fournit des systèmes de navigation aux poids lourds, « cette option est quasiment présente chez l'ensemble des fournisseurs. C'est une option payante, car elle demande une mise à disposition des informations en temps réel [...]. Nous constatons que chez nos clients qui ont cette option certains conducteurs ne l'utilisent pas, ils choisissent leur propre itinéraire » . L'enrichissement de ces plateformes de guidage nécessite a minima une concertation avec ses gestionnaires assortie, le cas échéant, d'une intervention législative pour que l'impératif de santé des riverains et de limitation d'émissions soit mieux pris en considération.
Néanmoins, et comme le souligne Transics, il convient de veiller à ce qu'une telle obligation ne conduise pas les transporteurs à développer des stratégies d'évitement en se détournant des systèmes de navigation spécifiquement développés pour les poids lourds 65 ( * ) pour avoir recours à des systèmes de navigation pour véhicules légers qui ne prennent pas en compte de telles contraintes. En effet, et comme l'a souligné Google Maps dans sa réponse écrite, « à l'heure actuelle, Google Maps affiche des itinéraires destinés aux voitures et n'est pas en capacité de déterminer le type de véhicule utilisé par un utilisateur pour lui afficher les restrictions correspondant à sa catégorie de véhicule » 66 ( * ) .
PROPOSITION N° 13 : Faire des services de géolocalisation des partenaires pour lutter contre les nuisances en rendant obligatoire la prise en compte des arrêtés d'interdiction de circulation des poids lourds pris par les maires.
En outre, il convient de rendre plus dissuasives les sanctions en cas de non-respect des arrêtés d'interdiction de circulation pris par l'autorité compétente en matière de police de la circulation . Selon le type de voirie concernée et sa localisation -- en ou hors agglomération --, ces arrêtés sont pris par le maire, le président de la communauté de communes ou d'agglomération, le président du conseil départemental ou le préfet.
En cas de non-respect de ces arrêtés, la sanction prévue à l'article R. 411-17 du code de la route est une amende de quatrième ou de cinquième 67 ( * ) classe assortie d'une éventuelle immobilisation du véhicule. Leur non-respect pourrait être davantage sanctionné afin de donner un caractère plus dissuasif au non-respect de la mesure.
Au-delà du renforcement des sanctions liées au non-respect des arrêtés , il convient plus globalement de renforcer d'une part le nombre de contrôles effectués sur les poids lourds, afin de lutter contre certaines pratiques illégales et dangereuses (non-respect du temps de repos réglementaire, excès de vitesse...). La préfecture du Cher a ainsi indiqué qu'en 5 ans, pour environ 9 000 poids lourds contrôlés, 1 461 infractions avaient été relevées, dont 1 303 liées aux conditions de travail dans les transports. D'autre part, il est nécessaire de renforcer les amendes prévues en cas d'infraction. Les acteurs sur le terrain constatent que ces amendes ne sont pas suffisamment dissuasives . La mission d'information préconise de renforcer ces sanctions en allant au-delà des montants de contraventions prévus.
PROPOSITION N° 14 : Renforcer l'arsenal existant pour assurer le respect de la réglementation des poids lourds, par une augmentation des contrôles et des sanctions.
Enfin, la mission d'information relève que l'écotaxe peut présenter des avantages pour inciter les poids lourds à emprunter l'autoroute plutôt que des voies nationales ou départementales qui ne sont pas appropriées à un trafic massif de camions.
En bonne logique, comme l'ont confirmé les auditions d'élus locaux, la création d'une écotaxe dont le montant serait aligné ou proche de la redevance payée aux péages contournés réduirait les tentations de contournement. La préfecture du Cher a ainsi indiqué que « pour être efficace, une interdiction ne doit pas ressortir du règlement, mais plutôt du calcul économique du transporteur ». Cependant, les sociétés d'autoroutes font observer que l'écart de services entre réseau concédé et réseau secondaire serait alors difficile à justifier.
* 54 2 070 à 3 200 poids lourds par jour en 2019 et chaque jour ouvrable, 1,6 camion traverse chaque minute la commune de Buvilly et 3,6 celle de Micropolis.
* 55 Réponse de « Bonne Route ! » au questionnaire de la mission d'information.
* 56 Conseil d'État, 13 juin 1979, req n° 05 767.
* 57 Conseil d'État, 1 er février 1978, Coing ; Conseil d'État, 14 novembre 1980, société des transports André Coing.
* 58 Cour administrative d'appel de Marseille, 24 octobre 2014, Commune de Lorgues c/SAS Transports Jean-Louis, n° 13MA02 766)
* 59 Réponse écrite de la préfecture du Cher au questionnaire de la mission d'information.
* 60 L'OTRE a souligné qu'environ 76 % du trafic de poids lourds est réalisé sur le réseau autoroutier.
* 61 Les autoroutes présentent d'importants avantages, comme le rappellent les groupes APRR/AREA, Sanef et Vinci dans leurs réponses au questionnaire de la mission d'information : une sécurité routière renforcée (chaussées à voies séparées, absence de piétons et de cyclistes), le fait que les nuisances liées au stationnement (déchets, bruit des camions...) sont concentrées et éloignées des habitations, des voiries adaptées au flux de camions, la présence de services autoroutiers pour les chauffeurs, et une protection acoustique grâce aux murs anti-bruit. D'autre part, les émissions de CO 2 liées à la circulation de poids lourds sont moins importantes sur l'autoroute que sur d'autres types de voies puisque les camions roulent sans s'arrêter et que l'autoroute implique une conduite minimisant les accélérations et les décélérations.
* 62 Le groupe APRR/AREA indique avoir identifié, sur son réseau, une vingtaine de sections où la fuite est significative et où les élus et riverains se plaignent de manière récurrente.
* 63 Avec l'accord du président du Conseil départemental et des maires des territoires concernés.
* 64 Réponse de Transics au questionnaire de la mission d'information.
* 65 Les systèmes de navigation ne sont pas obligatoires d'après Transics.
* 66 Réponse de Google Maps au questionnaire de la mission d'information.
* 67 Lorsque l'interdiction concerne une route ou une portion de route ne permettant pas d'éviter une descente dangereuse ou un tunnel.