LES PRINCIPALES
RECOMMANDATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
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Recommandation n° 1 : assurer un niveau de provisions pour litige communautaire suffisant dans les comptes de l'État afin de faire face à une éventuelle condamnation par la Cour de justice de l'Union européenne pour « manquement sur manquement », en raison des dépassements des normes fixées pour la concentration de dioxyde d'azote. Recommandation n° 2 : chaque année, au cours de l'examen du projet de loi de finances, fournir au Parlement un état des lieux des dépenses afférent à la lutte contre la pollution de l'air, en particulier dans le cadre de la « budgétisation environnementale » (budget « vert »). Recommandation n° 3 : dès le prochain projet de loi de finances, intégrer dans les dispositifs publics d'aide au renouvellement du parc automobile des paramètres liés aux émissions de polluants atmosphériques. Recommandation n° 4 : tenir compte des émissions des véhicules automobiles en conditions réelles de conduite dans la classification Crit'air, sur laquelle repose la mise en place des zones à faible émissions (ZFE). |
1. La pollution de l'air comporte des risques sanitaires désormais bien identifiés
La pollution de l'air provoque de nombreuses affections chroniques, respiratoires et cardiaques . D'après l'Organisation mondiale de la santé (OMS), l'exposition à la pollution de l'air extérieur conduit chaque année au décès d'environ 4,2 millions de personnes dans le monde 1 ( * ) . Dans la zone Europe de l'OMS, 482 000 décès par an sont liés à la pollution de l'air extérieur.
En France, Santé Publique France estime que la pollution par les particules fines (PM 2,5 ) émises par les activités humaines est à l'origine chaque année d'au moins 48 000 décès prématurés par an, soit 9 % de la mortalité en France . L'Agence européenne de l'environnement évalue quant à elle les conséquences de la pollution de l'air en France à environ 47 300 décès prématurés par an, ce qui en fait la troisième cause de mortalité prématurée dans notre pays .
Ainsi, la plupart des données toxicologiques et épidémiologiques démontre d'une part, l'existence d'une corrélation forte entre l'exposition à la pollution particulaire et des impacts sur la santé sur le court et le long terme et d'autre part, l'absence de seuil d'innocuité aux polluants atmosphériques. Autrement dit, nul n'y échappe, avec des risques sanitaires et un impact sur la durée de vie de la population concernée plus ou moins important. D'ailleurs, la pollution atmosphérique figure, en 2019, au deuxième rang des principales préoccupations environnementales des français, après le réchauffement climatique 2 ( * ) .
Le principal risque de la pollution de l'air est évidemment sanitaire , mais elle engendre également un coût aberrant, au-delà du risque de sanctions financières découlant des contentieux européens, qui seront développés infra . La commission d'enquête du Sénat sur le coût économique et financier de la pollution de l'air , que le rapporteur spécial a eu l'honneur de présider, a estimé que le coût global de la pollution de l'air extérieur s'élevait à 100 milliards d'euros par an, dont 68 à 97 milliards d'euros au titre de coûts sanitaires , et au moins 4,3 milliards d'euros pour les coûts non-sanitaires (impacts sur la biodiversité, dégradation du bâti...). Elle a également estimé que le bénéfice net de la lutte contre la pollution de l'air serait de 11 milliards d'euros par an.
Si les dépassements des valeurs limites européennes sont désormais moins nombreux, ils n'en demeurent pas moins particulièrement inquiétants, d'autant plus que les valeurs retenues par l'Union européenne sont moins strictes que les valeurs guides de qualité de l'air ambiant recommandées par l'Organisation mondiale de la santé (OMS), et font encourir un risque de condamnation financière de l'État.
2. Les politiques de lutte contre la pollution de l'air n'ont pas porté leurs fruits et font encourir un risque financier à l'État
La pollution de l'air représente également un risque financier important pour l'État, au titre des contentieux européens. En effet, si les émissions de polluants atmosphériques ont diminué depuis les années 1990, cette tendance ne s'est pas accompagnée d'une amélioration de la qualité de l'air en particulier dans une quinzaine de zones du territoire, où les concentrations de polluants restent supérieures aux normes européennes.
La France respecte ainsi globalement les objectifs de réduction en 2020 des émissions de polluants atmosphériques, fixés au niveau européen par la direction dite « NEC » 3 ( * ) (sauf pour les émissions d'ammoniac) mais, selon la Cour des comptes, en 2030, seul le plafond fixé pour les oxydes d'azote serait respecté.
Néanmoins, il n'en va pas de même pour les niveaux de concentrations dans l'air des polluants : deux procédures d'infraction ont été engagées contre la France au niveau européen en raison de dépassement des concentrations maximales de dioxyde d'azote et de particules fines .
Ainsi, en octobre 2019, la France a été condamnée pour manquement par la Cour de justice de l'Union européenne en raison des dépassements des normes fixées pour la concentration de dioxyde d'azote, dans treize zones du territoire. Si l'État n'exécute pas l'arrêt de la CJUE, la Cour des comptes estime que la France encourt une amende de 100 millions d'euros la première année, et 90 millions d'euros ensuite par année de dépassement .
Pour faire face aux risques de condamnations pécuniaires que l'État encourt au titre des litiges avec les tiers, dans le cadre de la mise en oeuvre d'une comptabilité d'exercice pour l'État prévue par la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, des provisions pour litiges communautaires sont inscrites au passif du bilan de l'État.
L'État a donc provisionné 81 millions d'euros en 2019 au titre du contentieux précité , correspondant d'après la Cour des comptes à 23 millions d'euros d'amende forfaitaire et 58 millions d'euros d'astreinte sur une année seulement. Le directeur général de l'énergie et du climat indique qu'un retour à une situation conforme au droit européen est prévu « d'ici à 2023 pour toutes les agglomérations, 2025 pour Paris, Lyon et Marseille ». La Cour précise que s'agissant de Lyon, Paris et Marseille, la mise en conformité avec le droit européen est repoussée après 2025.
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Recommandation n° 1 : assurer un niveau de provisions pour litige communautaire suffisant dans les comptes de l'État afin de faire face à une éventuelle condamnation de l'État par la Cour de justice de l'Union européenne pour « manquement sur manquement », en raison des dépassements des normes fixées pour la concentration de dioxyde d'azote. |
S'agissant des concentrations de particules PM 10 , la Commission européenne a formulé entre 2009 à 2011 plusieurs avertissements à la France (mise en demeure, avis motivé, saisine de la Cour de justice de l'Union européenne). L'avis motivé du 28 octobre 2011 concernait seize zones et agglomérations françaises. Un avis motivé complémentaire a été envoyé à la France le 29 avril 2015, en raison non seulement du dépassement continu des valeurs limites prévues par l'article 13 de la directive 2008/50/CE relative à la qualité de l'air dans dix zones, mais aussi du non-respect de l'obligation résultant de l'article 23 de la directive d'établir, en cas de dépassement de ces valeurs, des plans incluant des mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible.
Le risque financier n'est toutefois pas qu'européen, mais il est également national : le Conseil d'État a condamné l'État en juillet dernier à une astreinte de 10 millions d'euros par semestre de retard dans l'exécution des obligations découlant du droit européen . Le Conseil d'État avait en effet enjoint à l'État en juillet 2017 de réaliser des plans d'action, qui ont débouché sur des feuilles de route jugées insuffisantes.
Les risques précités en témoignent : les politiques publiques mises en oeuvre en matière de lutte contre la pollution de l'air n'ont pas porté leurs fruits.
3. Une action nationale peu ambitieuse en matière de lutte contre la pollution de l'air
Dans un rapport de contrôle budgétaire publié par le rapporteur spécial au printemps 2017 sur le droit européen environnemental 4 ( * ) , il estimait que cet échec en matière de lutte contre la pollution de l'air découlait de trois éléments : une action nationale peu ambitieuse , une gouvernance complexe et des financements éclatés et insuffisants . Aujourd'hui, force est de constater que le rapport de la Cour des comptes pose le même constat.
L'action nationale reste pénalisée par une absence de vision stratégique et de cohérence en matière de lutte contre la pollution de l'air . Comme le rapporteur spécial l'avait indiqué, à son adoption en 2017, le deuxième plan de réduction des émissions de polluants atmosphériques (PREPA), fixant des objectifs à horizon 2030, reposait sur des mesures déjà engagées , comme la mise en place de zones à circulation restreinte, l'incitation à l'utilisation du vélo, le renouvellement des flottes de véhicules publiques ou l'encouragement à la conversion des véhicules les plus polluants et à l'achat de véhicules plus propres. C'est également le cas pour le secteur agricole, car les dix mesures proposées reprennent celles déjà énoncées dans le premier PREPA. Pour le secteur résidentiel-tertiaire, certaines mesures préexistaient à l'adoption du PREPA, comme la rénovation énergétique des bâtiments ou le rappel de l'interdiction du brûlage des déchets verts.
Non seulement ce plan manquait d'ambition, mais sa mise en oeuvre est partielle : certaines mesures ont été abandonnées, comme le rattrapage de la fiscalité du gazole sur celle de l'essence, interrompu fin 2018. De plus, la Cour des comptes indique que certains objectifs de réduction d'émissions sont surestimés, en raison « d'une appréciation trop optimiste de l'impact » de certaines mesures, tel le déploiement de nouvelles valeurs limites d'émissions pour les véhicules, qui ne sont pas respectées par certains constructeurs en conditions réelles de conduite, comme l'a démontré le scandale du « dieselgate ».
Ainsi, la Cour note que « le PREPA ne paraît pas suffisant pour atteindre les objectifs de baisse d'émissions à horizon 2030 ». Il reste donc à espérer que le prochain plan sera plus ambitieux.
4. Un pilotage et une gouvernance complexes de la qualité de l'air
La gouvernance reste complexe en raison de la multiplicité des acteurs et donc des outils à coordonner .
Le plan de protection de l'atmosphère (PPA), spécifiquement dédié à l'amélioration de la qualité de l'air, est un outil indispensable au niveau local, concentré avec les collectivités locales et les autres parties prenantes. Toutefois, le suivi de la mise en oeuvre effective des mesures qu'il contient reste difficile à assurer sur le terrain.
En outre, le caractère contraignant des plans de protection de l'atmosphère (PPA), élaborés par les préfets au niveau local, mériterait d'être renforcé . Comme l'indique la Cour des comptes, « les mesures des PPA constituent des incitations ou des orientations de moyen terme sur lesquelles l'État n'a que peu de moyens d'intervention directe ». Ainsi les mesures réglementaires, peu nombreuses, reprennent souvent des interdictions déjà en vigueur (réglementation d'installations classées, règles lors de pics de pollution, interdiction de brûlage des déchets verts, etc.), quand les mesures non réglementaires constituent simplement des orientations ou incitations dépourvues de portée contraignante , ou dépendant d'autres acteurs , comme les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ou les régions. La Cour des comptes illustre cet aspect en reprenant des recommandations générales figurant dans certains PPA : « massifier la rénovation énergétique », « favoriser les déplacements actifs », etc.
Des doublons ou, au contraire, une absence de synergie ont pu être relevés par la Cour des comptes entre les mesures des PPA et les outils des collectivités territoriales. Compte tenu de leurs compétences, la région et l'intercommunalité constituent les niveaux d'action privilégiés de la lutte contre la pollution de l'air. Or, les plans de protection de l'atmosphère s'articulent difficilement avec les outils et schémas déployés par les collectivités : les plans climat-air-énergie (PCAET) ou les schémas régionaux climat-air-énergie, ayant vocation à intégrer les SRADDET, ne sont pas coordonnés avec les PPA . Le rapporteur spécial partage donc le souhait de la Cour de voir leur caractère incitatif renforcé, et qu'ils soient complétés d'une annexe financière formalisant les engagements financiers de l'État et des collectivités.
5. Des financements trop éclatés et peu lisibles
S'agissant du financement de la lutte contre la pollution de l'air, le constat de la Cour des comptes est similaire à celui de la commission des finances, qui dénonce chaque année, lors de l'examen du budget, la faible lisibilité des moyens alloués à la transition écologique .
Au total, la Cour des comptes chiffre à près de 360 millions d'euros les moyens budgétaires directement alloués à la politique de lutte contre la pollution de l'air par l'État , soit un montant largement inférieur aux dépenses fiscales dont l'effet est négatif sur la qualité de l'air , que la Cour estime à 5 milliards d'euros. Le secteur des transports est le principal bénéficiaire des moyens budgétaires alloués directement par l'État à la qualité de l'air : les dispositions d'incitation au renouvellement des véhicules représentent ainsi 293 millions d'euros en 2018, soit plus de 80 % de ces moyens.
À l'instar de la Cour des comptes, le rapporteur spécial souhaite que l'effort budgétaire alloué à cette politique publique, et plus largement, à la transition écologique, soit davantage lisible dans le budget de l'État : notre commission des finances portera ainsi une attention particulière au premier « budget vert » qui sera bientôt présenté par le Gouvernement, visant à évaluer l'impact environnemental du budget de l'État .
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Recommandation n° 2 : chaque année, au cours de l'examen du projet de loi de finances, fournir au Parlement un état des lieux des dépenses afférent à la lutte contre la pollution de l'air, en particulier dans le cadre de la « budgétisation environnementale » (budget « vert »). |
Le rapporteur spécial s''inquiète également du financement des associations de surveillance de la qualité de l'air (AASQA) , qui jouent un rôle de premier plan, également dans l'information de la population et l'amélioration des connaissances sur la qualité de l'air. Elles disposent de 70 millions d'euros de ressources, partagés entre l'État, les collectivités et les industries, comme l'illustre le graphique ci-dessous. La contribution des industriels résulte de dons déductibles de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP-air), et constitue la part la plus dynamique du financement des AASQA.
Financement des associations
agréées
de surveillance de la qualité de
l'air
(en %)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données du rapport de la Cour des comptes
Comme le rapporteur spécial a pu l'indiquer dans les rapports budgétaires publiés chaque année sur les crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », ce mécanisme de financement, s'il permet aux associations de ne pas dépendre exclusivement des financements de l'État et des collectivités territoriales, induit un risque de moindre adéquation des financements : en effet, comme le relève la Cour des comptes, la répartition des sites industriels assujettis sur le territoire et de l'assiette de la taxe ne correspond pas systématiquement aux besoins de financement des associations , même si le ministère de la transition écologique opère une péréquation entre associations.
Pour autant, alors que leurs ressources sont fragilisées, le besoin de financement devrait augmenter ces prochaines années, notamment en raison de la surveillance de nouveaux polluants (comme les pesticides, dont la mesure dans l'air nécessitera probablement des millions d'euros supplémentaires). Il s'agit donc, à l'avenir, de trouver de nouveaux financements pérennes pour les AASQA .
6. Des mesures nouvelles sont indispensables à l'amélioration de la qualité de l'air : l'exemple du secteur des transports
Les politiques de lutte contre la pollution atmosphérique se caractérisent par la nécessité de mener des actions de long terme dans plusieurs secteurs et sur des sources d'émissions diffuses. Leur succès suppose donc la mise en oeuvre d'actions de réduction des émissions dans tous les secteurs d'activité contributeurs .
Le rapport de la Cour des comptes propose plusieurs mesures intéressantes à destination des principaux émetteurs de polluants, ventilées par secteur.
S'agissant du secteur des transports, qui représente 64 % des émissions d'oxydes d'azote (dont 92 % par la route), au-delà du report modal vers des modes moins émissifs (fret ferroviaire, fluvial, mobilités « douces »), le renouvellement du parc automobile constitue une voie incontournable . En effet, le remplacement de véhicules anciens par des véhicules plus récents, soumis aux nouvelles normes Euro 5 et Euro 6, permet de retirer du parc des véhicules aux émissions plus élevées.
Pour autant, le dévoiement des normes d'émissions par les constructeurs , récemment médiatisé autour du scandale du « dieselgate », contrecarre cette politique de renouvellement . Ainsi, les valeurs d'émissions d'oxydes d'azote en conditions réelles de conduite sont 4 à 6 fois supérieures aux limites d'émissions fixées par les normes Euro. Le parc automobile se renouvelle, avec un soutien important de l'État, mais les concentrations en zones urbaines denses ne diminuent pas systématiquement.
En outre, les pastilles Crit'air, utilisées pour les aides de l'État ou pour les futures zones à faible émissions (ZFE) sont basées sur ces normes Euro, qui ne représentent pas les émissions en conditions réelles. Ainsi, la Cour des comptes indique que « la classification Crit'air n'apparaît pas pertinente en ce qui concerne les véhicules Euro 5 et Euro 4 diesels pour le dioxyde d'azote » : autrement dit, les véhicules Euro 5 diesel (classés Crit'air 2) émettent autant de dioxydes d'azote que les véhicules Euro 4 diesel (classés Crit'air 3).
Par ailleurs, la prise en compte de la pollution de l'air reste limitée dans les dispositifs fiscaux d'aide à l'achat de véhicules : le malus automobile par exemple, tient compte des émissions de CO 2 mais non des émissions de polluants atmosphériques. Le malus automobile a donc favorisé la diésélisation du parc automobile français jusqu'à récemment.
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Recommandation n° 3 : dès le prochain projet de loi de finances, intégrer dans les dispositifs publics d'aide au renouvellement du parc automobile des paramètres liés aux émissions de polluants atmosphériques. Recommandation n° 4 : tenir compte des émissions des véhicules automobiles en conditions réelles de conduite dans la classification Crit'air, sur laquelle repose la mise en place des zones à faible émissions (ZFE). |
Le secteur des transports n'est bien évidemment pas le seul appelé à poursuivre la baisse de ses émissions, mais pour plus de détails concernant les secteurs résidentiel-tertiaire, industriel et agricole, le rapporteur spécial renvoie au rapport très complet de la Cour, qui recommande des mesures intéressantes, comme par exemple, pour le secteur industriel, l'intensification des contrôles des installations classées.
* 1 OMS, Burden of disease from the joint effects of household and ambient Air pollution for 2016, mai 2018.
* 2 Opinions et pratiques environnementales des Français en 2019 : https://ree.developpement-durable.gouv.fr/themes/enjeux-de-societe/les-francais-et-l-environnement/preoccupations-environnementales/article/opinions-des-francais-sur-l-environnement.
* 3 Directive (EU) 2016/2284 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 concernant la réduction des émissions nationales de certains polluants atmosphériques, modifiant la directive 2003/35/CE et abrogeant la directive 2001/81/CE.
* 4 « Des paroles aux actes : continuer à agir pour relever les défis du droit européen environnemental », Rapport d'information de M. Jean-François Husson, fait au nom de la commission des finances, n° 605 (2016-2017) - 4 juillet 2017.