Différenciation territoriale outre-mer : quel cadre pour le sur-mesure ?

III. ÉTUDE DE LÉGISLATION COMPARÉE : LE STATUT DES TERRITOIRES ULTRAMARINS EN EUROPE

Le statut des territoires ultramarins en Europe

( Source : Division de la législation comparée du Sénat )

La Division de la Législation comparée du Sénat a conduit une recherche sur le statut des territoires ultramarins au regard du droit national de quatre États membres de l'Union européenne : le Danemark (Groenland, îles Féroé), l'Espagne (îles Canaries), les Pays-Bas (Aruba, Curaçao, Sint Maarten, Bonaire, Sint Eustatius, Saba) et le Portugal (Madère, Açores).

Bien que l'étude ne porte pas sur la qualification de ces territoires au regard du droit communautaire, il convient de préciser, d'une part, que les outre-mer du Danemark et des Pays-Bas constituent des pays et territoires d'outre-mer (PTOM), ceux de l'Espagne et du Portugal formant des régions ultrapériphériques (RUP) de l'Union européenne, d'autre part, que les statuts au regard des droits nationaux demeurent indépendants de cette caractérisation si bien qu'ils peuvent différer entre les territoires d'une même catégorie du droit communautaire au sein d'un même État44 ( * ).

On ne peut discerner aucune influence juridique d'un État membre sur l'autre en matière de statut des outre-mer. Chacun suit sa dynamique propre en fonction des logiques politiques, de la tradition constitutionnelle et de l'héritage historique qui lui sont particuliers. Il n'existe pas de modèle ; au contraire, des forces centrifuges poussent à la différenciation et à l'instabilité des systèmes institutionnels et des rapports entre l'État central situé en Europe continentale et ses territoires ultramarins. Cela est particulièrement marqué pour le Groenland où la question de l'indépendance est clairement posée dans un contexte stratégique complexe, ainsi que pour Aruba, Curaçao et Sint Maarten après l'éclatement du régime des Antilles néerlandaises né pour gérer l'après-colonisation.

La différenciation et l'autonomie ultramarines se manifestent également au Portugal et en Espagne. Les archipels portugais présentent la particularité de constituer les seules régions du pays, qui demeure un État unitaire fortement centralisé, alors que la décentralisation prévue par la Constitution de 1976 achoppe depuis le rejet en 2008 par référendum du projet global de régionalisation. Enfin, les Canaries, qui sont de très loin le territoire le plus peuplé de notre échantillon et le plus proche des côtes européennes avec Madère, constituent certes une communauté autonome espagnole de droit commun mais la réforme de leur statut en 2018 a accru la reconnaissance de leurs spécificités.

1/ Les outre-mer au sein du royaume des Pays-Bas après l'éclatement des Antilles néerlandaises

Au terme d'une longue évolution depuis l'après-guerre, le droit public néerlandais distingue deux types de territoires ultramarins :

- les pays autonomes ( autonome landen ) qui, à côté des Pays-Bas ( Nederland ) et sur un pied d'égalité avec eux, forment le Royaume des Pays-Bas ( Koninkrijk der Nederlanden ). C'est le cas d'Aruba, de Curaçao et de Sint Maarten ^{45 ( * )} ;

- des collectivités territoriales caribéennes sui generis ( caribische territoriale openbare lichamen ) qui appartiennent aux Pays-Bas. Bonaire, Sint Eustatius et Saba se distinguent ainsi des provinces et communes de la partie européenne des Pays-Bas.

Juridiquement, cette nouvelle organisation n'est stabilisée que depuis 2010 après une vague de consultations locales, sachant qu'il a fallu attendre 2017 pour garantir constitutionnellement le statut des collectivités caribéennes sui generis . Elle résulte de la désagrégation progressive des anciennes Antilles néerlandaises, qui regroupaient les six îles depuis l'époque coloniale.

a) Le cadre dessiné par les Statuts du Royaume

i- L'évolution historique

Les Statuts du Royaume ^{46 ( * )} constituent le texte fondamental pour comprendre l'ordre juridique néerlandais. Dans les matières qu'ils régissent, la Constitution des Pays-Bas comme les ordonnances statutaires ( Staatsregelingen ), qui organisent les pouvoirs publics et garantissent les droits fondamentaux dans les autres pays autonomes de la Couronne, leur sont subordonnées.

Conclus en 1954 entre les Pays-Bas, le Surinam et les Antilles néerlandaises, les Statuts prennent acte de la fin de la colonisation pour établir de nouveaux rapports de droit entre l'ancienne métropole et ses territoires caribéens, fondés sur l'égalité, la défense autonome des intérêts propres de chaque partie, la protection des intérêts communs et le soutien mutuel. Cette orientation fondamentale, inscrite dans le préambule, demeure valable uniquement pour les rapports entre les Pays-Bas, Aruba, Curaçao et Sint Maarten.

En 1975, le Surinam a choisi la voie de la pleine indépendance et a quitté le Royaume. Puis, en 1986, Aruba a demandé sa séparation des Antilles néerlandaises et sa reconnaissance comme un pays autonome à part entière. Initialement, ce statut spécial pour Aruba était prévu pour durer dix ans mais en 1996 il a été prolongé indéfiniment. On touche là à une ambiguïté du texte fondateur qui à partir des années 1990 a progressivement changé de signification. En effet, initialement, les Statuts du Royaume constituaient une forme de liaison institutionnelle avec la métropole pour d'anciennes colonies dont la vocation était de devenir indépendantes. En d'autres termes, il s'agissait d'un arrangement institutionnel transitoire pour préparer l'indépendance par l'octroi d'une autonomie large mais encadrée ^{47 ( * )} . L'évolution du Surinam cadrait parfaitement avec ce schéma initial. De même, Aruba semblait se préparer à suivre la même voie, mais cette dynamique s'est enrayée. À tout le moins, l'indépendance n'est plus clairement apparue comme l'issue naturelle et inéluctable.

C'est aussi ce qu'ont montré les cinq consultations populaires tenues dans les îles caribéennes entre 2000 et 2005 qui ont abouti en 2010 à une révision des Statuts dessinant l'architecture actuelle : les Antilles néerlandaises sont dissoutes, Sint Maarten et Curaçao suivent Aruba pour devenir des pays autonomes du Royaume, enfin Bonaire, Sint Eustatius et Saba intègrent pleinement les Pays-Bas avec un statut de collectivité particulier ^{48 ( * )} . On notera que l'intégration dans les Pays-Bas n'a entraîné aucun changement dans leur statut de PTOM en droit communautaire. Clairement, seules les collectivités les plus peuplées ^{49 ( * )} ont poursuivi dans la voie de l'autonomie au sein du Royaume.

Quoiqu'apparemment clarifiée et stabilisée, la situation juridique pourrait encore changer dans les trois îles qui forment des pays autonomes du Royaume en fonction de l'évolution des relations politiques parfois teintées d'incompréhension mutuelle qu'elles entretiennent avec les Pays-Bas. Texte sobre et fortement procédural, les Statuts du Royaume laissent ouverts tant l'approfondissement de la coopération entre les parties que la voie du divorce graduel ^{50 ( * )} , même si cette dernière hypothèse demeure largement souterraine.

ii- L'organisation du Royaume et les rapports entre les pays autonomes

Le Royaume est pourvu de ses propres organes : le Roi, le conseil des ministres du Royaume, le législateur du Royaume et les ministres plénipotentiaires des pays insulaires (g evolmachtige ministers ). Il s'agit essentiellement des organes néerlandais qui sont complétés pour permettre la prise en compte des intérêts des pays insulaires.

La Couronne du Royaume revient, d'après les Statuts, aux descendants de la Reine Juliana selon l'ordre de succession légal. Le Roi des Pays-Bas est le chef de l'État et dirige le gouvernement dans chacun des quatre pays : les Pays-Bas, Aruba, Curaçao et Sint Maarten. Son inviolabilité garantit son irresponsabilité : la responsabilité politique revient aux ministres qui exercent la réalité du pouvoir exécutif. Le Roi est représenté dans les pays insulaires par un gouverneur, nommé par le gouvernement du Royaume composé du Roi et des ministres néerlandais.

Les exécutifs d'Aruba, Curaçao et Sint Maarten nomment des ministres plénipotentiaires, qui sont obligatoirement détenteurs de la nationalité néerlandaise et prêtent serment de fidélité au Roi, pour les représenter auprès du Royaume. Ils ne font pas partie stricto sensu du gouvernement du Royaume mais ils forment avec les ministres néerlandais le conseil des ministres du Royaume pour traiter des affaires concernant le Royaume et non des seuls Pays-Bas ou d'un seul pays constituant. Le Premier ministre néerlandais préside le conseil des ministres du Royaume qui se réunit en général une fois par mois à l'issue de la réunion du conseil des ministres néerlandais. Le ministre plénipotentiaire ne participe aux conseils des ministres du Royaume que si le pays qu'il représente est concerné par l'affaire en discussion. Il n'assiste pas aux réunions qui ne concerneraient que les autres pays du Royaume.

Lorsqu'un ministre plénipotentiaire déclare devant le conseil des ministres que son pays ne sera pas lié par une mesure envisagée en raison du grave préjudice qu'elle lui causerait, alors la mesure envisagée ne peut être arrêtée et valoir sur le territoire du pays élevant la contestation dans les termes initialement prévus. Toutefois, le conseil des ministres peut passer outre et imposer la mesure si elle découle des obligations s'imposant au pays élevant la contestation du fait de son appartenance au Royaume. Si le ministre plénipotentiaire a des motifs sérieux de contester une appréciation du conseil des ministres, notamment sur le caractère contraignant d'une mesure pour son pays, alors la concertation peut être poursuivie à sa requête. La concertation est conduite dans un format restreint entre le Premier ministre et deux ministres néerlandais, le ministre plénipotentiaire et un autre conseiller désigné par le gouvernement du pays concerné. À l'issue de la concertation, le conseil des ministres du Royaume tranche ^{51 ( * )} .

Les affaires du Royaume couvrent expressément : la défense, les affaires étrangères, la nationalité néerlandaise, les ordres de chevalerie, le drapeau et les armes du Royaume, les pavillons de navire, l'admission et l'expulsion des étrangers, l'extradition. D'un commun accord entre les pays, d'autres matières peuvent être intégrées aux affaires du Royaume mais cela demande une modification des Statuts ^{52 ( * )} . Les affaires du Royaume constituent un domaine réservé qui est régi non par des lois simples mais par des lois du Royaume ( rijkswet ) selon une procédure législative particulière où sont associés l'ensemble des pays du Royaume ^{53 ( * )} . Le Législateur du Royaume est formé par les deux chambres du Parlement des Pays-Bas, avec la participation des assemblées représentatives élues dans les trois pays insulaires.

Lors du dépôt au Parlement néerlandais d'un projet de loi du Royaume d'origine gouvernementale, le texte est envoyé simultanément aux assemblées représentatives d'Aruba, de Curaçao et de Sint Maarten. La transmission d'une proposition de loi du Royaume d'origine parlementaire intervient dès que la chambre basse s'en saisit. Les ministres plénipotentiaires ont le pouvoir de déposer des propositions de loi du Royaume à la chambre basse.

Les assemblées représentatives d'Aruba, de Curaçao et de Sint Maarten sont habilitées à examiner le texte avant la discussion publique à la chambre basse et si nécessaire à publier un rapport écrit à son sujet. Les ministres plénipotentiaires sont mis en mesure d'assister aux lectures dans les deux chambres du Parlement et d'intervenir pour apporter tous les éclaircissements et informations qu'ils estiment utiles aux parlementaires. Les assemblées des pays insulaires peuvent également mandater des délégués habilités à assister aux débats et à apporter toute information utile. Ministres plénipotentiaires et délégués bénéficient de l'immunité pour leurs propos ou leurs écrits au cours des débats, de la même manière que les parlementaires néerlandais. Ils ont également le droit de proposer des amendements lors de la lecture devant la chambre basse.

Avant le vote final, les ministres plénipotentiaires doivent bénéficier de la possibilité de s'exprimer sur le texte. Ils peuvent recommander de voter contre le texte et requérir de la chambre qu'elle suspende le vote jusqu'à la prochaine séance. En cas d'avis négatif public d'un ministre plénipotentiaire, la chambre basse doit adopter le texte à la majorité des 3/5 ^e des suffrages exprimés. Si la majorité est plus faible, la lecture est suspendue et le texte renvoyé au conseil des ministres du Royaume pour une nouvelle concertation.

Cas particulier de lois du Royaume, les lois de modification des Statuts, adoptées par les deux chambres du Parlement néerlandais, ne peuvent être ratifiées par le Roi et entrer en vigueur sans l'approbation d'Aruba, de Curaçao et de Sint Maarten ^{54 ( * )} .

Il existe également un conseil d'État du Royaume, conseil juridique du gouvernement sur les affaires du Royaume, qui se compose du conseil d'État néerlandais auquel s'ajoutent des membres supplémentaires pour Aruba, Curaçao et Sint Maarten, nommés par le Roi en accord avec les gouvernements des pays insulaires.

En général, en dehors du domaine des affaires du Royaume, il revient à chaque pays de régler et de gérer ses propres affaires ^{55 ( * )} . L'autonomie normative d'Aruba, de Curaçao et de Sint Maarten est donc très étendue.

Elle n'est toutefois pas incompatible avec la coopération entre pays et la convergence de leurs droits. En particulier, les Statuts les engagent à organiser le plus de concertation possible sur les sujets d'intérêt commun, ils leur offrent la possibilité de constituer des organes communs et d'adopter des réglementations communes. Autant que faire se peut doivent être réglementés de la même manière dans l'ensemble du Royaume le droit civil, le droit commercial, la procédure civile, le droit pénal, la procédure pénale, le droit d'auteur et la propriété industrielle, l'office de notaire et les poids et mesures. Si l'un des pays prévoit une modification majeure de la législation dans ces matières, les gouvernements des autres pays doivent être mis en mesure de faire connaître leur opinion avant toute discussion devant l'assemblée représentative du pays initiateur. Des dispositions spécifiques prévoient enfin la validité de principe dans l'ensemble du Royaume des jugements, des mandats et des actes authentiques enregistrés dans l'un des quatre pays ^{56 ( * )} .

Surtout, l'autonomie des pays constituant le Royaume n'est pas absolue et illimitée même dans leurs domaines de compétences propres. La législation et les pouvoirs publics locaux doivent respecter les Statuts du Royaume et tenir compte des intérêts communs du Royaume ^{57 ( * )} . Chaque pays doit agir en conformité avec son texte fondamental, la Constitution pour les Pays-Bas et les ordonnances statutaires pour Aruba, Curaçao et Sint Maarten. Enfin, chaque pays doit veiller à la protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et garantir la sécurité juridique et l'intégrité de l'action de l'administration, ces matières étant considérées comme faisant partie des affaires du Royaume, ce qui donne au conseil des ministres du Royaume un droit de regard. Concrètement, le gouvernement néerlandais est responsable de l'activation éventuelle de mesures de sauvegarde. Les Statuts prévoient même un mécanisme permettant au Roi d'abroger et d'annuler les lois ou règlements adoptés par Aruba, Curaçao et Sint Maarten s'ils contreviennent aux Statuts du Royaume, au droit international, à une loi ou un règlement du Royaume, ou à des intérêts dont le Royaume est garant ^{58 ( * )} .

En matière judiciaire, on notera que les affaires civiles comme pénales sont jugées pour les six îles néerlandaises de la Caraïbe, quel que soit leur statut, par la Cour commune de justice ( Gemeenschappelijk Hof van Justitie ) qui statue en première instance et en appel. Le juge de cassation demeure la Cour suprême néerlandaise ( Hoge Raad ).

iii- Les ordonnances statutaires et l'organisation interne des pays autonomes caribéens

Conformément aux Statuts du Royaume, les pouvoirs publics sont institués et organisés à Aruba, Curaçao et Sint Maarten par une ordonnance statutaire. Les ordonnances statutaires sont adoptées par les assemblées représentatives de chaque pays conformément aux dispositions du Statut du Royaume. Cependant, une modification des ordonnances statutaires qui toucherait aux droits de l'homme et aux libertés fondamentales, aux compétences du gouverneur ou de l'assemblée représentative locale, ou à l'organisation de la justice devrait être soumise au préalable au gouvernement du Royaume - donc au cabinet néerlandais - et ne pourrait entrer en vigueur sans son accord ^{59 ( * )} . Les modifications de la Constitution néerlandaise relatives à ces mêmes matières sont réputées valoir également pour Aruba, Curaçao et Sint Maarten. L'enjeu est d'assurer ainsi l'homogénéité de la protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales partout dans le Royaume.

Les trois ordonnances statutaires élaborées pour les trois pays autonomes caribéens se recoupent très largement et répondent au même schéma d'organisation des institutions, lui-même décalqué de l'organisation politique des Pays-Bas. On notera toutefois qu'au sein des Pays-Bas, il existe trois niveaux d'administration (État, province, commune) mais qu'il n'en existe qu'un seul au sein des pays autonomes caribéens (Aruba, Curaçao, Sint Maarten), à savoir le pays lui-même qui ne connaît donc pas de division administrative.

Le gouvernement de chaque pays est composé du gouverneur représentant le Roi et des ministres. Le conseil des ministres est présidé par le Premier ministre ( minister-president ). Ces derniers sont responsables devant l'assemblée représentative élue au suffrage universel direct pour un mandat de quatre ans. Le droit de vote est accordé à toute personne majeure résidant dans le pays et détenteur de la nationalité néerlandaise.

La mission essentielle du gouverneur est de veiller aux intérêts du Royaume et en particulier au respect du droit commun du Royaume dans le pays où il est nommé. Il exerce une forme de contrôle de légalité. S'il estime qu'une loi ou un règlement adopté par le pays n'est pas conforme aux Statuts, à la législation ou à la réglementation du Royaume ou à des traités internationaux ratifiés, il ne confirme pas le texte qui ne peut alors entrer en vigueur et il le transmet au gouvernement du Royaume à La Haye pour statuer. À la différence du Roi, le gouverneur ne bénéficie pas d'irresponsabilité judiciaire, au mieux d'un privilège de juridiction. Un délit qu'il aurait commis dans l'exercice de ses fonctions ne peut être jugé que par la Cour suprême des Pays-Bas.

Malgré une convergence manifeste des ordonnances statutaires, il demeure quelques différences entre elles, notamment dans la rédaction du chapitre sur les droits fondamentaux qui ouvre chaque texte. L'ordonnance statutaire de Sint Maarten est la plus longue et la plus étoffée. Elle contient quelques dispositions originales comme l'institution d'une Cour constitutionnelle, chargée d'un contrôle a priori de la conformité à l'ordonnance statutaire d'une loi du pays adoptée sans être encore entrée en vigueur. Outre qu'une telle disposition n'existe pas à Aruba et à Curaçao, elle est directement contraire à la tradition juridique et au système politique néerlandais, puisque la Constitution néerlandaise interdit expressément tout contrôle juridictionnel ou quasi-juridictionnel de la constitutionnalité d'une loi. Le pouvoir de saisine de la Cour constitutionnelle de Sint Maarten n'appartient qu'au médiateur nommé pour 7 ans par l'assemblée représentative. La Cour est composée de trois membres nommés par décret du pays dont un membre du conseil d'État du Royaume et un membre de la Cour commune de justice des Antilles néerlandaises.

b) La reconnaissance constitutionnelle de collectivités caribéennes sui generis

Bonaire, Sint Eustatius et Saba (BES) font désormais partie des Pays-Bas et ne sont pas elles-mêmes des pays autonomes de la Couronne. Sans être nommées expressément par le texte, elles constituent des collectivités territoriales ( territoriale openbare lichamen ) instaurées par la loi, propres à la partie caribéenne des Pays-Bas et distinctes des provinces et des communes, selon le dispositif de l'article 132a de la Constitution néerlandaise, introduit en novembre 2017.

La notion d' openbaar lichaam retenue par le droit néerlandais ne vise pas spécifiquement et uniquement des collectivités territoriales, ni ne recoupe celle d'établissement public à la française. Elle est plus proche de la notion allemande de Körperschaft des öffentlichen Rechts , si bien qu'il s'agit davantage d'une personne morale de droit public représentant les intérêts d'une collectivité humaine constituée en corps. Le droit néerlandais reconnaît ce statut aux organisations des branches professionnelles et aux ordres des professions libérales, organes proprement corporatifs visés à l'article 134 de la Constitution, mais l'État, les provinces et les communes sont aussi des corps de droit public ^{60 ( * )} .

Conformément à l'article 132a de la Constitution, sont étendus aux collectivités caribéennes les principes fondamentaux de l'organisation territoriale néerlandaise : autonomie de gestion, élection d'un organe représentatif doté du pouvoir réglementaire, nomination par décret royal du chef de l'exécutif local qui préside également l'organe représentatif, dispositif de contrôle des actes des administrations locales. Sans être des communes, ni des provinces, les îles BES sont organisées selon un schéma analogue.

Les résidents de Bonaire, Sint Eustatius et Saba dotés de la nationalité néerlandaise votent aux scrutins nationaux, élections législatives et européennes, qui sont toujours des scrutins de liste à la proportionnelle. C'est un point essentiel qui différencie ces îles des pays autonomes d'Aruba, Curaçao et Sint Maarten où ne peuvent voter pour les élections néerlandaises que les habitants détenteurs de la nationalité néerlandaise et ayant résidé dix ans au moins aux Pays-Bas même ^{61 ( * )} .

Le problème des élections à la chambre haute néerlandaise ( Eerste Kamer ) fait l'objet d'une solution ad hoc . À côté des élections locales pour renouveler l'organe représentatif ou conseil de l'île, seront tenues des élections réservées aux résidents néerlandais de l'île, pour désigner trois collèges électoraux distincts qui voteront pour les listes sénatoriales dans chacune des trois îles. En principe, les sénateurs sont élus au suffrage indirect au scrutin proportionnel de liste dans les provinces néerlandaises. Ainsi, les îles BES sont considérées comme des équivalents à la fois des communes et des provinces de la partie européenne des Pays-Bas.

Sur le fondement de la Constitution néerlandaise, le législateur a adopté une loi spécifique pour instituer les collectivités spéciales de Bonaire, de Sint Eustatius et de Saba, leurs organes, leurs modes de fonctionnement et les modalités de contrôle par l'État ^{62 ( * )} . Une autre loi a été adoptée pour y définir le droit applicable soit par reprise du droit des anciennes Antilles néerlandaises, soit par réception du droit commun néerlandais ^{63 ( * )} . En particulier, il convient de noter que les trois îles sont traitées simultanément et de la même façon.

L'organe représentatif local est le conseil de l'île ( eilandsraad ). Il est composé de neuf membres à Bonaire et de cinq membres à Sint Eustatius et à Saba. Comme pour les élections communales néerlandaises, est reconnu le droit de vote pour les élections insulaires aux personnes majeures de nationalité néerlandaise ou détentrices d'un permis de séjour et résidant depuis plus de 5 ans sur place. Le droit de vote aux élections insulaires était réservé aux Néerlandais jusqu'à un arrêt de la Cour commune de Justice du 11 janvier 2011 qui a jugé que les différences objectives entre les collectivités de BES et les communes de la partie européenne des Pays-Bas n'étaient pas suffisantes pour justifier de s'écarter du droit des élections communales. La loi électorale a été amendée pour prévenir toute rupture du principe d'égalité ^{64 ( * )} .

Le chef de l'exécutif ( gezaghebber ) préside également le conseil de l'île. Il est nommé et éventuellement révoqué par décret royal pris sur proposition du ministre de l'intérieur et des affaires du Royaume ^{65 ( * )} . Lui sont associés des échevins assesseurs ( eilandgedeputeerden ) nommés par le conseil de l'île pour former la junte exécutive locale ( bestuurscollege ) ^{66 ( * )} . On rappellera qu'aux Pays-Bas, les maires dans les communes et les commissaires du Roi dans les provinces, qui président l'organe législatif local et dirigent le collège exécutif local, sont nommés par l'État et non élus. On notera à l'inverse que le ministre-président à Aruba, Curaçao et Sint Maarten est au contraire élu et reflète la majorité au sein de l'assemblée législative de l'île.

On peut noter quelques différences entre les organes communaux classiques des Pays-Bas et ceux des collectivités BES. Ainsi, dans les îles BES, le chef de l'exécutif peut forcer la tenue des débats en public lorsque le conseil de l'île a voté pour des débats à huis clos, une pratique autrefois répandue. En outre, la loi prévoit que les échevins assesseurs à BES ne puissent entretenir de liens de parenté entre eux ^{67 ( * )} . Enfin, le chef de l'exécutif peut démettre de ses fonctions un échevin assesseur en application des règles d'incompatibilité, si le conseil de l'île se refuse à faire respecter la loi statutaire.

De façon assez analogue à un commissaire du Roi dans les provinces néerlandaises mais avec des pouvoirs plus étendus, a été institué un représentant du Royaume ( rijksvertegenwoordiger ) commun pour Bonaire, Sint Eustatius et Saba ^{68 ( * )} . Nommé par le Roi sur proposition du ministre de l'intérieur, le représentant du Royaume sert d'interface entre l'État central et les trois îles. Il veille à la transparence des institutions locales et au respect des principes de bonne administration. Il soumet au ministre de l'intérieur des candidats à nommer aux postes de chefs des exécutifs insulaires. Il reçoit les déclarations d'intérêts des chefs des exécutifs et des échevins assesseurs, ainsi que de leurs conjoints, afin de prévenir les enrichissements sans cause ^{69 ( * )} . Il exerce un pouvoir de confirmation des décisions de la junte exécutive en matière d'embauche, de nomination, de licenciement et d'avancement des fonctionnaires de l'île.

Si la Constitution néerlandaise s'applique pleinement aux trois îles, ce n'est pas le cas de l'ensemble du droit néerlandais. C'est en effet une forme du principe de spécialité législative qui s'applique à BES. Certaines législations et réglementations applicables auparavant aux Antilles néerlandaises, dont la liste figure en annexe d'une loi de 2010, sont réputées produire les mêmes effets dans les nouvelles collectivités BES. Les autres lois adoptées par le Parlement néerlandais ne s'appliquent que si elles en font mention explicite ou si, de toute autre façon, il découle manifestement d'une disposition légale qu'elle doit s'appliquer à BES. En outre, lorsque dans une disposition législative qui ne s'applique pas explicitement à BES, il est fait une distinction entre les Pays-Bas et les autres pays du Royaume, alors BES sont assimilés aux autres pays du Royaume, à savoir Aruba, Curaçao et Sint Maarten ^{70 ( * )} . Cet écart entre le droit applicable aux Pays-Bas et à BES, bien que les îles appartiennent pleinement aux Pays-Bas, est explicitement autorisé par l'article 132a, alinéa 4 de la Constitution néerlandaise sur le fondement des circonstances particulières qui les distinguent essentiellement de la partie européenne des Pays-Bas.

Le principe d'égalité n'empêche pas le législateur de prendre des mesures spécifiques à la partie caribéenne des Pays-Bas bien distinctes du régime applicable à la partie européenne. C'est le cas en matière de prestations sociales ou de droit fiscal. Les tribunaux ont validé la fixation de montants de retraite différents ^{71 ( * )} (significativement plus bas à BES) et de règles d'imposition divergentes ^{72 ( * )} .

Il est prévu que l'État néerlandais par l'intermédiaire du ministre de l'intérieur ou du représentant du Royaume consulte régulièrement les juntes exécutives locales pour connaître leurs points de vue et leurs propositions sur la dévolution des politiques à l'égard des trois îles. En particulier, les territoires caribéens sont mis en mesure d'exprimer leur avis sur tout projet de loi ou de décret les touchant spécifiquement. Cette possibilité inscrite dans la loi statutaire de 2010 n'est pas offerte formellement aux communes et aux provinces des Pays-Bas, même si la tradition politique néerlandaise favorise très largement la concertation et la négociation.

2/ Au Danemark, l'accentuation de la divergence entre les Féroé et le Groenland, dont l'indépendance demeure à l'horizon

a) Aux îles Féroé, un régime de gouvernement local depuis 1948

Historiquement, les îles Féroé appartenaient depuis 1035 à la couronne norvégienne. Elles faisaient donc partie, du point de vue territorial, de l'union personnelle conclue entre le Danemark et la Norvège en 1523, pour former une entité politique sous l'autorité du même souverain. Après le traité de Kiel, en 1814, qui a entériné la séparation du Danemark et de la Norvège, les îles sont passées sous drapeau danois, devenant ainsi un district administratif du Royaume. L'assemblée locale (Lagtinget) a alors été abolie pour être rétablie en 1852, avec un rôle uniquement consultatif. Après la Seconde Guerre mondiale, une majorité de Féroïens ont souhaité un nouveau statut pour leurs îles. En 1946, un référendum a donc été organisé pour déterminer si les Féroé devaient rester au sein du Royaume du Danemark ou retrouver leur indépendance. À une petite majorité, les Féroïens se sont prononcés pour l'indépendance. Un débat s'en est suivi pour déterminer si ce référendum avait une valeur consultative ou contraignante. Finalement, de nouvelles élections générales fin 1946 ont conduit à l'ouverture de négociations pour définir un nouveau statut, garantissant un gouvernement local autonome ( hjemmestyre ) à l'intérieur du Royaume.

Aujourd'hui, la position constitutionnelle des îles Féroé au sein du Danemark est définie par la Constitution danoise, qui selon son article premier s'applique à toutes les parties du Royaume du Danemark ^{73 ( * )} , mais il faut aussi tenir compte de :

- la loi du 23 mars 1948 relative au gouvernement local des Féroé ^{74 ( * )} , qui indique que les Féroé forment une communauté autonome au sein du Royaume du Danemark ;

- la loi du 24 juin 2005 relative à la reprise de compétences par les autorités féroïennes ^{75 ( * )} , construite sur un accord entre le gouvernement local et le gouvernement national en tant que partenaires d'égale importance ;

- d'autres textes venant compléter le corpus législatif à l'instar de la loi du 24 juin 2005 relative à la conclusion d'accords de droit international par les îles Féroé.

Les îles Féroé connaissent un régime d'autonomie qui se traduit par la mise en place d'une assemblée élue par le peuple, appelée Lagtinget , et la création d'une administration gouvernementale, appelée Landsstyret .

Le Lagtinget est composé de 33 membres élus pour une période de quatre ans, dont un président et trois vice-présidents ^{76 ( * )} . Il possède un pouvoir législatif spécial notamment pour les questions qui concernent les îles Féroé. Ses membres se partagent entre sept commissions permanentes (finances, affaires étrangères, pêche et industrie, affaires sociales, culture, affaires judiciaires et affaires gouvernementales).

Le Parlement des îles Féroé se prononce sur :

- les textes ayant vocation à devenir des lois du parlement féroïen ;

- les avis demandés par le gouvernement danois sur les projets de loi ayant vocation à s'appliquer aux îles Féroé ;

- les propositions de résolutions parlementaires ;

- les questions écrites ou orales ;

- et les votes de confiance ou de défiance.

Le Landsstyret , ou gouvernement local, est composé du Premier ministre féroïen et de six ministres. Chaque portefeuille ministériel correspond au domaine de compétence d'une commission permanente du Lagtinget . Le Landsstyret est l'organe exécutif des îles Féroé depuis la loi de 1948.

En tant que partie du Royaume, les îles Féroé sont également représentées au Folketing , le Parlement danois, par deux députés.

L'objectif principal de la mise en place, dès 1948, d'un régime d'autonomie était de permettre un transfert de compétences aux autorités et, ainsi, de reconnaître la position particulière des Féroé dans le Royaume ^{77 ( * )} . Les autorités féroïennes ont ainsi repris une partie des compétences législatives et administratives dans les domaines qui concernent le quotidien des citoyens féroïens, y compris les finances publiques. Ces domaines ont été élargis en 2005.

Les domaines transférés ou pouvant être transférés aux autorités féroïennes sont listés en annexe des lois précitées et sur le site du gouvernement local. Il convient de distinguer ^{78 ( * )} :

- les domaines relevant des « affaires particulières » (særanliggender) , appellation qui justifie soit le transfert immédiat des compétences sur ces matières au gouvernement local, soit leur transfert ultérieur à la demande du Lagtinget ou du gouvernement national ;

- les domaines relevant des « affaires communes » (fællesanliggende) dont certains comme le foncier, les matières premières, l'église d'État ou le contrôle des importations ont finalement été transférés après négociation et déclassification en affaires particulières .

Ne peuvent pas être transférés les domaines de la constitution de l'État, de la citoyenneté, de la Cour suprême, de la politique étrangère, de sécurité et de défense et de la monnaie et de la politique monétaire. Ils restent de la compétence exclusive de l'État danois.

Compétences des îles Féroé

1) Domaines complètement transférés

- le régime de gouvernance propre des Féroé dans le cadre légal ;

- l'église d'État ;

- les questions municipales ;

- les questions relatives aux services d'incendie, de logement, de location et les plans d'urbanisme ;

- les impôts directs et indirects ;

- le régime des autorisations ;

- l'approbation des frais portuaires ;

- le secteur scolaire ;

- les archives, les bibliothèques et les musées ;

- les sites et bâtiments classés ;

- les ports, la protection des côtes, les canaux, les centrales hydroélectriques, les moyens de circulation, les conditions de circulation, les services postaux, télégraphiques et téléphoniques locaux et les installations électriques ;

- le secteur agricole et rural, les services vétérinaires, la lutte contre les parasites, les animaux domestiques, la protection des animaux, la chasse et la préservation des espèces sur le territoire, la pêche et la préservation des poissons, le cadastre ;

- les autorisations en matière de théâtre et de cinéma, les manèges, les objets trouvés, les produits toxiques, les matières explosives et les armes ;

- les problèmes d'approvisionnement, de production et de distribution, le contrôle des prix, la circulation des produits, la limitation des redevances et dividendes, les règles sur les alcools forts, les règles sur les heures de fermeture, les douanes, le registre de commerce et associatif, l'immatriculation des navires ... ;

- la surveillance locale, le secteur du tourisme, l'expropriation à des fins spéciales, l'égalité entre les hommes et les femmes... ;

- le fonds foncier ;

- le contrôle des importations et des exportations.

2) Domaines partiellement transférés

- les services de santé, de médecine, de sages-femmes, les hôpitaux et les pharmacies (seules les questions de pharmacie et de réglementations/statuts ont été transférées) ;

- le secteur public des soins, les soins spéciaux, les assurances (aux personnes et accidents), les travailleurs, les conditions de travail, les apprentis, les assistants et les congés (ce domaine a été presque complètement transféré, à l'exclusion des soins spéciaux et assurances aux personnes) ;

- les matières premières en sous-sol, la radio et l'aérien (programme complètement transféré sauf l'aérien).

3) Domaines non encore transférés (restant des affaires communes)

- la police ;

- l'aviation.

Les autorités féroïennes, en plus de la compétence législative et administrative sur les domaines transférés, en assument également les coûts, ce qui n'est pas le cas pour les domaines restant sous compétence gouvernementale, et en détiennent les actifs. Aucune subvention étatique n'est donc possible à leur propos. Pour les domaines repris en partie, par exemple le domaine de la santé, les Féroé reçoivent une subvention publique tout en assumant la responsabilité financière de ces domaines.

Dans le cas d'un domaine dans lequel les Féroé ont repris la compétence législative et administrative, sans pour autant être concerné par un transfert au sens de la loi de 2005, le gouvernement local et le gouvernement national ont tout loisir pour se mettre d'accord sur le montant d'une subvention générale étatique.

En matière de politique étrangère, si celle-ci relève par essence de la compétence du Royaume du Danemark, habilité à contracter des obligations de droit international et responsable de la conduite de la politique étrangère, la loi de 2005 relative à la conclusion d'accords internationaux a ouvert la possibilité aux autorités féroïennes de négocier et de conclure des accords, autant avec des États étrangers qu'avec des organisations internationales, au nom du Danemark, pour les questions qui concernent pleinement les affaires particulières transférées aux îles Féroé. Ces dispositions ne limitent pas pour autant les compétences du gouvernement national en matière de politique étrangère.

Cette possibilité ne s'applique ni aux accords internationaux qui concernent la politique de défense et de sécurité, ni à ceux qui trouvent application au Danemark ou qui sont négociés au sein d'une organisation internationale dont le Danemark est membre.

La loi de 2005 précitée ouvre également la possibilité aux îles Féroé de demander leur adhésion à une organisation internationale si celle-ci ouvre l'accès aux entités autres que des États ou associations d'États, pour autant que ceci soit compatible avec le statut constitutionnel des îles. Sur demande, le gouvernement national peut décider de soumettre ou soutenir une telle candidature.

Des représentants du gouvernement des îles Féroé peuvent être nommés auprès des représentations diplomatiques du Danemark afin de défendre les intérêts des îles, notamment dans les domaines transférés.

S'agissant des accords de droit international conclus par le Danemark, le gouvernement danois et les autorités des îles Féroé ont signé une déclaration de principe en 2005 (déclaration de Fámjin) ^{79 ( * )} sur la participation des îles Féroé à la politique étrangère et de sécurité, afin de renforcer leur coopération en ce domaine. Aux termes de cette déclaration, il est naturel que les îles Féroé soient impliquées et consultées dans la gestion des questions de politique étrangère et de sécurité ayant une signification pour elles. La gestion de ces questions se fait sur un principe d'égalité entre le Danemark et les Féroé, de sorte qu'on parle de co-inclusion et de co-influence. Le gouvernement des Féroé participe aux négociations internationales avec le gouvernement national sur les questions qui les concernent directement. Lorsque ces questions et ces négociations aboutissent à des accords contraignants du point de vue du droit international, le gouvernement des Féroé est légitime à les cosigner à côté du gouvernement danois, sous réserve que le droit international l'autorise. Enfin, le gouvernement danois soutiendra toute demande des îles Féroé visant à obtenir la qualité de membre associé dans des organisations internationales, lorsque cela est compatible avec les règles de l'organisation et pour les domaines ayant été transférés.

S'agissant de la coopération législative et administrative, les projets de loi qui concernent ou pourraient entrer en vigueur aux îles Féroé doivent être transmis pour avis aux autorités féroïennes préalablement à leur dépôt au Parlement danois. Celui-ci ne pourra intervenir qu'après réception de l'avis des autorités féroïennes. Une procédure analogue de consultation préalable pour avis est également prévue pour les règlements administratifs qui concernent les Féroé.

Aux termes de la loi du 10 août 2016 sur la publication des lois, des décrets et des règlements dans les îles Féroé ^{80 ( * )} , ces textes doivent être spécifiquement publiés sur les îles pour pouvoir y être applicables. La publication au Journal Officiel danois est donc complétée par une publication additionnelle au Journal Officiel des Féroé.

Enfin, la loi de 1948 reconnaît le féroïen comme étant la langue officielle des îles Féroé, tout en précisant que le danois doit être soigneusement enseigné. Les deux langues peuvent être utilisées dans les affaires publiques.

S'agissant des relations avec l'Union européenne, il convient de relever que les îles Féroé n'en font pas partie, puisqu'elles ont été expressément exclues du champ d'application des traités lors de l'adhésion du Danemark ^{81 ( * )} . Elles ne font pas non plus partie de l'espace Schengen. Le protocole n°2 annexé au traité d'adhésion précise que les citoyens danois résidant dans les îles Féroé ne sont pas citoyens de l'Union européenne.

b) Au Groenland, une autonomisation croissante depuis 1979

i- L'évolution historique des relations avec le Danemark ^{82 ( * )}

Le Groenland, colonie danoise depuis 1721, a d'abord été administré sans participation d'organismes locaux. Au milieu du 18 ^e siècle, des conseils locaux ont commencé à être créés, qui ont cessé de fonctionner vers la fin du même siècle. En 1911, une nouvelle forme de participation locale a vu le jour, par la création de conseils communaux et de deux conseils régionaux, l'un situé au nord de la partie ouest du Groenland, l'autre situé au sud. Puis des conseils pour l'emploi ont été créés en 1925. En 1951, tous ces conseils ont été remplacés par des conseils municipaux et un seul conseil régional, qui avait principalement des fonctions consultatives auprès du gouvernement danois ainsi qu'une responsabilité assez limitée pour les questions sociales touchant le Groenland et des compétences en matière de protection des mammifères marins et terrestres ou de conservation de la nature.

Le Groenland est devenu une province danoise en 1953 : par une décision du 9 septembre 1952 entre le Royaume du Danemark et le conseil régional du Groenland, il a été décidé que le Groenland ferait désormais partie du Danemark et serait représenté au Parlement. Petit à petit, des transferts de tâches de l'État aux municipalités ont été mis en place entre le Danemark et le Groenland. En 1975, une commission paritaire entre représentants du Groenland et représentants du Danemark, sous la présidence d'un expert, avait eu pour mission de formuler des propositions pour la mise en place d'un système d'autonomie au Groenland tout en restant dans le cadre du Royaume.

Le Parlement danois a finalement adopté en novembre 1978 la loi sur le gouvernement local autonome, permettant un transfert de compétences aux autorités groenlandaises. Un référendum organisé en janvier 1979 devait valider l'entrée en vigueur de la loi : 73,1 % des 63,3 % d'électeurs ayant participé au référendum ont voté pour le régime de gouvernement local. La loi est finalement entrée en vigueur en mai 1979 et a permis aux autorités groenlandaises d'obtenir la compétence législative et administrative dans certaines matières. Une assemblée élue, le Landstinget , possède la compétence législative tandis que le gouvernement local, le Landsstyret , exerce la compétence exécutive. La loi précitée a permis aux autorités groenlandaises de bénéficier du transfert des domaines suivants, tels que le régime de gouvernance du Groenland, la fiscalité, l'église d'État et les autres communautés religieuses, la pêche sur le territoire, la chasse, l'agriculture et l'élevage, la protection des espaces naturels, l'aménagement du territoire, la législation en matière d'industrie et de concurrence, le secteur social, les conditions de travail (à l'exception du domaine de l'environnement professionnel), l'enseignement et la culture, la formation professionnelle, le secteur des entreprises et du commerce, le secteur de la santé, le logement, l'approvisionnement en biens, le transport intérieur de passagers et de marchandises, et l'environnement.

Vingt ans après l'entrée en vigueur de la loi sur le gouvernement local, une nouvelle commission relative à l'autonomie gouvernementale ( selvstyre ) du Groenland a été mise en place par les autorités groenlandaises. Celle-ci a rendu son rapport en 2003 et, lors de la présentation de celui-ci au Lagtinget par le Landsstyret , il a été proposé et acté de former une nouvelle commission paritaire entre le Danemark et le Groenland. Le gouvernement danois a répondu favorablement à cette demande. Le rapport de la nouvelle commission, publié en 2008, a ainsi servi de base à la loi du 21 juin 2009 sur l'autonomie du Groenland ^{83 ( * )} , régime qui succède ainsi à celui du gouvernement local. Au préalable, un référendum indicatif organisé en novembre 2008 avait résulté en 75,5 % des suffrages exprimés en faveur de l'autonomie gouvernementale.

ii- Le régime de selvstyre de 2009

Aujourd'hui, la position constitutionnelle du Groenland au sein du Danemark est donc définie, d'une part, par la Constitution danoise, d'autre part, par la loi du 12 juin 2009 précitée. À ce socle s'ajoutent divers textes, comme les lignes directrices du 2 juillet 2012 sur le traitement ministériel des affaires qui concernent le Groenland.

Le préambule de la loi sur l'autonomie gouvernementale reconnaît que le peuple groenlandais est un peuple conformément au droit international et qu'il possède un droit à l'autodétermination.

Le Groenland possède un gouvernement (Naalakkersuisut ou Landsstyret) ainsi qu'une assemblée législative (Inatsisartut ou Landstinget) élue par le peuple. La loi de 2009 ne contient pas de règles détaillées concernant ces organes, laissant ainsi aux autorités concernées le soin de fixer des dispositions en la matière.

La loi de 2009 reconnaît le groenlandais comme langue officielle du Groenland. Le danois peut toutefois être utilisé dans les affaires publiques. Contrairement à la loi des Féroé, aucune disposition concernant l'enseignement du danois n'est incluse dans la loi sur l'autonomie gouvernementale. Le site officiel de la Première ministre du Danemark précise toutefois que « la question de l'enseignement du danois n'est pas réglementée par la loi sur l'autonomie gouvernementale, mais il est prévu que le gouvernement autonome garantisse un enseignement en danois et dans d'autres langues pertinentes qui permettront aux jeunes groenlandais de poursuivre leurs études au Danemark et dans d'autres pays » ^{84 ( * )} .

L'objectif de la mise en place du régime d'autonomie était de permettre un transfert de compétences accru aux autorités du Groenland. La loi de 1979 avait permis aux autorités groenlandaises d'exercer le pouvoir législatif et exécutif sur une partie des domaines affectant les habitants du Groenland, la loi de 2009 a permis aux autorités d'assumer de nouvelles responsabilités. Elles ont ainsi repris des domaines listés en annexe de la loi, soit qu'ils étaient automatiquement transférables (liste I), soit que leur transfert a nécessité ou nécessite une négociation préalable entre les autorités groenlandaises et gouvernementales (liste II).

Transfert de compétences au profit du Groenland

Les domaines concernés sont :

a) Liste I  (transfert automatique)

- les assurances contre les accidents du travail ;

- les domaines non encore transférés dans le secteur de la santé ;

- le secteur de la circulation ;

- le droit des biens ;

- le domaine de la plongée.

b) Liste II (transfert après négociation)

- le secteur pénitentiaire ;

- les passeports ;

- la police et le ministère public, ainsi que les parties du système du droit pénal qui leur sont liés ;

- le système judiciaire, y compris la construction de tribunaux ;

- le droit pénal ;

- le domaine des étrangers et le contrôle aux frontières ;

- le droit des personnes ;

- le droit de la famille ;

- le droit de la succession ;

- l'exercice de la profession d'avocat ;

- le secteur des armes ;

- les services de sécurité et de secours en mer par radio ;

- le domaine des communications radio ;

- le secteur du droit des sociétés, de la comptabilité et des experts-comptables ;

- le secteur des produits alimentaires et vétérinaires ;

- le secteur aérien ;

- le droit de la propriété intellectuelle ;

- le droit d'auteur ;

- les épaves, les biens contenus dans les épaves et la dégradation des profondeurs ;

- la sécurité en mer ;

- l'enregistrement des bateaux et le secteur du droit maritime ;

- la cartographie ;

- la délimitation des eaux, l'éclairage des phares et le secteur de l'aide à la navigation ;

- l'environnement maritime ;

- la régulation et la surveillance financières ;

- le secteur des matières premières ;

- l'environnement du travail ;

- la météorologie.

Tout comme pour les îles Féroé, certains domaines ne peuvent pas être transférés. Il s'agit de la constitution de l'État, la citoyenneté, la Cour suprême, la politique étrangère, de défense et de sécurité, la monnaie et la politique monétaire.

Les domaines qui n'ont pas été transférés aux autorités du Groenland relèvent de l'État danois.

Le transfert d'un domaine implique, outre la compétence législative et administrative en la matière, la prise en charge financière du domaine en question. Pour autant, le Groenland bénéficie d'une subvention annuelle octroyée par l'État danois d'un montant de 3,4 milliards de couronnes danoises par an (environ 450 millions d'euros, niveau des prix et salaires de 2009) revu annuellement en fonction de la variation de l'index des prix et des salaires. Cette subvention décroit et a vocation à s'épuiser au fur et à mesure que le Groenland bénéficie de la manne minière. Ce montant est amputé d'une partie de la somme touchée au titre de l'exploitation des matières premières par le Groenland ; la déduction s'élève alors à la moitié des revenus perçus au-delà de 75 millions de couronnes. Lorsque la subvention étatique sera de zéro couronne du fait de la déduction des revenus perçus au titre de l'exploitation des matières premières, elle deviendra caduque pour l'avenir. Des négociations devront alors être engagées entre les deux gouvernements sur les futures relations économiques.

Le transfert du domaine des matières premières au 1 ^er janvier 2010 a donc donné lieu à un transfert des revenus perçus au titre de ces matières premières, qui reviennent aux autorités groenlandaises. La société NunaOil A/S, jusque-là détenue en commun par les autorités danoises et groenlandaises, est passée sous gouvernance groenlandaise après que l'État danois lui a transféré ses parts contre paiement de 27 millions de couronnes (environ 3,61 millions d'euros). Toutefois, tant que la subvention danoise ne devient pas caduque, l'État danois continue de nommer un membre du conseil d'administration.

S'agissant du domaine de la politique étrangère, un régime de procuration similaire à celui mis en place aux Féroé existe au Groenland et est intégré dans la loi sur l'autonomie gouvernementale du Groenland. Les autorités groenlandaises ont ainsi la possibilité de négocier et de conclure des accords, autant avec des États étrangers qu'avec des organisations internationales, au nom du Danemark, pour les questions qui concernent pleinement les affaires particulières transférées au Groenland. Ces dispositions ne limitent pas pour autant les compétences du gouvernement national en matière de politique étrangère et ne comprennent pas les accords qui affectent la politique de défense et de sécurité, ni ceux qui doivent s'appliquer au Danemark ou qui sont négociés au sein d'une organisation intergouvernementale dont le Royaume de Danemark est membre. Cette délégation de compétences ouvre également la possibilité au Groenland de demander son adhésion à une organisation internationale si celle-ci ouvre l'accès aux entités autres que des États ou associations d'États, pour autant que ceci soit compatible avec le statut constitutionnel de l'île. Sur demande, le gouvernement national peut décider de soumettre ou soutenir une telle candidature.

Dans le cas des accords internationaux conclus par le gouvernement danois, qui ne relèvent pas du régime précédent mais qui revêtent une importance particulière pour le Groenland, le gouvernement groenlandais doit être informé de l'initiative avant le début des négociations et l'accord doit lui être soumis pour avis.

En matière de coopération législative et administrative, tout projet de loi ayant vocation à s'appliquer au Groenland doit être transmis pour avis aux autorités groenlandaises avant son dépôt au Parlement. Le gouvernement danois doit également attendre l'avis des autorités groenlandaises pour tout texte contenant des dispositions applicables uniquement au Groenland ou revêtant une importance particulière pour le Groenland. S'agissant de la publication des textes adoptés au Journal officiel, une procédure similaire est requise au Groenland : les textes adoptés par le Folketing doivent donc être publiés dans le Journal officiel groenlandais pour être applicables.

Une particularité de la loi sur l'autonomie gouvernementale groenlandaise, par rapport à la loi concernant les îles Féroé, est la présence de dispositions relatives à l'accession à l'indépendance du Groenland. Le chapitre 8, § 21, dispose ainsi que la décision relative à l'indépendance du Groenland revient au peuple groenlandais. Dans le cas où celui-ci se prononcerait en faveur de l'indépendance, les gouvernements danois et groenlandais devraient engager des négociations pour la mise en oeuvre effective de l'accès à l'indépendance. L'accord qui s'ensuivrait devrait être approuvé par l'assemblée groenlandaise ( Inatsisartut) et par la population groenlandaise via un référendum. Cet accord devrait de plus être approuvé par le Parlement danois.

Les relations du Groenland avec l'Union européenne

En tant que province du Danemark, le Groenland a rejoint en 1973 la Communauté européenne suite au référendum d'adhésion du 2 octobre 1972 organisé à l'échelle du Royaume. Pour autant, environ 70 % des votants situés au Groenland se sont prononcés contre.

En 1982, un nouveau référendum a été organisé sur le sujet de l'appartenance du Groenland à l'espace européen : 53 % des votants se sont prononcés contre le maintien de l'adhésion. Le gouvernement danois a alors engagé des négociations avec Bruxelles quant aux conditions de sortie du Groenland et du statut qui lui serait octroyé ensuite. À l'issue des négociations, et depuis le 1 ^er février 1985, le Groenland est un pays et territoire d'outre-mer (PTOM).

Les relations du Groenland et de l'Union européenne étaient régies par la décision 2014/137/UE du conseil du 14 mars 2014 sur les relations entre l'Union européenne, d'une part, et le Groenland et le Royaume de Danemark, d'autre part ^{85 ( * )} jusqu'en 2020. Sur cette période, le soutien de l'Union européenne au Groenland s'est élevé à 217,8 millions d'euros ^{86 ( * )} . En juin 2018, la Commission a proposé, dans la perspective du prochain cadre financier pluriannuel 2021-2027, de financer au moyen du budget de l'Union tous les pays et territoires d'outre-mer (PTOM) et plus uniquement le Groenland.

3/ Au Portugal, la situation singulière des archipels atlantiques, seules régions autonomes du pays

a) L'articulation des compétences de l'État et des régions autonomes des Açores et de Madère

Les outre-mer sont évoqués dans la Constitution portugaise dès son article 6 qui garantit l'autonomie des collectivités locales et les spécificités insulaires tout en préservant l'unité de la République. Son premier alinéa prévoit que « l'État est unitaire et respecte dans son organisation et son fonctionnement le régime des autonomies insulaires et les principes de subsidiarité, d'autonomie des pouvoirs locaux et de décentralisation démocratique de l'administration publique » tandis que le second reconnaît les archipels des Açores et de Madère comme des « régions autonomes dotées de statuts politiques et administratifs et de leurs propres organes de gouvernement. » Ces dispositions sont déclinées et précisées dans le titre VII de la Troisième partie de la Constitution consacré à l'organisation politique des régions autonomes, leurs compétences et leur articulation avec l'État ^{87 ( * )} .

Les fondements, les finalités et les limites de l'autonomie régionale consentie aux Açores et à Madère sont exposées clairement. Le régime politique et administratif propre aux deux archipels se fonde sur leurs caractéristiques géographiques, économiques, sociales et culturelles et dans les aspirations autonomistes historiques des populations insulaires. La compensation des handicaps liés à la position ultrapériphérique ^{88 ( * )} des deux archipels et la correction des inégalités dues à l'insularité ^{89 ( * )} font partie des tâches incombant à l'État au titre de sa mission fondamentale de promouvoir le développement harmonieux de l'ensemble du territoire national. L'autonomie des régions ultramarines a pour but la participation démocratique des citoyens, le développement économique et social, la promotion et la défense des intérêts régionaux, mais elle doit aussi contribuer au renforcement de l'unité nationale et des liens de solidarité au sein de l'ensemble de la population portugaise. À ce titre, l'autonomie des Açores et de Madère ne saurait faire obstacle à la pleine souveraineté de l'État portugais et ne peut s'exercer que dans le cadre fixé par la Constitution ^{90 ( * )} .

L'équilibre entre les pouvoirs des régions ultramarines autonomes et de l'État nécessite une construction juridique complexe, comme dans les États fédéraux ou régionalisés (Espagne, Italie), pour définir clairement les domaines de compétence et la portée des actes des collectivités.

Les Açores et Madère disposent de pouvoirs législatifs, réglementaires, exécutifs et financiers étendus pour faire valoir les intérêts régionaux, ainsi que de pouvoirs de participation à la définition des politiques de l'État. Elles bénéficient de mécanismes juridictionnels spécifiques devant le Tribunal constitutionnel pour garantir l'intégrité de leurs pouvoirs.

En matière législative, on peut distinguer un domaine de compétence exclusive de l'État exercée par l'Assemblée de la République, un domaine de compétence concurrente entre l'État et chaque région et un domaine attribué à la région par le texte de son statut ( estatuto político-administrativo ) dans le respect de la Constitution.

Ainsi, chaque région est compétente pour légiférer sur les affaires d'intérêt régional dans les matières énumérées dans son statut, dès lors qu'elles ne sont pas réservées aux organes de souveraineté de l'État ^{91 ( * )} . Les actes législatifs pris par la région sont dénommés décrets législatifs. Ils peuvent expressément servir à la transposition de directives européennes ^{92 ( * )} .

Domaines de compétence législative
des régions ultramarines portugaises

Açores Statut de 1980 (2009) ^93 ( * ) Art. 52 à 67

Madère Statut de 1991 (2000) ^94 ( * ) Art. 40

Par grandes rubriques - Politique agricole - Pêche, mer et ressources maritimes - Commerce, industrie et énergie, y compris approvisionnement, concurrence et défense du consommateur - Tourisme - Infrastructures, transports et communications - Environnement et aménagement du territoire - Solidarité et sécurité sociale - Santé - Familles et migrations - Travail et formation professionnelle - Éducation et jeunesse - Culture et communication - Recherche et innovation technologique - Sport - Sécurité publique et protection civile

a) Politique démographique, d'émigration et statut des résidents ; b) Tutelle sur les collectivités locales et leurs délimitations territoriales ; c) Direction, coordination et contrôle des services publics et des entreprises nationalisées ou publiques ; d) Infrastructures et transports maritimes et aériens, y compris les escales et les tarifs ; e) Administration des ports et aéroports, y compris impôts et taxes portuaires et aéroportuaires ; f) Pêche et aquiculture ; g) Agriculture, sylviculture, élevage ; h) Régime juridique et exploitation de la terre, y compris les baux ruraux ; i) Politique des sols, aménagement du territoire et équilibre écologique ; j) Ressources hydriques, minérales et thermales ; l) Énergie de production locale m) Santé et sécurité sociale ; n) Travail, emploi et formation professionnelle ; o) Éducation maternelle, primaire, secondaire, supérieure et spéciale ; p) Classification, protection et valorisation du patrimoine culturel ; q) Musées, bibliothèques et archives ; r) Spectacles et divertissements publics ; s) Sport ; t) Tourisme, hôtellerie ; u) Artisanat et folklore ; v) Expropriation, pour motif d'utilité publique et réquisition civile ; x) Travaux publics et équipement social ; z) Logement et urbanisme ; aa) Médias ; bb) Commerce intérieur, extérieur et approvisionnement ; cc) Investissement direct étranger et transfert de technologie ; dd) Mobilisation de l'épargne formée dans la Région en vue du financement des investissements qui y sont réalisés ; ee) Développement industriel ; ff) Adaptation du système fiscal à la réalité économique régionale ; gg) Concession de bénéfices fiscaux ; hh) Articulation du service Régional de Protection Civile avec les entités nationales compétentes ; ii) Statistiques Régionales ; jj) Forêts, parcs et réserves naturelles ; ll) Voies de circulation, trafic et transports terrestres ; mm) Littoral maritime ; nn) Valorisation des ressources humaines et qualité de vie ; oo) Défense de l'environnement et équilibre écologique ; pp) Protection de la nature et des ressources naturelles, ainsi que de la santé publique, animale et végétale ; qq) Organisation de l'administration régionale et de ses services, y compris les services de l'administration centrale ; rr) Maintien de l'ordre public ; ss) Coopération et dialogue interrégional ; tt) Construction, installation ou utilisation de bases militaires ; uu) Construction, installation ou utilisation d'infrastructures en vue d'observation, d'étude et de recherche scientifique.

Il existe une réserve absolue de compétence législative au profit du Parlement national en matière d'élections politiques nationales, d'organisation des référendums, de justice constitutionnelle, de défense nationale, d'état d'urgence et d'état de siège, de nationalité, de partis politiques, de base du système d'éducation, d'élections des assemblées législatives des régions autonomes, d'eaux territoriales, de services de sécurité et de renseignement. ^{95 ( * )} Dans ces domaines, aucune délégation du pouvoir législatif n'est possible.

Chaque région peut aussi légiférer dans certains domaines que la Constitution réserve de façon relative et non absolue à l'État. Dans ces domaines, l'Assemblée de la République peut autoriser le gouvernement ou les régions autonomes à prendre des mesures d'ordre législatif. Les Açores et Madère peuvent donc recevoir des délégations législatives ponctuelles sur autorisation préalable expresse de l'Assemblée de la République. La proposition de la loi d'habilitation doit être accompagnée lors de son dépôt de l'avant-projet de décret législatif régional. L'habilitation n'est donc pas générale, ni ne vaut blanc-seing. Elle devient caduque à la fin de la législature nationale ou régionale. De plus, le champ des délégations possibles au profit des régions autonomes est moins étendu qu'au profit du gouvernement. Ainsi, le Parlement national ne peut abandonner aux régions ultramarines l'état et la capacité des personnes, les droits fondamentaux et libertés publiques, le droit pénal et la procédure pénale, les bases de la sécurité sociale et du service national de santé, la politique fiscale, la politique monétaire, les poids et mesures, l'organisation de la justice et du ministère public, le régime des collectivités territoriales et la fiscalité locale, la fonction publique et les biens du domaine public ^{96 ( * )} .

Il convient de remarquer que les régions autonomes disposent du droit d'initiative auprès de l'Assemblée de la République sur les sujets d'intérêts régionaux. C'est ce qui leur permet de déposer des propositions de loi d'habilitation. Elles peuvent aussi déposer des propositions de loi de modification de leur statut ou de leur régime électoral.

Les Açores et Madère peuvent néanmoins développer et préciser les principes ou les bases générales des régimes juridiques contenus dans les lois nationales en matière notamment de sécurité sociale, de protection de l'environnement, d'agriculture, d'enseignement et de fonction publique. Dans ce cas les décrets législatifs régionaux doivent viser expressément la loi de base nationale qu'ils viennent préciser. En outre, elles exercent un pouvoir réglementaire général pour l'application des lois régionales, ainsi que pour les lois nationales qui n'ont pas réservé expressément à l'État la définition de leurs mesures d'application ^{97 ( * )} .

Pour éviter les lacunes juridiques, la Constitution prévoit qu'à défaut de législation régionale propre, c'est la législation nationale qui s'applique dans les régions autonomes. Autrement dit, tant que les Açores et Madère n'exercent pas leur compétence législative sur un sujet, le droit commun demeure en vigueur ^{98 ( * )} .

Disposant d'un pouvoir exécutif propre, les régions autonomes ont pleine compétence pour :

- administrer leur patrimoine et conclure des contrats ;

- créer, modifier et supprimer des collectivités territoriales dans leur périmètre ;

- exercer un pouvoir de tutelle sur ces collectivités ;

- superviser les services publics et les entreprises publics exerçant exclusivement ou principalement leurs activités dans leur ressort ;

- approuver le plan de développement économique et social, le budget régional et les comptes de la région ;

- définir le régime de certaines contraventions mineures.

L'autonomie financière est particulièrement marquée puisque sont reconnus aux Açores et à Madère un pouvoir fiscal propre et une faculté d'adaptation du système fiscal national. En outre, dans les termes précisés par les statuts et les lois de finances des régions autonomes, elles disposent des recettes fiscales qui y sont perçues ou générées, ainsi que d'une participation aux recettes fiscales de l'État dans le respect de la solidarité nationale, et des autres recettes qui leur seraient affectées.

La conjugaison coordonnée des actions régionales et étatiques est prévue par la Constitution portugaise qui garantit des pouvoirs particuliers de participation des Açores et de Madère à la mise en oeuvre des politiques publiques nationales. Elles participent à la définition et à l'exécution des politiques fiscales, monétaires, financières et de change, de façon à assurer le contrôle régional des moyens de paiement en circulation et le financement des investissements nécessaires à leur développement économique et social. Elles participent à la définition de la politique maritime en matière d'eaux territoriales, de zone économique exclusive et des fonds marins contigus.

Enfin, leur participation sur les plans international et européen fait l'objet d'un soin particulier puisque les Açores et Madère :

- participent à la négociation des traités et accords internationaux qui les concernent, ainsi qu'aux bénéfices qui en découlent ;

- établissent des coopérations avec d'autres entités régionales étrangères et participent à des organisations qui ont pour objet de promouvoir le dialogue et la coopération interrégionaux, dans le respect des orientations de la politique étrangère de l'État ;

- interviennent de leur propre initiative ou à la demande de l'État sur la définition des positions du Portugal dans le cadre européen ;

- participent à la construction européenne, notamment en étant représentées dans les diverses délégations impliquées dans le processus décisionnel, et transposent les actes juridiques de l'Union dans les domaines qui les concernent.

La doctrine constitutionnelle met en avant certains traits saillants et distinctifs de l'autonomie des régions ultramarines portugaises comme l'approbation des statuts par une loi ordinaire, la consécration constitutionnelle de pouvoirs en matière de relations internationales et l'attribution aux régions ultramarines des recettes fiscales qui y sont perçues.

Pour protéger leurs compétences propres d'empiètements positifs ou d'inactions préjudiciables, les régions ultramarines disposent de voies de recours devant le Tribunal constitutionnel portugais. Ainsi, l'assemblée législative régionale, le président de l'assemblée, le chef du gouvernement régional ou un dixième des députés à l'assemblée régionale peuvent demander au Tribunal constitutionnel de déclarer inconstitutionnelle toute norme nationale violant les droits des régions consacrés dans la Constitution. Les présidents des assemblées régionales peuvent également demander au Tribunal de constater une violation des mêmes droits due à l'omission des mesures législatives nécessaires pour rendre effectives les normes constitutionnelles relatives aux régions autonomes ^{99 ( * )} .

b) L'organisation des organes de gouvernement régionaux

Les régions autonomes des Açores et de Madère se gouvernent par l'intermédiaire de deux organes : l'assemblée législative régionale et le gouvernement régional.

Les députés régionaux sont élus au suffrage universel direct à la proportionnelle pour un mandat de quatre ans. Le gouvernement régional est responsable devant elle. L'exercice des compétences attribuées par la Constitution ou la loi statutaire à la région autonome revient à l'assemblée législative régionale. C'est elle également qui peut présenter une proposition de référendum régional, que le Président de la République portugaise peut soumettre à la population locale pour qu'elle se prononce sur des sujets d'intérêt régional. L'assemblée régionale peut être dissoute par le Président de la République après avoir entendu les partis politiques représentés en son sein et le conseil d'État ^{100 ( * )} .

Dans chaque région ultramarine est nommé par le Président de la République portugaise un commissaire de la République représentant l'État ^{101 ( * )} . Le chef du gouvernement régional est formellement nommé par le commissaire de la République en fonction du résultat des élections. Il convient de relever la prohibition stricte des partis régionalistes ^{102 ( * )} . Les autres membres du gouvernement régional sont nommés par le représentant de l'État sur proposition du chef de l'exécutif régional.

Les représentants de la République portugaise dans les régions ultramarines exercent un contrôle des décrets législatifs adoptés par l'assemblée régionale et des actes réglementaires du gouvernement régional. Son contreseing est nécessaire à la promulgation des actes. Il peut refuser de confirmer l'acte et exercer un droit de véto. Le véto sur un décret législatif conduit à une nouvelle délibération de l'assemblée régionale qui doit confirmer son vote à la majorité de ses membres en fonction pour lever le véto de l'État. Pour contrecarrer l'opposition du représentant de l'État à l'un de ses actes réglementaires, le gouvernement régional doit le transformer en proposition de décret législatif, le déposer devant l'assemblée régionale et le faire adopter.

Est reconnu au commissaire de la République représentant l'État dans la région, aux assemblées régionales, au président de l'assemblée, à un dixième des députés à l'assemblée régionale et au chef du gouvernement régional le pouvoir de saisir le Tribunal constitutionnel de tout acte des régions. Le tribunal exerce un contrôle de constitutionnalité et de légalité abstrait. De même qu'une violation de la Constitution, une violation du statut d'autonomie, qui a la valeur en droit public portugais de lei com valor reforçado , entraîne l'annulation de l'acte.

4/ En Espagne, l'approfondissement de l'autonomie des Canaries après la réforme statutaire de 2018

a) Le cadre constitutionnel et les axes de la réforme de 2018

À la différence du Portugal, l'Espagne a mené à bien sa régionalisation en communautés autonomes. L'archipel des Canaries, région ultrapériphérique, constitue une communauté autonome ^{103 ( * )} parmi les autres. Certes, les Canaries disposent à ce titre de compétences législatives propres, elles peuvent préciser certaines législations nationales en fonction de leurs caractéristiques particulières et elles exercent également des compétences d'exécution. Cependant, quoique leur degré d'autonomie soit important, les communautés forales du Pays basque et de Navarre, qui disposent notamment de compétences financières et fiscales exceptionnelles, et d'autres régions à forte identité comme la Catalogne, la Galice ou l'Andalousie souffrent parfaitement la comparaison. Les Baléares, qui forment elles aussi une communauté autonome, bénéficient d'un degré d'autonomie analogue sans être une RUP de l'Union européenne ^{104 ( * )} .

La Constitution espagnole reconnaît le fait insulaire et non le caractère ultramarin ou ultrapériphérique de certains territoires. Aux termes de l'article 138 du texte, il revient à l'État de garantir la réalisation effective du principe de solidarité nationale, en veillant à l'établissement d'un équilibre économique approprié et équitable entre les différentes parties du territoire national, en tenant compte en particulier du fait insulaire. En outre, et cela vise uniquement les archipels des Baléares et des Canaries, les îles sont reconnues comme des niveaux à part entière de collectivités territoriales qui disposent de la libre administration sous l'égide de conseils insulaires ou cabildos ^{105 ( * )} . Les îles disposant d'un conseil sont aussi reconnues comme circonscriptions électorales pour l'élection des Sénateurs des Baléares et des Canaries ^{106 ( * )} . On relèvera toutefois une mention particulière des Canaries dans la troisième disposition additionnelle de la Constitution qui requiert une information préalable de la communauté autonome avant toute modification du régime économique et fiscal de l'archipel.

Il ne revient pas à la Constitution espagnole mais aux Statuts de la communauté autonome de fixer le degré d'autonomie et l'organisation territoriale interne. Les premiers Statuts des Canaries ont été adoptés par loi organique en 1982 ^{107 ( * )} . La réforme approuvée en 2018 a profondément remanié le texte qui est passé de 65 articles à 202 articles sans compter les dispositions additionnelles et transitoires ^{108 ( * )} . Ce mouvement d'amplification, commun à la réécriture de nombreux statuts d'autonomie à partir de 2006, est pour partie en trompe-l'oeil et ne correspond pas réellement à un accroissement des compétences ou à une réorganisation profonde des pouvoirs publics locaux mais plutôt à l'accumulation de précisions, d'explicitations et de déclarations, à la portée normative parfois incertaine.

La réforme statutaire de 2018 a visé la refonte du texte fondamental pour :

- lui donner une forme quasi-constitutionnelle à défaut de pouvoir en modifier la position dans la hiérarchie des normes ;

- reconnaître l'ultrapériphéricité du territoire et en tirer les conséquences ;

- détailler le plus possible le catalogue des compétences à défaut d'en modifier le périmètre ^{109 ( * )} ;

- réaffirmer les particularités de l'organisation territoriale interne et modifier légèrement le régime électoral.

b) L'aspiration constitutionnelle d'un archipel atlantique et européen

Dans les formules employées comme dans les matières traitées, les Statuts des Canaries de 2018 se présentent comme un texte quasi-constitutionnel bien qu'ils n'aient que le rang d'une loi organique.

Dès 1982 étaient reconnus l'identité singulière et le droit au gouvernement autonome du peuple canarien, de même qu'un drapeau et une devise propres. La « condition politique de canarien » était déjà reconnue pour tous les Espagnols résidant dans l'archipel tandis que les Canariens d'origine habitant à l'extérieur pouvaient demander la reconnaissance de leur identité et le droit de participer à la vie culturelle et sociale des îles.

Le texte de 2018 conserve ces principes et les prolonge en considérant que les pouvoirs de la communauté autonome émanent simultanément de la constitution espagnole et du peuple canarien. Surtout, il dresse une longue liste des droits du citoyen canarien que les pouvoirs publics canariens doivent respecter. Les droits fondamentaux et les libertés publiques classiques ne sont traités que par renvoi général à la Constitution espagnole et à la Convention européenne des droits de l'homme. Il est plutôt longuement insisté sur les droits de troisième génération : droit des familles de tout type à une protection sociale et économique, droit à la conciliation de la vie privée et professionnelle, droit des mineurs au développement de leur personnalité, droit des jeunes à l'émancipation, droit des personnes âgées ou handicapées à une vie digne, protection intégrale contre la violence machiste, respect de l'identité de genre, information médicale des patients, droit au logement et protection contre la spéculation, revenu de citoyenneté, protection du consommateur, droit à un environnement sain, durable et sans pollution, droit d'accès à la culture et au développement de ses capacités créatives individuelles et collectives, accès aux nouvelles technologies de la société de l'information, protection des données personnelles, participation politique et initiative populaire, droit à une bonne administration, protection des animaux en tant qu'êtres sensibles. La mémoire historique comme patrimoine commun des canariens est entretenue et diffusée par les pouvoirs publics qui doivent procéder à la réhabilitation de toutes les personnes persécutées en conséquence de leur défense de l'identité culturelle des Canaries et de la démocratie.

Toutefois, conformément à la jurisprudence du Tribunal constitutionnel espagnol, les statuts d'autonomie sont incapables par eux-mêmes de doter les citoyens de nouveaux droits subjectifs car ils ne sont pas l'expression d'un pouvoir souverain comme la Constitution mais seulement d'un pouvoir dérivé dépendant de la Constitution ^{110 ( * )} . Il s'agit donc davantage de déclarations d'intention et d'objectifs fixés aux pouvoirs locaux. Toute tentative d'assimiler matériellement ou formellement les statuts d'autonomie à un texte constitutionnel échoue.

Outre l'incursion dans la matière des droits fondamentaux, on peut relever un autre élément tendant à accréditer le désir de constitutionnalisation des statuts d'autonomie. En effet, la réforme de 2018 consolide le parallélisme entre instances nationales et régionales en reproduisant au niveau régional des instruments législatifs au profit du gouvernement espagnol avec l'autorisation préalable ou la validation postérieure du Parlement espagnol :

- l'habilitation législative donnée par le Parlement des Canaries au gouvernement canarien pour intervenir dans le domaine de la loi régionale (transposition du Real Decreto Legislativo ) ;

- le décret-loi adopté en cas d'urgence par le gouvernement canarien sous réserve d'une validation ultérieure par le Parlement canarien pour devenir pérenne (transposition du Real Decreto Ley ) ^{111 ( * )} .

En tentant de remanier leurs Statuts pour leur conférer une valeur symbolique quasi-constitutionnelle, les Canaries ont en fait suivi un mouvement assez commun dans les régions espagnoles dotées d'une forte identité culturelle et historique. Ce n'était donc pas une approche susceptible par elle-même de mettre en lumière la singularité canarienne. En revanche, avec la réforme statutaire de 2018, le positionnement géographique et la reconnaissance juridique comme RUP sont utilisés comme marqueurs qui distinguent les Canaries de toutes les autres communautés autonomes, y compris des Baléares.

Définies dès l'article premier des Statuts comme « archipel atlantique », les Canaries reconnaissent la vocation atlantique de leur économie. Les pouvoirs publics européens, nationaux et locaux, dans leurs domaines de compétences respectifs, tiennent compte de l'éloignement, de l'insularité, et de la condition ultrapériphérique des Canaries pour adapter les politiques publiques en fixant si nécessaire des conditions spécifiques d'application des lois, règlements et décisions budgétaires. En particulier, une telle adaptation est prévue explicitement en matière de transports et télécommunications, ports, aéroports, immigration, marché intérieur, énergie, environnement, fiscalité, commerce extérieur, avec une mention spéciale de l'approvisionnement en matières premières et biens de consommation essentiels et de la coopération avec les pays voisins ^{112 ( * )} . Ce principe directeur est réitéré pour demander à l'État de prendre en compte les singularités nées de l'ultrapériphéricité lorsqu'il définit la réglementation dans l'exercice de ses compétences tant exclusives que partagées ^{113 ( * )} . En outre, les pouvoirs publics canariens invitent l'État et l'Union européenne à prendre les mesures économiques et sociales de nature à compenser l'ultrapériphéricité et l'insularité, qui justifient également une politique fiscale différenciée et des impôts indirects spécifiques ^{114 ( * )} .

Le double caractère de RUP et d'archipel à vocation atlantique justifie les compétences particulières des Canaries en matière de commerce extérieur avec l'Afrique et les pays d'Amérique latine liés historiquement aux Canaries : développement de programmes de formation commerciale, stimulation de la constitution de sociétés d'exportation, soutien à la participation à des foires internationales ou aux voyages de promotion commerciale, conseil en relations commerciales, formulation de toute proposition pour l'élaboration de mesures affectant les relations commerciales des Canaries avec des pays étrangers ^{115 ( * )} .

L'action extérieure des Canaries est aussi dictée par sa double appartenance au monde atlantique et à l'Union européenne. Le gouvernement des Canaries veille à faciliter la coopération avec les pays où sont installés des descendants de Canariens comme l'Uruguay ou la République dominicaine, avec les pays de son voisinage comme le Maroc et avec les autres régions ultrapériphériques de l'Union. Les Canaries sont informées par l'État espagnol des négociations d'accords internationaux pertinents et peuvent exprimer leur avis. Elles peuvent demander à l'État la conclusion d'accords internationaux dans les matières d'intérêt régional, en particulier avec les pays du voisinage et les pays où sont installés des descendants de Canariens. Enfin, elles siègent dans les organisations internationales qui admettent la présence de régions européennes ou d'entités politiques non étatiques ^{116 ( * )} .

c) Une organisation territoriale interne assise sur les îles

Les trois organes exerçant les pouvoirs et compétences des Canaries sont le Parlement, la présidence et le gouvernement.

Le titulaire de la présidence des Canaries est élu par le Parlement des Canaries parmi ses membres ^{117 ( * )} . Il désigne et révoque librement un vice-président et les membres restants du gouvernement. À titre de particularité illustrant les rivalités locales, on notera que le siège de la présidence alterne à chaque mandature entre Santa Cruz de Tenerife et Las Palmas de Gran Canaria, le vice-président résidant alors dans l'autre ville. ^{118 ( * )}

Le Parlement des Canaries est composé de députés élus pour quatre années au suffrage universel direct. Leur nombre ne peut être ni supérieur à 65 ni inférieur à 50 ^{119 ( * )} . Le régime électoral a été modifié pour les élections autonomiques de 2019 pour prévoir deux types de circonscriptions : des circonscriptions insulaires pour 61 sièges, dont 15 pour Tenerife et 15 pour Gran Canaria, et une circonscription régionale commune pour 9 sièges. Le mode de scrutin reste la proportionnelle mais chaque électeur dispose de deux voix : l'une dans une circonscription insulaire et l'autre dans la circonscription régionale. En outre, le seuil d'entrée au Parlement a été abaissé : 15 % dans une circonscription insulaire ou 4 % dans la circonscription régionale ^{120 ( * )} .

Le Parlement canarien dispose de prérogatives analogues à celles des autres assemblées des communautés autonomes. Outre l'exercice du pouvoir législatif régional et le contrôle de l'action du gouvernement régional, il désigne les sénateurs représentant le territoire au Sénat espagnol sur une base proportionnelle.

Le gouvernement canarien composé du président et des membres que celui-ci désigne est solidairement responsable devant le Parlement régional. Il peut demander un vote de confiance sur un point particulier de son programme ou à l'occasion d'une déclaration de politique générale. Une motion de censure peut être déposée contre le gouvernement régional par 15 % des députés régionaux. Il s'agit d'une motion de défiance constructive à l'allemande qui doit mentionner le nom du candidat à la présidence soutenu comme alternative. À l'inverse, après consultation des membres du gouvernement autonomique mais de sa seule responsabilité, le président peut dissoudre le Parlement canarien. Cette dissolution ne peut intervenir durant la première année de la législature ou lors de la présentation d'une motion de censure ^{121 ( * )} .

Parmi les instances publiques instituées par les Statuts d'autonomie, il convient de mentionner la Diputación del Común qui fait office d'ombudsman et transpose au niveau régional le Defensor del Pueblo national. Élu pour un mandat de cinq ans à la majorité des 3/5 ^e du Parlement canarien, il veille à la défense des droits fondamentaux et des libertés publiques et supervise les administrations publiques canariennes ^{122 ( * )} .

Les îles ne sont pas seulement des circonscriptions électorales mais également des divisions essentielles de l'administration territoriale interne des Canaries. Elles jouissent d'une pleine autonomie pour la gestion de leurs intérêts propres et pour l'exercice de leurs compétences dans le cadre de la Constitution, du statut d'autonomie et des lois. Les conseils insulaires ou cabildos en tant qu'institutions représentant la communauté autonome des Canaries dans les îles constituent des organes élus de gouvernement, de représentation et d'administration ^{123 ( * )} . Ils exercent des compétences d'exécution de la législation nationale et régionale dans le ressort insulaire en matière d'aménagement du territoire, de routes d'intérêt local, de transport, de foires et marchés, de tourisme, de protection du consommateur, de services sociaux, de logement social, d'agriculture, de foresterie, d'élevage, d'aquaculture, de protection de l'environnement, de culture, sport et loisirs, d'égalité de genre ^{124 ( * )} .

Les cabildos sont organisés en séparant fonction délibérative et fonction exécutive comme il est de coutume dans les collectivités territoriales espagnoles (communes, provinces, communautés autonomes). L'assemblée plénière ( pleno ) réunit les conseillers insulaires élus pour quatre ans au scrutin proportionnel de liste. Elle exerce un droit d'initiative législative auprès du Parlement canarien, elle approuve les budgets insulaires et contrôle l'activité de l'exécutif insulaire. Le collège exécutif ( consejo de gobierno ) est formé par le président, les vice-présidents et d'autres membres librement nommés et révoqués par le président.

La pérennité des cabildos , institutions d'Ancien régime, n'a toutefois pas empêché la reconnaissance institutionnelle des communes comme collectivités territoriales de base dotées de la personnalité morale et jouissant de la libre administration.

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* ⁴⁴ Ce découplage entre droit communautaire et droit public national se manifeste aussi dans le cas français. Bien qu'il ait pu à tort être entretenue l'idée d'une superposition entre les qualifications de département et région d'outre-mer et de RUP ou de collectivités d'outre-mer à statut autonome et de PTOM, les exemples du Département de Mayotte et de la collectivité de Saint-Martin passés du statut de PTOM à celui de RUP suffisent à en montrer l'inanité.

* ⁴⁵ Les Pays-Bas ont eux-aussi le statut de pays autonome au sein du Royaume.

* ⁴⁶ Wet houdende aanvaarding van een statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, du 28 octobre 1954 (dernière révision du 17 novembre 2017).

* ⁴⁷ P. van Vollenhoven, Comité Koninkrijksrelaties, “Één Koninkrijk met spelregels” - discussienota, 7 avril 2015.

* ⁴⁸ En 2000 à Sint Maarten, 70 % des votants choisissent l'option de devenir un pays autonome du Royaume. En 2004, 60 % des votants à Bonaire et 86 % des votants à Saba préfèrent un lien direct avec les Pays-Bas. En 2005, à Curaçao, 68 % des votants choisissent l'option de devenir un pays autonome du Royaume, tandis qu'à Sint Eustatius, 78 % souhaitent conserver les Antilles néerlandaises, les autres retenant un lien direct avec les Pays-Bas. Cf. H.G. Hoogers, Wetenschappelijk commentaar op de Nederlandse Grondwet, Art. 132 a - Caribische openbare lichamen, août 2018 (www.nederlandrechtsstaat.nl).

* ⁴⁹ Aruba : 101 500 h ; Curaçao : 142 000 h ; Sint Maarten : 50 000 h ; par contraste, Bonaire : 16 000 h ; Saba : 2 000 h ; Sint Eustatius : 3 800 h.

* ⁵⁰ Le conseil d'État néerlandais relevait déjà cette tension en 2004. Cf. P. van Vollenhoven, op. cit.

* ⁵¹ Art. 12, Statuut 1954 (2017).

* ⁵² Art. 3, Statuut 1954 (2017).

* ⁵³ Art. 15 à 19, Statuut 1954 (2017).

* ⁵⁴ Art. 55, Statuut 1954 (2017).

* ⁵⁵ Art. 41, al. 1, Statuut 1954 (2017).

* ⁵⁶ Art. 37 à 40, Statuut 1954 (2017).

* ⁵⁷ Art. 41, al. 2 & 48, Statuut 1954 (2017).

* ⁵⁸ Art. 43 & 50, Statuut 1954 (2017).

* ⁵⁹ Art. 44, Statuut 1954 (2017).

* ⁶⁰ H.G. Hoogers, Wetenschappelijk commentaar op de Nederlandse Grondwet, Art. 132 a, op.cit. août 2018

* ⁶¹ En 2017, le conseil d'État néerlandais a encore repoussé la requête d'un habitant d'Aruba de nationalité néerlandaise qui souhaitait voter aux élections législatives néerlandaises.

* ⁶² Wet houdende regels met betrekking tot de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba du 17 mai 2010, qui sert de loi statutaire commune pour BES (dernière version du 1 ^er août 2018).

* ⁶³ Wet tot invoering van de regelgeving met betrekking tot de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba du 17 mai 2010 (dernière version du 1 ^er avril 2019) qui définit les règles de validité des lois néerlandaises dans les collectivités de BES.

* ⁶⁴ H.G. Hoogers, Wetenschappelijk commentaar op de Nederlandse Grondwet, Art. 132 a, op.cit. août 2018.

* ⁶⁵ Art. 10 & 73, Wet openbare lichamen BES 2010.

* ⁶⁶ Art. 36 et suivants, Wet openbare lichamen BES 2010. 3 assesseurs à Bonaire, 2 à Sint Eustatius et à Saba.

* ⁶⁷ Art. 41, Wet openbare lichamen BES 2010.

* ⁶⁸ Art. 187 à 206, Wet openbare lichamen BES 2010.

* ⁶⁹ Art. 49, Wet openbare lichamen BES 2010.

* ⁷⁰ Art. 2 & 4, Invoeringwet BES 2010.

* ⁷¹ GHvJ 15 décembre 2015, OGHACMB : 2014:109.

* ⁷² RvBB 19 juin 2015, ORBBACM : 2015:19.

* ⁷³ https://www.ft.dk/da/dokumenter/bestil-publikationer/publikationer/grundloven/danmarks-riges-grundlov/kapitel-1/paragraf-1

* ⁷⁴ https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=45897

* ⁷⁵ http://www.stm.dk/_p_5638.html

* ⁷⁶ https://logting.fo/files/File/2016/Faldari%202016/Faldari%20Logtingi%20hefti%20DK.pdf

* ⁷⁷ http://www.stm.dk/_a_2565.html

* ⁷⁸ http://www.stm.dk/multimedia/FO_oversigt_over_sagsomr_der_opdateret_10.04.19.pdf

* ⁷⁹ http://www.stm.dk/_p_5621.html

* ⁸⁰ https://logir.fo/Bekendtgorelse/1097-af-10-08-2016-af-lov-om-kundgorelse-af-love-anordninger-og-bekendtgorelser-pa-Faeroerne

* ⁸¹ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=OJ:L:1972:073:FULL&from=FR

* ⁸² https://naalakkersuisut.gl/~/media/Nanoq/Files/Attached%20Files/Naalakkersuisut/DK/Selvstyre/Gr%C3%B8nlandsk-Dansk%20Selvstyrekommissionens%20bet%C3%A6nkning.pdf

* ⁸³ https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=125052

* ⁸⁴ http://www.stm.dk/_a_2566.html

* ⁸⁵ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014D0137&from=EN

* ⁸⁶ http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/ATAG/2019/633156/EPRS_ATA(2019)633156_FR.pdf

* ⁸⁷ Pour un commentaire, cf. Jorge Miranda, « Estrutura do Estado », in Alberto de Sá e Mello (coord.), O Direito em Portugal, Biblioteca Iberoamericana de Derecho, 2017, pp. 45-61.

* ⁸⁸ Expressément mentionnée comme telle à l'article 9 de la Constitution portugaise.

* ⁸⁹ Formule employée à l'article 229 de la Constitution portugaise.

* ⁹⁰ Art. 225 de la Constitution portugaise.

* ⁹¹ Art. 227, al. 1 a) de la Constitution portugaise.

* ⁹² Art. 111, al. 4 & 8 de la Constitution portugaise.

* ⁹³ Lei n° 39/80 du 5 août 1980, modifiée par les lois 9/87 du 26 mars 1987, 61/98 du 27 août 98 et 2/2009 du 12 janvier 2009.

* ⁹⁴ Lei n°13/91 du 5 juin 1991 modifiée par les lois 130/99 du 21 août 1999 et 12/2000 du 21 juin 2000.

* ⁹⁵ Art. 164 de la Constitution portugaise.

* ⁹⁶ Art. 227, al. 1 b), al. 2 & al.3, et art. 165, al. 1 de la Constitution portugaise.

* ⁹⁷ Art. 227, al. 1 c) & d) de la Constitution portugaise.

* ⁹⁸ Art. 228, al. 2, de la Constitution portugaise.

* ⁹⁹ Art. 281 & 283 de la Constitution portugaise.

* ¹⁰⁰ Art. 231, 232 & 234 de la Constitution portugaise.

* ¹⁰¹ Il appartient également au Président de la République de mettre fin à ses fonctions. En cas de vacance ou d'empêchement, le représentant de l'État est remplacé par le président de l'Assemblée législative régionale. Cf. Art. 230 de la Constitution portugaise.

* ¹⁰² Il s'agit d'une interdiction générale posée à l'art. 51, al. 4 de la Constitution portugaise : « Não podem constituir-se partidos que, pela sua designação ou pelos seus objetivos programáticos, tenham índole ou âmbito regional. » Il n'en reste pas moins qu'avec l'échec de la régionalisation, cela ne s'applique directement qu'aux élections à Açores et à Madère. C'est une différence majeure avec le cas espagnol .

* ¹⁰³ Pour une présentation générale de la répartition des compétences entre l'État et les communautés autonomes en Espagne, on renvoie à l'étude de législation comparée n° 286 (décembre 2018) http://www.senat.fr/lc/lc286/lc2862.html#toc59 On rappelle que les compétences propres peuvent varier d'une communauté autonome à l'autre en fonction des dispositions des Statuts d'autonomie.

* ¹⁰⁴ Comme le rappelait déjà l'étude de législation comparée sur le statut des îles européennes n° 73 d'avril 2000 http://www.senat.fr/lc/lc73/lc73_mono.html#toc12

* ¹⁰⁵ Art. 141, al. 4, Constitution espagnole.

* ¹⁰⁶ Art. 69, al. 3, Constitution espagnole.

* ¹⁰⁷ Ley orgánica 10/1982 de estatuto de autonomía de Canarias du 10 août 1982.

* ¹⁰⁸ Ley orgánica 1/2018 de reforma del estatuto de autonomía de Canarias du 5 novembre 2018.

* ¹⁰⁹ Les compétences n'en demeurent pas moins très larges et couvrent de nombreux domaines. On mentionnera les domaines à titre exclusif : organisation interne, participation politique, chambres et collèges professionnels, académies des arts et des sciences, associations et fondations, notaires, planification économique, organisation des caisses de crédit, économie sociale et solidaires, concurrence, commerce, protection du consommateur, régulation des activités industrielles (sécurité, santé, organisation des secteurs et des procédés), artisanat, propriété intellectuelle, jeux, tourisme, agriculture, pêche, appellations d'origine et marques de qualité, recherche et innovation, activités artistiques et culturelles, patrimoine, sport, services et établissements de santé, services sociaux, logement, égalité entre les hommes et les femmes, jeunesse, volontariat, espaces naturels protégés, météorologie, aménagement du territoire, urbanisme, travaux publics, transports, ports, aéroports, production et distribution d'énergie.

* ¹¹⁰ STC 247/2007 et 249/ 2007 des 12 et 13 décembre 2007.

* ¹¹¹ Art. 45 & 46, Ley orgánica 1/2018.

* ¹¹² Art. 3, Ley orgánica 1/2018.

* ¹¹³ Art. 101, Ley orgánica 1/2018.

* ¹¹⁴ Art. 165 al. 2 et 166 al. 2, Ley orgánica 1/2018.

* ¹¹⁵ Art. 127, Ley orgánica 1/2018.

* ¹¹⁶ Art. 195 & 198, Ley orgánica 1/2018.

* ¹¹⁷ L'office de président du Parlement demeure distinct.

* ¹¹⁸ Art. 5, Ley orgánica 1/2018.

* ¹¹⁹ Pour les élections autonomiques de 2019, les premières depuis l'entrée en vigueur des nouveaux statuts de 2018, le nombre des députés au parlement canarien est fixé à titre transitoire à 70, soit l'ancienne limite supérieure dans les statuts de 1982.

* ¹²⁰ Art. 39 & Première disposition transitoire, Ley orgánica 1/2018.

* ¹²¹ Art. 53 à 56, Ley orgánica 1/2018.

* ¹²² Art. 57, Ley orgánica 1/2018.

* ¹²³ Art. 65, Ley orgánica 1/2018.

* ¹²⁴ Art. 70, Ley orgánica 1/2018.