II. LES PROPOSITIONS DE LA MISSION D'INFORMATION
Les travaux de la mission d'information ont permis de constater que :
- le transport de marchandises est l' angle mort des politiques de mobilité ;
- et que sa décarbonation est une problématique complexe qui ne peut appeler une réponse unique, mais doit jouer sur un ensemble de leviers .
C'est pourquoi 4 axes complémentaires de recommandations méritent d'être formulés .
A. MASSIFIER LE TRANSPORT DE MARCHANDISES SANS OPPOSER LES MODES
1. Les nombreux atouts des modes ferroviaire et fluvial à exploiter
Favorable à un rééquilibrage, mais lucide sur la difficulté d'y parvenir, la mission constate que rien n'a jusqu'ici véritablement réussi, en France, à endiguer la progression du transport routier de marchandises qui reste, aux yeux des chargeurs et de leurs clients, globalement plus rapide, plus ponctuel et moins cher que le fret ferroviaire ou fluvial .
Loin de vouloir opposer les modes entre eux , la mission d'information considère au contraire qu'il est nécessaire de tirer le meilleur parti de leur complémentarité et de leur valeur ajoutée . Aussi un développement du recours au fret ferroviaire et au fret fluvial est-il souhaitable, en particulier pour les trajets de longue distance (de plus de 400 kilomètres), pour lesquels ces modes sont souvent les plus pertinents.
Le rail comme la voie d'eau présentent en effet de nombreux atouts .
D'abord, les réseaux ferroviaire et fluvial sont particulièrement étendus . La France possède en effet le deuxième plus grand réseau ferroviaire européen, après l'Allemagne, avec plus de 28 000 kilomètres de lignes exploitées et le plus grand réseau fluvial d'Europe, avec 8 500 kilomètres de voies navigables 28 ( * ) (dont seulement 2 000 kilomètres de voies à grand gabarit).
Il s'agit ensuite de modes particulièrement peu émetteurs du point de vue environnemental , compte tenu de leur capacité : un train équivaut à 40 poids lourds et une barge à 125 poids lourds. En outre, s'agissant des émissions de GES , le t ransport fluvial émet jusqu'à 5 fois moins de CO 2 que le transport routier d'après VNF, avec une moyenne de 8,8 à 34,7 grammes de CO 2 par tonne-kilomètre transportée selon le type de bateau, le chargement et la voie navigable empruntée 29 ( * ) . Ainsi, selon Entreprises fluviales de France (E2F), « l'utilisation du transport fluvial permet d'éviter le rejet de 500 000 tonnes de CO 2 chaque année ». D'après l'alliance Fret ferroviaire français du futur (4F), le fret ferroviaire émet quant à lui 9 fois moins de CO 2 par tonne transportée 30 ( * ) . Le fret ferroviaire émet également huit fois moins de particules nocives que le transport routier.
Au total, VNF estime que les coûts externes globaux pour la société (nuisances sonores, accidentologie 31 ( * ) ...) sont 2 à 4 fois moins élevés pour chaque tonne transportée sur un kilomètre par une barge que par un poids lourd. Quant au train, s'il est plus bruyant 32 ( * ) que son équivalent routier (1 train émet autant de bruit que 40 poids lourds), il est en revanche moins source d'accidents, de congestions et d'émissions polluantes (si le train est électrique), comme le montre le tableau ci-dessous, transmis par l'agence de notation financière et de labellisation du transport TK'Blue à la mission d'information :
Source : contribution écrite de TK'Blue Agency
En outre, le transport fluvial est un mode non saturé 33 ( * ) : VNF estime qu'il est possible de tripler, voire quadrupler le transport de marchandises sur les axes Seine et Rhône-Saône, sans modifier les caractéristiques des ouvrages existants. Il permet en outre d'acheminer les marchandises jusque dans le coeur des villes , comme en témoignent les exemples de l'enseigne Franprix dont les magasins parisiens sont livrés par la Seine et de la plateforme logistique Fischerstaden à Strasbourg, qui permet de transporter vers le centre-ville les marchandises depuis les environs (port autonome de Strasbourg et communes voisines). D'autres exemples montrent que le recours au mode fluvial pour le transport de marchandises n'est pas qu'incantatoire. Ainsi, IKEA a indiqué à la mission expérimenter depuis 2 ans le préacheminement par la Seine des livraisons vers Paris intra-muros depuis son dépôt logistique de Gennevilliers, en partenariat avec HAROPA 34 ( * ) .
Quant au fret ferroviaire , d'après l'étude réalisée par le cabinet Altermind pour l'alliance 4F, le doublement de sa part modale 35 ( * ) (de 9 à 18 %) permettrait d' éviter entre 16 et 30 milliards d'euros d'externalités négatives sur la période 2021-2040 (bruit, congestion, CO 2 , pollution de l'air, accidents...) 36 ( * ) .
2. Faire du fret fluvial et ferroviaire une partie intégrante de la stratégie de décarbonation du transport de marchandises
Malgré ces nombreux atouts, et comme décrit précédemment, les frets ferroviaire et fluvial peinent à se développer, en dépit des nombreux « plans de relance » dont ils ont fait l'objet ces dernières années .
La mission d'information appelle à faire du transport fluvial et du transport ferroviaire une partie intégrante de la stratégie de décarbonation du transport de marchandises . Pour cela, il apparaît essentiel d'encourager le recours à la voie d'eau et au fer pour le fret à travers plusieurs leviers .
a) Soutenir la régénération et le développement des réseaux ferroviaire et fluvial
De nombreux rapports font état du sous-investissement chronique en matière de rénovation des réseaux ferroviaire et fluvial :
• s'agissant du réseau ferroviaire , le rapport de l'École polytechnique fédérale de Lausanne de septembre 2012 a mis en lumière sa dégradation 37 ( * ) . Cette problématique reste malheureusement d'actualité. Ainsi, lors d'une table ronde organisée par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat pour lancer les travaux de la mission d'information, Mme Isabelle Delon, directrice générale adjointe clients et services de SNCF Réseau, indiquait : « Il manque aujourd'hui un milliard d'euros par rapport au besoin d'investissements sur la totalité du réseau, y compris les lignes capillaires évoquées. Aujourd'hui, ce milliard d'euros n'est pas là. » 38 ( * ) Au total, et en prenant en compte les aides à l'exploitation, la régénération, le développement du réseau et le soutien à l'activité, l'association Réseau action climat estime en outre que 1,5 milliard d'euros sont nécessaires annuellement pour la relance du fret ferroviaire.
L'état du réseau capillaire , et en particulier des voies empruntées pour l'acheminement des récoltes depuis ou vers les silos céréaliers , est particulièrement préoccupant, comme le relevait M. Michel Vaspart dans son rapport sur la gouvernance et la performance des ports maritimes français 39 ( * ) . La part du ferroviaire dans l'acheminement des récoltes céréalières vers les places portuaires connaît une baisse tendancielle, comme l'ont relevé les représentants de la société Axéréal devant la mission d'information ;
• en ce qui concerne le réseau des voies navigables , l'audit réalisé par le cabinet MENSIA relevait en 2017 une tendance à la dégradation de l'état du patrimoine préjudiciable au développement du transport fluvial. Le plan de relance fluvial, mis en oeuvre en 2021 et 2022 prévoit, à l'horizon 2030, de consacrer plus de 3 milliards d'euros aux infrastructures fluviales. Cependant, il convient d'éviter les politiques de « stop and go » en donnant de la visibilité à long terme au secteur fluvial. De ce point de vue, la finalisation du contrat d'objectif et de performance (COP), validé le 10 mars 2021 par le conseil d'administration de VNF, est la bienvenue, permettant de mettre en oeuvre une approche générale et à long terme d'investissement et de gestion du réseau fluvial 40 ( * ) .
La mission d'information souligne que la première condition du « décollage » du fret ferroviaire et fluvial est l'amélioration des infrastructures qui leur sont dédiées . Elle recommande au Gouvernement de procéder à des investissements massifs dans la régénération et le développement des réseaux ferroviaire et fluvial . La mission souscrit ainsi à la proposition n° 18 de 4F, qui vise à développer les investissements capacitaires dans le réseau stratégique de fret ferroviaire, en investissant 10,5 milliards d'euros d'ici 2030 41 ( * ) .
S'agissant du transport fluvial, l'un des principaux leviers de développement identifiés par VNF est le développement du réseau grand gabarit . Un exemple du potentiel du grand gabarit est le Canal Seine-Nord Europe (CSNE), qui permettrait de réduire les coûts de manière significative. Ainsi l'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique du Canal indique-t-elle que le grand gabarit afficherait un coût de 17 euros par tonne avec pré et post-acheminement, contre environ 25 euros par tonne pour le petit gabarit. Selon la société du CSNE, l'itinéraire Moislains-Rouen passerait de 12 euros la tonne aujourd'hui à 7,5 euros la tonne.
Des investissements ciblés doivent également porter sur les accès aux ports maritimes, qui sont les principales portes d'entrée du commerce international. L'Union nationale des industries de la manutention (UNIM) relève en effet que « faciliter le report modal reste le levier essentiel de la réduction de l'empreinte de la chaîne logistique maritime et portuaire » 42 ( * ) .
PROPOSITION N° 1 : Lancer un plan d'investissement massif de régénération et de développement des réseaux ferroviaire et fluvial ciblé vers les infrastructures les plus stratégiques en :
- amplifiant le soutien à l'entretien et à la modernisation du réseau fluvial prévu par le plan de relance, dans le respect de la trajectoire fixée par le contrat d'objectifs et de performance conclu entre VNF et l'État ;
- investissant annuellement 1 milliard d'euros supplémentaires dans le réseau ferroviaire.
b) Renforcer l'attractivité des modes ferroviaire et fluvial
Les modes massifiés souffrent de ruptures de charge générant des coûts supplémentaires de manutention qui peuvent nuire à leur compétitivité. Le recours au transport combiné 43 ( * ) implique de faire des opérations de manutention susceptibles de peser sur le coût de la prestation.
Des aides au transport combiné existent pour compenser les surcoûts liés à ces ruptures de charge. Elles ont récemment été amplifiées, par la loi de finances pour 2021. Les montants consacrés à l'« aide à la pince » sont ainsi passés de 27 à 47 millions d'euros par an.
Néanmoins, le rapport de M. Michel Vaspart « Réarmer » nos ports dans la compétition internationale 44 ( * ) recommandait de tripler ces montants pour que le niveau de l'aide à la pince atteigne 80 millions d'euros, afin de rendre plus compétitifs les modes ferroviaire et fluviaux.
PROPOSITION N° 2 : Porter le montant annuel de l'« aide à la pince » à 80 millions d'euros, niveau minimal pour garantir une vraie compétitivité.
La mission considère en outre que, si une « écotaxe » venait à être mise en place dans certaines régions, il serait opportun de prévoir des taux réduits pour les véhicules routiers qui acheminent des marchandises à destination ou en provenance d'un port intérieur ou d'une gare ferroviaire, afin de ne pas pénaliser le transport combiné rail/route et fleuve/route .
La directive « Eurovignette » 45 ( * ) , qui définit le cadre européen de la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures, limite la possibilité d'appliquer des taux réduits ou des exonérations à des cas strictement limités 46 ( * ) , qui ne visent pas les véhicules utilisés pour réaliser du transport combiné. La perspective de la renégociation de la directive « Eurovignette », et a fortiori à l'occasion de la présidence française de l'Union européenne à venir, constitue donc une occasion à ne pas manquer pour valoriser la situation des véhicules de transport combiné auxquels une taxe à taux réduit pourrait être appliquée dans le cadre d'éventuelles écotaxes.
PROPOSITION N° 3 : Saisir l'opportunité de la renégociation de la directive « Eurovignette » pour soutenir les poids lourds effectuant du transport combiné (taux réduits).
Un autre levier identifié par la mission d'information pour inciter davantage les acteurs de la chaîne logistique -- et notamment les chargeurs -- à massifier leur transport de marchandises est celui des marchés publics de travaux impliquant des volumes de marchandises conséquents , afin que les personnes publiques « donnent l'exemple ». Cette possibilité est déjà ouverte par l'article 36 de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte 47 ( * ) . Toutefois, elle doit être davantage utilisée, notamment pour les marchés publics où ce report modal est le plus pertinent, comme les marchés de travaux.
PROPOSITION N° 4 : Utiliser la commande publique comme levier pour encourager les modes massifiés : pour l'attribution des plus gros marchés publics de travaux, renforcer la possibilité pour le pouvoir adjudicateur de se fonder sur un critère lié au recours aux modes massifiés (ferroviaire et fluvial).
Une autre proposition de la mission d'information consiste à faire évoluer les opérations ouvertes aux certificats d'économie d'énergie (CEE) afin d'accélérer la décarbonation du transport de marchandises. L'Ademe propose par exemple d'envisager des engagements volontaires pour le secteur fluvial et maritime 48 ( * ) .
PROPOSITION N° 5 : Étoffer les certificats d'économie d'énergie pour y intégrer davantage le transport combiné, et notamment le recours au mode fluvial.
Les auditions conduites par la mission d'information ont également permis d'identifier des recommandations propres au mode ferroviaire .
D'une part, la mission appelle le Gouvernement à publier au plus vite la stratégie pour le développement du fret ferroviaire prévue par la loi d'orientation des mobilités 49 ( * ) , et qui devait être transmise au Parlement au plus tard le 1 er janvier 2021. Pour ne pas prendre davantage de retard dans l'achèvement de l'objectif de doublement de la part modale du fer dans le transport de marchandises (pour passer de 9 à 18 % d'ici 2030, alors même que l'objectif européen est de 30 %), il est urgent de se donner les moyens de nos ambitions . La mission estime que les volontés des acteurs politiques et économiques sont réunies pour y parvenir. Comme le souligne le GNTC, « En 20 ans, les mentalités ont [...] changé et les chargeurs ont ainsi aujourd'hui une véritable préoccupation environnementale qui permet de croire au développement du [transport combiné] » 50 ( * ) .
D'autre part, la mission constate que le fret ferroviaire pâtit d'une faible qualité de service . D'après France Supply Chain, le rail correspond mal aux exigences de qualité des clients en termes de faisabilité et de flexibilité : « Il n'existe pas de “plan B” avec le rail. Si un train est bloqué au fin fond de la France, pas de “chauffeur de remplacement”, il faut recomposer tout le chargement du train avec une flotte de camions pour livrer à temps, ce qui représente un investissement considérable. De plus, les retards et les incidents sont nombreux, sans parler des grèves. »
La mission est donc favorable à un renforcement des critères de performance et de qualité de service offert aux opérateurs de fret ferroviaire dans le cadre du contrat de performance entre SNCF Réseau et l'État. D'après le professeur Michel Savy, « des critères de performance ont leur place dans ce contrat. L'Autorité de régulation des transports (ART) a montré à plusieurs reprises que ce contrat manquait de réalisme, notamment en ce qui concerne les gains de productivité et la trajectoire financière, et ne l'a pas approuvé sans amendements de fond. » Le système pourrait s'inspirer du dispositif en place aux Pays-Bas, qui définit des critères précis de qualité de service pour le fret, et assortit leur réalisation (ou non-réalisation) de bonus (ou malus), afin d'améliorer la productivité de SNCF Réseau. La mission souhaite également s'assurer que SNCF Réseau ne discrimine pas le transport de marchandises par rapport au transport de personnes, ce dernier étant une activité plus rentable, et souhaite également mettre en cohérence la pratique du gestionnaire de réseau avec le discours politique favorable au fret ferroviaire.
PROPOSITION N° 6 : Faire du contrat de performance entre SNCF Réseau et l'État un véritable outil au service du fret ferroviaire, en définissant des critères précis assortis d'un système de bonus-malus.
Enfin, et comme l'ont souligné les représentants d'Axéréal, les modalités d'allocation des sillons par SNCF Réseau sont particulièrement rigides , ce qui nuit à la compétitivité du mode ferroviaire. La mission recommande donc d'assouplir la gestion des sillons par SNCF Réseau, par exemple en desserrant les contraintes actuellement appliquées en termes de réservation plusieurs années à l'avance des sillons, et de pénalités en cas de non-réalisation du service par l'opérateur de fret.
PROPOSITION N° 7 : Revoir et assouplir les modalités d'allocation des sillons par SNCF Réseau, dans le but d'offrir une meilleure qualité de service aux opérateurs de fret.
c) Verdir les flottes de transport de fret ferroviaire et fluvial
Par ailleurs, convaincue de la nécessité d'appréhender la problématique du verdissement du transport de marchandises de manière globale, la mission insiste sur le nécessaire renouvellement de la flotte fluviale et ferroviaire .
Pour le transport fluvial de marchandises, elle recommande de supprimer le plafond de l'exonération des plus-values réalisées lors de la cession de bateaux de navigation intérieure affectés au transport de fret. Ce plafond, fixé à 100 000 euros 51 ( * ) , constitue une exception par rapport à d'autres États européens (Allemagne, Pays-Bas, Belgique, dans lesquels le régime d'exonération ne prévoit pas de plafond). Il s'agit là, pour E2F, « d'une mesure qui favorise le renouvellement de la cale et en particulier l'investissement dans de nouvelles unités plus performantes au plan environnemental ou disposant d'une cale plus importante. »
PROPOSITION N° 8 : Renforcer le renouvellement de la flotte fluviale en supprimant le plafond de 100 000 euros d'exonération des plus-values réalisées lors de la cession de bateaux de navigation intérieure affectés au transport de marchandises.
S'agissant du fret ferroviaire , la mission constate qu'une locomotive diesel datant d'avant 2007 émet plus de polluants qu'une flotte de 40 poids lourds aux normes Euro V ou VI. En outre, d'après Atmo 52 ( * ) , l'usure des rails, des roues, des freins, des caténaires, ainsi que le réenvol sont des sources non négligeables de particules, y compris de particules métalliques 53 ( * ) .
Ces constats amènent la mission d'information à recommander au Gouvernement la mise en place de dispositifs incitatifs pour soutenir les investissements concourant au verdissement du transport ferroviaire (notamment son électrification).
* 28 Pour autant, comme le rappelle Entreprises Fluviales de France (E2F), « présenter comme un atout et une référence le fait d'avoir un réseau navigable français présentant la longueur la plus importante d'Europe n'a pas de sens en l'état de la structuration de notre réseau. »
* 29 Réponse de VNF au questionnaire de la mission d'information.
* 30 Le fret ferroviaire est « électrique à 80 % ».
* 31 Le taux d'accidentologie du mode fluvial est le plus bas de tous les modes de transport. Le vol de marchandises et leur dégradation sont réduits.
* 32 TK'Blue Agency précise néanmoins que des solutions technologiques telles que des semelles ferroviaires permettent de réduire de façon substantielle les effets du bruit.
* 33 L'Ademe estime que le réseau fluvial n'est actuellement utilisé qu'à 57 % de sa capacité, que ce soit pour le transport de marchandises ou de passagers, ce qui le distingue des infrastructures routières caractérisées par une saturation plus importante.
* 34 Réponse d'IKEA au questionnaire de la mission d'information.
* 35 cf.Annexe I.
* 36 Altermind, Les co-bénéfices du fret ferroviaire - Éléments d'évaluation et propositions, Rapport pour l'Alliance Fret ferroviaire français pour le futur , juin 2020.
* 37 Yves Putallaz et Panos Tzieropoulos, École polytechnique fédérale de Lausanne, septembre 2012, Audit sur l'état du réseau (Audit Rivier).
* 38 Commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, 9 décembre 2020, Audition de MM. Franck Agogué-Escaré, adjoint au directeur des services de transports - direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (ministère de la transition écologique), Frédéric Delorme, président du pôle TFMM - Fret SNCF, membre de l'Alliance 4F, Raphaël Doutrebente, directeur général d'Europorte, membre de l'Alliance 4F, et Mme Isabelle Delon, directrice générale adjointe clients et services de SNCF Réseau.
* 39 Rapport d'information n° 580 (2019-2020) de M. Michel Vaspart, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, déposé le 1er juillet 2020.
* 40 D'après VNF, cette convention vise à développer une plus grande complémentarité opérationnelle entre ces modes alternatifs (cartographie des complémentarités entre les deux modes pour les flux existants et potentiels, construction et valorisation d'un réseau de plateformes trimodales, développement d'une offre commerciale fer/voie d'eau, partage des arrêts programmés ou impromptus de circulation afin de proposer des solutions de substitution d'un mode vis-à-vis de l'autre, actions de promotion et de prospection communes auprès des chargeurs, logisticiens et fédérations professionnelles).
* 41 Fret ferroviaire français du futur, Les propositions de l'Alliance 4F pour doubler la part du marché du fret ferroviaire en 2030 , 23 juin 2020.
* 42 Réponse de l'UNIM au questionnaire de la mission d'information.
* 43 Le Groupement national des transports combinés (GNTV) définit le transport combiné comme un mode de transport de marchandises multimodal qui allie le mode routier avec le ferroviaire ou le mode routier avec le mode fluvial. Ce mode de transport utilise une Unité de Transport Intermodal (UTI), qui peut être la caisse mobile, le conteneur ou la semi-remorque. La marchandise voyage d'abord par la route pour une courte distance (préacheminement) depuis le lieu de chargement jusqu'à une plateforme de transport combiné. Après la manutention, la marchandise est acheminée par la voie ferrée ou fluvial pour son parcours principal, jusqu'à une seconde plateforme de transport combiné. Après la manutention, la marchandise reprend la route sur une courte distance (post-acheminement) pour être livrée sur sa destination finale.
* 44 Rapport d'information n° 580 (2019-2020) de M. Michel Vaspart, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, déposé le 1 er juillet 2020.
* 45 Directive 1999/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 1999 relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures.
* 46 Son article 6 prévoit que « les États membres peuvent appliquer des taux réduits ou des exonérations pour :
a) les véhicules de la défense nationale, de la protection civile, des services de lutte contre les incendies et autres services d'urgence, des forces responsables du maintien de l'ordre ainsi que pour les véhicules d'entretien des routes ;
b) les véhicules qui ne circulent qu'occasionnellement sur les voies publiques de l'État membre d'immatriculation et qui sont utilisés par des personnes physiques ou morales dont l'activité principale n'est pas le transport de marchandises, à condition que les transports effectués par ces véhicules n'entraînent pas de distorsions de concurrence et sous réserve de l'accord de la Commission. »
* 47 Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.
* 48 Réponse écrite de l'Ademe au questionnaire de la mission d'information.
* 49 Article 178 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités.
* 50 Réponse écrite du GNTC au questionnaire de la mission d'information.
* 51 Article 238 sexies du code général des impôts.
* 52 Réponse d'ATMO au questionnaire de la mission d'information.
* 53 Atmo Auvergne-Rhône-Alpes indique ainsi que les émissions de particules PM10 d'un train effectuant du fret ferroviaire sont équivalentes aux émissions de 50 poids lourds.