II. DES MESURES DE SOUTIEN AU SECTEUR AGRICOLE ET AGRO-ALIMENTAIRE INSUFFISANTES À CE STADE, CE QUI RÉVÈLE LES FRAGILITÉS DE LA POLITIQUE AGRICOLE EUROPÉENNE ET FRANÇAISE
A. LA RÉPONSE DE L'UNON EUROPÉENNE N'EST PAS À LA HAUTEUR DE LA CRISE AGRICOLE ET AGROALIMENTAIRE
Le 2 avril 2020, la Commission européenne a annoncé un premier paquet de mesures 67 ( * ) pour venir en aide aux agriculteurs, aux pêcheurs et aux industries du monde agro-alimentaire afin de prolonger d'un mois la date limite pour l'envoi des demandes de paiement de la PAC, d'augmenter les avances sur les paiements de 50 à 70 % sur les paiements directs et de 75 à 85 % sur les paiements du développement rural et de réduire les contrôles physiques sur place.
En ce qui concerne le Feader , les agriculteurs pourront bénéficier de prêts ou de garanties pour couvrir leurs coûts opérationnels jusqu'à 200 000 euros. En outre, les pays de l'Union européenne peuvent réallouer les fonds encore disponibles dans le cadre de leurs programmes de développement rural (PDR) pour le financement d'actions pertinentes pour faire face à la crise.
Il a toutefois fallu attendre le 4 mai, soit près de deux mois après le déclenchement de la crise en Europe, pour que soient déclenchées les mesures 68 ( * ) de crise prévues par le règlement OCM.
Conformément à l'article 219 du règlement « OCM », des aides au stockage privé ont été accordées :
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Produits |
Aide au stockage |
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Pour tous les types de fromages 69 ( * ) en stock avant fin avril dans la limite de 18 394 t en France |
15,57 € /t + 0,40 € / t par jour de stockage contractuel, entre 60 et 180 jours |
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Beurre en stock avant fin avril |
9,83 € /t + 0,43 € / t par jour de stockage contractuel, entre 90 et 180 jours |
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Lait écrémé en stock avant fin avril |
5,11 € /t + 0,13 € / t par jour de stockage contractuel, entre 90 et 180 jours |
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Quartiers arrière de viandes fraîches et réfrigérées d'animaux de l'espèce bovine âgés de huit mois ou plus non mis en stock avant fin avril |
1 008 € /t pour 90 jours - 1 033 € / t pour 120 jours et 1 058 € / t pour 150 jours |
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Carcasses et demi-carcasses d'agneaux et d'animaux de l'espèce caprine âgés de moins de douze mois |
866 € /t pour 90 jours - 890 € / t pour 120 jours et 915 € / t pour 150 jours |
Conformément à l'article 222 du règlement OCM, durant les périodes de déséquilibres graves sur les marchés, la Commission européenne peut adopter des actes d'exécution prévoyant que le droit de la concurrence ne s'applique pas, à titre temporaire, à des accords et décisions des organisations de producteurs reconnues, de leurs associations et des organisations interprofessionnelles reconnues d'un secteur 70 ( * ) .
Dans le secteur de la pomme de terre, comme dans le secteur des plantes vivantes et des fleurs ou le secteur laitier, pour une période de six mois, les producteurs peuvent s'entendre sur des mesures de retraits du marché et de distribution gratuite, de conversion et de transformation, de promotion conjointe et de planification temporaire de la production.
Compte tenu des difficultés pratiques et économiques imprévues rencontrées par les viticulteurs du fait de la pandémie de Covid-19, le droit européen leur permet, à titre exceptionnel de déroger aux règles applicables à la durée des autorisations de plantations et de reporter le délai de présentation des demandes d'aide relatives à la vendange en vert. Les États-membres peuvent mettre en place des mécanismes permettant de distiller du vin et peuvent également instaurer une aide au stockage en cas de crise.
Des règles dérogatoires ont été mises en place dans le secteur des fruits et légumes afin d'apporter une certaine fongibilité dans le cadre du programme opérationnel 71 ( * ) et d'assouplir les dépenses d'opérations pouvant être couvertes par les programmes de distribution de fruits et légumes et de produits laitiers dans les écoles 72 ( * ) . De même, certaines dérogations ont été accordées dans la définition des programmes apicoles pour la campagne 2020/2021 et dans la réalisation des activités planifiées dans les programmes triennaux dans l'oléiculture 73 ( * ) .
Toutefois, cette souplesse est dénuée de tout financement supplémentaire de la part de l'Union puisque les limites budgétaires applicables aux programmes d'aides sectorielles continuent de s'appliquer.
Les mesures européennes sont toutefois, à ce stade, très insuffisantes pour que le secteur agricole européen puisse surmonter une crise profonde.
Tout d'abord, de nombreux secteurs ont tout simplement été oubliés du plan européen. Or les pertes sont significatives dans la viande de volailles, de veau, pour les brasseurs et le secteur cidricole.
De même, des secteurs ont été certes été éligibles à l'activation de ces mécanismes mais sans soutien financier européen. C'est le cas du secteur viticole ou des producteurs de pommes de terre.
Car, au-delà de ces problèmes de périmètre, est à dénoncer une insuffisance incontestable des moyens dégagés par l'Union européenne pour venir en aide à son agriculture. À ce stade, seuls 80 millions d'euros (50 millions environ pour la viande et 30 millions pour les produits laitiers) ont été débloqués par l'Union européenne pour venir en aide aux agriculteurs européens par les aides au stockage privé, soit un peu moins de 8 euros par exploitation. Est-ce suffisant pour une crise qui prive les agriculteurs d'une grande partie de leurs débouchés ?
En outre, le fait de renvoyer la gestion d'une partie de la crise aux programmes nationaux, en fin de programmation, revient, au reste, à faire financer la gestion de la crise par les producteurs eux-mêmes en siphonnant les enveloppes existantes, alors justement que les dépenses couvertes par ces programmes sont souvent dédiées à l'investissement.
Enfin, au-delà de ces restrictions budgétaires difficilement justifiables au regard de la nature des enjeux, les conditions retenues pour accéder à ces aides peuvent créer, parfois, un véritable casse-tête administratif pour les producteurs.
Un seul exemple le démontre : pour les aides au stockage privé des fromages, les producteurs français doivent présenter le ticket de pesée des produits déjà stockés. Le plus souvent, dans l'urgence, ils n'ont pas pu être tous pesés avant d'être stockés. Les opérateurs sont donc dans l'obligation, en pratique, de ressortir l'ensemble de leurs lots non pesés pour être éligibles à une aide peu significative. Des producteurs ont pu regretter que les lots de caillés congelés éligibles à l'aide ne le soient qu'à la condition d'avoir été congelés au même stade. Or pour le Saint-Nectaire par exemple, la congélation peut avoir lieu avec quelques jours d'intervalle. Pour ces producteurs, les produits ne pourront être regroupés en lots, et le seuil minimal justifiant le dépôt d'une demande sera difficile à atteindre.
Enfin, une dernière mesure a été annoncée dans le plan de relance envisagé par la Commission européenne : le plan de relance européen de 750 milliards d'euros inclura une revalorisation du budget de la PAC d'environ 24 milliards d'euros, dont 15 milliards d'euros sur le second pilier au titre du programme Next Generation UE , par rapport à la première proposition de la Commission européenne pour la période 2021/2027.
Même s'il faut s'en réjouir, cette enveloppe complémentaire pourrait ne pas permettre de stabiliser le budget de la PAC d'une période à l'autre.
Surtout, au-delà de la question budgétaire, la crise a démontré que l'esprit des institutions européennes était clair : la politique agricole n'a plus vocation, demain, à être commune.
Les négociations sur la future politique agricole commune pour 2021-2027, actuellement en cours de finalisation, tant sur les modalités que sur le volet budgétaire, étaient un premier indice. Tout se passe comme si, dans l'esprit de la Commission européenne, la PAC devait être confiée aux États membres, avec un budget contraint, la politique agricole n'étant plus une priorité européenne.
La gestion de la crise aura, finalement, fait office de test grandeur nature de cette nouvelle PAC à venir, puisque la Commission européenne a implicitement confié aux États membres la charge de mettre en place des plans nationaux d'aides agricoles.
C'est pourquoi les États membres ont commencé à proposer, chacun de leur côté, leurs plans nationaux d'aides agricoles. S'appuyant sur une communication de la Commission 74 ( * ) , ils ont la possibilité d'octroyer .jusqu'à 100 000 € de subventions aux exploitations agricoles, tant que ces aides ne sont pas fixées sur la base du prix ou de la quantité des produits mis sur le marché. Cette somme peut d'ailleurs être complétée par l'aide de minimis, de 20 000 euros 75 ( * ) . En résumé : chaque exploitation peut recevoir au plus 125 000 € de subventions nationales.
Au-delà de ces mesures financières, les divergences entre les États membres durant la crise au sujet des travailleurs saisonniers agricoles offre une bonne illustration de la concurrence entre les pays européens.
Dès le 3 avril 2020, le gouvernement fédéral allemand a autorisé un contingent de 80 000 saisonniers étrangers en Allemagne 76 ( * ) . À l'inverse, l'Espagne comme la France ont promu le recours aux personnes sans activité et les saisonniers étrangers déjà présents sur le territoire. Cette divergence de politiques a induit, mécaniquement, une différence de compétitivité entre les pays. Comment expliquer à des producteurs d'asperges français qu'ils ne peuvent avoir recours à de la main d'oeuvre saisonnière étrangère alors que les producteurs allemands, de l'autre côté de la frontière, le peuvent ?
Autre exemple : les abattoirs polonais sont exemptés des mesures de distanciation sociale qui s'appliquent au reste de l'industrie, afin de ne pas faire baisser les cadences, contrairement aux règles sanitaires naturellement nécessaires et requises dans les abattoirs des autres États membres 77 ( * ) .
Finalement, c'est bien à une reprogrammation nationale des politiques agricoles que nous avons assisté durant la crise, dans un cadre général européen définissant de grands objectifs. Or la différence des plans nationaux induira, mécaniquement, des distorsions de concurrence accrues entre les États membres.
* 67 Communiqué de presse de la Commission européenne, 2 avril 2020 - « Coronavirus: Commission announces further measures to support the agri-food sector ».
* 68 Règlements délégués (UE) 2020/591 et 2020/592 et règlements d'exécution (UE) 2020/592 à 599.
* 69 Par dérogation à l'article 17 du règlement (UE) n° 1308/2013 lequel le prévoyait l'octroi d'une aide au stockage privé qu'aux fromages bénéficiant d'une appellation d'origine protégée ou d'une indication géographique protégée en vertu du règlement (UE) n° 1151/2012 du Parlement européen et du Conseil - cela concerne tous les types de fromage (AOP/IGP ou non), au lait de brebis, chèvre ou vache, commercialisables à l'entrée et à la sortie de stocks sont éligibles : fromages relevant du code NC 0406, à l'exception des fromages qui ne peuvent être conservés au-delà de la période de maturation prévue par le cahier des charges ou à une période normale de maturation fixée par les États membres pour les autres fromages.
* 70 L'autorisation est accordée dans la mesure où elle n'entrave pas le fonctionnement du marché intérieur, ce qui exclue les accords et décisions qui aboutissent directement ou indirectement à un cloisonnement des marchés, à une discrimination fondée sur la nationalité ou à une fixation des prix.
* 71 Ainsi, la règle selon laquelle les mesures de prévention et de gestion des crises ne doivent pas représenter plus d'un tiers des dépenses engagées dans le cadre du programme opérationnel ne s'applique pas en 2020 aux termes du règlement délégué (UE) 2020/592 de la Commission du 30 avril 2020 relatif à des mesures temporaires exceptionnelles dérogeant à certaines dispositions du règlement (UE) no 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil en vue de remédier aux perturbations du marché dans le secteur des fruits et légumes et le secteur vitivinicole provoquées par la pandémie de Covid-19 et les mesures mises en place à cet égard.
* 72 Règlement d'exécution (UE) 2020/600 de la Commission du 30 avril 2020.
* 73 Ibid.
* 74 Communication de la Commission Encadrement temporaire des mesures d'aide d'État visant à soutenir l'économie dans le contexte actuel de la flambée de Covid-19 2020/C 91 I/01.
* 75 Depuis le règlement (UE) 2019/316 de la Commission du 21 février 2019 modifiant le règlement (UE) n° 1408/2013 relatif à l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides de minimis dans le secteur de l'agriculture.
* 76 Source : Ambassade de France en Allemagne, Service économique régional.
* 77 Source : Ambassade de France en Pologne, Service économique régional.