N° 581
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2019-2020
Enregistré à la Présidence du Sénat le 1 er juillet 2020
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur l' extension des horaires d' ouverture des bibliothèques publiques ,
Par Mmes Colette MÉLOT et Sylvie ROBERT,
Sénatrices
(1) Cette commission est composée de : Mme Catherine Morin-Desailly , présidente ; M. Max Brisson, Mme Catherine Dumas, MM. Jacques Grosperrin, Antoine Karam, Mme Françoise Laborde, MM. Jean-Pierre Leleux, Jacques-Bernard Magner, Mme Colette Mélot, M. Pierre Ouzoulias, Mme Sylvie Robert , vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Claude Kern, Mme Claudine Lepage, M. Michel Savin , secrétaires ; MM. Maurice Antiste, David Assouline, Mmes Annick Billon, Maryvonne Blondin, Céline Boulay-Espéronnier, Marie-Thérèse Bruguière, Céline Brulin, M. Joseph Castelli, Mmes Laure Darcos, Nicole Duranton, M. André Gattolin, Mme Samia Ghali, MM. Abdallah Hassani, Jean-Raymond Hugonet, Mmes Mireille Jouve, Claudine Kauffmann, MM. Guy-Dominique Kennel, Laurent Lafon, Michel Laugier, Mme Vivette Lopez, MM. Jean-Jacques Lozach, Claude Malhuret, Christian Manable, Jean-Marie Mizzon, Mme Marie-Pierre Monier, MM. Philippe Nachbar, Olivier Paccaud, Stéphane Piednoir, Mme Sonia de la Provôté, MM. Damien Regnard, Bruno Retailleau, Jean-Yves Roux, Alain Schmitz, Mme Dominique Vérien .
L'ESSENTIEL
« Une bibliothèque, c'est le carrefour de tous les rêves de l'humanité. »
Julien Green, Journal II
Lieu historique d'accès au savoir, les bibliothèques publiques connaissent depuis une trentaine d'années de profondes évolutions touchant à leur architecture, leurs fonctions, leurs usages. Le constat est unanimement reconnu : ce n'est plus seulement l'accès à des ouvrages et à une salle de lecture silencieuse que les citoyens souhaitent trouver dans leur bibliothèque, mais bien un véritable lieu de vie connecté, propice à la réflexion, au repos, au travail en groupe ou à des activités annexes. De « temples de la culture » réservés aux seuls initiés , les bibliothèques deviennent progressivement les foyers d'un champ culturel réinventé, plus ouvert et inclusif .
C'est à l'aune de ce renversement de perspective que la question de l'élargissement des horaires d'ouverture des bibliothèques s'est imposée dans le débat public au cours des dernières années . Le sujet a été posé en 2015 par Sylvie Robert, dont le rapport remis au ministre de la culture 1 ( * ) a permis la mise en place, l'année suivante, d' un dispositif de soutien financier de l'État à destination des collectivités territoriales pour les encourager à étendre les horaires d'ouverture de leurs bibliothèques. Il a ensuite été approfondi par Erik Orsenna et Noël Corbin en 2018, dans un rapport à valeur de manifeste en faveur d'une plus grande ouverture horaire des bibliothèques 2 ( * ) . S'en est suivi le lancement, la même année, par le ministère de la culture d' un plan « Bibliothèques » , visant à les « ouvrir mieux et plus » 3 ( * ) , comme le Président de la République s'y était engagé durant la campagne présidentielle. Ce plan s'est accompagné d' un coup de pouce budgétaire de l'État venant abonder le dispositif d'accompagnement des collectivités territoriales mis en place en 2016.
Deux ans après cette mobilisation des pouvoirs publics, les bibliothèques ouvrent-elles plus longtemps ? Telle est la question à laquelle les rapporteures se sont attachées à répondre après avoir auditionné les principaux acteurs de la politique de lecture publique (services du ministère de la culture et du ministère de l'intérieur, directions régionales des affaires culturelles, associations de collectivités territoriales, représentants de professionnels du secteur...).
Leur diagnostic est très clair : oui, les bibliothèques ouvrent plus longtemps depuis 2016, et surtout depuis 2018 . Le dispositif d'accompagnement financier de l'État permet aujourd'hui de soutenir, au niveau local, 343 projets d'extension des horaires d'ouverture de bibliothèques , ce qui représente 623 communes, 747 bibliothèques, et concerne 9,1 millions de Français. L'objectif du ministère de la culture de 400 projets accompagnés devrait prochainement être atteint.
Cette réussite quantitative se double d'avancées qualitatives sur les plans culturel, social et territorial : les horaires étendus, en correspondant mieux aux rythmes de vie, améliorent le service offert aux usagers ; ils permettent une augmentation de la fréquentation et une diversification des publics accueillis ; ils encouragent, au sein des bibliothèques, une réorganisation des missions en les ciblant sur l'accueil et l'accompagnement des usagers ; ils ont un effet positif sur l'emploi de personnels, majoritairement titulaires.
Néanmoins, ce bilan très positif a aussi ses limites . Le dispositif d'accompagnement de l'État a été conçu comme une aide financière à l'amorçage des projets, limitée à cinq années . Cela signifie que dès 2021, les premiers projets engagés en 2016 ne bénéficieront plus de l'aide de l'État. Les projets suivants seront concernés en 2022, 2023 et 2024. C'est donc aujourd'hui la question de la poursuite du financement des projets en cours qui inquiète le plus les acteurs de terrain . Or, force est de constater qu'à ce jour, aucune réponse n'a été apportée, ni aucune période de transition préparée .
D'autres sujets d'ordre financier interpellent comme le risque de tension financière au sein de la dotation consacrée aux bibliothèques avec la reprise attendue du cycle politique à l'issue des prochaines élections municipales, ou le moindre engagement des grandes collectivités dans le dispositif en raison des règles limitantes du pacte financier « de Cahors ». À cela s'ajoutent des préoccupations d'ordre social , liées à la gestion des ressources humaines au sein des bibliothèques (adhésion des bibliothécaires aux évolutions en cours, prise en compte de leurs besoins de formation, revalorisation de leur statut).
Convaincues que l'extension des horaires d'ouverture des bibliothèques est un puissant levier de réduction des fractures culturelles, sociales et territoriales , les rapporteures formulent plusieurs recommandations afin de préserver voire amplifier la dynamique en cours . Certaines concernent directement le dispositif de soutien financier de l'État, d'autres se rattachent plus globalement à la politique de lecture publique :
- assurer la pérennité financière des projets en cours au-delà des cinq années de soutien de l'État en préparant, dès à présent, la période de transition vers d'autres relais de financement ;
- garantir aux nouveaux projets le bénéfice de l'aide financière d'amorçage en veillant à l'abondement suffisant du dispositif de soutien de l'État jusqu'en 2022 et au-delà ;
- améliorer l'accompagnement en ingénierie des collectivités les moins bien dotées pour réduire les disparités territoriales ;
- mettre l'accent sur la formation initiale et continue des professionnels dans le cadre des prochaines « Assises de la formation en bibliothèque territoriale » ;
- encourager la coopération entre les bibliothèques territoriales et les bibliothèques universitaires en incitant le ministère de la culture et le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche à mener une réflexion commune ;
- sécuriser juridiquement la compétence lecture publique des départements en affirmant dans la loi le caractère obligatoire du rôle du département sur les bibliothèques départementales de prêt.
I. L'EXTENSION DES HORAIRES D'OUVERTURE DES BIBLIOTHÈQUES PUBLIQUES : UNE POLITIQUE MISE EN oeUVRE PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET SOUTENUE FINANCIÈREMENT PAR L'ÉTAT
A. L'ÉLARGISSEMENT DES MISSIONS DES BIBLIOTHÈQUES PUBLIQUES : DE CENTRES DE LECTURE ET DE PRÊT À PÔLES D'ANIMATION CULTURELLE ET SOCIALE
Premier équipement culturel public par leur nombre (16 500 établissements de lecture publique) 4 ( * ) , l'importance et la diversité des publics qu'elles accueillent (environ 12 millions d'usagers) 5 ( * ) , les bibliothèques ont vu leurs missions profondément évoluer à partir des années 1970, et plus encore depuis une dizaine d'années. Elles ne se limitent plus à leur rôle traditionnel de lieu de lecture et de prêt de livres : elles sont désormais des espaces d'animation culturelle au sens large.
De plus en plus de bibliothèques proposent ainsi des services dans des domaines divers (éducation artistique et culturelle, débat d'idées, formation et orientation professionnelles, médiation, lutte contre la fracture numérique...) et développent des partenariats avec d'autres acteurs issus des sphères culturelle, sociale ou éducative .
À Nantes, par exemple, un projet de refonte des établissements de lecture publique a été conduit en 2016 afin de rendre les bibliothèques « faciles, innovantes, participatives et partenariales » . Cette stratégie a notamment conduit à renforcer l'accessibilité du réseau (mise en place de la gratuité d'accès aux animations, évolution des horaires) et à mettre l'accent sur le développement de son axe participatif. À Brest, le succès de la nouvelle médiathèque centrale François Mitterrand - les Capucins est à mettre en relation avec la diversité (sept médiathèques de quartier) et le confort d'usage du lieu, la multiplicité des services et des activités proposés (événements, jeux, accompagnement...). À Montpellier, l'implication des bibliothèques dans les volets social, citoyen, éducatif et numérique s'inscrit dans le cadre d'une réflexion plus globale sur l'aménagement du territoire, la gestion des déplacements, la prise en compte de l'évolution des usages et des rythmes de vie des publics.
De nombreux autres exemples pourraient venir illustrer ce constat de transformation des bibliothèques en espaces de démocratie sociale et culturelle ou, pour reprendre l'expression de l'inspecteur général des affaires culturelles Noël Corbin, en « ponts avancés de la politique culturelle dans les territoires » 6 ( * ) .
* 1 Rapport au ministre de la culture et de la communication sur l'adaptation et l'extension des horaires d'ouverture des bibliothèques publiques, Sylvie Robert, Sénatrice d'Ille-et-Vilaine, août 2015.
* 2 Rapport « Voyage au pays des bibliothèques, lire aujourd'hui, lire demain », Erik Orsenna, de l'Académie française, et Noël Corbin, inspecteur général des affaires culturelles, février 2018.
* 3 Avril 2018.
* 4 En 2016 (dernières données statistiques disponibles), étaient recensés 8 100 bibliothèques et 8 400 points d'accès au livre, soit un total de 16 500 établissements de lecture publique.
* 5 Toutes les bibliothèques ne mesurent pas leur fréquentation et celles qui la mesurent prennent en compte des périmètres différents (nombre de visiteurs, nombre de visites...). C'est pourquoi le ministère de la culture encourage la mise en place systématique de compteurs. En attendant, en l'absence de données fiables, il doit procéder à des estimations à partir d'autres indicateurs d'usage (nombre d'inscrits, d'emprunteurs). Pour estimer les personnes qui fréquentent une bibliothèque sans être inscrits (chiffre le plus global), le ministère évalue la fréquentation à partir du nombre d'inscrits emprunteurs, auquel est appliqué un coefficient correctif établi sur la base des chiffres de l'enquête « Pratiques culturelles des Français » publiée en novembre 2009. Pour 2019, cette méthode a abouti à une estimation de la fréquentation égale à un peu plus de 12 millions de personnes.
* 6 Audition du 5 février 2020, par la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, de MM. Erik Orsenna et Noël Corbin, auteurs du rapport « Voyages au coeur des bibliothèques » (cf. Annexe).