Mieux organiser la Nation en temps de crise

L'ORGANISATION DES ÉLECTIONS
MUNICIPALES ET CONSULAIRES

La crise sanitaire a conduit à une situation inédite sur le plan électoral , bouleversant à la fois le calendrier des scrutins et leurs conditions d'organisation.

Dans près de 4 900 communes, le second tour des élections municipales - initialement prévu le 22 mars 2020 - s'est finalement tenu quatorze semaines plus tard, le 28 juin 2020 .

Ce scrutin a nécessité des précautions particulières, jusqu'alors inconnues en droit électoral : interdiction des réunions publiques de plus de 10 personnes, port du masque obligatoire, limitation du nombre de personnes présentes dans les bureaux de vote, etc . Ces précautions n'ont pas empêché une forte progression de l'abstention , en hausse de plus de 20 points par rapport à 2014.

En raison de la situation épidémiologique, le second tour n'a pas pu avoir lieu dans sept communes de Guyane. Les électeurs y seront convoqués pour une nouvelle élection à deux tours dans un délai de quatre mois.

D'abord reportées de mai à juin 2020, les élections consulaires des Français de l'étranger se tiendront finalement en mai 2021, si les conditions sanitaires le permettent .

Ce report induit celui de l'élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (désormais prévue en juin 2021) mais également de l'élection de six sénateurs représentant nos compatriotes expatriés (prévue en septembre 2021).

Au cours de leurs travaux, Philippe Bas et Alain Richard, co-rapporteurs , ont envisagé plusieurs scénarios pour adapter le droit électoral à l'évolution de l'épidémie et garantir la sécurité sanitaire des électeurs ^{186 ( * )} .

Nombre de leurs propositions ont été reprises, notamment pour :

- installer le plus rapidement possible les conseils municipaux élus au complet dès le premier tour de scrutin organisé le 15 mars 2020 ;

- sécuriser la tenue du second tour ;

- organiser le report des élections consulaires et des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE).

Le présent rapport poursuit deux objectifs : établir un bilan de cette période sans précédent en matière électorale mais également s'en inspirer pour formuler des propositions concrètes en vue des prochains scrutins .

Droit électoral :
les principaux apports du Sénat pendant la crise sanitaire

	Apports du Sénat	Mise en oeuvre
	Installation des conseils municipaux élus au complet dès le premier tour de scrutin organisé le 15 mars 2020
1	Saisir le comité de scientifiques dès le 16 avril 2020, pour permettre une installation rapide des conseils municipaux	Décret n° 2020-571 du 14 mai 2020 ^187 ( * ) (entrée en fonction de ces conseillers le 18 mai dernier)
2	Sécuriser la première réunion du conseil municipal (limitation du nombre de personnes présentes, possibilité de se réunir en tout lieu et adaptation des règles de quorum )	Ordonnance n° 2020-562 du 13 mai 2020 ^188 ( * )
3	Réduire d'un mois le délai de jugement des contentieux afin de sécuriser la situation des conseillers municipaux élus	Loi n° 2020-760 du 22 juin 2020 ^189 ( * )
4	Assurer la continuité des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, dans l'attente du second tour des élections municipales	Loi d'urgence n° 2020-290 du 23 mars 2020 ^190 ( * )
	Organisation du second tour des élections municipales le 28 juin 2020
5	Élaborer un calendrier électoral précis, s'adaptant à l'évolution de la crise sanitaire	Loi d'urgence n° 2020-290 du 23 mars 2020 précitée
6	Rappeler que l'élection dès le premier tour des conseillers municipaux dans les communes de moins de 1 000 habitants reste acquise, dans l'attente du second tour
7	Sauf volonté contraire des candidats, maintenir la validité des déclarations de candidature déposées en vue du 22 mars 2020 (date initiale du second tour)	Ordonnance n° 2020-390 du 1 ^er avril 2020 ^191 ( * )
8	Faciliter le recours aux procurations (deux procurations par mandataire, droit d'établir sa procuration depuis son domicile, maintien des procurations déjà établies)	Loi n° 2020-760 du 22 juin 2020 précitée
9	Garantir la prise en charge, par l'État, des masques mis à la disposition des électeurs et des membres du bureau de vote	Loi d'urgence n° 2020-290 du 23 mars 2020 précitée
10	Mieux organiser le dépouillement afin d'éviter tout risque de propagation de l'épidémie	Décret n° 2020-743 du 17 juin 2020 ^192 ( * )
11	Mieux encadrer la possibilité, pour le Gouvernement, d'annuler le second tour des élections municipales dans les communes « clusters »	Loi n° 2020-760 du 22 juin 2020 précitée

	Apports du Sénat	Mise en oeuvre
	Report des élections consulaires et des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE)
12	Fixer, dans la loi, la date des prochaines élections consulaires des Français de l'étranger (mai 2021)	Loi n° 2020-760 du 22 juin 2020 précitée
13	Obligation, pour l'État, de rembourser les dépenses déjà engagées par les candidats pour le scrutin des 16 et 17 mai 2020 (date initiale des élections consulaires)
14	Simplifier le dépôt de candidature, en permettant aux candidats de transmettre leur dossier par voie dématérialisée
15	Renforcer l'information de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) sur le vote par internet
16	Modifier la dénomination des élus, désormais appelés « conseillers des Français de l'étranger », sans attendre le renouvellement des conseils consulaires
17	Reporter à septembre 2021 l'élection de six sénateurs représentant les Français établis hors de France, dans l'attente du renouvellement de leur corps électoral	Projet de loi organique adopté par le Parlement le 29 juin dernier ^193 ( * ) , actuellement soumis au Conseil constitutionnel
	Sécurisation de la situation déclarative des parlementaires, en cohérence avec l'interprétation de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)
18	En raison du confinement, allonger le délai accordé aux parlementaires pour déposer leurs déclarations d'intérêts et de situation patrimoniale auprès de la HATVP	Projet de loi organique précité

Source : commission des lois du Sénat

I. LA LOI D'URGENCE DU 23 MARS 2020 : UN CALENDRIER ADAPTÉ FACE À LA CRISE SANITAIRE

A. LA TENUE DU PREMIER TOUR DES ÉLECTIONS MUNICIPALES

1. Le premier tour de scrutin

Le premier tour des élections municipales s'est tenu le 15 mars 2020 , conformément à la date prévue par le décret de convocation et en accord avec les préconisations du comité de scientifiques.

Ce scrutin s'est déroulé dans un contexte très particulier : la veille, la lutte contre l'épidémie de covid-19 entrait dans son stade 3, le Premier ministre annonçant la fermeture des « lieux recevant du public non indispensables à la vie du pays ».

Malgré les mesures de prévention mises en oeuvre, le taux d'abstention s'est élevé à 55,25 % des inscrits, en hausse de 18,8 points par rapport à 2014 .

Les contentieux sont nombreux et nécessiteront un suivi particulier. 3 527 recours ont été enregistrés, contre 1 525 en 2014 (en hausse de 131 %) .

À lui seul, le taux d'abstention n'est toutefois pas un critère permettant de remettre en cause les suffrages des électeurs . À titre de comparaison, il s'est élevé à 49,88 % pour les élections européennes de 2019 et à 57,36 % pour le second tour des élections législatives de 2017.

Pour le professeur Romain Rambaud, « de jurisprudence constante y compris pour l'abstention, l'annulation des élections ne s'envisage qu'au cas par cas , (...) lorsque des circonstances particulières sont présentes en l'espèce, comme des manoeuvres ou des pressions (...) ou en cas de circonstances exceptionnelles s'il existe une inégalité entre les candidats » ^{194 ( * )} .

De fait, dans sa décision relative à l'organisation différée du second tour des élections municipales, le Conseil constitutionnel a bien indiqué qu'il revient « au juge de l'élection, saisi d'un tel grief, d'apprécier si le niveau de l'abstention a pu ou non altérer, dans les circonstances de l'espèce , la sincérité du scrutin » ^{195 ( * )} .

2. L'installation des conseils municipaux élus dès le premier tour

En raison de la crise sanitaire, la loi d'urgence du 23 mars 2020 a reporté l'entrée en fonction des conseils municipaux élus dès le premier tour de scrutin « à une date fixée par décret au plus tard au mois de juin 2020, aussitôt que la situation sanitaire le permet(tait) au regard de l'analyse du comité de scientifiques ».

Cette situation concernait 30 143 municipalités, représentant 86 % des communes et 62 % de la population.

Dans le deuxième rapport d'étape de la mission de suivi, le 29 avril 2020, les co-rapporteurs ont exprimé le souhait que les équipes municipales soient installées le plus rapidement possible « pour disposer de la légitimité politique dont elles ont besoin pour agir ». Ils ont, par ailleurs, été les premiers à saisir le comité de scientifiques de cette question, dès le 16 avril dernier, afin qu'il puisse éclairer l'exécutif sur les conditions sanitaires applicables.

Les co-rapporteurs ont également proposé des mesures concrètes pour assurer la sécurité sanitaire de la réunion d'installation des conseils municipaux (limitation du nombre de personnes présentes dans la salle, possibilité de se réunir en tout lieu adapté, y compris en dehors de la commune, adaptation des règles de quorum , etc .). La plupart de ces propositions ont été reprises par le Gouvernement, dans son ordonnance du 13 mai 2020 ^{196 ( * )} .

Dans ces communes où le premier tour a été conclusif, les conseillers municipaux sont finalement entrés en fonction le lundi 18 mai 2020 , soit une semaine après le début du déconfinement. La réunion d'installation des conseils a eu lieu entre le samedi 23 mai et le jeudi 28 mai 2020.

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* ¹⁸⁶ Covid-19 : deuxième rapport d'étape sur la mise en oeuvre de l'état d'urgence sanitaire , 29 avril 2020. Ce rapport est disponible à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/commission/lois/MI_Covid19/Mission_suivi_urgence_Covid-19_Deuxieme_rapport_etape.pdf .

* ¹⁸⁷ Décret définissant la date d'entrée en fonction des conseillers municipaux et communautaires élus dans les communes dont le conseil municipal a été entièrement renouvelé dès le premier tour des élections municipales et communautaires organisé le 15 mars 2020.

* ¹⁸⁸ Ordonnance visant à adapter le fonctionnement des institutions locales et l'exercice des compétences des collectivités territoriales et des établissements publics locaux à la prolongation de l'état d'urgence sanitaire dans le cadre de l'épidémie de covid-19.

* ¹⁸⁹ Loi tendant à sécuriser l'organisation du second tour des élections municipales et communautaires de juin 2020 et à reporter les élections consulaires.

* ¹⁹⁰ Loi d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19.

* ¹⁹¹ Ordonnance relative au report du second tour du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers de la métropole de Lyon de 2020 et à l'établissement de l'aide publique pour 2021.

* ¹⁹² Décret prescrivant les mesures sanitaires exceptionnelles nécessaires pour l'organisation des élections organisées le 28 juin 2020.

* ¹⁹³ Projet de loi organique portant report de l'élection de six sénateurs représentant les Français établis hors de France et des élections partielles pour les députés et les sénateurs représentant les Français établis hors de France.

* ¹⁹⁴ « QPC élections municipales : le Conseil constitutionnel valide le maintien du 1 ^er tour et le report du 2 ^nd », 17 juin 2020, Blog du droit électoral.

* ¹⁹⁵ Conseil constitutionnel, 17 juin 2020, M. Daniel D. et autres , décision n° 2020-849 QPC.

* ¹⁹⁶ Ordonnance visant à adapter le fonctionnement des institutions locales et l'exercice des compétences des collectivités territoriales et des établissements publics locaux à la prolongation de l'état d'urgence sanitaire dans le cadre de l'épidémie de covid-19.