II. QUELS MOYENS D'ACTIONS À DISPOSITION DES COMMUNES POUR RÉGULER LE MARCHÉ DE L'IMMOBILIER ?
Il convient de rappeler une réalité économique souvent sous-estimée en raison de la fonction essentielle à laquelle elle répond : le logement représente un produit de marché à part entière. Ainsi, tant que la demande de logement sera forte, les prix resteront élevés et ne baisseront pas.
Dès lors, nous n'avons comme perspective d'action que de faciliter l'offre de logement et de faire en sorte que l'offre apparaissant sur le marché de l'investissement immobilier réponde au mieux à cette demande afin de freiner la hausse des prix. Les moyens dont disposent les maires pour réguler ce marché dans ces conditions ne peuvent être efficaces que si, et seulement si, ils tendent essentiellement à augmenter l'offre de logements disponibles, les maires ne disposant que de peu d'outils pour limiter la demande.
On relèvera d'ailleurs que le marché de l'immobilier est impacté par des politiques dont les responsabilités restent éclatées entre différents décideurs. Le droit actuel répartit en effet les compétences en matière de logement à différents échelons territoriaux.
C'est l'État qui a la responsabilité d'assurer l'effectivité du droit au logement et de soutenir le secteur du bâtiment à travers des aides directes et indirectes.
S'agissant des compétences des collectivités territoriales, elles sont réparties comme suit :
- la région est principalement en charge du financement des politiques de logement, des politiques d'efficacité énergétique, de la promotion du soutien à l'accès au logement et de l'animation du Comité régional de l'habitat et de l'hébergement (CRHH), qui coordonne les différents acteurs de l'habitat ;
- le département est chargé du logement des personnes vulnérables, c'est-à-dire notamment les personnes âgées ou les jeunes travailleurs, de l'élaboration du Plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) et de la gestion du Fonds de solidarité pour le logement (FSL) ;
- les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) élaborent et mettent en oeuvre le Programme local de l'habitat (PLH) et peuvent, par convention avec l'État, obtenir délégation de la compétence en matière d'attribution des aides à la pierre ;
- les métropoles peuvent, par délégation de l'État, obtenir une compétence en matière d'attribution des aides à la pierre, de garantie du Droit au logement opposable (DALO) et de gestion de l'accueil et de l'accompagnement au logement des personnes et familles sans domicile.
Ainsi, les maires se retrouvent tributaires de nombreuses interventions « extérieures » qui peuvent limiter leur action. De surcroît, sur ce marché de l'immobilier, les actions des personnes privées (promoteurs, acheteurs, banques, entreprises de tourisme etc.) ne sont pas toujours maîtrisables.
C'est donc toute cette chaîne qu'il convient de prendre en considération pour comprendre que le marché du logement répond à des mécanismes souvent extérieurs à l'action politique locale. Christian Dupuy commente ainsi cette réalité : « Pour influer sur les prix de l'immobilier, les moyens des collectivités locales semblent réduits (...) , à moins de revenir à une conception de municipalisation des sols dont nous n'aurions plus les moyens aujourd'hui ».
A. LIMITER LES PRIX EN AGISSANT SUR L'OFFRE : L'AUGMENTATION DE LA TAILLE DU PARC DE LOGEMENTS DISPONIBLES
Pour faire baisser la pression sur les prix, l'augmentation du parc de logements disponibles constitue en réalité la réponse la plus pertinente, soit à travers la construction de nouveaux logements, soit par la remise sur le marché de logements qui en étaient sortis pour diverses raisons.
1. Construire de nouveaux logements et mieux aménager le territoire
a) Il faut encourager les mises en chantier et favoriser les communes qui investissent dans le logement intermédiaire
L'année qui a précédé le premier tour des élections municipale de 2020 n'a pas fait exception, comme l'illustrent les chiffres du ministère de la Cohésion des territoires : les communes françaises ont enregistré une contraction de 5,7 % des permis délivrés entre les mois d'août 2018 et 2019. Un « syndrome » qui s'expliquerait, en apparence, par le fait que les maires sortants ne souhaiteraient pas prendre le risque d'être accusés de « maires bétonneurs ».
En réalité, la baisse du nombre de mises en chantier ces dernières années et des ventes de logements neufs répondait surtout à des tendances de fond. Les maires bâtisseurs doivent faire face à plusieurs obstacles :
- leurs opérations foncières deviennent de plus en plus coûteuses, au point parfois qu'ils doivent simplement y renoncer ;
- ils essuient des critiques relatives aux effets environnementaux de la construction de logements neufs, qui implique de poursuivre l'étalement urbain et, par voie de conséquence, d'encourager la reconversion des terrains et l'artificialisation des sols.
Les élus municipaux sont donc face à des injonctions contradictoires de la part de leurs propres administrés : d'une part on leur demande de construire plus et, d'autre part il leur est demandé de construire le moins possible pour des raisons environnementales ou de trop forte densité.
Pour Christian Dupuy, ces injonctions contradictoires sont même parfois le fait de l'État, par exemple s'agissant du logement social : « Nous aimerions que l'État nous accompagne en nous assignant des objectifs d'augmentation du parc social plutôt que de nous priver de moyens par l'augmentation de la TVA sur la construction de logements sociaux. Nous recevons des injonctions contradictoires : construisez, tout en nous privant des moyens ».
Dans leur souhait d'augmenter la taille du parc de logements disponibles, les maires bâtisseurs sont confrontés à d'autres problématiques majeures :
- ils doivent construire en prévoyant l'ensemble des infrastructures nécessaires pour faire face à l'augmentation de la population, ce qui est un véritable défi financier ;
- ils doivent également préserver une certaine diversité sociale des habitants dans les nouvelles constructions, à l'heure où les demandes d'accès au logement social explosent.
Du côté des économistes, une certaine forme de consensus se dessine ; pour espérer une baisse des prix de l'immobilier, nombre d'entre eux invitent à orienter l'action publique davantage vers l'offre que vers la demande.
Devant notre délégation, Michel Mouillart souligne : « Nous avons abandonné cette nécessaire préoccupation d'une demande très forte pour très longtemps. Le parc de logement que nous transmettrons à nos petits-enfants posera problème si nous abandonnons des objectifs ambitieux de construction. Si nous voulons contrôler l'évolution des valeurs locatives ou à l'achat, le parc immobilier doit être d'une taille suffisante ». En d'autres termes, il convient d'encourager la construction.
Dans les faits, plusieurs grandes villes misent d'ores et déjà sur l'accroissement de l'offre de logements neufs. La métropole de Bordeaux, par exemple, a annoncé dès 2018 vouloir construire 9 000 logements chaque année, afin de faire baisser le prix du mètre carré de 3 800 à 3 000 euros.
Le contexte de la suppression de la taxe d'habitation pourrait être l'occasion d'envisager un mécanisme de surcompensation des recettes au bénéfice des communes qui favorisent la construction de logements par exemple. Les communes pourraient plus particulièrement être incitées à investir dans le logement intermédiaire qui profite aux classes moyennes.
Pour Christian Dupuy « Pour éviter la fracture sociale à l'échelle communale, il faut proposer un parcours résidentiel entre logement social et logement non aidé, dont le prix s'envole, ce qui crée un grand écart entre les plus pauvres et les plus riches. Nous devons jouer sur les autres outils à notre disposition et construire du logement intermédiaire : Logement locatif intermédiaire (LLI), Prêt locatif social (PLS), et favoriser l'accession sociale à la propriété ».
Les professionnels et les élus locaux s'accordent en effet sur un point : le marché de l'immobilier, depuis une dizaine d'années, a évolué vers un dualisme : d'un côté un marché social destiné aux plus modestes et, de l'autre, un marché libre encouragé par la panoplie des dispositifs de défiscalisation qui, en réalité, favorisent les investisseurs. Cette polarisation du marché du logement s'est surtout opérée au détriment des classes moyennes, qui ont été désavantagées par la hausse globale des prix.
La priorité doit donc être donnée au maintien d'un « parcours résidentiel » qui, selon le maire de Suresnes, reste « la garantie d'une véritable mixité sociale ».
Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR, les communes peuvent également encourager leurs administrés à mettre en place des coopératives d'habitants. Cette solution innovante consiste en l'acquisition d'un immeuble par une société pour laquelle les résidents acquièrent des parts sociales qu'ils récupèrent à la sortie au prix initial non indexé. Ces résidents payent à la coopération un loyer, calculé le plus justement possible pour couvrir les emprunts de la société à long terme ainsi que ses frais de fonctionnement, charges et provisions en vue de travaux. Tout résident est donc à la fois locataire et coopérateur.
Ce système a pour l'instant très peu séduit les Français, alors qu'il a rencontré un grand succès en Suisse, par exemple. Les coopératives suisses ont en effet permis d'alléger le coût final des constructions grâce à un partenariat avec les collectivités pour la construction de logements sociaux.
En France, il était envisagé de construire 9 200 logements d'ici 2024 à travers ce dispositif. Concrètement, l'avantage de cet outil est qu'il autorise à créer un organisme foncier solidaire propriétaire du terrain et de rendre les résidents propriétaires du bâti, leur permettant de revendre au prix d'achat indexé sur l'inflation pour récupérer leur investissement.
b) Il faut un aménagement du territoire davantage réfléchi avec une meilleure répartition de la population entre zones tendues ou non
Lorsque l'on aborde la question des prix de l'immobilier, on ne peut éluder le débat sur l'aménagement du territoire. Christian Dupuy l'affirme : « L'aménagement du territoire doit être la clé de voûte d'une politique en la matière ».
En effet, il apparaît primordial aujourd'hui de faciliter la construction de programmes neufs dans certaines zones considérées comme tendues et de faire évoluer l'aménagement du territoire pour attirer les populations hors des centres-villes et ainsi désengorger ces derniers.
Le maire de Suresnes pointe en particulier les effets pervers de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi SRU, et rappelle les lourdes réserves qu'il avait émises lors de l'élaboration de cette loi : « Le taux de 20 % partout n'était pas une bonne mesure. Nous allions dépenser de l'argent public dans les zones les plus détendues et sortir des logements sociaux à des prix parfois supérieurs au prix du marché. A contrario , le taux de 20 % n'est pas suffisant en Ile-de-France, où il vaut mieux viser 25 % ou 30 % ». Aujourd'hui, selon lui, « Nous ferions mieux de dépenser cet argent dans les zones tendues et d'engager une politique d'aménagement du territoire pour faire en sorte que les zones détendues deviennent plus attractives ».
La raison essentielle de l'inflation immobilière serait donc « l'abandon par l'État d'une politique d'aménagement du territoire. Il en résulte que tout le monde veut habiter au même endroit, avec des résidents déjà là qui protestent contre la densification, et d'autres qui aimeraient y arriver mais se heurtent à des prix trop élevés dépassant leur capacité financière . »
Le seul moyen d'enrayer la tendance est d'essayer, par « une politique volontariste », de proposer une « diversité de produits pour permettre aux différentes catégories de population de s'offrir des logements correspondant à leurs moyens ». Aucune commune de l'agglomération parisienne n'a les moyens de permettre à ceux qui veulent habiter d'y accéder » affirme-t-il.
Il faut donc pouvoir aménager le territoire de façon à créer de nouvelles zones attractives, que ce soit sur le plan de l'accessibilité ou en matière d'intérêt économique et culturel. Or notre pays souffre d'une trop grande concentration dans les bassins d'emplois.
La crise sanitaire que nous traversons doit être l'occasion de repenser l'aménagement du territoire. Des millions de salariés, de fonctionnaires, d'indépendants, ont pu poursuivre leurs activités grâce au télétravail. Ce « test » à grande échelle démontre qu'une déconnexion physique entre les lieux de vie et les lieux de travail peut tout à fait être envisagée. Une telle piste doit donc être explorée pour diminuer la pression foncière dans certaines zones.
2. Remettre des logements sur le marché de l'immobilier
a) Il convient de poursuivre la lutte contre les logements vacants
Le sujet des logements vacants n'est pas nouveau. Depuis la publication du recensement de 1968, tous les ministres du Logement se sont préoccupés de cette question.
La vacance concerne principalement les zones économiques délaissées. En dehors de ces zones, il existe une vacance de produits en cours de travaux et de mutation.
Le rythme de construction, très élevé mais mal réparti, accroît également la vacance immobilière. En clair, on construit actuellement trop dans certaines zones peu tendues et pas suffisamment dans les zones tendues. Pour ces dernières, en particulier dans les centres des grandes villes, la remise sur le marché de logements vacants donne lieu à de nombreuses propositions, dont la surtaxe d'habitation. Taxer les logements vacants semble, au premier abord, être une idée efficace. Cette solution est d'ailleurs défendue avec force par de nombreuses associations de promotion du droit au logement. Mais en réalité, ceux qui en ont les moyens, à Paris, Nice, Toulouse ou Lyon, paieront ces taxes, et peu de logements seraient remis sur le marché.
Pour leur part, les professionnels de l'immobilier avancent une autre proposition, qui mériterait d'être davantage prise en compte par les pouvoirs publics : la sécurisation des propriétaires dans leurs relations avec leurs locataires. En effet, le renforcement constant des droits des locataires conjugué aux difficultés judiciaires et légales pour se séparer d'un locataire qui ne s'acquitterait plus de son loyer par exemple, ont conduit de nombreux bailleurs à retirer purement et simplement leurs biens immobiliers du marché de la location. Rassurer les propriétaires doit donc être une priorité pour lutter contre la vacance immobilière.
À cet égard, le dispositif d'incitation fiscale dit « Louer abordable », inséré dans la loi de finances rectificative pour 2016, est un outil intéressant. Il instaure une déduction fiscale pour les propriétaires qui s'engagent à louer moins cher leur bien, l'objectif étant la remise sur le marché de nombreux logements vacants. Depuis le 1 er janvier 2017, ce dispositif dit « Cosse » remplace les dispositifs dits « Besson ancien » et « Borloo ancien » pour les logements conventionnés avec l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH). Concrètement, le propriétaire bénéficie d'un abattement allant de 15 % à 85 % en fonction de la zone géographique, du niveau de loyer mis en place et du mode de gestion du bien (mandat d'agence immobilière sociale ou location sous-location).
Dans le même esprit, le dispositif de « bail mobilité » introduit par la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) en 2018 constitue aussi une piste de réponse encourageante pour lutter contre la vacance. Ce contrat de location de courte durée d'un logement meublé donne en effet plus de flexibilité au bailleur et facilite l'accès au logement, notamment pour les étudiants ou les personnes en situation de mobilité professionnelle.
Pour Juliette Langlais : « Le bail mobilité est un outil extrêmement intéressant pour flexibiliser la location meublée. Ce dispositif permet à un propriétaire de louer son appartement pour une durée d'un à dix mois, contre neuf mois auparavant, bail souvent dénoncé au bout de trois mois étant donné qu'il ne correspondait pas aux usages. Par exemple, un étudiant venant à Paris pour trois mois, sans salaire ni caution familiale, est intéressé par ce bail mobilité, qui peut aussi intéresser des professionnels en mission de conseil, parfois de l'étranger, qui avaient beaucoup de mal à se loger ».
Ce dispositif, qui mérite d'être mieux connu par les acteurs du marché, devra faire l'objet d'une évaluation pour mesurer son efficacité, à savoir permettre d'optimiser le parc de logements vacants à moyen et long terme. Le ministre Julien Denormandie soutient en effet que ce dispositif, depuis sa création, a déjà permis de mettre plus de 3 500 logements sur le marché.
b) Il convient de miser sur la réhabilitation des logements anciens dégradés
L'accroissement du parc de logements disponibles peut également passer par la mise à niveau du parc existant plutôt que par des projets de construction. Miser sur la réhabilitation des logements anciens en centre-ville présente en effet plusieurs avantages.
La course au logement neuf peut parfois s'avérer délétère, tandis que le parc de logements anciens peut faire l'objet d'une réhabilitation ingénieuse pour donner lieu à la remise dans le circuit de logements remis aux normes, constituant une opportunité d'écrêter la concurrence entre les promoteurs immobiliers.
Injecter dans le parc des logements de centre-ville spacieux, extrêmement attractifs pour les familles, peut également être un moyen efficace de maintenir de l'activité commerciale et de lutter contre la dévitalisation des centres-villes. Notre délégation a eu plusieurs fois l'occasion de formuler une telle recommandation, par exemple à l'occasion de ses travaux sur « la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs », ou, plus récemment, dans le cadre du rapport sur les collectivités territoriales et le patrimoine architectural.
À cet égard, le dispositif « Denormandie », une aide fiscale accordée dans le cadre d'un investissement locatif, va dans le bon sens. Mis en place dans la continuité du plan national de lutte contre le logement insalubre, il est en effet destiné à encourager la rénovation dans le parc ancien pour répondre aux besoins de logement des populations. En pratique, il prend la forme d'une réduction d'impôt sur le revenu accordée aux particuliers qui achètent un logement à rénover dans une ville bénéficiaire du programme national « Action coeur de ville 12 ( * ) ».
L'économiste Michel Mouillart relève justement : « Le parc immobilier des villes reconstruites, Caen, Brest, etc. n'est pas adapté aux exigences de la demande nouvelle. Lorsque nous avons des immeubles à 4 ou 5 étages sans ascenseur, nous accueillons des étudiants ; les centres-villes périclitent. Il n'est pas possible de redynamiser le centre étant donné que l'étudiant n'a pas de pouvoir d'achat. Une redynamisation suppose de restructurer fortement les centres-villes ».
Christian Dupuy, maire de Suresnes, souscrit : « Les centres-villes de certaines villes de province se paupérisent du fait que les propriétaires ne parviennent pas à remettre en état leurs immeubles. Nous accueillons des étudiants ou une population extrêmement démunie, ce qui entraîne cette paupérisation des centres ».
Dès lors, il apparaît nécessaire d'aider les maires à remettre des logements vieillissants sur le marché. L'ANAH, dont la mission est précisément de redynamiser les centres-villes vieillissants, peut être mobilisée, en particulier dans le cadre des Opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH).
La table ronde organisée le 5 mars dernier par la délégation a été l'occasion de réitérer la demande des élus locaux d'un meilleur accompagnement de l'État en la matière. Les réhabilitations lourdes demandent effectivement des moyens financiers et juridiques. Les expropriations et les relogements sont autant d'opérations difficiles à conduire pour les maires. Christian Dupuy souligne ainsi qu'une « opération de réhabilitation d'un ancien hôtel ouvrier du début du XX e siècle » lui avait demandé « 25 ans pour être menée à bien ». Il interpelle : « Nous aimerions bien que les pouvoirs publics nous aident sur ce type d'opération » et poursuit : « Cette opération exemplaire a coûté beaucoup d'argent à la commune, qui était presque seule. J'ai obtenu des subventions de la métropole du Grand Paris, mais nous avons dû lancer ce programme presque seuls ».
Un sujet connexe mérite également l'attention : le changement d'usage de bureaux en logements. Si l'idée parait à première vue séduisante, en réalité il peut s'agir d'une solution hasardeuse. Maintenir l'activité économique reste fondamental pour éviter qu'une ville ne devienne une cité dortoir. Sans activité, il n'y a pas de commerce. Il faut donc, dans un territoire, de l'activité économique et de la mixité d'usage, tant à l'échelle de la ville que du quartier.
C'est toute une stratégie d'ensemble de reconquête des centres, dans les bourgs comme dans les grandes agglomérations, qui permettra d'augmenter le volume du parc de logements disponibles et de limiter ainsi l'inflation des prix.
* 12 On compte 222 communes labellisées « Coeur de ville » alors que le dispositif se limitait précédemment aux seuls centres-villes.