AVANT-PROPOS
La crise sanitaire que connaît notre pays depuis mars 2020 a eu des conséquences sportives, sociales et financières importantes pour les fédérations sportives, les ligues professionnelles et les clubs. Ces circonstances exceptionnelles ont également mis en évidence les faiblesses de la gouvernance de certaines structures. Chacun a pu constater, par exemple, les difficultés des instances de gouvernance du football à dégager un consensus sur l'issue des championnats professionnels.
Ces problèmes d'organisation ne sont pas nouveaux. Ils ont fait l'objet de nombreux travaux tant dans les assemblées parlementaires qu'au sein même du CNOSF. Ils sont pour l'essentiel le produit d'une « crise de croissance » liée à la professionnalisation et à la financiarisation du sport. Plus le sport devient un spectacle, plus les investissements et les charges augmentent et demandent des compétences et de l'efficacité. Pour autant, le sport amateur ne doit pas être négligé et chacun connaît le rôle des bénévoles sans qui des dizaines de milliers de clubs ne pourraient exister.
Il faut donc faire évoluer la gouvernance pour concilier sport amateur et professionnel, sport féminin et masculin, sport valide et non valide... Des évolutions ont déjà été initiées entre les différents acteurs du monde du sport qui sont maintenant associés au sein de l'Agence nationale du sport. C'est maintenant le monde sportif lui-même qui doit évoluer.
Le ministère en charge des sports a travaillé sur un projet de loi « sport » qui pourrait comprendre un titre dédié à la réforme du modèle sportif français. Certaines dispositions envisagées reprennent d'ailleurs des propositions sénatoriales 1 ( * ) faites en 2017 comme la possibilité pour une fédération de créer plusieurs ligues professionnelles. D'autres propositions envisagées par le ministère pourraient être particulièrement innovantes puisque la loi pourrait permettre aux fédérations sportives et aux clubs sportifs de se constituer sous la forme de sociétés coopératives d'intérêt collectif (SCIC).
La perspective d'un prochain débat législatif consacré au sport a constitué une motivation supplémentaire pour les membres de la mission pour s'intéresser à des questions essentielles comme le renforcement de la légitimité des fédérations et le renouvellement des présidents, les liens indispensables entre le monde professionnel et le monde amateur mais aussi le développement du sport féminin et à la féminisation des instances dirigeantes.
Le programme de travail mené aux mois de juin et juillet a permis de réaliser une trentaine d'auditions dont celle de la ministre déléguée en charge des sports. Les 22 propositions ont été adoptées à l'unanimité par les membres de la mission le 8 septembre 2020.
I. RÉAFFIRMER LA NÉCESSITÉ D'UNE POLITIQUE NATIONALE DU SPORT FONDÉE SUR UNE DÉLÉGATION DE SERVICE PUBLIC AUX FÉDÉRATIONS
A. UNE GOUVERNANCE DU SPORT PROFONDÉMENT BOULEVERSÉE PAR LA PRÉPARATION DES JEUX OLYMPIQUES DE 2024
1. Une multiplication des acteurs et une nouvelle répartition des rôles pour préparer les Jeux de 2024
a) La création de l'ANS, nouveau pilote du sport français
L'attribution, le 13 septembre 2017, des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 à la candidature de Paris a incité l'État à repenser en urgence sa politique en faveur du sport autour de l'objectif de 2024 dans une double perspective : réussir à organiser l'événement olympique (accueil, transports, équipements sportifs, etc.) et obtenir des résultats probants en termes de médailles à l'occasion de cette compétition organisée « à la maison ». De nouveaux acteurs ont ainsi été mis en place comme le Comité d'organisation des jeux Olympiques (COJO) et la Société de livraison des ouvrages olympiques (Solidéo) chargée de construire les infrastructures. L'État a également créé une Délégation interministérielle aux jeux Olympiques (DIJOP), le délégué aux JO exerçant par ailleurs, depuis janvier 2018, la responsabilité de la Délégation interministérielle aux grands événements sportifs internationaux (DIGES).
La réorganisation de la gouvernance du sport intervenue en 2018 en vue de préparer les jeux Olympiques s'est accompagnée d'une remise en cause du Centre national pour le développement du sport (CNDS) qui a pris la forme d'une forte réduction de ses ressources puis, en 2019, de son intégration au sein de la toute nouvelle Agence nationale du sport (ANS) aux compétences élargies. Comme l'a indiqué le directeur général de l'ANS devant la mission, l'Agence a engagé une réorganisation territoriale du sport de haut niveau en s'appuyant sur les Centres de ressources, d'expertise et de performance sportives (CREPS) afin de proposer aux sportifs « une offre de service à 360° sur le médical, le sportif, la gestion des data, l'accompagnement financier et le socio-professionnel » .
b) Un effacement progressif du ministère chargé des sports
L'attribution de la présidence non exécutive de l'ANS au délégué interministériel aux jeux Olympiques a conforté l'idée que ces derniers étaient devenus l'objectif principal de la politique nationale du sport en même temps qu'elle laissait penser qu'un glissement de pouvoir s'opérait au détriment du ministère chargé des sports. Le rapprochement opéré en 2019 entre l'Inspection générale de la jeunesse et des sports (IGJS) et l'Inspection générale de l'éducation nationale (IGEN) au sein de la nouvelle Inspection générale de l'éducation, des sports et de la recherche 2 ( * ) (IGESR) a constitué un premier signe de la perte d'autonomie du ministère des sports. À compter du 1 er janvier 2021, les services déconcentrés du ministère des sports auront rejoint ceux de l'éducation nationale à travers la création des Délégations régionales académiques à la jeunesse, à l'engagement et aux sports (DRAJES) et des services départementaux à la jeunesse, à l'engagement et aux sports, actant ce faisant une nouvelle perte d'autonomie administrative.
2. Une montée en puissance de l'ANS qui en fait le partenaire majeur des fédérations sportives
a) Un pilotage de l'ANS à mieux insérer dans le cadre de la politique nationale du sport
La création de l'ANS a constitué une avancée indiscutable afin, d'une part, de créer une gouvernance plus collégiale du sport et, d'autre part, de faire émerger un partenaire des fédérations doté d'une expertise technique unique. La mission reconnaît par ailleurs que l'existence de l'Agence a sans doute constitué un atout pendant la phase la plus aigüe de la crise sanitaire puisqu'elle a pu mener en temps réel des actions concertées entre l'État, les fédérations et les collectivités territoriales pour aider les fédérations et les clubs.
La place prise par cette agence pose néanmoins la question de son pilotage « politique » et de son positionnement par rapport à la politique nationale du sport dans un contexte marqué par le rattachement du ministère chargé des sports à celui de l'éducation nationale. La mission ne mésestime pas les difficultés qui peuvent résulter du caractère récent de ce nouvel acteur mais elle s'interroge également devant les nombreux retards constatés dans la mise en oeuvre de ses obligations légales.
L'article L. 112-16 du code du sport prévoit par exemple qu' « une convention d'objectifs est conclue entre l'État et l'Agence nationale du sport dont la durée est comprise entre trois et cinq années civiles. Elle détermine les actions de la politique publique du sport confiées à l'agence, fixe des objectifs et précise les moyens publics mis à sa disposition dans un cadre pluriannuel. » . Cette convention d'objectifs n'a toujours pas été conclue près d'un an après le vote de la loi 3 ( * ) .
Or le second alinéa de ce même article L. 112-16 prévoyait également que : « Le président et le directeur général de l'agence présentent chaque année le rapport d'activité de celle-ci devant les commissions permanentes chargées des affaires culturelles et des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat » . Or le rapport d'activité pour 2019 n'était toujours pas disponible en juillet dernier ce qui explique sans doute que ni le président de l'ANS ni son directeur général n'ont fait l'objet d'une audition devant une des quatre commissions permanentes du Parlement mentionnées dans la loi.
Cette situation a pour conséquence de limiter le débat sur les grandes décisions prises par l'ANS concernant en particulier la réorganisation du sport de haut niveau. La Représentation nationale est certes informée des choix réalisés, notamment lors des auditions conduites par les rapporteurs, mais cette information a toujours lieu a posteriori ce qui ne permet pas aux parlementaires de se prononcer sur les choix stratégiques de l'Agence et donc sur la détermination de la nouvelle politique du sport.
On observe par ailleurs que même lorsque le Parlement a fixé certains principes dans la loi, ces derniers ne sont pas appliqués avec la plus grande célérité. C'est notamment le cas de la gouvernance territoriale de l'ANS dont les principes ont été déterminés dans la loi du 1 er août 2019, à travers les articles L. 112-14 et L. 112-15 du code du sport. Malgré de nombreuses relances de la part des sénateurs qui ont suivi l'élaboration de ce texte, on ne peut que regretter que les décrets d'application n'aient toujours pas été publiés 4 ( * ) , ce qui retarde d'autant la mise en oeuvre d'une partie importante des missions dévolues à l'ANS concernant le développement territorial du sport pour tous.
b) Une Agence devenue un acteur majeur de la politique du sport
Si la lisibilité de l'action de l'ANS est donc perfectible, il convient toutefois de reconnaître que l'action de cette dernière en faveur des fédérations n'a pas connu les mêmes contretemps. Depuis sa création, l'Agence a tissé des liens avec les 115 fédérations sportives qui ont permis à ces dernières de remettre à plat leurs propres relations avec leurs clubs. À travers les projets sportifs fédéraux, l'Agence a confié aux fédérations le soin de ventiler les dotations budgétaires de l'ex CNDS, ce qui représente 63,3 M€ répartis auprès d'une centaine de fédérations au bénéfice de 16 à 18 000 clubs, ligues et comités sportifs. Cette évolution a nécessité un effort d'adaptation des fédérations qui n'avaient pas toutes une vision très précise de la situation et des besoins de leurs clubs.
* 1 Rapport de M. Dominique Bailly de 2017 « Muscler le jeu du football professionnel » : https://www.senat.fr/rap/r16-437/r16-437.html
* 2 https://www.legifrance.gouv.fr/Décret2019-1001 du 27 septembre 2019 .
* 3 Le cabinet de la ministre déléguée aux sports a indiqué en juillet que la convention était en voie de finalisation.
* 4 L'échéancier publié sur le site Légifrance mentionnait encore début septembre 2020 une publication des décrets relatifs aux conférences régionales du sport et aux conférences des donateurs du sport en décembre 2019 : https://beta.legifrance.gouv.fr/dossierlegislatif/JORFDOLE000038599055/?detailType=ECHEANCIER&detailId=