C. COMPÉTENCES ET EMPLOI : IL FAUT UN PILOTE DANS L'AVION DES POLITIQUES PUBLIQUES
1. Repenser la production et l'utilisation de la data : une urgence pour l'emploi
a) Agora, une base de données à exploiter pleinement
Lors de leur déplacement dans les Hauts-de-France, Michel Canévet et Guy-Dominique Kennel ont rencontré plusieurs vice-présidents et le président de la région. Sur la problématique de l'orientation vers des formations efficientes et de l'insertion professionnelle, il leur a été répondu que la région des Hauts-de-France avait demandé les statistiques des débouchés des stagiaires ayant bénéficié d'un financement dans le cadre de son programme régional de formation, sans jamais avoir pu les obtenir. Le conseil régional a donc été contraint de commander une étude à un prestataire privé pour obtenir une évaluation chiffrée de l'insertion professionnelle des stagiaires et ainsi être en mesure d'apprécier l'attractivité des formations et leur ouverture vers des métiers et secteurs qui recrutent. Comment ne pas s'interroger en recueillant cette expérience quand on constate le nombre important d'études produites par ailleurs par les différents organismes publics ? La France n'est-elle pas capable de fournir aux autorités politiques compétentes les informations incontournables pour piloter de façon pertinente les politiques publiques devant soutenir l'emploi ?
Pour ce qui concerne l'évaluation et l'aide au pilotage des politiques d'achats de formation, le projet Agora constitue une réponse intéressante. Initié en 2015 sur proposition du Cnefop (Conseil national de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles), ce projet visait à obliger les organismes de formation à informer les financeurs des entrées et des sorties de formation ainsi que des trajectoires professionnelles débouchant de celles-ci. Les différents acteurs de la formation professionnelle devaient pouvoir ensuite partager ces données entre eux. La loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels a consacré ce dispositif à l'article L. 6353-10 54 ( * ) du code du travail. Puis la loi du 5 septembre 2018 a élargi la base aux informations concernant les apprentis. Le déploiement de la plateforme Agora suivra la mise en oeuvre du CPF et devrait être opérationnelle en 2021 .
Agora est donc une plateforme qui permettra de mesurer, à partir du compte personnel de formation, le parcours de formation et l'insertion professionnelle de chaque individu, mettant en évidence la « biographie professionnelle de chaque français ». C'est une formidable source de données statistiques pour apprécier la pertinence des formations et leur impact sur l'emploi. Cet outil devrait ainsi éviter que l'expérience de la région Hauts-de-France ne se reproduise.
Compte tenu des enjeux en matière d'information sur les débouchés des filières de la formation initiale présentés précédemment dans ce chapitre, il serait cohérent que la plateforme Agora permette d'intégrer, pour chaque individu, les données du parcours de formation initiale. D'ailleurs cette perspective semble avoir guidé le législateur qui a prévu, à l'article L. 6323-8 du code du travail relatif au traitement des données du CPF, une première étape allant dans ce sens : « Ce traitement intègre la possibilité, pour chaque titulaire du compte, de disposer d'un passeport d'orientation, de formation et de compétences, dont la consultation est autorisée exclusivement par le titulaire, qui recense les formations et les qualifications suivies dans le cadre de la formation initiale ou continue ainsi que les acquis de l'expérience professionnelle, selon des modalités déterminées par décret . »
Une telle intégration, si elle était généralisée, permettrait enfin d'avoir des statistiques fiables sur la portée des formations initiales et professionnelles de tous les individus et d'en analyser le sens en termes de cohérence des parcours, d'employabilité des individus, de pertinence des choix individuels mais aussi des pilotages des politiques publiques au regard de l'emploi. Les informations statistiques, anonymes, devraient pouvoir être communiquées largement au niveau national et régional pour permettre aux acteurs publics comme aux individus de piloter au mieux leurs décisions .
Enfin, concernant l'information à destination du public, de nombreux acteurs s'accordent à reconnaître deux critères déterminants d'aide à la décision individuelle : le niveau de salaire et le taux d'emploi à la sortie de la formation . Le représentant d'un OPCO a même estimé que ces critères, souvent évoqués par les acteurs privés, « indiquent 85 % de l'utilité de la formation ». Il serait utile que les statistiques accessibles au plus grand nombre contiennent ces deux informations mais également tous les autres critères permettant d'évaluer au mieux la pertinence de choix de formations.
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Recommandation n°21 : Inclure systématiquement les informations relatives à la formation initiale dans le système d'information Agora, et rendre publiques les statistiques nationales et régionales anonymes, en indiquant a minima le niveau de salaire et le taux d'emploi à la sortie de chaque formation. |
b) Un enjeu stratégique et financier : rationaliser la production et l'utilisation des données relatives à l'emploi, aux formations et aux compétences :
Dans le rapport 55 ( * ) précité de l'OCDE « Obtenir les bonnes compétences : France » (2017), l'une des premières recommandations vise la rationalisation des sources de données : « Regrouper les informations issues de sources différentes (prévisions, enquêtes, données sur les vacances d'emploi) afin de procéder à une évaluation globale des déséquilibres en matière de compétences. Présenter les informations issues de cette évaluation globale sous un format pratique, afin d'atteindre un vaste public ». En effet, l'étude mentionne les nombreuses sources existant en France avec les publications de France Stratégie, de la Dares, de Pôle emploi, du réseau Carif-Oref (Centre Animation Ressources d'Information sur la Formation / Observatoire Régional Emploi Formation), des Direcctes, des observatoires prospectifs des métiers, des qualifications et des compétences (OPMQ), du réseau Emplois Compétences, auxquelles peuvent être ajoutées à titre d'exemple les études de l'Insee ou les initiatives du Medef, d'instituts divers, des CCI, etc. Le sentiment des rapporteurs, qui se dégage de leurs travaux, est celui d'un foisonnement de données peu ou pas coordonnées, et donc de « gaspillage », d'autant que ces études ou enquêtes servent parfois peu aux acteurs économiques soit lorsqu'ils ont besoin de données précises (cf les initiatives de la région des Hauts-de-France) soit lorsqu'ils ont besoin d'être guidés utilement (cf les carences en GPEC dans les plus petites entreprises).
Dans son étude 56 ( * ) de février 2019 sur l'information relative aux débouchés professionnels des formations, France Stratégie dresse un constat particulièrement sévère : « L'information sur les débouchés professionnels est abondante et riche. Principalement issues de la sphère publique, plusieurs sources statistiques produisent des indicateurs pertinents visant à mesurer le devenir des jeunes sur le marché du travail en fonction de leurs filières d'études initiales. Cependant, cette information foisonnante se heurte à des limites inhérentes à ces sources qui affaiblissent la qualité et les précisions des données produites. Les différentes nomenclatures utilisées et les objectifs spécifiques des enquêtes rendent parfois l'information difficilement saisissable et lisible par les parties prenantes de l'orientation ». L'étude poursuit et donne un exemple qui met en évidence encore une fois une initiative régionale visant à pallier une carence nationale : « Des initiatives régionales se sont développées pour pallier ces insuffisances . Citons l'outil CLEOR55, moteur de recherche interactif pour informer sur les formations et les métiers par bassins d'emploi. Le site propose par métier des listes d'entreprises géolocalisées, les formations dispensées à proximité et les salaires et types de contrats pratiqués (avec des données issues des DADS, de BMO ou encore des enquêtes Emploi). Gageons qu'un tel outil, particulièrement simple et adapté au grand public, est destiné à être étendu et à gagner une visibilité nationale . »
Par ailleurs, le constat du manque de coordination entre acteurs publics est parfois déroutant , lorsqu'on lit par exemple la réaction de la ministre du Travail à une recommandation de la Cour des Comptes pour Pôle emploi en février 2020 : « En dernier point, s'agissant de votre recommandation à Pôle emploi, aux ministères sociaux et à l'Unédic de mettre en oeuvre un plan d'action en matière de gestion et de pilotage des données , j'indiquerais que les services des ministères sociaux collaborent effectivement avec Pôle emploi et l'Unédic dans un souci de fluidification des échanges de données permettant d'assurer une meilleure articulation des services des différents acteurs des politiques de l'emploi, de la formation professionnelle et de la cohésion sociale tout en garantissant le respect de la réglementation protectrice des droits des individus en matière de gestion des données personnelles. Notre ambition est d'améliorer les modalités de communication entre systèmes d'information afin de permettre un pilotage partagé des politiques et d'optimiser la prise en charge des publics dans la perspective du principe « dites-le nous une fois ». Penser qu'en 2020, à l'heure où l'intelligence artificielle révolutionne déjà de nombreux secteurs, l'amélioration du pilotage partagé des politiques entre les principaux acteurs nationaux de l'emploi constitue une « ambition » et non une réalisation est inquiétant.
Quel est le risque des insuffisances ainsi constatées chez les acteurs publics ? La conséquence directe de cette carence est simple et a été maintes fois vérifiée : on se tourne vers les acteurs privés qui sont les seuls à apporter des informations claires et accessibles . Ces derniers s'emparent de certaines de ces sources documentaires et produisent leurs propres contenus destinés à l'aide à l'orientation du public. Or pour France Stratégie, le risque est double : « tout d'abord, les pouvoirs publics n'ont pas de contrôle sur l'exactitude des données publiées ou sur les méthodologies utilisées pour réaliser ces comparaisons. Ensuite, l'effet indirect de ces classements non contrôlés est l'instauration d'une logique de concurrence entre établissements publics d'enseignement, portant en plus sur des critères de comparaison parfois discutables car ne prenant pas en compte par exemple la sélectivité à l'entrée des étudiants et les caractéristiques intrinsèques des étudiants . (...) Si on peut comprendre les réticences des acteurs principaux du SPO 57 ( * ) à publier des indicateurs d'insertion qui pourront être mal interprétés par les citoyens, on se rend bien compte des risques d'un tel manque. Le grand public, par désir de transparence, se tourne vers les publications privées. Or celles-ci, avec un objectif lucratif, visent la simplicité, voire l'effet d'annonce accrocheur, peinant parfois à rendre compte du processus de l'insertion professionnelle, dont on a décrit la complexité. Les indicateurs publiés rendent ainsi très mal compte de nombreuses dimensions, notamment en matière de qualité de l'insertion (conditions de l'emploi, nature des contrats, perspectives d'évolution, dynamique des métiers, etc.) ».
L'impact est également négatif pour les demandes de certification auprès de France compétences. En effet, son directeur de la certification identifie la disponibilité des données relatives aux métiers et aux compétences comme l'une des principales difficultés rencontrées par les demandeurs de certification : « Un organisme, même s'il porte sa propre ingénierie de certification, doit pouvoir disposer de données sur les besoins de recrutement, le développement macroéconomique des secteurs et filières, les évolutions des organisations de travail, des techniques, des attentes en compétences des employeurs. D'un secteur ou d'un métier à l'autre, ces informations ne sont pas forcément simples à collecter en vue d'être analysées puis traduites . »
On peut enfin craindre le risque de gaspillage de l'argent public . En effet, il peut être choquant de constater que les grands acteurs nationaux investissent de façon désorganisée dans des études qui ne servent pas nécessairement aux acteurs économiques ou politiques de terrain en charge de l'emploi et de la formation professionnelle. Ces derniers, lorsqu'ils sont publics (collectivité territoriale par exemple) sont alors contraints d'utiliser leurs propres ressources pour financer des études privées visant à pallier les carences en matière d'information (cf les exemples dans les Hauts-de-France, sur l'insertion professionnelle d'une part et sur l'impact de l'intelligence artificielle sur les métiers de demain d'autre part).
Pour toutes ces raisons il devient urgent de rationaliser et rendre accessibles toutes les études et enquêtes produites en France.
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Recommandation n°22 : Rationaliser et rendre plus accessible la production publique des études, enquêtes et autres données sur l'emploi et les besoins en compétences. |
Enfin un autre sujet est apparu au cours des auditions. Il est lié au transfert de recouvrement de la contribution à la formation professionnelle aux Urssaf , reporté au 1 er janvier 2022. Ce transfert inquiète les OPCO qui aujourd'hui utilisent les précieuses informations statistiques découlant de cette collecte. Elles constituent une base de données essentielle , selon eux, sur l'état de l'emploi . C'est pourquoi il apparaît crucial de garantir que le transfert du recouvrement s'accompagnera, en contrepartie, d'un transfert des données statistiques aux OPCO et plus généralement aux branches professionnelles. À défaut, ces derniers prévoient d'ores-et-déjà qu'ils seront « contraints d'acheter la data, ce qui représentera un investissement conséquent ».
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Recommandation n°23 : Garantir le transfert, des Urssaf aux OPCO, des statistiques sur l'emploi issues du recouvrement de la contribution à la formation professionnelle. |
2. La région doit piloter les politiques en faveur de l'emploi
De très nombreux exemples, dont certains apparaissent dans le présent rapport, montrent que l'approche territoriale est essentielle pour appréhender les questions d'emploi et de compétences . Les initiatives citées en exemple sont souvent celles de régions qui ont su comprendre les enjeux locaux et, grâce à leur compétence économique et à leur connaissance du tissu entrepreneurial, ont pu offrir des solutions adaptées.
Aujourd'hui les initiatives régionales sont nécessairement complémentaires des actions nationales déclinées sur l'ensemble du territoire.
Ainsi le dispositif Proch'Emploi , décrit plus haut, est-il aujourd'hui mené en complémentarité de l'action de Pôle emploi dans les Hauts-de-France. Cette double approche en faveur de l'emploi porte ses fruits puisqu' en janvier 2020, les Hauts-de-France sont la région où le chômage a le plus baissé en un an : la baisse de 29 000 demandeurs d'emploi représente en effet une diminution de 4,9 % du taux de chômage, contre 2,9 % en moyenne nationale. Mais une évolution du pilotage des acteurs de l'emploi pourrait-elle encore être plus efficace ?
Là encore, plusieurs témoignages conduisent à répondre positivement. Tout d'abord, le co-pilotage d'institutions ou de politiques publiques est rarement le plus efficient . L'exemple le plus spontanément cité lors des déplacements par les interlocuteurs de la Délégation est celui des missions locales, devant favoriser l'insertion professionnelle et sociale des jeunes. Même avec des personnels motivés et dévoués, force est de constater que les intérêts des multiples financeurs (État, région, département, ville, Union européenne, etc.) ne sont pas toujours compatibles car chacun a ses propres objectifs, sa propre logique, en complément de ses propres actions en faveur de l'emploi.
Or l'approche territoriale est essentielle pour créer des dynamiques entre bassins d'emploi d'une même région . Comme le précisait France Stratégie aux rapporteurs, « l'inadéquation entre offre et demande de travail au niveau national et au niveau d'un territoire n'appellent pas des solutions de même nature ». Pour Pôle emploi, « il est important de poser le bon diagnostic sur l'origine des difficultés de recrutement sur chaque métier et dans chaque bassin, car les réponses à apporter ne sont pas les mêmes (formation, encouragement à la mobilité, découverte des métiers, etc.) ». La région apparaît donc comme l'échelon le plus pertinent pour piloter utilement les politiques et les acteurs de l'emploi.
Mais les récentes initiatives de « décentralisation » allant dans le sens d'une régionalisation sont trompeuses car partielles et donc inefficaces . En témoigne l'expérimentation de décentralisation du pilotage de Pôle emploi, qui, si elle est mise en oeuvre, restera cantonnée au domaine de la formation professionnelle des demandeurs d'emploi. L'action est donc limitée, et devrait de surcroît s'accompagner d'une nouvelle instance de gouvernance régionale comprenant Pôle emploi, remettant de facto en cause le pilotage réel par la région.
Un autre exemple est celui du transfert de la compétence en matière d'orientation à la région , issu de la loi du 5 septembre 2018 déjà citée. En effet, ce transfert est limité à l'information sur les métiers , et ne donne en aucun cas les moyens de créer une véritable dynamique en matière d'orientation car la région ne pourra piloter ni l'organisation des événements au sein des établissements, ni la sensibilisation des enseignants ni former les personnels d'orientation. Le sentiment général est d'être « au milieu du gué ».
Aux sceptiques qui craignent les inégalités, le président délégué de Régions de France répond, au cours d'une audition au Sénat, que « l'unité de l'action n'est pas le gage de l'égalité ». Car parfois une mesure peut être la bonne réponse dans un territoire mais créer des difficultés supplémentaires dans une autre.
En outre, comme l'a fait remarquer la vice-présidente de la région Grand Est en charge des sujets Compétitivité, Innovation et Numérique, les enjeux en matière d'emploi et d'orientation vers les compétences et les métiers de demain nécessitent de bien connaître le tissu économique d'un territoire, ce qui est précisément la compétence des régions . « L'orientation n'est pas le sujet de l'Éducation nationale car elle nécessite d'être menée au plus près des acteurs économiques de terrain ». Certaines anecdotes sont particulièrement révélatrices d'une « déconnexion totale des réalités du terrain » de la part des autorités nationales. Ainsi l'obligation de traduire tous les diplômes en anglais n'avait-elle pas de sens dans la région Grand-Est où les évolutions professionnelles sont avant tout tournées vers l'Allemagne !
Les Hauts-de-France n'ont pas attendu que l'État modernise ses outils et va lancer, au début de cet été, une application qui offrira aux demandeurs d'emploi tous les services dont ils auront besoin pour des emplois vacants géolocalisables : transports en commun, aides aux transports proposés pour le retour à l'emploi - tel le dispositif « En route pour l'emploi » de prêt d'un véhicule pour 2 euros par jour, les services de garde d'enfant, les offres de formation correspondant au poste géolocalisé, etc.
La Nouvelle Aquitaine a, quant à elle, créé un site portail dédié à l'entreprise : entreprises.nouvelle-aquitaine.fr . Il valorise la politique de la Région en matière de développement économique et propose des services et informations pratiques autour de divers parcours de l'entreprise. Le site s'adresse au monde de l'entreprise néo-aquitain au sens large : TPE, PME, ETI, grandes entreprises, salariés ou demandeurs d'emploi, ainsi qu'aux laboratoires de recherche et universités, clusters, pôles de compétitivité ou technopoles, etc. Un autre portail 58 ( * ) a été mis en place pour faciliter la mise en relation des compétences et des entreprises qui recrutent. Accessible à tous, « Talents d'ici » permet aux entreprises de trouver le bon profil parmi 50 000 candidats sortant de formation dans plus de 15 secteurs d'activité.
Lorsque le pilotage est trop éclaté et que l'action publique est insuffisamment efficace, c'est le secteur privé qui est contraint de prendre le relais. Ainsi le Medef propose-t-il désormais des pactes d'objectifs partagés (POP) régionaux qui associent l'État, la région, les branches professionnelles et l'Éducation nationale pour s'engager sur un document en 5 chapitres : diagnostic ; objectifs par secteur ; obligations de chacun ; modalités d'évaluation de ces objectifs ; évaluation de la réalisation des objectifs. Cette excellente initiative ne devrait-elle pas être celle des autorités publiques ?
Comme la Délégation aux entreprises l'a déjà demandé (par exemple dans le cadre de la proposition loi précitée visant à faire de l'apprentissage une voie de réussite), elle souhaite aujourd'hui encore que le pilotage des politiques et des acteurs de l'emploi soit confié à la région, une bonne fois pour toutes, et non pas à des instances où la codécision avec l'État resterait la règle . L'objectif de péréquation entre territoires au profit des plus fragiles permettra à la région de proposer des solutions adaptées au terrain et sans oublier personne. Elle permettra enfin de concevoir des contrats de plan État-Région (CPER) plus pertinents au regard des enjeux de lutte contre le chômage, car fondés sur une approche territoriale globale et cohérente de l'action en faveur de l'emploi.
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Recommandation n°24 : Confier le pilotage des acteurs publics de l'emploi (y compris Pôle emploi) à la seule région, qui doit s'attacher à mobiliser les entreprises et les filières économiques des territoires pour construire une politique régionale. |
* 54 version en vigueur en 2016 : « Les organismes de formation informent les organismes qui financent la formation, dans des conditions définies par décret, du début, des interruptions et de l'achèvement de la formation, pour chacun de leurs stagiaires, et leur communiquent les données relatives à l'emploi et au parcours de formation professionnelle dont ils disposent sur ces stagiaires. »
Les organismes financeurs, l'organisme gestionnaire du système d'information du compte personnel de formation mentionné au III de l'article L. 6323-8 et les institutions et organismes chargés du conseil en évolution professionnelle mentionnés à l'article L. 6111-6 partagent les données mentionnées au premier alinéa du présent article, ainsi que celles relatives aux coûts des actions de formation, sous forme dématérialisée et dans des conditions définies par décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. »
* 55 https://read.oecd-ilibrary.org/employment/saisir-les-bonnes-competences-france_9789264284227-fr#page12
* 56 https://www.strategie.gouv.fr/sites/strategie.gouv.fr/files/atoms/files/fs-dt2019-01-orientationprofessionnelle-07022019.pdf
* 57 Service public de l'orientation
* 58 https://www.talentsdici.fr/accueil