CHAPITRE I :
LA LOI
RELATIVE AU RENSEIGNEMENT,
UNE « RÉVOLUTION
LÉGISLATIVE » RÉUSSIE
« Signe de maturité de notre démocratie » comme l'indiquait Philippe Bas, rapporteur du projet de loi pour le Sénat, la loi du 24 juillet 2015 a constitué une étape fondamentale dans l'histoire du renseignement.
Fondamentale en ce qu'elle a, pour la première fois, donné une légitimité à l'action de nos services, dont les agents ont pendant longtemps agi pour la sécurité et la défense de notre pays dans l'ombre et dans l'insécurité juridique la plus totale.
Fondamentale, ensuite, parce qu'elle a permis de consolider notre état de droit en dotant notre pays d'un cadre légal garantissant la protection des droits et libertés constitutionnels, sans pour autant porter atteinte à l'efficacité des services.
Le fait que cette loi ait été adoptée en 2015 n'est pas un hasard. Alors que notre pays était confronté à une diversité et à un niveau de menace sans précédent, jamais le besoin de sécuriser l'action de renseignement ne s'était fait autant ressentir.
Cinq ans après son entrée en vigueur, et avant que le législateur ne soit amené à se prononcer sur la pérennisation de la technique dite de l'algorithme dont l'expérimentation arrive à échéance au 31 décembre 2020, la délégation parlementaire au renseignement a souhaité dresser un bilan de sa mise en oeuvre.
A cette fin, elle a, au cours de l'année passée, interrogé l'ensemble de la communauté des services de renseignement ainsi que des acteurs impliqués directement dans la mise en oeuvre de la loi en vue de recueillir tant les données quantitatives que les appréciations qualitatives sur l'application du nouveau cadre légal.
Tous s'accordent, aujourd'hui, sur la nécessité de préserver l'équilibre atteint.
La délégation partage cette opinion, observant que si des modifications méritent sans doute d'être apportées pour parfaire le dispositif, elles se devront de rester ponctuelles. Une nouvelle réforme du cadre du renseignement, quelques années seulement après cette loi d'ampleur, ne pourrait d'ailleurs qu'être déstabilisatrice pour les services et, partant, pour l'efficacité de la politique de renseignement.
La délégation a mené ses travaux parallèlement à la conduite d'un groupe de travail interministériel, piloté par la coordination nationale du renseignement et de la lutte contre le terrorisme (CNRLT). Cette coïncidence des calendriers explique qu'elle n'ait pu parfois obtenir l'ensemble des informations qui lui auraient été nécessaires, les perspectives d'évolution du cadre légal étant encore en cours de maturation au sein des instances de l'État.
Elle espère toutefois pouvoir contribuer, par ses recommandations, à la conduite d'une réforme juste et pertinente de la loi de 2015, au bénéfice tant de la protection des droits de nos concitoyens que de l'efficacité des services de renseignement.
I. LA LOI RENSEIGNEMENT, UN CADRE LÉGAL PROTECTEUR DU DROIT AU RESPECT DE LA VIE PRIVÉE ET SÉCURISANT POUR LES SERVICE DE RENSEIGNEMENT
A. APPELÉE DE SES VoeUX TANT PAR LES PARLEMENTAIRES QUE PAR LES SERVICES DE RENSEIGNEMENT, LA LOI DE 2015 A RÉPONDU À UN BESOIN URGENT DE SÉCURITÉ JURIDIQUE
1. Un encadrement jusqu'alors partiel et non homogène de l'activité de renseignement
Jusqu'en 2015, la France ne disposait pas, contrairement à nombre de ses voisins européens, d'un arsenal juridique complet permettant d'encadrer l'activité des services de renseignement.
Sans que l'on puisse parler d'un contexte de non-droit, le législateur ne s'était en effet saisi que partiellement de la matière, laissant de côté un large pan des actions conduites par les services . Seules trois techniques de renseignement avaient ainsi fait l'objet, successivement, d'un encadrement légal, sans qu'aucune logique globale n'ait toutefois jamais été adoptée.
La première pierre du dispositif de contrôle de l'activité des services de renseignement fût posée par la loi n° 91-646 du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances émises par la voie des télécommunications , qui tirant les conséquences de deux arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme ayant condamné la France pour atteinte au droit au respect de la vie privée 4 ( * ) , a soumis les interceptions de sécurité à une procédure d'autorisation préalable du Premier ministre et à un contrôle, initialement a posteriori, d'une commission indépendante, la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS).
Par la suite, les activités de renseignement ont fait l'objet de plusieurs réformes, mais de portée relativement réduite.
Par deux lois successives datant de 2006 et de 2013 5 ( * ) a été instauré un régime spécifique encadrant le recours aux accès administratifs aux données techniques de connexion, qui consistent en la communication de certaines données de connexion traitées par les opérateurs de communications électroniques (identifiants de connexion, numéros d'abonnement, liste des numéros appelés ou entrant, durée et date des communications effectuées par une personne, etc .).
D'abord accessibles aux seuls services dépendant du ministère de l'intérieur puis étendus à tous les services de renseignement, ces accès ont été soumis à une procédure d'autorisation préalable par une « personnalité qualifiée », ainsi qu'au contrôle a posteriori de la CNCIS, à l'instar des interceptions de sécurité.
Par la même loi de programmation militaire du 18 décembre 2013, un régime similaire mais plus contraignant a enfin été défini pour la géolocalisation en temps réel , qui ont été soumises à l'accord préalable du Premier ministre lui-même.
2. Un souci partagé d'instaurer un cadre d'action protecteur des libertés et sécurisant pour les agents
Proposée tant par les pouvoirs publics 6 ( * ) que par plusieurs rapports parlementaires 7 ( * ) , notamment issus de la délégation, l'instauration d'un cadre juridique englobant plus largement l'activité des services de renseignement répondait à une double nécessité : d'une part, assurer la protection des droits et libertés individuels, en particulier le droit au respect de la vie privée ; d'autre part, garantir une plus grande sécurité juridique pour les agents des services de renseignement.
a) Un besoin impérieux de sécurité juridique
L'absence de corpus juridique encadrant l'ensemble de l'activité des services de renseignement constituait, sur le plan de la protection des droits et libertés fondamentales, une faille importante dans notre État de droit .
De fait, elle représentait une source importante de fragilité juridique et exposait la France à des risques non négligeables de condamnation par la Cour européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, au regard de l'atteinte portée à la vie privée et familiale, telle que protégée par l'article 8 de la Convention. Si la Cour reconnait, selon une jurisprudence constante, que « l'existence de dispositions législatives accordant des pouvoirs de surveillance secrète de la correspondance, des envois postaux et des télécommunications est, devant une situation exceptionnelle, nécessaire dans une société démocratique à la sécurité nationale et/ou à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales », elle exige, au regard de l'atteinte portée aux libertés individuelles, la définition, par la loi, de garanties suffisantes et adéquates contre les abus 8 ( * ) .
Comme le relevait Philippe Bas, président de la commission des lois lors de l'examen du projet de loi relatif au renseignement, l'exercice des missions des services de renseignement « ne [faisait] pas l'objet d'un cadre spécifique, aboutissant à un paradoxe : certaines techniques de renseignement mises en oeuvre [étaient] aux limites de la légalité voire en contradiction avec la loi pénale, sans que les citoyens disposent de garanties réelles pour la préservation de leur vie privée puisqu'aucune condamnation pénale n'est prononcée, faute de poursuites ou de preuves ».
Au-delà d'être source de contentieux, l'incomplétude du cadre légal était également peu satisfaisante sur le plan opérationnel , dès lors qu'elle empêchait toute exploitation des renseignements collectés par le biais de la mise en oeuvre d'une technique « non légale » dans le cadre d'éventuelles procédures judiciaires. Or l'on sait, en matière de terrorisme notamment, l'importance de tels renseignements pour engager une action pénale efficace voire prévenir, dans certains cas, la commission d'infraction.
b) Un besoin de légitimité et de sécurité pour les services de renseignement
Le second argument principal invoqué à l'appui de la définition d'un encadrement légal du renseignement résidait dans le besoin d'assurer une protection renforcée des agents des services de renseignement .
Faute de cadre juridique complet et homogène, ceux-ci étaient en effet susceptibles de voir leur responsabilité pénale engagée au titre d'infractions d'atteinte à la vie privée dès lors qu'ils recouraient, dans le cadre de leurs missions, à des méthodes attentatoires aux libertés individuelles et non encadrées par le législateur.
Comme le rappelait Jean-Jacques Urvoas, alors président de la délégation parlementaire au renseignement, le régime général de protection pénale prévu par l'article 122-4 du code pénal 9 ( * ) , permettant de couvrir les agents publics commettant des actes illégaux commandés par l'autorité légitime, « n'offr[ait] qu'une protection très parcellaire qui ne résisterait guère à un contentieux ».
* 4 CEDH, arrêté Kruslin c/ France, 1990.
* 5 Loi n° 2006-64 du 20 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant diverses dispositions relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers, au contrôle a posteriori et loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019.
* 6 Livre blanc de la défense et de la sécurité nationale de 2008.
* 7 En particulier, le rapport de M. Jean-Jacques Urvoas, fait au nom de la délégation parlementaire au renseignement (2014).
* 8 CEDH, arrêt Klass et autres c/ Allemagne,
* 9 L'article 122-4 du code pénal prévoit que « n'est pas pénalement responsable la personne qui accomplit un acte commandé par l'autorité légitime, sauf si cet acte est manifestement illégal ».