B. LE « CONSEILLER TERRITORIAL », JAMAIS CONCRÉTISÉ, JAMAIS ABANDONNÉ
1. La réforme inaboutie de 2010
a) Les objectifs de la réforme : renforcer la coordination entre les échelons territoriaux... et réduire les dépenses publiques
Conformément à une recommandation du comité « Balladur », le Gouvernement de François Fillon présenta devant le Parlement, en octobre 2009, deux projets de loi prévoyant l'instauration d'un « conseiller territorial » appelé à siéger à la fois au conseil général et au conseil régional : le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, qui se bornait initialement à en énoncer le principe, et le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, qui déterminait le mode de scrutin.
L'ambition affichée de la réforme était d'améliorer la coordination des politiques conduites par les départements et les régions, dont le rapport « Warsmann » de 2010 avait souligné les recoupements, notamment dans les domaines de l'enseignement artistique, des transports et des aides aux entreprises 257 ( * ) . Selon l'étude d'impact du premier projet de loi, il s'agissait de « faire confiance à un élu local, au plus près de la réalité des territoires, pour clarifier les compétences et les interventions des départements et des régions et organiser leur complémentarité » . Plus exactement, l'objectif était double : renforcer l'efficacité de l'action publique locale, mais aussi (surtout ?) réduire les dépenses des collectivités territoriales dans un contexte de crise des finances publiques , en mettant fin aux « chevauchements » et aux « doublons ». En outre, une économie d'environ 70 millions d'euros par an était escomptée en conséquence de la réduction de moitié du nombre d'élus 258 ( * ) .
b) Les principaux arguments des opposants à la réforme
L'adoption de cette réforme ne fut pas un long fleuve tranquille.
Dans l'enceinte des assemblées parlementaires comme au sein d'un large public, l'instauration du conseiller territorial donna lieu à un débat houleux. Les opposants à ce projet lui reprochaient principalement ses effets sur les équilibres institutionnels locaux et l'autonomie des deux niveaux de collectivités territoriales concernés : beaucoup d'élus départementaux y voyaient le risque de l'instauration d'une forme de tutelle des régions sur les départements , quand les représentants des régions craignaient au contraire une « cantonalisation » de l'action régionale , c'est-à-dire à la fois une perte de vue de l'intérêt régional au profit d'intérêts locaux et un affaiblissement de la collectivité régionale au profit des départements.
On soulignait d'ailleurs que l'enchevêtrement des compétences était plus apparent que réel , la région étant avant tout une collectivité chargée de la stratégie et de la mise en cohérence de l'action publique locale, grâce à des compétences de planification (schémas divers), tandis que le département était un échelon de gestion des services publics. Dès lors, l'institution d'une catégorie d'élus communs à ces deux échelons risquait de mettre à mal la spécificité du fait régional . Le professeur Géraldine Chavrier y voyait un « facteur de banalisation du niveau régional dans la mesure où elle signifie que les compétences des départements et des régions se croisent et ainsi que la région constitue un niveau de gestion au même titre que le département. Loin d'être symbolique, cette banalisation [serait] préjudiciable à l'image des régions auprès des Français et les empêche[rait] de prendre conscience de leur spécificité de niveau intermédiaire. Or, précisément, on risqu[ait] d'assister à une départementalisation de la région qui aura[it] les plus grandes difficultés à faire prévaloir l'intérêt régional sur les intérêts départementaux, en dépit des schémas de compétences et de mutualisation des services 259 ( * ) . »
La réunion de l'ensemble des membres des conseils généraux de la région, pour former les conseils régionaux , risquait en outre de rendre ces derniers pléthoriques et ingouvernables - sans parler des dépenses nécessaires pour agrandir les hémicycles régionaux.
Enfin, nombreux étaient ceux - à commencer par les membres des délégations aux droits des femmes des deux assemblées - qui craignaient que le mode de scrutin choisi, plus ou moins aligné sur le mode de scrutin uninominal applicable aux élections cantonales, ne se traduise par un recul du pluralisme et de la représentation des femmes au sein des assemblées régionales 260 ( * ) .
c) La question du mode de scrutin
Au nom de la « modernisation », le comité Balladur préconisait d'élire le même jour les élus départementaux et régionaux au scrutin de liste proportionnel à deux tours, assorti d'une prime majoritaire, au sein de circonscriptions infradépartementales. Sur chaque liste, les premiers élus siégeraient à la fois au conseil régional et au conseil départemental, tandis que les suivants siégeraient seulement au conseil départemental.
Le Gouvernement et sa majorité firent un autre choix.
Tous les « conseillers territoriaux » , en effet, devaient siéger à la fois au conseil régional et au conseil général .
Le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale prévoyait un mode de scrutin mixte : 80 % des conseillers territoriaux seraient élus au scrutin uninominal à un tour (au lieu de deux) dans le cadre de cantons, tandis que 20 % d'entre eux le seraient au scrutin de liste, sur des listes constituées au niveau départemental 261 ( * ) et composées de personnes non candidates dans un canton. Les électeurs n'émettraient cependant qu'un seul vote : en effet, tout candidat dans un canton pourrait se rattacher à l'une des listes de candidats présentes dans le département, et les sièges à pourvoir au scrutin de liste seraient répartis entre les listes en fonction des suffrages obtenus dans chaque canton par les candidats non élus et rattachés à une liste. En d'autres termes, les suffrages recueillis par les candidats non élus au scrutin majoritaire dans les cantons devaient être « recyclés » dans le cadre d'une répartition proportionnelle au niveau du département.
On pouvait légitimement s'interroger sur la conformité de ce mode d'élection, d'une extraordinaire complexité , aux principes constitutionnels de loyauté et de sincérité du scrutin.
En définitive, le Gouvernement choisit de renoncer à ce texte et d'introduire des dispositions sur le mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux, par voie d'amendement, lors de l'examen en première lecture par l'Assemblée nationale du projet de loi « RCT ». Il proposait désormais d' aligner purement et simplement le mode d'élection des conseillers territoriaux sur celui des conseillers généraux , au scrutin uninominal dans le cadre de cantons, au risque de réduire plus encore l'expression du pluralisme et la parité.
Simultanément, la loi adoptée par le Parlement comprenait un tableau de répartition des conseillers territoriaux par département , dans chaque région. Compte tenu des déséquilibres démographiques entre départements d'une même région, la réforme impliquait un redécoupage de la carte cantonale, une forte diminution de l'effectif des conseils généraux dans les départements les moins peuplés et une augmentation de cet effectif dans les départements les plus peuplés . Elle impliquait aussi, dans la quasi-totalité des cas, une forte augmentation de l'effectif des conseils régionaux.
d) Les vicissitudes du conseiller territorial devant le Conseil constitutionnel
Saisi de la loi « RCT » avant sa promulgation, le Conseil constitutionnel valida, dans son principe, l'instauration du conseiller territorial 262 ( * ) . Il écarta les griefs selon lesquelles cette réforme méconnaissait la distinction constitutionnelle entre les départements et les régions et portait atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales, car « si le principe selon lequel les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus implique que toute collectivité dispose d'une assemblée délibérante élue dotée d'attributions effectives, il n'interdit pas que les élus désignés lors d'un unique scrutin siègent dans deux assemblées territoriales » . De même, retenant une définition stricte de la notion de tutelle, le Conseil constitutionnel refusa de voir dans cette réforme l'instauration d'une tutelle des régions sur les départements , « les dispositions critiquées ne confi[ant] pas à la région le pouvoir de substituer ses décisions à celles du département ou de s'opposer à ces dernières ni celui de contrôler l'exercice de ses compétences ». Le Conseil écarta également les griefs tirés de l'atteinte à la liberté du vote et à l'accès des femmes aux mandats électoraux.
Le tableau de répartition des conseillers territoriaux par région et par département fut en revanche censuré dans son intégralité, comme portant atteinte à l'égalité devant le suffrage .
Certes, le Conseil constitutionnel admit que le législateur pût déroger à ce principe afin de ne pas réduire outre mesure l'effectif du conseil général des départements les moins peuplés, en fixant à quinze l'effectif minimal, et en accordant ainsi aux départements concernés une surreprésentation au sein du conseil régional. Il accepta donc de contrôler le respect du principe selon lequel les conseils régionaux (comme tous les organes délibérants des collectivités territoriales) doivent être élus « sur des bases essentiellement démographiques » en excluant les départements dans lesquels le nombre de conseillers territoriaux avait été fixé en application de ce seuil de quinze. Or, ces départements mis à part, les écarts de représentation entre départements d'une même région restaient excessifs dans plusieurs cas, allant au-delà de l'écart à la moyenne de 20 % admis par la jurisprudence du Conseil.
Le Gouvernement fut donc contraint de remettre l'ouvrage sur le métier en déposant devant le Parlement, en mai 2011, un projet de loi fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région, conforme sur le fond à la jurisprudence constitutionnelle. Toutefois, la loi adoptée fut à nouveau censurée, pour vice de procédure, parce que le projet n'avait pas été soumis en premier lieu au Sénat, en violation de l'article 39 de la Constitution.
Ce n'est donc qu'à l'issue de l'examen d'un nouveau texte, identique sur le fond à celui qui venait d'être adopté, que fut définitivement fixée la répartition du nombre de conseillers territoriaux par département et par région, par la loi du 26 juillet 2011 263 ( * ) .
Nombre de conseillers territoriaux par région et
par département,
selon la loi du 26 juillet 2011
|
Région |
Conseil régional |
Département |
Nombre de conseillers territoriaux |
Région |
Conseil régional |
Département |
Nombre de conseillers territoriaux |
|
Alsace |
74 |
Bas-Rhin |
43 |
Limousin |
91 |
Corrèze |
29 |
|
Haut-Rhin |
31 |
Creuse |
19 |
||||
|
Aquitaine |
211 |
Dordogne |
33 |
Haute-Vienne |
43 |
||
|
Gironde |
79 |
Lorraine |
130 |
Meurthe-et-Moselle |
37 |
||
|
Landes |
27 |
Meuse |
15 |
||||
|
Lot-et-Garonne |
27 |
Moselle |
53 |
||||
|
Pyrénées-Atlantiques |
45 |
Vosges |
25 |
||||
|
Auvergne |
145 |
Allier |
35 |
Midi-Pyrénées |
251 |
Ariège |
15 |
|
Cantal |
20 |
Aveyron |
29 |
||||
|
Haute-Loire |
27 |
Haute-Garonne |
90 |
||||
|
Puy-de-Dôme |
63 |
Gers |
19 |
||||
|
Bourgogne |
134 |
Côte d'Or |
41 |
Lot |
19 |
||
|
Nièvre |
21 |
Hautes-Pyrénées |
23 |
||||
|
Saône-et-Loire |
43 |
Tarn |
33 |
||||
|
Yonne |
29 |
Tarn-et-Garonne |
23 |
|
Région |
Conseil régional |
Département |
Nombre de conseillers territoriaux |
Région |
Conseil régional |
Département |
Nombre de conseillers territoriaux |
|
Bretagne |
190 |
Côtes-d'Armor |
35 |
Nord - Pas-de-Calais |
138 |
Nord |
81 |
|
Finistère |
55 |
Pas-de-Calais |
57 |
||||
|
Ille-et-Vilaine |
57 |
Basse-Normandie |
117 |
Calvados |
49 |
||
|
Morbihan |
43 |
Manche |
39 |
||||
|
Centre |
172 |
Cher |
25 |
Orne |
29 |
||
|
Eure-et-Loir |
29 |
Haute-Normandie |
98 |
Eure |
35 |
||
|
Indre |
19 |
Seine-Maritime |
63 |
||||
|
Indre-et-Loire |
35 |
Pays de la Loire |
174 |
Loire-Atlantique |
53 |
||
|
Loir-et-Cher |
25 |
Maine-et-Loire |
39 |
||||
|
Loiret |
39 |
Mayenne |
18 |
||||
|
Champagne-Ardenne |
138 |
Ardennes |
33 |
Sarthe |
31 |
||
|
Aube |
33 |
Vendée |
33 |
||||
|
Marne |
49 |
Picardie |
109 |
Aisne |
33 |
||
|
Haute-Marne |
23 |
Oise |
39 |
||||
|
Franche-Comté |
104 |
Doubs |
39 |
Somme |
37 |
||
|
Jura |
27 |
Poitou-Charentes |
124 |
Charente |
25 |
||
|
Haute-Saône |
23 |
Charente-Maritime |
41 |
||||
|
Territoire de Belfort |
15 264 ( * ) |
Deux-Sèvres |
27 |
||||
|
Guadeloupe |
45 |
Guadeloupe |
45 |
Vienne |
31 |
||
|
Île-de-France |
308 |
Paris |
55 |
Provence-Alpes-Côte d'Azur |
226 |
Alpes-de-Haute-Provence |
15 |
|
Seine-et-Marne |
35 |
Hautes-Alpes |
15 |
||||
|
Yvelines |
37 |
Alpes-Maritimes |
49 |
||||
|
Essonne |
33 |
Bouches-du-Rhône |
75 |
||||
|
Hauts-de-Seine |
41 |
Var |
45 |
||||
|
Seine-Saint-Denis |
39 |
Vaucluse |
27 |
||||
|
Val-de-Marne |
35 |
La Réunion |
49 |
La Réunion |
49 |
||
|
Val-d'Oise |
33 |
Rhône-Alpes |
299 |
Ain |
34 |
||
|
Languedoc-Roussillon |
166 |
Aude |
26 |
Ardèche |
19 |
||
|
Gard |
39 |
Drôme |
28 |
||||
|
Hérault |
55 |
Isère |
49 |
||||
|
Lozère |
15 |
Loire |
39 |
||||
|
Pyrénées-Orientales |
31 |
Rhône |
69 |
||||
|
Savoie |
24 |
||||||
|
Haute-Savoie |
37 |
Source : mission d'information
e) L'enterrement de la réforme
Cette réforme mal engagée ne devait jamais être mise en application .
Dès 2011, la nouvelle majorité sénatoriale manifesta son souhait de l'abroger, suivie en cela par l'Assemblée nationale après le changement de législature en 2012 265 ( * ) . L'abrogation devint définitive avec la loi du 17 mai 2013 266 ( * ) , qui rétablit la distinction entre conseillers régionaux et départementaux et mit en place le nouveau mode de scrutin binominal et paritaire pour l'élection des conseillers départementaux.
Il convient de souligner que les promoteurs de la réforme ne sont jamais allés au bout de celle-ci, puisqu'il n'a pas été procédé avant son abrogation au redécoupage cantonal qu'elle exigeait, et qui aurait sans doute suscité de nouvelles résistances...
2. Faut-il faire renaître le conseiller territorial ?
a) Une idée en vogue
Ces derniers mois a ressurgi dans le débat public l'idée d'instituer un élu commun aux conseils départementaux et régionaux , sous une forme éventuellement modifiée par rapport à sa version de 2010. Au lendemain du « grand débat national » qui a suivi le mouvement des gilets jaunes, plusieurs ministres, dont Sébastien Lecornu, alors ministre chargé des collectivités territoriales, ont ouvertement évoqué cette piste et fait part des réflexions du Président de la République à ce sujet 267 ( * ) . Au printemps 2020, le projet a de nouveau été mentionné comme pouvant justifier un report des élections départementales et régionales prévues en mars 2021 268 ( * ) .
Si le retour hypothétique du conseiller territorial s'est d'abord heurté à de vives réactions des associations d'élus, le président de l'Assemblée des départements de France, Dominique Bussereau, jugeant l'idée « gadgétesque et ubuesque », ces réactions se sont ensuite tempérées, car l'idée séduit au-delà de la majorité présidentielle, chez certains élus départementaux comme régionaux. Le président de la région Hauts-de-France, Xavier Bertrand, s'y est déclaré favorable 269 ( * ) , de même que le président du conseil départemental de l'Allier, Claude Riboulet 270 ( * ) , ou encore l'ancien ministre Jean-Pierre Chevènement 271 ( * ) . Une proposition de loi instaurant le mandat de conseiller territorial a été déposée le 26 mai 2020 par plusieurs députés du groupe Les Républicains sur le bureau de l'Assemblée nationale 272 ( * ) .
b) Le nouveau contexte issu des réformes de 2015
Pourquoi cet engouement pour une réforme que l'on croyait abandonnée et, d'ailleurs, irréalisable depuis le redécoupage de la carte des régions ?
On ne peut ignorer que, pour certains, le rétablissement du conseiller territorial répond avant tout à un objectif de communication politique : il s'agit d'afficher une volonté transformatrice, de frapper l'opinion par une réforme immédiatement perceptible, voire de continuer à brouiller le jeu politique en reprenant à son compte une mesure prônée naguère par une majorité différente...
Pis encore, on entend de nouveau l'argument démagogique selon lequel cette réforme permettrait de diminuer le nombre d'élus et de faire ainsi des économies 273 ( * ) . Ces dernières années ne nous ont que trop habitués à ce genre de discours, qui ne profite qu'à la technocratie...
Des raisons plus valables sont cependant avancées en faveur de la réforme. Elles tiennent à la nécessité, accrue par la loi « NOTRe » ainsi que par la nouvelle carte régionale , de renforcer la coordination entre l'action des conseils départementaux et régionaux .
En premier lieu, comme il a été amplement démontré dans la troisième partie du présent rapport, la spécialisation des compétences de ces deux niveaux de collectivités territoriales est, en certains domaines, devenue trop rigide , et il serait nécessaire de l'assouplir, tout particulièrement dans les plus grandes régions. À cette fin, la mission privilégie la voie conventionnelle , celle d'un accord entre collectivités pour ajuster la répartition de leurs attributions aux besoins du terrain. L'on peut supposer que des conseils régionaux et départementaux composés d'élus communs trouveraient plus facilement les compromis nécessaires , chaque institution se montrant moins soucieuse de conserver en propre les prérogatives qui lui ont été confiées par la loi.
En deuxième lieu, la spécialisation n'a pas fait disparaître tout chevauchement entre les politiques départementales et régionales . Il en va ainsi, bien sûr, dans des domaines de compétence partagée tels que la culture, le sport et le tourisme, mais aussi dans des domaines aux contours plus flous, auxquels se rattachent plusieurs compétences attribuées à l'un ou l'autre niveau, comme l'aménagement du territoire, la promotion de son attractivité, ou encore la protection de l'environnement. Il a été rappelé que les compétences sociales des départements ne sont pas non plus sans zones de recoupement avec les compétences économiques des régions, notamment en matière d'insertion. On peut également mentionner des compétences plus ciblées, comme les transports scolaires, transférés à la région tandis que l'on a laissé aux départements la compétence du transport des élèves handicapés. Dans ces différents domaines, il est assez plausible que la présence d'élus communs faciliterait une bonne coopération entre ces deux niveaux de collectivités.
En troisième lieu, même si la loi leur a désormais confié des champs de compétence exclusifs, les régions demeurent un échelon de planification, de programmation et d'orientation des politiques publiques menées sur leur territoire , dont les documents stratégiques ont vocation à encadrer (de manière plus ou moins souple) l'action des collectivités infradépartementales 274 ( * ) . Or la familiarité acquise, au niveau départemental, avec l'exercice de compétences de proximité et de gestion ne pourrait qu'être utile à d'éventuels conseillers territoriaux dans l'exercice, au niveau régional, de leurs missions de coordination et de planification .
c) Des obstacles techniques
Si le choix était fait de rétablir un élu commun aux conseils départementaux et régionaux, il resterait à définir des modalités d'élection, les fusions de régions intervenues en 2016 rendant la tâche malaisée mais peut-être pas impossible.
Doit être exclue la solution consistant à agréger l'ensemble des conseillers départementaux de la région, élus dans les cantons actuels, pour former l'assemblée régionale . Les différences de population moyenne entre cantons des départements d'une même région, déjà sensibles auparavant, sont devenues considérables depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle carte régionale, de sorte que cette solution heurterait de front le principe constitutionnel d'égalité devant le suffrage . Elle conduirait en outre à la constitution de conseils régionaux pléthoriques. Rappelons d'ailleurs que la précédente mouture du conseiller territorial supposait elle-même une modification à la hausse ou à la baisse, par voie réglementaire, de l'effectif des conseils départementaux, modification qui n'a jamais eu lieu.
Écarts de population entre cantons d'une même région
|
Nom du département |
Nombre de cantons |
Nombre de conseillers départementaux 275 ( * ) |
Population |
Population moyenne par conseiller |
Écart à la moyenne régionale |
|
|
Auvergne-Rhône-Alpes |
Ain |
23 |
46 |
643 350 |
13 986 |
+12% |
|
Allier |
19 |
38 |
337 988 |
8 894 |
-29% |
|
|
Ardèche |
17 |
34 |
325 712 |
9 580 |
-24% |
|
|
Cantal |
15 |
30 |
145 143 |
4 838 |
-61% |
|
|
Drôme |
19 |
38 |
511 553 |
13 462 |
+7% |
|
|
Isère |
29 |
58 |
1 258 722 |
21 702 |
+73% |
|
|
Loire |
21 |
42 |
762 941 |
18 165 |
+45% |
|
|
Haute-Loire |
19 |
38 |
227 283 |
5 981 |
-52% |
|
|
Puy-de-Dôme |
31 |
62 |
653 742 |
10 544 |
-16% |
|
|
Rhône (hors métropole de Lyon) |
13 |
26 |
457 392 |
17 592 |
+40% |
|
|
Métropole de Lyon |
Non pertinent |
150 |
1 385 927 |
9 240 |
-26% |
|
|
Savoie |
19 |
38 |
431 174 |
11 347 |
-9% |
|
|
Haute-Savoie |
17 |
34 |
807 360 |
23 746 |
+89% |
|
|
TOTAL RÉGIONAL |
242 |
634 |
7 948 287 |
12 537 |
||
|
Bourgogne-Franche-Comté |
Côte-d'Or |
23 |
46 |
533 819 |
11 605 |
+25% |
|
Doubs |
19 |
38 |
539 067 |
14 186 |
+53% |
|
|
Jura |
17 |
34 |
260 188 |
7 653 |
-17% |
|
|
Nièvre |
17 |
34 |
207 182 |
6 094 |
-34% |
|
|
Haute-Saône |
17 |
34 |
236 659 |
6 961 |
-25% |
|
|
Saône-et-Loire |
29 |
58 |
553 595 |
9 545 |
+3% |
|
|
Yonne |
21 |
42 |
338 291 |
8 055 |
-13% |
|
|
Territoire de Belfort |
9 |
18 |
142 622 |
7 923 |
-14% |
|
|
TOTAL RÉGIONAL |
152 |
304 |
2 811 423 |
9 248 |
||
|
Bretagne |
Côtes-d'Armor |
27 |
54 |
598 814 |
11 089 |
-32% |
|
Finistère |
27 |
54 |
909 028 |
16 834 |
+3% |
|
|
Ille-et-Vilaine |
27 |
54 |
1 060 199 |
19 633 |
+21% |
|
|
Morbihan |
21 |
42 |
750 863 |
17 878 |
+10% |
|
|
TOTAL RÉGIONAL |
102 |
204 |
3 318 904 |
16 269 |
||
|
Centre-Val de Loire |
Cher |
19 |
38 |
304 256 |
8 007 |
-37% |
|
Eure-et-Loir |
15 |
30 |
433 233 |
14 441 |
-9% |
|
|
Indre |
13 |
26 |
222 232 |
8 547 |
+55% |
|
|
Indre-et-Loire |
19 |
38 |
606 511 |
15 961 |
-17% |
|
|
Loir-et-Cher |
15 |
30 |
331 915 |
11 064 |
-55% |
|
|
Loiret |
21 |
42 |
678 105 |
16 145 |
-28% |
|
|
TOTAL RÉGIONAL |
102 |
204 |
2 576 252 |
12 629 |
||
|
Grand Est |
Meurthe-et-Moselle |
23 |
46 |
733 481 |
15 945 |
-6% |
|
Meuse |
17 |
34 |
187 187 |
5 506 |
-68% |
|
|
Moselle |
27 |
54 |
1 043 522 |
19 324 |
+14% |
|
|
Bas-Rhin |
23 |
46 |
1 125 559 |
24 469 |
+44% |
|
|
Haut-Rhin |
17 |
34 |
764 030 |
22 471 |
+32% |
|
|
Vosges |
17 |
34 |
367 673 |
10 814 |
-36% |
|
|
TOTAL RÉGIONAL |
124 |
248 |
4 221 452 |
17 022 |
||
|
Hauts-de-France |
Aisne |
21 |
42 |
534 490 |
12 726 |
-51% |
|
Nord |
41 |
82 |
2 604 361 |
31 761 |
+23% |
|
|
Oise |
21 |
42 |
824 503 |
19 631 |
-24% |
|
|
Pas-de-Calais |
39 |
78 |
1 468 018 |
18 821 |
-27% |
|
|
Somme |
23 |
46 |
572 443 |
12 444 |
-52% |
|
|
TOTAL RÉGIONAL |
310 |
946 |
24 349 760 |
25 740 |
||
|
Île-de-France |
Paris |
Non pertinent |
163 |
2 187 526 |
13 420 |
-48% |
|
Seine-et-Marne |
23 |
46 |
1 403 997 |
30 522 |
+19% |
|
|
Yvelines |
21 |
42 |
1 438 266 |
34 244 |
+33% |
|
|
Essonne |
21 |
42 |
1 296 130 |
30 860 |
+20% |
|
|
Hauts-de-Seine |
23 |
46 |
1 609 306 |
34 985 |
+36% |
|
|
Seine-Saint-Denis |
21 |
42 |
1 623 111 |
38 646 |
+50% |
|
|
Val-de-Marne |
25 |
50 |
1 387 926 |
27 759 |
+8% |
|
|
Val-d'Oise |
21 |
42 |
1 228 618 |
29 253 |
+14% |
|
|
TOTAL RÉGIONAL |
155 |
473 |
12 174 880 |
25 740 |
||
|
Normandie |
Calvados |
25 |
50 |
694 002 |
13 880 |
+9% |
|
Eure |
23 |
46 |
601 843 |
13 084 |
+3% |
|
|
Manche |
27 |
54 |
496 883 |
9 202 |
-28% |
|
|
Orne |
21 |
42 |
283 372 |
6 747 |
-47% |
|
|
Seine-Maritime |
35 |
70 |
1 254 378 |
17 920 |
+41% |
|
|
TOTAL RÉGIONAL |
131 |
262 |
3 330 478 |
12 712 |
||
|
Nouvelle-Aquitaine |
Charente |
19 |
38 |
352 335 |
9 272 |
-20% |
|
Charente-Maritime |
27 |
54 |
644 303 |
11 932 |
+3% |
|
|
Corrèze |
19 |
38 |
241 464 |
6 354 |
-45% |
|
|
Creuse |
15 |
30 |
118 638 |
3 955 |
-66% |
|
|
Dordogne |
25 |
50 |
413 606 |
8 272 |
-28% |
|
|
Gironde |
33 |
66 |
1 583 384 |
23 991 |
+108% |
|
|
Landes |
15 |
30 |
407 444 |
13 581 |
+18% |
|
|
Lot-et-Garonne |
21 |
42 |
332 842 |
7 925 |
-31% |
|
|
Pyrénées-Atlantiques |
27 |
54 |
677 309 |
12 543 |
+9% |
|
|
Deux-Sèvres |
17 |
34 |
374 351 |
11 010 |
-5% |
|
|
Vienne |
19 |
38 |
436 876 |
11 497 |
0% |
|
|
Haute-Vienne |
21 |
42 |
374 426 |
8 915 |
-23% |
|
|
TOTAL RÉGIONAL |
258 |
516 |
5 956 978 |
11 545 |
||
|
Occitanie |
Ariège |
13 |
26 |
153 153 |
5 891 |
-50% |
|
Aude |
19 |
38 |
370 260 |
9 744 |
-17% |
|
|
Aveyron |
23 |
46 |
279 206 |
6 070 |
-48% |
|
|
Gard |
23 |
46 |
744 178 |
16 178 |
+38% |
|
|
Haute-Garonne |
27 |
54 |
1 362 672 |
25 235 |
+115% |
|
|
Gers |
17 |
34 |
191 091 |
5 620 |
-52% |
|
|
Hérault |
25 |
50 |
1 144 892 |
22 898 |
+95% |
|
|
Lot |
17 |
34 |
173 828 |
5 113 |
-56% |
|
|
Lozère |
13 |
26 |
76 601 |
2 946 |
-75% |
|
|
Hautes-Pyrénées |
17 |
34 |
228 530 |
6 721 |
-43% |
|
|
Pyrénées-Orientales |
17 |
34 |
474 452 |
13 954 |
+19% |
|
|
Tarn |
23 |
46 |
387 890 |
8 432 |
-28% |
|
|
Tarn-et-Garonne |
15 |
30 |
258 349 |
8 612 |
-27% |
|
|
TOTAL RÉGIONAL |
249 |
498 |
5 845 102 |
11 737 |
||
|
Pays de la Loire |
Loire-Atlantique |
31 |
62 |
1 394 909 |
22 499 |
+28% |
|
Maine-et-Loire |
21 |
42 |
813 493 |
19 369 |
+10% |
|
|
Mayenne |
17 |
34 |
307 445 |
9 043 |
-49% |
|
|
Sarthe |
21 |
42 |
566 506 |
13 488 |
-23% |
|
|
Vendée |
17 |
34 |
675 247 |
19 860 |
+13% |
|
|
TOTAL RÉGIONAL |
107 |
214 |
3 757 600 |
17 559 |
Source : mission d'information
Afin de garantir le respect du principe d'égalité, tout en maintenant l'effectif actuel des conseils départementaux et régionaux, deux solutions simples et radicales pourraient être imaginées :
- faire élire simultanément les conseils départementaux et régionaux au scrutin de liste à la représentation proportionnelle, les listes de candidats aux deux élections étant liées (selon un mécanisme de « fléchage » analogue à celui applicable aux élections communautaires). Cette solution pourrait cependant exiger une révision constitutionnelle préalable, puisqu'elle reviendrait à instaurer une nouvelle condition d'éligibilité au conseil régional (être simultanément candidat sur une liste aux élections départementales). Surtout, elle reviendrait à abandonner le mode de scrutin cantonal auquel élus et citoyens sont très attachés, particulièrement en milieu rural ;
- faire élire les conseillers régionaux par les conseils départementaux, au suffrage universel indirect . Le Conseil constitutionnel n'a, semble-t-il, jamais statué sur la question de savoir si la notion de « conseil élu », au sens de l'article 72 de la Constitution, implique une élection au suffrage universel direct. En revanche, l'élection des conseillers régionaux par les conseils départementaux pourrait être considérée comme une forme de tutelle. En tout état de cause, elle apparaîtrait sans doute comme un recul démocratique.
En revenant à l'hypothèse de conseillers territoriaux élus au suffrage direct et siégeant tous dans les deux conseils, on pourrait songer, en s'inspirant de la méthode retenue en 2010-2011, à maintenir le mode de scrutin binominal aujourd'hui en vigueur pour les élections départementales tout en modifiant le nombre de cantons par département afin de maintenir l'effectif actuel des conseils régionaux et de respecter la proportionnelle démographique au niveau régional . Dans cette hypothèse, il serait envisageable de fixer (par exemple à quatorze ou seize membres) un effectif minimal des conseils départementaux, qui autoriserait à s'écarter de la proportionnelle démographique, comme le Conseil constitutionnel l'a admis en 2010. Toutefois, cette solution aurait l'inconvénient de nécessiter une nouvelle refonte de la carte cantonale et d' agrandir considérablement la taille des cantons dans les départements les moins peuplés , ce qui éloignerait les élus de leurs mandants 276 ( * ) .
Si l'on tenait à maintenir en l'état l'effectif des conseils départementaux et régionaux, la carte cantonale ainsi que le mode de scrutin binominal pour l'élection des conseillers départementaux, il faudrait imaginer un mécanisme, nécessairement complexe, permettant de lier à cette élection celle des conseillers régionaux . Ceux-ci pourraient, par exemple, être élus au scrutin de liste dans des circonscriptions départementales (avec un nombre de conseillers variable selon la population de chaque département et différent de l'effectif du conseil départemental), les listes départementales étant constituées en totalité ou principalement de candidats aux élections cantonales. Pour l'élection au conseil régional, priorité pourrait être donnée sur ces listes aux candidats élus aux cantonales. L'électeur émettrait deux votes ou un seul si un système de « parrainage » d'une liste par tout candidat aux cantonales était institué. Cette solution pourrait exiger une révision constitutionnelle préalable puisqu'elle reviendrait à instaurer une nouvelle condition d'éligibilité au conseil régional. Elle ne garantirait pas que tous les conseillers régionaux siègent aussi au conseil départemental.
Les deux élections seraient liées plus étroitement encore si l'on constituait des listes départementales divisées en sections cantonales, chaque liste devant comporter un candidat de chaque sexe dans chaque canton. Les conseillers régionaux seraient élus dans des circonscriptions départementales, au scrutin de liste (avec ou sans prime majoritaire). Les sièges au conseil départemental seraient répartis entre les listes en fonction des résultats obtenus soit au niveau départemental, soit au niveau cantonal 277 ( * ) . Là encore, tous les conseillers régionaux ne seraient pas nécessairement conseillers départementaux.
Schéma des principales modalités
envisageables
pour l'élection de membres communs aux conseils
départementaux et régionaux
Source : mission d'information
* 257 Une clarification de l'organisation et des compétences des collectivités territoriales , rapport fait, au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, par MM. Didier Quentin et Jean-Jacques Urvoas, en conclusion des travaux d'une mission d'information présidée par M. Jean-Luc Warsmann, n° 1153, octobre 2008. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.assemblee-nationale.fr/13/rap-info/i1153.asp .
* 258 Étude d'impact du projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale.
* 259 G. Chavrier, « Les relations entre les départements et les régions. Faux problème et vraies menaces », ADJA , 2011, p. 1824 sqq .
* 260 Il faut sauver la parité , rapport d'information n° 552 (2009-2010) de Mme Michèle André, fait au nom de la délégation aux droits des femmes du Sénat, consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/notice-rapport/2009/r09-552-notice.html .
* 261 Les listes départementales auraient toutefois dû s'affilier entre elles : toute liste aurait dû se rattacher à une liste présentée dans le département chef-lieu de région, et une liste n'aurait pu se présenter dans un département que si des listes ayant le même rattachement régional étaient candidates dans tous les départements de la région.
* 262 Décision du Conseil constitutionnel n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010.
* 263 Loi n° 2011-871 du 26 juillet 2011 fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région.
* 264 Les cellules de fond gris correspondent aux départements où l'effectif du conseil général avait été fixé en application du seuil minimal de quinze membres.
* 265 Proposition de loi relative à l'abrogation du conseiller territorial, adoptée en première lecture par le Sénat le 16 novembre 2011, puis par l'Assemblée nationale (avec modifications) le 20 novembre 2012. La navette parlementaire n'est jamais parvenue à son terme sur ce texte.
* 266 Loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.
* 267 « Vers le retour du conseiller territorial ? », Le Figaro , 30 mars 2019 ; « M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales, souhaite lancer des discussions avec les associations d'élus sur la création de conseillers territoriaux », Bulletin Quotidien , 1 er avril 2019 ; « Macron ne ferme pas la porte au retour du conseiller territorial », Le Monde , 1 er avril 2019 ; « Vers un conseiller territorial new look », La Gazette des communes , 2 avril 2019.
* 268 « Emmanuel Macron envisage un report des élections régionales », Le Monde , 16 juin 2020.
* 269 « M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales, souhaite lancer des discussions avec les associations d'élus sur la création de conseillers territoriaux », article cité.
* 270 « Un nouveau type d'élu envisagé par le Gouvernement », La Montagne , 12 avril 2019.
* 271 « Macron, la gauche, les " gilets jaunes "... Les confidences de Jean-Pierre Chevènement », Challenges , 14 avril 2019.
* 272 Proposition de loi n° 2999 (XV e législature) instaurant le mandat de conseiller territorial, présenté par Laurent Furst et plusieurs de ses collègues.
* 273 « Le conseiller territorial, il faut l'expertiser », entretien avec M. Sébastien Lecornu, La Tribune , 29 mars 2019.
* 274 Les départements exercent, par exemple, de nombreuses compétences dans les domaines couverts par le SRADDET, qu'il s'agisse d'équipement rural, d'habitat, de protection des espaces naturels sensibles, ou encore d'appui au bloc communal en matière de voirie, d'aménagement, de gestion du petit et du grand cycle de l'eau, etc .
* 275 Sont également comptabilisés les conseillers métropolitains de Lyon et les conseillers de Paris.
* 276 La solution préconisée par notre ancien collègue député Laurent Furst et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains, dans leur proposition de loi précitée, consistant à faire élire les conseillers territoriaux dans des circonscriptions correspondant au territoire des EPCI à fiscalité propre - selon un mode de scrutin variable en fonction du nombre de conseillers à élire dans chaque circonscription, lui-même lié à la population de cette dernière - doit sans doute être écartée. D'une part, il existe des EPCI à fiscalité propre dont le territoire s'étend sur plusieurs départements, voire plusieurs régions. D'autre part, les écarts de population entre EPCI à fiscalité propre ne se laissent pas réduire à des proportions simples (du simple au double, au triple, au quadruple...), de sorte que certains territoires seraient immanquablement sous-représentés ou surreprésentés.
* 277 Dans cette seconde hypothèse, la section fonctionnerait comme une circonscription, comme cela se rencontre pour l'élection des membres de l'Assemblée de la Polynésie française (où la circonscription unique conserve toutefois une certaine consistance, puisqu'une prime majoritaire est attribuée à la liste arrivée en tête au niveau de la circonscription, et que la condition pour qu'une liste se présente au second tour ou fusionne avec une autre liste est appréciée en fonction du nombre de voix obtenues à ce même niveau).