"Réarmer" nos ports dans la compétition internationale

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 1 ^er juillet 2020, la commission a examiné le rapport d'information.

M. Hervé Maurey , président . - Je salue notre nouveau collègue Stéphane Cardenes, qui remplace Pascale Bories, laquelle a choisi de rester maire : cher collègue, bienvenue parmi nous.

Nous examinons le rapport de Michel Vaspart au nom de la mission d'information relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes, présidée par Martine Filleul. Ce rapport est le fruit d'un travail de longue haleine, initié il y a plus de six mois, qui a donné lieu à une trentaine d'auditions et à une dizaine de déplacements dans des ports maritimes, en France mais aussi à l'étranger - à Anvers et Rotterdam. Ceci, dans un contexte particulier, d'abord celui des grèves liées à la réforme des retraites et ensuite celui de la crise sanitaire. Mais cette crise a aussi accentué l'intérêt de votre travail en mettant en lumière le caractère stratégique des infrastructures portuaires et des chaînes de valeur logistiques.

Malgré l'importance cruciale des ports, nous attendons encore la stratégie nationale portuaire du Gouvernement, annoncée en novembre 2017. En février 2019, nous avions publié un rapport avec Michel Vaspart intitulé : « La compétitivité des ports français à l'horizon 2020 : l'urgence d'une stratégie », à l'issue d'une table ronde en commission. Nous nous inquiétions de la faible performance des ports français au regard des objectifs qui avaient présidé aux différentes réformes portuaires d'une part et en comparaison avec les autres ports européens d'autre part.

L'heure est au bilan, et surtout aux propositions pour remédier à cette situation. C'est pourquoi je laisserai d'abord la parole à la présidente de la mission d'information, afin qu'elle nous en présente les principaux constats, puis à son rapporteur qui nous détaillera ses propositions.

Mme Martine Filleul , présidente de la mission d'information . - D'emblée, je tiens à souligner la bonne entente qui a régné dans notre travail, avec le rapporteur Michel Vaspart. Nos travaux ont débuté en décembre 2019 et se sont achevés la semaine dernière par des échanges avec les représentants des syndicats des dockers et des personnels des ports. Au cours de ces sept mois de travail de terrain et d'écoute, qui ont été perturbés par l'épidémie de Covid-19, nous avons réalisé une trentaine d'auditions et dix déplacements dans les grands ports maritimes (GPM) relevant de l'État en métropole ainsi qu'à Rotterdam et à Anvers. Nous avons reçu de nombreuses contributions écrites, notamment de la Commission européenne que nous avons sollicitée, et procédé à des échanges complémentaires avec d'autres acteurs.

J'évoquerai les principaux constats de notre mission et je laisserai notre rapporteur présenter ses propositions, sur lesquelles nous avons longuement échangé au cours des dernières semaines.

La crise de la Covid-19 et le projet chinois de « nouvelles routes de la soie » renforcent le caractère stratégique des infrastructures portuaires et cette mission, souhaitée de longue date par notre rapporteur, était nécessaire. Une revue globale de la situation s'imposait, notre commission et le Sénat n'ayant pas conduit de travaux sur ce sujet depuis le rapport de Charles Revet « Les ports français : de la réforme à la relance », adopté en juillet 2011.

Premier constat : malgré nos atouts maritimes considérables
- un réseau portuaire dense, trois façades maritimes et un accès à tous les océans grâce à l'outre-mer - les performances de nos ports empêchent la France de tirer pleinement parti des échanges mondiaux.

Nous avons constaté que l'empreinte économique des ports est mal connue, faute de données consolidées sur l'ensemble du système portuaire. La valeur ajoutée totale associée au fonctionnement du système portuaire français dépasserait les 15 milliards d'euros, soit vingt fois le chiffres d'affaires des GPM, et représenterait 180 000 emplois directs et plus de 350 000 emplois directs et indirects, concentrés pour l'essentiel au Havre, à Marseille et à Dunkerque. L'importance du secteur logistique est également sous-estimée, malgré une prise de conscience récente au plus haut niveau de l'importance de ce sujet pour la croissance économique.

Sur le volet de la performance, le secteur portuaire connaît de profondes réformes depuis trente ans et la loi dite « Le Drian » de 1992, puis la réforme portuaire de 2008. L'orientation de ces réformes était positive car elles visaient à placer nos ports à armes égales avec leurs concurrents des ranges Nord et Sud en termes de compétitivité. Toutefois, le bilan est contrasté : les GPM ont gagné en compétitivité, amélioré leur situation financière et certains indicateurs sur le trafic de conteneurs sont encourageants mais globalement les trafics passant par les GPM ont reculé depuis 2008 et sont aujourd'hui à un niveau comparable à celui atteint au début des années 2000.

En 2019, le trafic de l'ensemble des GPM et Calais représentait 312 millions de tonnes, contre 470 millions de tonnes pour Rotterdam et 238 millions de tonnes pour Anvers. Le décalage est important : nos ports ne sont pas parvenus à s'imposer comme les principales portes d'entrée du commerce en Europe, alors même que 75 % des échanges commerciaux de l'Union européenne transitent par la mer et 25 % des échanges intra-européens.

Certes, d'autres facteurs expliquent les difficultés des ports français : la désindustrialisation, les restructurations affectant le secteur pétrolier et la conjoncture économique globale. Toutefois, pendant ce temps, les autres ports européens ont amélioré leur position.

Enfin, les récentes grèves et l'épidémie de Covid-19 ont durement éprouvé les GPM, avec de fortes baisses de trafics qui se traduisent par d'importantes pertes économiques, dont l'étendue n'est pas connue à ce jour.

Le rapport de l'inspection générale des finances (IGF) et du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), intitulé « La transformation du modèle économique des grands ports maritimes », dont nous avons entendu les auteurs, souligne d'autres difficultés pour nos GPM : des coûts de passage portuaire plus élevés que dans les ports européens voisins, une insuffisance de la desserte de nos ports par des modes massifiés et une image de fiabilité encore écornée.

Au total, le retard pris par la France représenterait de 30 000 à 70 000 emplois sur la filière des conteneurs - il faut savoir qu'à l'heure actuelle, plus de 40 % des conteneurs à destination de notre pays transitent par des ports étrangers.

Second constat : la faible massification des acheminements portuaires et les insuffisances de notre système logistique ne permettent pas aux GPM d'étendre leur hinterland. À l'heure actuelle, 80 % des pré- et post-acheminements portuaires reposent encore sur le mode routier (hors oléoducs) quand 50 % du fret conteneurisé du port d'Hambourg est acheminé par voie ferroviaire ou fluviale.

La question du faible recours au transport fluvial me tient particulièrement à coeur. Ce sujet, comme celui du fret ferroviaire, dépasse largement le cadre portuaire puisqu'à l'échelle nationale, la part modale du fluvial ne s'élève qu'à 3 %, alors que d'autres États, en particulier l'Allemagne et les Pays-Bas, ont réussi à tirer pleinement parti de ce mode. Le fluvial présente l'avantage d'être à la fois écologique - 1 barge équivaut à 125 poids lourds -, fiable et capacitaire. En France, le fluvial est loin d'être saturé : Voies navigables de France (VNF) estime que le trafic sur la Seine aval et le Rhône pourrait être quadruplé à infrastructures constantes. C'est pourquoi le mode fluvial est un levier important de compétitivité pour l'avenir de nos ports, d'autant plus dans un contexte de massification du transport maritime, sous l'effet de l'augmentation de la taille des navires. Certains de nos ports, à l'image de Dunkerque, ont mis en place des initiatives ambitieuses pour renforcer le transport fluvial, en mutualisant les Terminal Handling Charges (THC), pour lisser le surcoût lié à la manutention fluviale : en 2016, première année d'application de ce dispositif, le trafic fluvial a plus que doublé dans ce GPM.

Cette situation n'est donc pas satisfaisante alors que les potentialités de croissance sont importantes à court terme : selon le rapport IGF-CGEDD, la France pourrait augmenter de 10 % sa part de marché sur le trafic de conteneurs à destination de la France - qui atteindrait dès lors 70 % - avec des gains de plus d'1 milliard d'euros de valeur ajoutée et la création de 25 000 emplois directs et indirects.

Alors pourquoi en sommes-nous là ?

D'abord, notre système portuaire souffre des insuffisances globales de la politique de transport et de logistique et d'une absence de vision stratégique à long terme. La dernière stratégie nationale portuaire remonte à 2013 et elle ne traitait que des GPM de métropole - les GPM ultramarins ont été traités trois ans plus tard, à part, et les ports décentralisés ont été laissés de côté.

Depuis l'annonce d'une nouvelle stratégie portuaire par le Premier ministre en 2017 aux Assises de l'économie de la mer, rien ne s'est produit. Les nombreux rapports publiés ces dernières années - dont quatre rapports parlementaires en 2016 - soulignent tous que les résultats sont décevants, que des occasions ont été manquées mais aussi qu'il y a des potentialités à exploiter. L'ensemble démontre une inertie préoccupante de l'État : il est temps d'inverser la tendance. En comparaison, nos concurrents européens et internationaux, comme l'Allemagne et la Chine, portent une vision à très long terme de leurs ambitions maritimes.

Deuxième élément d'explication : le sous-investissement chronique dans la desserte et les infrastructures portuaires. Les investissements dans le domaine portuaire représentent moins de 3 % des investissements dans les infrastructures de transports. Les dépenses de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf) consacrées au secteur portuaire ne représentent que 1,25 % du budget total de l'agence. Concernant l'accès aux GPM, la loi d'orientation des mobilités (LOM) fixe une trajectoire d'investissements ambitieuse en matière de rénovation des réseaux et de report modal vers des modes massifiés, mais encore insuffisante.

Troisième élément : le modèle économique de nos ports est à bout de souffle, ils subissent un « effet ciseau » entre la hausse de leurs charges, notamment non-commerciales et fiscales, et la baisse des trafics d'hydrocarbures, qui s'additionne au retard pris sur le segment des conteneurs.

Je laisse la parole au rapporteur pour qu'il présente ses propositions.

M. Michel Vaspart , rapporteur . - C'est un moment assez particulier pour moi, puisque je vous présente ce qui sera plus que probablement mon dernier rapport sénatorial, ayant choisi de ne pas me représenter en septembre.

Avant de vous présenter nos propositions, je souhaite souligner deux points. D'abord, je suis très préoccupé non seulement par le projet chinois des « nouvelles routes de la soie », qui place l'Union européenne face à ses responsabilités en matière de protection de notre souveraineté et de notre autonomie stratégique, mais également par les liens entre notre principal armateur, CMA CGM, et l'armateur chinois Cosco, au sein de l' Ocean Alliance . En outre, depuis 2013, CMA CGM contrôle (à 51 %) avec China Merchants Group (à 49 %) la co-entreprise Terminal Link , qui détient notamment des participations dans les terminaux à conteneurs de Dunkerque, de Marseille et du Havre. Terminal Link s'est récemment vu transférer, avec l'accord de la Commission européenne, la cession d'actifs de CMA CGM dans huit terminaux. Ces exemples montrent une certaine porosité entre les participations portuaires chinoises et françaises, il est plus que nécessaire d'attirer l'attention du Gouvernement sur cet enjeu, j'ai déjà eu l'occasion de le faire en séance publique ou lors d'auditions en commission.

Ensuite, j'insiste sur la nécessité de saisir l'opportunité de la relance économique post-crise de la Covid-19 pour déployer un plan de soutien en direction de nos ports maritimes, que nous avons calibré à 150 millions d'euros par an sur cinq ans dans le rapport, avec en parallèle un doublement des moyens aux infrastructures de transports massifiées de fret, à 5 milliards d'euros sur dix ans. Ces deux programmes doivent permettre d'améliorer la compétitivité des ports français, d'accompagner la transition écologique de notre économie nationale et de favoriser des relocalisations industrielles, pour soutenir les trafics.

Au-delà de ces rappels, les propositions du rapport s'articulent autour de quatre recommandations de court terme et dix propositions.

S'agissant des recommandations, nous considérons que l'ouverture des ports sur leur environnement territorial - collectivités, universités, entreprises - doit encore être améliorée. Nous avons vu qu'à Anvers et Rotterdam, la relation avec le territoire est très bonne, les habitants connaissent leur port, et quand il y a des projets de développement, ils y adhèrent bien davantage que dans nos GPM. Nous appelons également à renforcer la connaissance sur l'empreinte économique des ports, en consolidant les données qui sont encore dispersées. Nous appelons également à la structuration d'un réseau de correspondants des ports au sein de l'Union européenne, pour promouvoir les intérêts français et tirer le meilleur parti des financements européens. L'affaire des « corridors » à l'été 2018, au sujet de laquelle nous avions adopté une proposition de résolution européenne, a marqué de nombreux acteurs du monde portuaire. Enfin, la dernière recommandation concerne la stratégie nationale portuaire et logistique : nous appelons le Gouvernement à la présenter sans plus tarder. Cette stratégie devra porter sur l'ensemble des ports français de métropole et d'outre-mer, en intégrant les ports décentralisés, qui sont trop souvent laissés de côté.

Nous proposons également de créer un « conseil national portuaire et logistique » (CNPL) pour piloter de façon transversale la politique maritime et portuaire. Je déplore que nous ne disposions plus d'un ministère de la mer, comme dans les années 1980. La création d'un conseil national serait un premier pas pour renforcer les liens entre les administrations de l'État, les acteurs économiques et les ports.

Nos dix propositions s'articulent en trois axes et visent d'une manière globale à « réarmer » nos ports dans la compétition internationale.

Le premier axe vise à améliorer le pilotage stratégique des GPM par l'État et la gouvernance interne des établissements publics portuaires.

Il faut inscrire la politique de dividendes de l'État dans une logique pluriannuelle, en créant des contrats d'objectifs et de performance, tels qu'ils existent pour de nombreux établissements publics. Notre commission avait défendu la création de cet outil lors de la réforme portuaire de 2008, à l'initiative de Charles Revet, mais le Gouvernement n'a pas respecté l'intention du législateur puisque la disposition prévoyant la conclusion de ces contrats a été déclassée de la partie législative à la partie réglementaire du code des transports lors de la codification du code des transports par voie d'ordonnance en 2010, avant d'être supprimée par le Gouvernement par décret. En complément, je souhaite que les lettres de mission aux directeurs généraux des ports soient généralisées, avec des objectifs précis, et que leur rémunération comporte une part variable plus importante en lien avec la performance du port dont ils ont la charge, à hauteur de 25 %.

La seconde proposition vise à mieux associer les acteurs économiques à la gouvernance des GPM et à renforcer le poids relatif des collectivités territoriales au conseil de surveillance. Ce sujet avait justifié en grande partie la création de cette mission d'information car les acteurs économiques ont été relégués dans un rôle purement consultatif au sein du conseil de développement, alors qu'ils faisaient précédemment partie des conseils d'administration des ports autonomes. Ces acteurs, qui investissent fortement dans le domaine portuaire, sont aujourd'hui à l'écart des décisions importantes, ce qui peut avoir des conséquences regrettables comme l'a montré le projet de terminal multimodal du Havre. La Cour des comptes considère que la présence des acteurs économiques au conseil d'administration des ports créé un risque de conflit d'intérêts mais ce risque est maîtrisé car nous disposons de nombreux instruments pour prévenir et faire cesser ces conflits d'intérêts.

Je suggère que la nomination des directeurs généraux des GPM se fasse sur proposition des conseils de surveillance de chaque GPM, avec la possibilité pour ces derniers de les révoquer, comme c'est le cas dans de nombreuses sociétés commerciales. À l'heure actuelle, la nomination est proposée par le ministre des ports maritimes, avec avis conforme du conseil de surveillance. Inverser cette procédure permettrait de diversifier le profil des directeurs et renforcerait le conseil de surveillance dans ses prérogatives de contrôle de la direction du port. Charles Revet avait déjà fait cette proposition en 2008 lorsqu'il était rapporteur de la loi de réforme portuaire.

Je vous propose également de prévoir la présence du président du conseil de développement et du président de l'Union maritime et portuaire locale au conseil de surveillance avec voix délibératives ; l'élection du président du conseil de surveillance au sein du collège des élus locaux ; une représentation unique de l'État au conseil de surveillance via le préfet de région, ce qui réduirait de 18 à 14 le nombre de membres du conseil de surveillance, pour une meilleure gouvernabilité des établissements - il y a actuellement cinq représentants des ministères; et une adaptation des instances de gouvernance à la taille des places portuaires en distinguant d'une part HAROPA (Le Havre-Rouen-Paris) et Marseille et, d'autre part, Dunkerque, Bordeaux, Nantes et La Rochelle. Les conseils de surveillance d'HAROPA et Marseille passerait ainsi de 18 à 14 membres et ceux des autres ports de 18 à 12 ou 14.

Le deuxième axe de nos propositions vise à renforcer la compétitivité de nos ports en agissant sur trois volets : financier, juridique et social.

Je propose de porter les investissements prévus par la loi d'orientation des mobilités de 2,3 à 5 milliards d'euros sur 10 ans, pour améliorer fortement notre politique pour le fret. L'association pour le fret ferroviaire du futur propose, quant à elle, une augmentation à 13 milliards d'euros, mais elle retient un périmètre plus large que la seule desserte des ports. En complément, il est nécessaire de tripler « l'aide à la pince », à 80 millions d'euros dès 2021, pour soutenir le transport combiné et donc encourager le report modal. Ces aides devront être calibrées pour servir nos ports et non nos concurrents : elles devront être attribuées seulement pour les trajets au départ et vers nos ports.

Une autre proposition vise à fixer un cap clair pour mieux réguler les services portuaires : certains services, comme le remorquage, sont insuffisamment régulés sur le plan de la concurrence, ce qui pèse sur la compétitivité-prix de nos ports. Nous devons envisager de confier à terme à l'Autorité de régulation des transports (ART) une compétence sur ce secteur ; d'ici à ce changement majeur, je propose que le CNPL soit chargé de veiller à l'évolution du coût des services portuaires. Je vous propose également de réduire à 4 ans la durée des agréments des entreprises de remorquage, contre 5 à 15 ans aujourd'hui en fonction des ports, afin de favoriser la concurrence.

S'agissant du volet social, nous avons eu de nombreux échanges : plusieurs propositions ambitieuses m'ont été soumises mais je retiens une approche mesurée. Nous devons renforcer les exigences de continuité et de disponibilité des activités de service public, comme le remorquage, en cohérence avec les possibilités que nous offre le règlement européen sur les services portuaires de 2017, pour améliorer la compétitivité de nos ports. Au-delà, pour la manutention, le dialogue social doit se poursuivre pour faire converger les acteurs autour d'une vision commune et d'un objectif de reconquête de parts de marché. Nos échanges avec les syndicats ont été riches et fructueux, je fais confiance à nos entreprises et à nos dockers pour adopter les organisations qui s'imposent, alors que les grèves liées à la réforme des retraites et la baisse des trafics liée à l'épidémie de Covid-19 ont durement éprouvé nos ports. En revanche, j'appelle l'État à utiliser les leviers à sa disposition, y compris la voie judiciaire, pour empêcher le blocage de l'accès aux ports, qui ne correspond pas à l'exercice classique du droit de grève, normalement limité au périmètre de travail des salariés et aux outils et équipements associés. Le port de Nantes a obtenu une décision en ce sens. L'État doit prendre ses responsabilités, il en va de notre image auprès des grands chargeurs et armateurs.

Je ne reviens pas sur le plan de relance portuaire que j'évoquais en introduction : une enveloppe de 150 millions d'euros par an sur cinq ans abondés par l'État me semble nécessaire pour soutenir nos ports.

Une autre proposition vise à sécuriser le modèle économique de nos ports, qui connaît un « effet ciseau » entre la hausse des charges et la baisse de la rente pétrolière. Il faut clarifier le périmètre des dépenses non commerciales prises en charge par l'État sur le budget général et je propose de porter à 170 millions en année « n » le montant des compensations versées par l'État, avec une trajectoire glissante pour atteindre 140 millions d'euros en année n+10 dans un objectif d'incitation à la performance. Aujourd'hui, les crédits budgétaires annuels représentent un peu moins de 100 millions d'euros.

S'agissant de l'entrée de nos ports dans la fiscalité foncière, un forfait fiscal adapté devrait être proposé par le Gouvernement dans le cadre du budget pour 2021, sur le modèle des autoroutes ou de certains équipements des ports de plaisance. J'y resterai attentif car c'est un enjeu majeur à la fois pour la situation financière de nos ports et pour les entreprises présentes sur le domaine portuaire, auxquelles les ports pourraient refacturer cette charge nouvelle. Quant à l'impôt sur les sociétés, le bilan d'ouverture des ports a été sécurisé sur plusieurs années et nous devrons veiller à la soutenabilité de cette charge à terme.

Enfin, le dernier axe de nos propositions vise à anticiper les défis à venir. Il est nécessaire que les GPM clarifient leur politique tarifaire en matière de droits de ports et réduisent leur dépendance à leur égard, car ils sont liés aux trafics et donc volatils. Les GPM doivent développer leurs recettes domaniales, sur le modèle de leurs concurrents.

J'appelle également l'État à accompagner puissamment nos ports dans la transition écologique et numérique : l'objectif de réduire de moitié les émissions des navires d'ici 2050 impose une ambition et des moyens. Des solutions existent - l'électricité à quai, le développement des propulsions décarbonées, etc. - l'État doit les encourager.

Enfin, s'agissant des « routes de la soie » chinoises, je propose d'établir une réponse coordonnée, par la négociation, à l'échelle européenne et, en France, de nommer un interlocuteur référent unique sur ce sujet, pour une veille permanente.

Au total, ces propositions doubleraient les moyens dédiés aux ports français, soit 7,3 milliards d'euros sur 10 ans. Nous devons accorder une priorité à nos ports, c'est un équipement stratégique, de souveraineté.

Un mot sur le canal Seine-Nord, dont la construction est actée. Nos interlocuteurs d'Anvers et de Rotterdam nous ont fait comprendre, dans un demi-sourire éloquent, que c'était à nos GPM de s'organiser pour ne pas subir les conséquences de l'ouverture d'un tel axe. Le canal ne sera pas ouvert avant dix ans, c'est le temps qu'il nous reste pour que Rouen et Dunkerque ne soient pas court-circuités par les grands ports du range Nord.

M. Hervé Maurey , président . - Merci pour ce travail de grande qualité, je salue tout particulièrement notre rapporteur, dont les compétences nous manqueront. Ce travail a été réalisé en bonne entente, au-delà des clivages politiques, c'est la marque de notre maison et de notre commission. J'espère que le Gouvernement entendra vos propositions, notamment sur la stratégie nationale portuaire, qui se fait trop attendre. Je souhaite aussi que ce travail fasse l'objet d'un débat en séance plénière.

Mme Martine Filleul . - Je m'exprimerai au nom de mes collègues du groupe socialiste et républicain, qui voteront ce rapport. Il faut soutenir les ports par un plan d'urgence, car ils sont à un moment critique de leur histoire, confrontés à des problèmes qu'ils ne peuvent supporter seuls, qu'il s'agisse du numérique ou encore de la crise sanitaire - à Dunkerque, l'activité a été réduite de moitié sous le coup de cette crise. Il faut un plan de relance, faute de quoi nos GPM seront bien trop distancés par la concurrence, les grands ports de l'Europe du Nord ayant, eux, déjà pris les mesures nécessaires.

Je crois qu'il faut aussi changer de perspective sur nos ports, les regarder comme pourvoyeurs d'emplois, de développement. Il faut leur faire confiance, leur donner de la souplesse, pour qu'ils s'adaptent et s'ouvrent à l'environnement - alors qu'ils sont aujourd'hui placés sous la férule d'un État mauvais gestionnaire. Il faut aussi favoriser les alliances entre les ports, fluviaux, maritimes, en finir avec la fragmentation qui fait tant de mal. Nous devons aussi replacer les ports dans des enjeux globaux, environnementaux et européens, nous avons besoin d'une politique harmonisée des transports fluviaux, maritimes et ferroviaires. La France doit également être plus présente à Bruxelles pour défendre ses intérêts et participer à une convergence européenne des ports, plutôt qu'une concurrence entre les ports. Et c'est par ces politiques européennes d'envergure que l'on pourra faire face aux « routes de la soie ».

Mme Nelly Tocqueville . - Je félicite le rapporteur pour ce travail fouillé, complet : en réalité, on ne peut pas faire mieux que ce rapport sur le sujet, il serait bienvenu que les gouvernants nous entendent. Je déplore moi aussi l'obsolescence des installations ferroviaires sur les lignes dites capillaires, notamment à Rouen : ce mauvais état traduit le désintérêt public vis-à-vis de ces infrastructures, alors qu'elles sont nécessaires aux ports.

Le demi-sourire de vos interlocuteurs d'Anvers et de Rotterdam lorsque vous avez évoqué le canal Seine-Nord, peut être interprété comme un signe inquiétant ou, à l'inverse, encourageant : à nous de choisir ce qui en adviendra et le moins qu'on puisse dire aujourd'hui, c'est que la vigilance s'impose. Ce canal est nécessaire, mais attention à ne pas sacrifier Rouen et Le Havre, nous avons les solutions, elles réclament de la volonté et des moyens.

Je remercie tout particulièrement le rapporteur et le salue, nous avons beaucoup travaillé sur de nombreux sujets, en particulier littoraux, toujours dans la cordialité et l'intérêt des territoires.

M. Didier Mandelli . - Je me joins à ces remerciements, au nom du groupe Les Républicains, nous avons toujours apprécié la passion de notre rapporteur pour les sujets liés au littoral et au domaine maritime. Le diagnostic est unanime : depuis des décennies, la France souffre d'un manque de vision et de stratégie en matière maritime, comme sur d'autres grands enjeux. N'oublions pas que le fluvial et le maritime ont largement contribué à la richesse de notre pays. Et quand je vois comment le Gouvernement est parvenu, d'un trait de plume et en 48 heures, à trouver 1 milliard d'euros pour le canal Seine-Nord parce qu'il fallait à tout prix signer la convention avec le président de région, ceci sans recette supplémentaire, je suis quelque peu inquiet sur notre capacité à financer des infrastructures aussi importantes, et ce qu'il en adviendra. En réalité, tous les acteurs sont prêts à s'engager pour de tels équipements, les parlementaires aussi, mais il manque une ambition claire de l'État et de la constance dans le fait de tenir les engagements pris. J'espère donc que ce rapport aura un impact fort.

M. Jean-Michel Houllegatte . - Je salue le travail de notre rapporteur qui a su travailler au fond, s'investir dans la durée sur un sujet au point d'en devenir un expert- évoquer Michel Vaspart, c'est aussitôt apercevoir un port maritime -, pour parvenir à cette capacité de trouver les chemins du possible avec pragmatisme et réalisme, à l'image du travail sénatorial.

Les espaces portuaires connaissent une profonde mutation, mais ils restent soumis à des tensions réglementaires et administratives : à Cherbourg, il a fallu 15 ans pour construire des terre-pleins, du fait des contraintes administratives, alors que c'était nécessaire pour implanter des entrepôts, donc faire vivre le port en y implantant des activités, de la valeur ajoutée. Une question : quelle place faites-vous dans votre rapport aux questions de la domanialité portuaire ?

M. Pascal Martin . - À mon tour je remercie et félicite notre rapporteur : j'ai participé à cette mission et je me retrouve parfaitement dans les recommandations. Au Havre, le port fait un travail important pour s'ouvrir sur son environnement et sa population : Le Havre Port Center développe toute une pédagogie, des visites, des formations, ses équipes travaillent en réseau avec des ports internationaux comme ceux de Gênes et Singapour
- ne serait-ce pas une réponse pour les autres GPM ?

Ensuite, le canal Seine-Nord exige une stratégie nationale, ou bien Le Havre, Rouen et Dunkerque, donc la France, subiront la nouvelle donne. Nous constatons que les ports sont en compétition, sans démarche partagée. Si la compétition prédomine entre nos GPM, le risque est énorme - et je suis personnellement pessimiste. Il reste dix ans avant l'ouverture de ce canal, nous avons besoin d'une réponse collective aux défis qu'il nous pose.

M. Hervé Gillé . - Je salue à mon tour notre rapporteur et me félicite de la qualité relationnelle qui a présidé à nos travaux. Nous constatons tous combien notre pays manque dramatiquement d'une stratégie logistique nationale et même européenne, transversale, intermodale, combinée, propre à répondre aux enjeux de développement durable, et qui passe par des coopérations régionales et européennes. Regardez les documents contractuels de l'aménagement du territoire et autres contrats de plan : la réflexion intermodale y est quasiment absente, aucune clé de lecture sur les transports dans les territoires et leur insertion dans un territoire plus vaste. Aussi les initiatives sont-elles entre les mains des filières économiques et des opérateurs de transports, sans axe stratégique. Nous manquons aussi de vision prospective sur les nouvelles technologies : comment la logistique va-t-elle se développer avec les camions autonomes à hydrogène ? Quelles conséquences pour l'aménagement du territoire ?

M. Guillaume Chevrollier . - La question maritime engage effectivement notre souveraineté nationale, c'est bien à cette échelle qu'il faut poser l'enjeu. Vous proposez des réformes concrètes sur la gouvernance des GPM : la prochaine loi de décentralisation vous paraît-elle un bon véhicule ? Ensuite, que pensez-vous de la performance environnementale des ports français, en particulier pour la préservation de la biodiversité ?

M. Benoît Huré . - Le diagnostic est unanime : depuis au moins quinze ans, nous manquons de stratégie maritime, le problème demeure entier. Une question d'actualité : comment voyez-vous la mise en oeuvre du Brexit et ses conséquences sur nos ports maritimes ? Ensuite, si je conviens que la décentralisation pourrait apporter du dynamisme, il ne faut pas oublier que sans moyens financiers conséquents, les limites de l'action sont vite atteintes. Enfin, pour bien connaître la région des ports de l'Europe du Nord - le port fluvial de Givet, dans mon département, n'est qu'à deux heures de route d'Anvers  -, je sais que nos concurrents disposent d'avantages géographiques que nous n'avons pas, en particulier la densité de population, la densité industrielle et économique, les équipements en voies d'eau, qui font en particulier que le fluvial y est resté le premier moyen de transport.

M. Jérôme Bignon . - Je salue à mon tour ce travail de grande qualité, dont je sais qu'il est d'un intérêt vif pour les acteurs et pour l'avenir de notre pays. Vos conclusions rejoignent celles qui étaient les nôtres, quand nous avons travaillé sur ce sujet dans une mission parlementaire avec René Vandierendonck à la demande du Premier ministre - où nous étions quatre sénateurs et quatre députés, représentatifs des différents axes et façades maritimes. Le drame des ports, c'est que les collectivités les considèrent pour leur notoriété un peu comme l'équipe de foot : toute l'activité est regardée au seul bénéfice du territoire local, comme dans un match avec les autres territoires, sans vision d'ensemble. C'est pourquoi il faut faire attention avec la décentralisation : régionaliser, c'est encourager la concurrence - je suis plutôt favorable à une vision nationale, seule capable d'imposer plus d'équilibre. Voyez certaines de nos règles, par exemple en matière de suivi douanier, d'entrée dans les ports : elles varient selon les places portuaires, ces différences accentuent la concurrence et nous désavantagent par rapport aux autres grands ports européens.

Comme membre du conseil de surveillance du canal Seine-Nord Europe, j'ai la chance de suivre le dossier de près. Regardez le trafic sur l'autoroute A1 : deux files sur trois sont saturées de camions, à longueur de journée, on en est à organiser des parkings à 50 kilomètres de Paris pour réguler les pauses nocturnes. C'est tout ce trafic routier qu'on pourra transférer sur l'eau, cela représente des dizaines de milliers de tonnes de CO ₂ . D'où vient et où va ce fret ? En partie dans l'Europe du Nord, mais aussi dans nos territoires, et c'est cette partie qu'il nous faut récupérer pour nos ports, c'est l'enjeu des plateformes portées par les régions. Je crois donc que avancées existent - mais je constate que vous êtes aussi pessimistes que nous l'étions dans notre mission, ce qui m'attriste...

Mme Angèle Préville . - Une question : dans quelle proportion les conteneurs qui livrent la France transitent-ils par les ports étrangers ? Il faut faire connaître ce chiffre, c'est utile pour défendre nos ports maritimes. Je salue en notre rapporteur un sénateur de conviction, c'est très précieux pour tous ceux qui ne sont pas spécialistes de ces sujets, je salue aussi le lanceur d'alerte sur les « routes de la soie » - merci pour votre vigilance, cher collègue.

M. Michel Vaspart , rapporteur . - Je remercie chaleureusement les services de la commission, ils m'ont été d'une grande utilité, en particulier dans ce contexte rendu plus difficile par la crise sanitaire.

Je déplore avec constance l'état lamentable du réseau ferroviaire dit capillaire, c'est-à-dire les voies qui desservent les silos céréaliers, parmi d'autres équipements, et qui font que Rouen est le premier port céréalier de France - il a perdu récemment sa première place européenne. Attention : si l'on ne restaure pas ce réseau capillaire, les céréales seront transférées sur la route, c'est très concret, et urgent.

Je ne suis pas pessimiste sur le canal Seine-Nord, mais réaliste, et l'optimiste de nature que je suis n'a qu'un message : il faut aller vite. Avant la crise sanitaire, nous constations que le volume de conteneurs était en progression au Havre, certes, mais attention : cette progression est bien moindre qu'à Anvers et Rotterdam, c'est donc que nous perdons du terrain.

Notre rapport aborde la question de la domanialité, nous disons qu'il faut augmenter les recettes domaniales. Des progrès sont accomplis, voyez ce qui se passe dans le Nord, il faut s'en inspirer et aller plus loin.

Les questions environnementales sont décisives, en particulier la préservation de la biodiversité dans l'espace portuaire. En réalité, les mêmes règles européennes s'imposent aux différents ports, mais les approches sont différentes. En France, nous avons fait des réserves foncières considérables il y a des décennies, pour les plateformes portuaires - et comme le développement y a été arrêté, la nature y a repris ses droits, la biodiversité s'est développée et désormais il faut compter avec les règles d'urbanisme protectrices, avec des oppositions fortes localement. À Rotterdam, outre l'extension sur la mer, on considère que le domaine portuaire est une zone d'activité industrielle et que la compensation peut se faire à l'extérieur de ce domaine. Les solutions sont plus compliquées en France, les oppositions sont nombreuses, je crois qu'il faut ouvrir davantage les ports sur l'extérieur, Anvers et Rotterdam le font remarquablement.

Nous avons besoin d'une stratégie nationale et européenne, c'est tout à fait exact, cela fait des décennies que nous le répétons... parce que rien ne bouge ! Sur ce plan, il faut dire que le ministère de l'environnement ne fait pas son travail, alors que les hauts fonctionnaires ne manquent pas...

La prochaine loi de décentralisation est-elle un bon véhicule pour réformer nos ports maritimes ? Pourquoi pas, si un projet de loi spécifique n'est pas préparé d'ici là - mais il faut aussi compter avec la prochaine loi de finances, échéance importante, et j'envisage de déposer une proposition de loi.

Le Brexit a été un vrai sujet, avec le problème des « corridors » en 2018. Dès lors que les produits irlandais ne passeront plus par l'Angleterre, il faut définir des « corridors » depuis l'Irlande jusqu'au continent européen ; or, ceux que la Commission européenne a proposés allaient directement à Anvers et Rotterdam, sans passer par nos ports. Cela nous montre combien la France n'est pas suffisamment présente à Bruxelles, ce qui va bien au-delà de la question des ports maritimes. Avant la crise sanitaire, le Premier ministre anglais a annoncé qu'il envisageait d'autoriser des ports francs sur la Manche : ce serait une concurrence déloyale très inquiétante, y compris pour Anvers et Rotterdam.

Environ 40 % des conteneurs qui alimentent le marché français passent par Anvers et Rotterdam : c'est effectivement un chiffre-clé, à faire connaître.

L'aide à la pince est aussi une question importante, parce qu'elle joue contre nos ports maritimes. Cette subvention publique qui aide l'acheminement des conteneurs par voie ferrée, désavantage nos ports maritimes. En effet, un conteneur posé sur un train au Havre pour aller à Lyon, reçoit 34 euros d'aide à la pince ; mais le même conteneur, débarqué à Anvers, recevra une aide à la pince de 31 euros en Belgique, puis 130 euros au Luxembourg, et encore 17 euros pour aller de Luxembourg à Lyon
- l'aide est cependant plafonnée à 150 euros : au total, le conteneur reçoit une aide à la pince de 150 euros s'il débarque à Anvers, mais 34 euros au Havre, c'est un vrai handicap. Nous proposons de tripler notre aide à la pince, à l'intérieur de notre territoire, à partir de nos ports.

M. Hervé Maurey , président . - Beaucoup d'entre vous soulignent l'absence de stratégie nationale, c'est vrai pour ensemble des questions d'aménagement du territoire, voilà notre réalité : l'aménagement du territoire est le parent pauvre des politiques publiques, depuis trop longtemps, nous n'avons de cesse de le dire. Monsieur le rapporteur, je pencherais pour le dépôt d'une proposition de loi, au moins à titre conservatoire, puis, selon ce que fera le Gouvernement suite à la publication de votre rapport, nous verrons s'il y a lieu d'inscrire cette proposition à notre calendrier.

La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable autorise la publication du rapport.