PREMIÈRE PARTIE -
SYNTHÈSE DES DONNÉES DE
L'APPLICATION DES LOIS
I. LE BILAN ANNUEL DE L'APPLICATION DES LOIS PLEINEMENT INTÉGRÉ DANS LE DISPOSITIF DE CONTRÔLE DU SÉNAT
A. UN SUIVI EFFECTUÉ PAR LES COMMISSIONS PERMANENTES POUR ASSURER LA MISE EN APPLICATION DES LOIS
1. L'adoption des textes d'application par le Gouvernement est indispensable à la bonne application des lois
Le Sénat assure un suivi de l'application des lois depuis plus de quarante ans. Le présent rapport constitue un bilan de la publication des mesures prévues par les lois votées entre le 1 er octobre 2018 et le 30 septembre 2019. La date de référence pour l'application des lois sur la session 2018-2019 est le 31 mars 2020, soit six mois après la clôture de la session. Ce délai de six mois correspond à celui que le Gouvernement s'est fixé comme objectif dans la circulaire du Premier ministre du 29 février 2008 relative à l'application des lois .
Un nombre croissant de dispositions prévues dans les textes de loi ne sont applicables qu'une fois prises les mesures réglementaires indispensables à leur mise en oeuvre. Ainsi, 920 mesures d'application, dont 870 décrets , étaient nécessaires pour permettre la pleine application des lois votées pendant la session 2018-2019.
Le suivi effectué par le Sénat consiste à déterminer la part des mesures d'application attendues par rapport au nombre de dispositions figurant dans les lois votées au cours de la session et prévoyant un texte d'application, en incluant les décrets et les arrêtés. La publication des rapports et des ordonnances doit être prise en compte afin d'avoir une vision globale de l'application des lois. Toutefois, le suivi de ces textes ne figure pas dans le calcul.
Les lois sont classées en quatre catégories :
- les lois d'application directe pour lesquelles aucune mesure d'application n'est attendue ;
- les lois applicables , pour lesquelles l'ensemble des textes d'application ont été pris ;
- les lois partiellement mises en application , pour lesquelles seules certaines des mesures attendues ont été prises ;
- les lois non mises en application , pour lesquelles aucune des mesures attendues n'a été prise.
L'objectif du Sénat dans le suivi de l'application des lois est double. Celui-ci permet de veiller à ce que les textes réglementaires mentionnés dans les lois soient effectivement pris, afin que les lois soient entièrement applicables aussi rapidement que possible. Ce bilan a également pour objectif de s'assurer du respect par le Gouvernement des intentions du législateur lors de la rédaction des mesures d'application. Le travail de suivi effectué par le Sénat est donc un travail de fond, afin de veiller à la conformité à la loi des dispositions qui figurent dans les décrets d'application.
2. Le rôle des commissions permanentes dans le travail de contrôle en continu de l'application des lois
Les commissions permanentes sont au fondement du dispositif de contrôle de l'application des lois du Sénat. Au titre de l'article 22 du Règlement du Sénat , « les commissions permanentes assurent [....] le suivi de l'application des lois ». Chaque commission permanente est chargée de l'examen des textes d'application relevant de sa compétence. Sur la base d'un examen exhaustif et continu du Journal officiel, elles s'assurent de la prise dans les délais prévus des mesures d'application de chacune de ces lois. Les commissions échangent par ailleurs avec les services correspondants au sein des administrations afin de déterminer les raisons qui ont empêché ou retardé la parution de certains textes. Le Règlement intérieur du Sénat précise enfin que la commission des finances suit et contrôle l'exécution des lois de finances, tandis que la commission des affaires sociales effectue la même tâche concernant les lois de financement de la sécurité sociale.
Concernant le cas particulier des commissions spéciales, les articles de loi sont dans un premier temps répartis entre les différentes commissions qui en assurent le suivi. C'est le cas cette année concernant le suivi de la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises du 22 mai 2019 pour laquelle une synthèse globale figure dans la deuxième partie du présent rapport.
De plus, et comme c'est désormais le cas chaque année, ce rapport intègre le bilan de la prise en compte et de la mise en oeuvre des positions européennes adoptées par le Sénat, effectué par la commission des affaires européennes.