NOTE DE LA CELLULE AGRICULTURE ET
ALIMENTATION -
OUBLIER L'AGRICULTURE ET L'AGROALIMENTAIRE DU PLAN DE
RELANCE SERAIT UNE ERREUR STRATÉGIQUE MAJEURE : UN VOLET AGRICOLE
D'AU MOINS UN MILLIARD D'EUROS DOIT ÊTRE DÉBLOQUÉ
EN URGENCE
Dès le début de la crise, la commission des affaires économiques du Sénat a constitué des cellules de suivi sectorielles afin de suivre les effets de la crise et de travailler à la relance.
Dès le 9 avril, la cellule « Agriculture et alimentation », pilotée par MM. Laurent Duplomb (Les Républicains - Haute-Loire), Franck Montaugé (Socialiste et républicain - Gers), Bernard Buis (La République en marche - Drôme) et Franck Menonville (Les Indépendants - Meuse), a remis au ministre chargé de l'agriculture 15 recommandations pour améliorer le pilotage de la crise. Nombre d'entre elles ont d'ores et déjà été mises en oeuvre, ce dont il faut se féliciter.
La cellule entend désormais dresser un premier bilan de la crise, en date du 4 juin 2020, afin d'imaginer la relance d'un secteur essentiel pour l'économie, la sécurité et l'indépendance de la France et de l'Europe.
Cette note, qui s'apparente à un deuxième temps dans le travail de la cellule, entend faire passer un message clair : il importe de ne pas oublier l'agriculture dans le plan de relance en construction. Après un engagement sans faille de nos agriculteurs et de nos industries agroalimentaires pour nourrir les Français durant la crise, cela serait profondément injuste. Surtout, il faut rappeler que le secteur agricole n'a pas été épargné par la crise. De nombreuses filières productives ont été très touchées, notamment par le manque de débouchés compte tenu du confinement imposé dans de nombreux pays.
À cet égard, nos voisins et concurrents ont déjà ou sont en train de mettre en oeuvre une relance dédiée à leur secteur agricole. La France ne l'a pas encore envisagé. C'est une erreur stratégique majeure. Oublier d'inscrire un volet agricole dans le plan de relance reviendrait à pénaliser la compétitivité de toute une filière sur plusieurs années et menacerait la survie même de nombreuses productions, très touchées par la fermeture des services de restauration. Une enveloppe significative, que ce rapport entend chiffrer, d'au moins un milliard d'euros, devra être débloquée.
Mais les travaux du Sénat sur les conclusions à tirer de la crise ne s'arrêtent pas là. Un travail plus prospectif sera mené afin de réfléchir, plus globalement, à une politique agricole et alimentaire inscrite dans la durée, au niveau européen comme au niveau français, dans le but de consolider ses points forts, de réduire ses points faibles et d'accroître, in fine , la résilience agricole et alimentaire du continent.
I. S'ILS ONT PERMIS UN APPROVISIONNEMENT SUFFISANT DURANT LE CONFINEMENT, LES SECTEURS AGRICOLES ET AGROALIMENTAIRES N'ONT PAS ÉTÉ ÉPARGNÉS PAR LA CRISE
A. L'AGRICULTURE ET LE SECTEUR AGROALIMENTAIRE FRANÇAIS ONT ÉTÉ DES FACTEURS DE RÉSILIENCE DURANT LA CRISE LIÉE AU COVID-19
1. Des secteurs moins touchés que d'autres compte tenu des réflexes des consommateurs
Si tous les secteurs sont touchés et accusent un recul de leur activité, l'agriculture et la production de denrées alimentaires ont démontré une certaine résistance au choc économique, les denrées agricoles et alimentaires étant considérées comme des biens essentiels en temps de crise.
Selon l'Insee14 ( * ), en date du 7 mai, le recul d'activité aurait été limité à - 13 % pour l'agriculture, la sylviculture et la pêche et à - 5 % pour la fabrication de denrées alimentaires, de boissons et de produits à base de tabac, soit un niveau inférieur à la moyenne (- 33 %).
De là à en tirer la conclusion que l'agriculture ou l'alimentaire ont été épargnés par la crise, il n'y a qu'une ligne qu'il ne faut pas franchir. L'activité a bien reculé pour les deux secteurs et les capacités de production n'ont pas été saturées, loin de là. Un indicateur témoigne de ce phénomène : « dans l'industrie agroalimentaire, [...] près de 40 % de l'emploi salarié est concerné par de l'activité partielle15 ( * ) ». Ce taux serait de 17 % dans l'agriculture.
2. Une hausse de la consommation alimentaire à domicile à laquelle il a fallu faire face
Confinés, les Français ont transféré une part de leur consommation vers leur consommation alimentaire à domicile, mais dans des proportions relativement limitées.
Malgré une baisse estimée à 32 % de la consommation globale des ménages par rapport à une période normale d'activité16 ( * ), les ménages ont recentré leur consommation sur des biens essentiels, au premier rang desquels les produits agricoles, sylvicoles et issus de la pêche, dont la consommation a augmenté de + 3 % par rapport à la normale, et les denrées alimentaires, dont la consommation a augmenté de + 5 %. Cette dynamique se poursuit après le déconfinement 17 ( * ) avec des taux de croissance de la consommation de + 8 % pour les produits agricoles et + 10 % pour l'industrie alimentaire.
Mécaniquement, la consommation alimentaire des Français s'est concentrée quasi-exclusivement dans les grandes surfaces, qui ont bénéficié d'un surcroît non négligeable d'activité sur les rayons alimentaires : une hausse globale des ventes a été constatée de + 6,2 % entre le 1 er février et le 1 er mai 2020 par rapport à la même période de l'année précédente18 ( * ).
Les modes de consommation ont également évolué, ou plutôt ont accentué des tendances déjà à l'oeuvre.
Les hypermarchés ont par exemple été désertés, les consommateurs plébiscitant des courses à effectuer rapidement à proximité de leur domicile dans des enseignes de tailles moyennes comme les supermarchés ou les magasins de producteurs19 ( * ). Surtout, près de la moitié des gains de chiffre d'affaires des grandes surfaces durant le confinement est due aux seuls drives, qui atteignent désormais une part de marché significative de près de 10 %.
Au total, selon l'IRI, les ventes en valeur en grandes surfaces ont augmenté de + 9 % entre le 17 mars et le 24 mai, par rapport à la même période l'année précédente20 ( * ).
Les ventes ont été portées par les rayons épicerie et produits frais (+ 15 %), des rayons fruits et légumes (+ 32 %) et de boucherie (+ 8 %) tandis que les ventes du rayon liquides se sont contractées de 6 %. En raison de la fermeture de stands et de la désaffection des consommateurs pour des denrées manipulées par une tierce personne, les rayons traditionnels ont vu leurs ventes plonger (- 32 % pour la boulangerie et la charcuterie, - 23 % pour la poissonnerie, et - 14 % pour la crémerie21 ( * ).
Après la constitution de stocks de produits essentiels en début de crise, les consommateurs ont recentré leur consommation sur des produits préemballés et à la conservation longue.
3. Une adaptation de la production pour garantir tout au long de la crise un approvisionnement des ménages, malgré quelques fragilités à identifier et corriger
a) Un système agricole et agroalimentaire qui a fait preuve de résilience
Le système agricole et alimentaire français a très bien fonctionné durant la crise et a rempli sa mission première : nourrir tous les consommateurs sans rupture massive de stocks. Cette résilience en pratique est due à l'engagement remarquable de tous les maillons, du producteur agricole au distributeur dans bien des cas, mais également à leur réactivité pour adapter leur outil productif à la crise.
L'engagement, tout d'abord, qui s'est retrouvé chez des producteurs agricoles garantissant leurs livraisons malgré l'incertitude et les difficultés d'approvisionnement, de main d'oeuvre ou de logistique, chez les transformateurs travaillant dans des conditions non optimales compte tenu du taux d'absentéisme plus élevé qu'en temps normal, de la pénurie de masques et de gel hydroalcoolique et de cadences réduites en raison du nécessaire respect des gestes barrières par les salariés, et chez la grande distribution, qui a garanti des approvisionnements nationaux de certains produits.
La souplesse, ensuite, des modèles productifs, a permis d'adapter la production à la nouvelle donne. Les producteurs d'oeufs ont par exemple dû s'adapter à une hausse considérable de 41 % des ventes d'oeufs en un mois entre le 16 mars et le 26 avril, soit 185 millions d'oeufs supplémentaires, alors que les poules ne pondent pas davantage qu'avant. Cette prouesse a été réalisée en basculant, en quelques jours, une partie de la production d'oeufs destinés aux ovoproduits, issus généralement d'élevage en cages et distribués majoritairement dans la restauration hors foyer, qui n'avaient plus de débouchés, vers la distribution en grandes surfaces, d'où la présence d' « oeufs blancs » dans les rayons. Cette illustration démontre l'importance d'avoir une diversité des modes de production pour pouvoir répondre rapidement aux évolutions de la demande et renforcer sa résilience.
b) Trois fragilités à faire disparaître pour préparer la prochaine crise
Il y a eu, toutefois, quelques tensions au pic de la crise et il importe de tirer les leçons de la crise dès aujourd'hui afin de les faire disparaître.
La première fragilité a été constatée au niveau des chaînons intermédiaires, au premier rang desquels le secteur de la logistique. Dans l'ensemble, le transport routier pour les produits « alimentaires » a bien fonctionné sur les courtes distances mais la situation s'est révélée plus délicate en ce qui concerne les transports sur longues distances. Les transporteurs ont été confrontés, en plus d'un taux d'absentéisme élevé et de la fermeture, pour un temps, des services essentiels des aires d'autoroutes, à la difficulté des retours à vide en raison de la fermeture des autres secteurs d'activité. Pour équilibrer leur modèle économique, ils sont dans l'obligation d'imputer un surcoût à leurs clients.
Cette difficulté n'est d'ailleurs toujours pas résolue, même après l'arrêt du confinement. Les reprises d'autres activités économiques permettant le rétablissement du fret retour se font très lentement. Cela a toujours pour conséquence, sur les longues distances, la prise en charge des retours à vide pour les opérateurs de l'agroalimentaire. À titre d'exemple, les collecteurs de céréales ont enregistré pendant la crise des hausses de 15 % à 30 % des coûts de transport et la première transformation des hausses sans doute comprises entre 20 à 50 %.
De même, des difficultés d'approvisionnement en intrants, services aux productions et emballages ont pu être constatées à différents moments de la crise.
Enfin, au niveau des ressources en matière de main d'oeuvre, si l'absentéisme a pu mettre en tension le système au début de la crise, il a vite été résolu avec la solidarité des salariés du secteur.
Toutefois, le manque de masques et de gel hydroalcoolique ou de blouses de protection a pu entretenir un climat de défiance sur certains sites de production. L'État a des leçons à tirer de cette crise pour renforcer sa capacité à s'adapter rapidement à la nouvelle situation due à une pandémie.
À cet égard, il convient de regretter que l'État ait privilégié la piste du versement d'une prime défiscalisée par les entreprises à leurs salariés, alors que les entreprises, en raison de la chute de leur chiffre d'affaires, n'avaient pas de trésorerie. Un autre mécanisme doit être inventé en temps de crise. Pourquoi ne pas prévoir de diminuer les cotisations, ce qui se retrouverait directement sur la fiche de paie des employés, et réduirait le surcoût pour l'employeur ?
D'autres tensions de main d'oeuvre sont apparues au niveau de la production agricole, notamment au regard du manque de saisonniers. Le secteur agricole est traditionnellement fortement consommateur de contrats saisonniers. L'Insee estime que 110 000 contrats saisonniers sont actifs chaque jour dans le secteur agricole, ce nombre variant de 40 000 à 280 000 au cours de l'année22 ( * ). Le confinement a eu lieu alors que le besoin pouvait atteindre 70 à 100 000 contrats supplémentaires. Or nombre de ces contrats sont honorés par des travailleurs venus de l'étranger à titre temporaire. Les restrictions de circulation aux frontières ont considérablement réduit l'afflux de ces travailleurs essentiels pour ramasser les récoltes d'asperges, de fraises et de fruits rouges, et ont fait craindre des difficultés pour les récoltes à venir de fruits à noyaux, de pommes et de raisins. À défaut de bras, le risque était de ne pas pouvoir récolter l'intégralité des productions saisonnières.
Plusieurs solutions ont été mises en place durant la crise.
D'une part, outre une prolongation des titres de séjour par le biais de l'ordonnance n° 2020-328 du 25 mars 2020, les salariés agricoles étrangers déjà présents sur le territoire, ne pouvant pas retourner dans leur pays faute d'avions et voyant leur contrat arriver à échéance, pourront voir leur contrat prolongé d'une période exceptionnelle de trois mois23 ( * ).
D'autre part, des initiatives privées comme publiques ont été mises en place afin de mobiliser d'autres sources de main d'oeuvre, par des plateformes.
La plateforme « Mobilisation exceptionnelle pour l'emploi » a permis de déposer un nombre important d'offres. En parallèle, la plateforme « Des bras pour ton assiette » a enregistré près de 300 000 inscriptions entre la mi-mars et début mai. 15 000 ont obtenu un contrat de travail. Cette mobilisation générale des Français démontre incontestablement leur attachement à leur agriculture.
Cette mobilisation a été encouragée en laissant la possibilité pour le salarié de cumuler son indemnité d'activité partielle avec le salaire du contrat de travail24 ( * ).
Toutefois, force est de constater que cette initiative, si elle constitue une piste intéressante à creuser pour l'avenir, n'est pas de nature à résoudre les problèmes de main d'oeuvre sur ce type de tâches à la pénibilité avérée.
Comme le relève le bulletin des chambres d'agriculture, « dans la région Grand-Est, d'après des remontées des FDSEA 67 et 68, il est estimé qu'une très forte proportion de cette main d'oeuvre abandonne le poste proposé du fait d'une trop forte pénibilité (seulement 1 personne sur 4 reste en poste) et la productivité de cette main d'oeuvre serait inférieure de moitié par rapport à une main d'oeuvres étrangère. 25 ( * ) »
Pour les mois à venir, le ministre chargé de l'agriculture, lors de la séance de question au Gouvernement à l'Assemblée nationale le 19 mai 2020, a levé l'incertitude en annonçant qu'il serait possible d'accueillir des travailleurs européens, sous réserve du respect des règles sanitaires. Néanmoins, la France a fait état d'une forte dépendance à cette main d'oeuvre saisonnière, comme beaucoup de pays européens, ce qui nécessite une réflexion européenne générale sur le sujet.
Finalement, le secteur agricole et agroalimentaire a démontré une résilience exceptionnelle durant la crise. Toutefois, outre les fragilités mentionnées à résoudre afin de mieux anticiper la prochaine crise, il importe de mettre en place un plan global de continuité des activités agricoles et alimentaires, piloté par l'État, en cas de réapparition d'une crise de cette ampleur.
* 14 INSEE, Note de conjoncture du 7 mai 2020.
* 15 Ibid.
* 16 Ibid.
* 17 INSEE, Note de conjoncture du 27 mai 2020.
* 18 INSEE, Informations rapides n° 2020-141, 29 mai 2020, Chiffres d'affaires des grandes surfaces alimentaires, avril 2020.
* 19 INSEE, Informations rapides n° 2020-114, 30 avril 2020, Chiffre d'affaires des grandes surfaces alimentaires - mars 2020.
* 20 IRI Vision actualité, données arrêtées au 24 mai 2020.
* 21 Ibid.
* 22 France Stratégie, L'emploi saisonnier : enjeux et perspectives, document de travail n° 2016-05, juillet 2016.
* 23 Aux termes de l'article 1er ter du projet de loi portant diverses dispositions urgentes pour faire face aux conséquences de l'épidémie de covid-19, qui adapte l'article L. 313-23 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile lequel dispose que la carte portant la mention « travail saisonnier » donne à son titulaire le droit de séjourner en France durant les périodes fixées qui ne peuvent dépasser une durée cumulée de six mois par an.
* 24 Ministère du travail, communiqué de presse du 26 mars 2020 - Précisions des modalités selon lesquelles les Français peuvent choisir d'aller renforcer la force de travail de la chaîne agricole et agroalimentaire.
* 25 APCA, Situation économique des filières par régions (synthèse mise à jour au lundi 4 mai 2020).