B. UN CONTRÔLE ASSURÉ AU TRAVERS D'ÉCHANGES CONTINUS AVEC LE GOUVERNEMENT
Le bilan annuel précédent montrait une concordance des chiffres du Sénat avec le taux d'application résultant des calculs du Gouvernement. Ce constat n'est cependant pas renouvelable sur la session 2018-2019, l'écart s'élevant à près de 10 points . En effet, alors que les calculs du Sénat aboutissent à un taux global d'application de 72 % seulement, les services du Secrétariat général du Gouvernement parviennent pour leur part à un taux global de 82,4 %, en légère baisse par rapport à la session 2018-2019 (- 2 %).
Le taux calculé par le Sénat peut diverger de celui calculé par le Gouvernement pour des raisons techniques, qui sont de deux ordres. La première est que le Sénat effectue un contrôle global des mesures d'application des lois, en incluant les arrêtés dont la publication est prévue par la loi. Ce n'est pas le cas du secrétariat général du Gouvernement. Il peut également diverger pour des raisons politiques, notamment lorsque le Sénat considère qu'un décret pris ne respecte pas la volonté du législateur, et donc que la mesure attendue n'est pas prise.
D'autre part, le Sénat intègre dans son taux les mesures attendues pour des articles dont l'entrée en vigueur est différée, à la différence du Gouvernement. Il faut également y ajouter 37 mesures éventuelles , pour lesquelles l'adoption d'une mesure d'application est une faculté offerte par le législateur et non une obligation.
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Les mesures d'application différées Le Sénat intègre immédiatement dans son taux d'application des lois les mesures attendues pour des articles dont l'entrée en vigueur est différée, à la différence du Gouvernement. Cela contribue à la divergence statistique constatée avec le taux global d'application calculé par le Gouvernement. À titre d'exemple, les huit mesures prévues par la loi n°2019-733 du 14 juillet 2019 relative au droit de résiliation sans frais de contrats de complémentaire santé sont d'application différée. Le taux d'application constaté de la loi est donc de 0%, alors que les dispositions législatives concernées ne sont pas encore applicables. Le Sénat considère toutefois que ces mesures d'application doivent être rattachées à l'exercice lors duquel la loi a été adoptée. On constate une augmentation du nombre des mesures d'application différée entre la session 2017-2018 et la session 2018-2019. - En 2017-2018 : 60 mesures différées étaient attendues, réparties comme suit : six mesures prévues par la loi pour un nouveau pacte ferroviaire, 19 mesures prévues par la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, 20 mesures prévues par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 et six mesures prévues par la loi de finances pour 2018. - En 2018-2019 : 79 mesures différées étaient attendues, 50 d'entre elles étant prévues par des articles de la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019 . Le Gouvernement aboutit pour sa part à une somme de 118 mesures différées , essentiellement pour des raisons de périmètres différents. Dans sa communication sur le bilan de l'application des lois, la commission des lois déplore d'ailleurs que l'entrée en vigueur différée au prochain renouvellement général des instances dans la fonction publique n'intervienne trop tardivement. En revanche, à l'inverse de l'année précédente, une seule mesure était prévue par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 et trois mesures prévues par la loi de finances pour 2019. |
Si l'on excepte ces deux types de mesures, le taux global d'application des lois s'élève à 82,7 % , soit le même niveau que celui constaté par le Gouvernement. Il est toutefois en baisse par rapport à celui calculé selon les mêmes modalités à l'issue de la session parlementaire 2017-2018 (où il s'élevait à 86 %). Lors de son audition, M. Marc Guillaume, Secrétaire général du Gouvernement, a suggéré à votre rapporteure de convenir d'une harmonisation des référentiels utilisés par le Sénat et le Gouvernement, afin de limiter les effets de périmètres qui brouillent la lecture des taux d'application. Si un rapprochement est souhaitable, il ne doit pas conduire à mettre de côté les arrêtés , dans la mesure où le suivi de leur publication est indispensable à un contrôle exhaustif de la mise en application des lois .
Par ailleurs, si les commissions permanentes sont en lien continu avec le Gouvernement pour le suivi de l'application des textes de loi, le bilan annuel est également l'occasion d'échanger avec le Secrétaire général du Gouvernement ainsi qu'avec le ministre chargé des relations avec le Parlement sur le sujet. Ces rencontres sont l'occasion pour votre rapporteure et ses collègues de mettre l'accent sur l'importance de l'application des lois et de relayer les interrogations des commissions concernant certains textes d'application manquants. Lors de son audition, le Secrétaire général du Gouvernement a par exemple distingué plusieurs raisons pouvant justifier l'absence de prise de mesures d'application .
Parmi ces raisons, et outre celles uniquement conjoncturelles car tenant à la crise sanitaire, cinq ont été retenues :
- non-conformité du dispositif au droit européen .
- attente de la réponse de la Commission européenne à la notification du dispositif effectuée par le Gouvernement.
- impossibilité de mener à bien une consultation obligatoire .
- illégalité du décret selon le Conseil d'État , impliquant pour le Gouvernement de revenir devant le Parlement.
- absence de prise du décret en raison d'un choix d'ordre politique effectué par le Gouvernement , notamment pour répondre à la demande des acteurs entrants dans le champ de la disposition concernée. Dans ce dernier cas, le contrôle du Sénat est d'autant plus important afin de s'assurer que les décisions prises n'aillent pas à l'encontre de l'esprit du législateur.