PREMIÈRE PARTIE -
BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE
I. UN TAUX D'APPLICATION DES LOIS EN NETTE DIMINUTION EN 2018-2019
A. UNE ACTIVITÉ TOUJOURS SOUTENUE AU COURS DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE
1. Une proportion de l'ensemble des lois promulguées, hors conventions internationales, sans égale parmi les commissions permanentes
Au cours de la période de référence, soit entre le 1 er octobre 2018 et le 30 septembre 2019, 19 lois examinées au fond par la commission des lois ont été promulguées, un niveau identique à celui de l'année précédente.
Liste des 19 lois promulguées entre le
1
er
octobre 2018
et le 30 septembre 2019 et examinées au
fond par la commission des lois
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1. Loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique ; |
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2. Loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace ; |
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3. Loi n° 2019-809 du 1 er août 2019 visant à adapter l'organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires ; |
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4. Loi n° 2019-786 du 26 juillet 2019 relative à la Polynésie française ; |
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5. Loi n° 2019-776 du 24 juillet 2019 visant à permettre aux conseillers de la métropole de Lyon de participer aux prochaines élections sénatoriales ; |
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6. Loi n° 2019-744 du 19 juillet 2019 de simplification, de clarification et d'actualisation du droit des sociétés ; |
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7. Loi n° 2019-721 du 10 juillet 2019 relative à l'interdiction des violences éducatives ordinaires ; |
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8. Loi organique n° 2019-706 du 5 juillet 2019 portant modification du statut d'autonomie de la Polynésie française ; |
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9. Loi n° 2019-707 du 5 juillet 2019 portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française ; |
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10. Loi n° 2019-487 du 22 mai 2019 relative à l'entrée en fonction des représentants au Parlement européen élus en France aux élections de 2019 ; |
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11. Loi n° 2019-463 du 17 mai 2019 tendant à sécuriser l'actionnariat des entreprises publiques locales ; |
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12. Loi n° 2019-290 du 10 avril 2019 visant à renforcer et garantir le maintien de l'ordre public lors des manifestations ; |
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13. Loi n° 2019-286 du 8 avril 2019 relative à la représentation des personnels administratifs, techniques et spécialisés au sein des conseils d'administration des services départementaux d'incendie et de secours ; |
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14. Loi organique n° 2019-221 du 23 mars 2019 relative au renforcement de l'organisation des juridictions ; |
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15. Loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice ; |
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16. Loi n° 2019-161 du 1 er mars 2019 relative au délai d'intervention du juge des libertés et de la détention en rétention administrative à Mayotte ; |
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17. Loi n° 2018-1244 du 27 décembre 2018 visant à faciliter la sortie de l'indivision successorale et à relancer la politique du logement en outre-mer ; |
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18. Loi organique n° 2018-1201 du 22 décembre 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l'information ; |
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19. Loi n° 2018-957 du 7 novembre 2018 relative à l'accueil des gens du voyage et à la lutte contre les installations illicites. |
Le nombre de lois examinées au fond par la commission des lois et promulguées au cours de l'année parlementaire 2018-2019 est inférieur à la moyenne constatée ces dernières années , qui s'établit à un peu moins de 21,5 lois par année parlementaire depuis 2007-2008. Il ne traduit pas pour autant une activité moindre car les textes concernés ont été pour certains particulièrement volumineux et comportent un nombre de mesures d'application élevé.
Nombre de lois promulguées par année
parlementaire
et examinées au fond par la commission des
lois
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2018-2019 |
2017-2018 |
2016-2017 |
2015-2016 |
2014-2015 |
2013-2014 |
2012-2013 |
2011-2012 (1) |
2010-2011 (2) |
2009-2010 |
2008-2009 |
2007-2008 |
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Nombre de lois |
19 |
19 |
24 |
30 |
18 |
27 |
14 |
24 |
23 |
23 |
15 |
22 |
(1) entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012.
(2) entre le 1 er octobre 2010 et le 13 juillet 2011.
Exception faite des lois de ratification de conventions, traités et accords internationaux, la commission des lois a examiné presque 40 % de l'ensemble des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2018-2019 332 ( * ) , niveau le plus élevé, cette année encore, de l'ensemble des commissions permanentes et proportion équivalente aux années parlementaires précédentes (42 % en 2014-2015, 55 % en 2015-2016, 52 % en 2016-2017 et 46 % en 2017-2018).
Outre les 19 lois examinées et promulguées , qui seules sont prises en compte statistiquement dans le cadre de ce rapport, la commission des lois a examiné au fond, au cours de l'année parlementaire 2018-2019 :
- 2 propositions de loi qui ont donné lieu à des lois promulguées après le 30 septembre 2019 ;
- 6 propositions de loi qui ont été rejetées en séance publique ou dont l'examen n'a pu être achevé ;
- 8 propositions de loi en instance d'examen à l'Assemblée nationale et 2 propositions de loi en instance d'examen en deuxième lecture au Sénat ;
- 1 proposition de loi ayant fait l'objet d'un retrait par ses auteurs avant la séance publique.
La commission des lois a donc examiné au fond , au total, 38 textes législatifs au cours de l'année parlementaire 2018-2019 , tout comme en 2017-2018, contre 31 en 2016-2017, 55 en 2015-2016, 34 en 2014-2015, 44 en 2013-2014, 41 en 2012-2013 et 33 entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012.
Les tableaux suivants récapitulent la liste des projets et propositions de loi examinés au fond par la commission des lois mais qui n'ont pas fait l'objet d'une promulgation au cours de l'année parlementaire 2018-2019.
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2 propositions de lois examinées par la
commission des lois
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• Loi n° 2019-1269 du 2 décembre 2019 visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral (émanant d'une proposition de loi sénatoriale) ; |
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• Loi n° 2019-1332 du 11 décembre 2019 tendant à améliorer la lisibilité du droit par l'abrogation de lois obsolètes (émanant d'une proposition de loi sénatoriale) . |
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8 propositions de loi examinées par la
commission des lois
• Proposition de loi tendant à réprimer les entraves à l'exercice des libertés ainsi qu'à la tenue des événements et à l'exercice d'activités autorisés par la loi ; • Proposition de loi visant à instituer un médiateur territorial dans certaines collectivités territoriales ; • Proposition de loi tendant à renforcer les pouvoirs de police du maire dans la lutte contre l'introduction et la propagation des espèces toxiques envahissantes ; • Proposition de loi tendant à renforcer les synergies entre les conseils municipaux et les conseils communautaires ; • Proposition de loi relative au renforcement de la sécurité des sapeurs-pompiers ; • Proposition de loi organique tendant à actualiser les dispositions applicables aux élections organisées à l'étranger ; • Proposition de loi tendant à améliorer le régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France et les conditions d'exercice des mandats électoraux de leurs membres ; • Proposition de loi visant à améliorer la représentativité des conseils communautaires et à mieux associer les conseillers municipaux au fonctionnement de l'intercommunalité. |
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2 propositions de loi examinées en
première lecture par la commission des lois
• Proposition de loi visant à améliorer la trésorerie des associations ; • Proposition de loi visant à encadrer le démarchage téléphonique et à lutter contre les appels frauduleux. |
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1 proposition de loi examinée par la
commission
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• Proposition de loi relative à l'accès effectif et direct des petites et moyennes entreprises à la commande publique (rejet du texte en commission le 29 mai 2019 et retrait de l'inscription du texte à l'ordre du jour en séance publique à la demande de ses auteurs) ; |
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6 propositions de loi examinées par la
commission
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• Proposition de loi créant un statut de l'élu communal ( rejetée en commission le 29 mai 2019, dont l'examen en séance publique a débuté le 12 juin 2019 mais qui n'a pu être mené à son terme en raison du dépassement du temps imparti ) ; |
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• Proposition de loi portant reconnaissance du crime d'écocide (rejetée en commission le 10 avril 2019 et rejetée en séance publique le 2 mai 2019) |
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• Proposition de loi visant à interdire l'usage des lanceurs de balles de défense dans le cadre du maintien de l'ordre et à engager une réflexion sur les stratégies de désescalade et les alternatives pacifiques possibles à l'emploi de la force publique dans ce cadre (rejet du texte en commission le 20 février 2019 et rejet du texte en séance publique le 7 mars 2019) ; |
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• Proposition de loi relative à l'aménagement du permis à points dans la perspective de l'abaissement de la limitation de vitesse à 80 km/h sur le réseau secondaire (rejet du texte en commission le 16 janvier 2019 et rejet du texte en séance publique le 23 janvier 2019) ; |
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• Proposition de loi instituant des funérailles républicaines (rejet du texte en commission le 5 décembre 2018 et rejet du texte en séance publique le 12 décembre 2018, néanmoins en instance d'examen en deuxième lecture à l'Assemblée nationale dont émanait la proposition de loi) ; |
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• Proposition de loi organique relative à l'élection des sénateurs (rejet du texte en commission le 14 novembre 2018 et rejet du texte en séance publique le 21 novembre 2018) . |
2. Une part majoritaire des lois d'origine parlementaire dans les lois promulguées : une tendance nouvelle qui s'installe
Sur les 19 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2016-2017 et renvoyées au fond à la commission des lois, 12 sont d'origine parlementaire, soit une proportion de 63 % .
Il s'agit de la proportion la plus élevée jamais atteinte depuis l'entrée en vigueur de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 , au-delà du niveau de 60 % atteint en 2015-2016. Elle est le résultat d'une tendance observée depuis 2015 (cette proportion était de 42 % en 2017-2018 et de 50 % en 2016-2017) alors que jusqu'au 30 septembre 2015, le nombre des lois d'origine parlementaire envoyées au fond à la commission des lois était resté inférieur à 10 et ne représentait pas plus du tiers environ des lois promulguées au cours de la période de référence. Il semble donc que progressivement, la revalorisation du Parlement dans la maitrise de l'ordre du jour, décidée en 2008, porte ses fruits, même si, pour certaines d'entre elles, les propositions de loi, notamment issues de l'Assemblée nationale, peuvent être inspirées très directement par le Gouvernement.
De plus, cette année, la majorité de ces lois d'origine parlementaire est d'origine sénatoriale, ce qui constitue également une singularité des lois de la période 2018-2019, puisque 7 des 12 lois d'origine parlementaire promulguées, soit 58 %, a été initiée par des sénateurs. La progression apparaît spectaculaire au regard de la seule loi qui était dans ce cas de figure un an plus tôt (en 2017-2018, seulement une des 8 lois d'origine parlementaire, soit 12,5% était d'origine sénatoriale). Le regret, exprimé l'an dernier par notre commission, relatif à la difficulté pour les propositions de loi d'origine sénatoriale à être inscrites à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, semble donc s'atténuer. Cet état de fait est d'autant plus remarquable que le nombre de propositions de loi déposées par les députés sur la même période est considérablement plus important que le nombre de propositions de loi sénatoriales : 429 333 ( * ) contre 162 334 ( * ) sur la période considérée. Les échanges entre les groupes politiques des deux chambres et le Gouvernement ont permis d'inscrire à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale un nombre de texte émanant du Sénat plus important qu'à l'accoutumée.
Toutefois, cette donnée doit être croisée avec la tendance de plus en plus forte des gouvernements successifs à recourir aux ordonnances plutôt qu'à une navette législative ordinaire : le recul partiel du Gouvernement dans la détermination de l'ordre du jour législatif des assemblées ne doit donc pas masquer l'augmentation du nombre de mesures adoptées par voie d'ordonnances, et ne traduit donc pas nécessairement un renforcement global des pouvoirs législatifs du Parlement. Rappelons que de 2012 à 2018, si l'on fait exception des lois mentionnées à l'article 53 de la Constitution, visant à la ratification d'un traité, ont été adoptées un nombre plus important d'ordonnances que de lois par la procédure ordinaire. M. Marc Fesneau, ministre des relations avec le Parlement, l'a d'ailleurs confirmé, le 12 juin 2019, devant les sénateurs lors du débat annuel de l'application des lois : « De 2012 à 2018, pour 346 lois votées, 350 ordonnances ont été publiées ». Le processus législatif ordinaire n'est paradoxalement plus le principal mécanisme d'adoption de la loi .
Soulignons que la tendance cette année à ce que davantage de projets que de propositions de loi aboutissent ne concerne pas que les textes examinés au fond par la commission des lois, mais bien l'ensemble des commissions. Si l'on fait exception de la commission des finances, d'une part, et de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, d'autre part, dont les domaines de compétence constituent par nature un terreau davantage favorable aux projets de loi, les cinq autres commissions permanentes du Sénat connaissent ce phénomène. Au final, en 2018-2019, sur les 49 lois examinées par le Parlement et promulguées, 25 sont d'origine parlementaire, soit 51 %.
Nombre et part des lois d'origine parlementaire parmi
les lois promulguées
au cours de la période de
référence et envoyées au fond à la commission des
lois
|
Période de référence
|
Nombre de lois
|
Part des lois
|
|
1 er octobre 2018 au 30 septembre 2019 |
12 |
63 % |
|
1 er octobre 2017 au 30 septembre 2018 |
8 |
42 % |
|
1 er octobre 2016 au 30 septembre 2017 |
12 |
50 % |
|
1 er octobre 2015 au 30 septembre 2016 |
18 |
60 % |
|
1 er octobre 2014 au 30 septembre 2015 |
7 |
38,9 % |
|
1 er octobre 2013 au 30 septembre 2014 |
9 |
33,3 % |
|
1 er octobre 2012 au 30 septembre 2013 |
4 |
28,6 % |
|
14 juillet 2011 au 30 septembre 2012 |
9 |
42,8 % |
|
1 er octobre 2010 au 13 juillet 2011 |
7 |
30,4 % |
|
1 er octobre 2009 au 30 septembre 2010 |
6 |
34,8 % |
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Liste des 12 lois d'origine parlementaire
promulguées
|
Assemblée d'origine
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Loi n° 2019-809 du 1 er aout 2019 visant à adapter l'organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires |
Sénat |
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Loi n° 2019-786 du 26 juillet 2019 relative à la Polynésie française |
Assemblée nationale |
|
Loi n° 2019-776 du 24 juillet 2019 visant à permettre aux conseillers de la métropole de Lyon de participer aux prochaines élections sénatoriales |
Sénat |
|
Loi n° 2019-744 du 19 juillet 2019 de simplification, de clarification et d'actualisation du droit des sociétés |
Sénat |
|
Loi n° 2019-721 du 10 juillet 2019 relative à l'interdiction des violences éducatives ordinaires |
Assemblée nationale |
|
Loi n° 2019-463 du 17 mai 2019 tendant à sécuriser l'actionnariat des entreprises publiques locales |
Sénat |
|
Loi n° 2019-290 du 10 avril 2019 visant à renforcer et garantir le maintien de l'ordre public lors des manifestations |
Sénat |
|
Loi n° 2019-286 du 8 avril 2019 relative à la représentation des personnels administratifs, techniques et spécialisés au sein des conseils d'administration des services départementaux d'incendie et de secours |
Sénat |
|
Loi n° 2019-161 du 1 er mars 2019 relative au délai d'intervention du juge des libertés et de la détention en rétention administrative à Mayotte |
Assemblée nationale |
|
Loi n° 2018-1244 du 27 décembre 2018 visant à faciliter la sortie de l'indivision successorale et à relancer la politique du logement en outre-mer |
Assemblée nationale |
|
Loi organique n° 2018-1201 du 22 décembre 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l'information |
Assemblée nationale |
|
Loi n° 2018-957 du 7 novembre 2018 relative à l'accueil des gens du voyage et à la lutte contre les installations illicites |
Sénat |
3. Un recours légèrement moins important à la procédure accélérée
L'engagement de la procédure accélérée (article 45, alinéa 2, de la Constitution), qui s'est substitué depuis le 1 er mars 2009 à la déclaration d'urgence, a un double effet, particulièrement contraignant sur les conditions d'examen des textes par les assemblées parlementaires :
- le Gouvernement peut convoquer une commission mixte paritaire après une seule lecture devant chaque assemblée, comme c'était le cas avec la déclaration d'urgence ;
- les délais d'examen en première lecture prescrits par l'article 42, alinéa 3, de la Constitution (six semaines entre le dépôt d'un projet ou d'une proposition de loi devant la première assemblée saisie et le début de sa discussion en séance publique, quatre semaines entre la transmission du texte à la seconde assemblée saisie et sa discussion en séance) ne s'imposent plus.
Sur les 19 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2018-2019 et envoyées au fond à la commission des lois, 11 ont été adoptées après engagement de la procédure accélérée, soit 58 %, ce qui marque une diminution par rapport aux années antérieures . Toutefois, cette donnée n'a de sens que si on la croise avec l'origine des textes : la totalité des 7 projets de loi, contre 33 % des propositions de loi (4 sur 12), dont 60 % des lois issues d'initiative de députés (3 sur 5) et seulement 14 % des lois issues d'initiatives sénatoriales (1 sur 7) a fait l'objet de la procédure accélérée. Pour le dire autrement, la diminution de la part des lois ayant fait l'objet de la procédure accélérée s'explique davantage par la hausse du nombre de lois d'origine sénatoriale, qui ne font presque jamais l'objet de ladite procédure, que par un moindre recours à ce mécanisme pour les autres textes.
Trois constantes se confirment donc cette année encore : les projets de loi continuent à faire presque systémiquement l'objet de la procédure accélérée, quelques propositions de loi émanant de l'Assemblée nationale sont concernées chaque année tandis que cette procédure demeure exceptionnelle pour les propositions de loi sénatoriales.
S'agissant des projets de loi, en dehors de l'année 2012-2013 où « seuls » 5 projets de loi sur 10 (50 %) relevant de la compétence au fond de la commission des lois avaient fait l'objet de cette procédure, entre 90 % et 100 %des projets de loi sont, depuis, concernés chaque année (10 sur 11 - soit 91 % - en 2014-2015, 12 projets de loi sur 12 en 2015-2016 comme en 2016-2017) .
S'agissant des propositions de lois, jusqu'à cette année, entre la moitié et les deux-tiers des propositions de loi faisaient l'objet de la procédure accélérée (la moitié - 6 sur 12 - en 2016-2017 , 67 % - 12 sur 18 - en 2015-2016 , 57 % - 6 sur 9 - en 2014-2015, 59 % - 16 sur 27 - en 2013-2014).
Toutefois, ces fortes variations statistiques sont, pour partie, liées aux variations, en valeur absolue, des propositions de loi ayant abouti. Au cours des cinq dernières années parlementaires, c'est en tout cas la première fois que la part des textes, examinés au fond par la commission des lois, faisant l'objet de la procédure accélérée est inférieure aux trois quarts des textes promulgués. Cette situation tend à se rapprocher de celle connue en 2013 et en 2014.
Le tableau suivant récapitule la propension des gouvernements à engager la procédure accélérée depuis 2010 :
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Période de référence des lois promulguées |
Part du total des lois
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1 er octobre 2018 au 30 septembre 2019 |
58 % |
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1 er octobre 2017 au 30 septembre 2018 |
79 % |
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1 er octobre 2016 au 30 septembre 2017 |
75 % |
|
1 er octobre 2015 au 30 septembre 2016 |
80 % |
|
1 er octobre 2014 au 30 septembre 2015 |
78 % |
|
1 er octobre 2013 au 30 septembre 2014 |
59 % |
|
1 er octobre 2012 au 30 septembre 2013 |
50 % |
|
14 juillet 2011 au 30 septembre 2012 |
85,8 % |
|
1 er octobre 2010 au 13 juillet 2011 |
17,4 % |
* 332 19 lois sur les 49 promulguées au cours de la période, soit 39 %.
* 333 http://www2.assemblee-nationale.fr/15/statistiques-de-l-activite-parlementaire/(session)/2018-2019%20(1er%20octobre%202018%20-%2030%20septembre%202019)
* 334 https://data.senat.fr/dosleg/ . Une partie des propositions de loi examinées en 2018-2019 a néanmoins été déposée avant cette période.