C. LE NÉCESSAIRE RENFORCEMENT DES MOYENS DE LA CHAINE JUDICIAIRE
Les forces de l'ordre rencontrées par la délégation de la commission des lois ont loué la bonne coopération existant avec la justice. Unanimement, tous les acteurs s'accordent sur le fait que, dans un territoire tel que la Guyane et plus encore qu'ailleurs, il est nécessaire d'être pragmatique pour être efficace .
Toutefois, alors qu'un effort est fait depuis 2017 sur les effectifs des forces de l'ordre, tel n'a pas été le cas sur ceux de la justice. Les constatations d'infractions augmentent, mais les moyens de la justice ne lui permettent pas d'y donner une réponse rapide et forment un goulet d'étranglement . Le même constat peut être fait en ce qui concerne le centre pénitentiaire, qui souffre d'une surpopulation chronique. Or, tous les efforts que l'État met en oeuvre pour lutter contre la délinquance sont limités par l'incapacité de la justice à traiter ces affaires dans de brefs délais. Le risque est que l'image de la justice et de l'État se dégrade progressivement.
1. Les juridictions administratives et judiciaires sous tension
Les acteurs de la justice, qu'elle soit judiciaire ou administrative, s'accordent sur la nécessité d'un effort d'ampleur en termes de moyens. Problématiques immobilières, d'attractivité, de nombre de postes ouverts, le rattrapage nécessaire est important pour pouvoir faire face aux défis guyanais .
La prise de conscience de cet enjeu par les pouvoirs publics nationaux est désormais actée. Ainsi, une citée judiciaire devrait voir le jour à Saint-Laurent-du-Maroni d'ici 2024 . Cependant, on annonce 15 postes créés... mais 10 seraient supprimés à Cayenne. Déshabiller Cayenne pour habiller Saint-Laurent n'est pas satisfaisant. Un effort en personnel est indispensable pour permettre à la justice de répondre aux graves questions de traitement de la délinquance et d'accès au droit qui se posent en Guyane.
Cet effort est d'autant plus urgent que les procédures se sont raccourcies tandis que les recours se multiplient . Le nombre d'affaires civiles nouvelles a par exemple augmenté de plus de 60 % entre 2017 et 2018, alors même que la moyenne nationale montrait une diminution d'environ 5 %. Autre exemple : la multiplication des mesures privatives de liberté prononcées. Sur les huit magistrats du parquet en poste en Guyane, trois permanences sont organisées pour permettre le traitement en temps réel : une sur les mesures privatives de liberté (gardes à vue et retenues), une sur les réponses pénales, et une troisième sur les mineurs victimes. Au troisième trimestre 2018, 1 000 mesures privatives de liberté et 300 déferrements au parquet ont été traités par la permanence. L'augmentation des saisines ne se limite pas au parquet. L'on est ainsi passé en quelques années de moins de 500 saisines du juge des libertés et de la détention (JLD) à 1400 saisines. Un second poste de JLD a été ouvert en Guyane, mais aucun candidat ne s'est pour l'instant présenté. Au sein de la juridiction administrative, les recours sont principalement concentrés sur le contentieux des étrangers, qualifié par le président du tribunal administratif Laurent Martin de « contentieux de masse en Guyane ».
Effectifs du tribunal administratif de Cayenne
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2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
Évolution depuis 2015 |
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5 |
5 |
5 |
5 |
5 |
+ 0 % |
Source : commission des lois du
Sénat,
à partir des informations transmises dans le cadre des
questionnaires budgétaires
Des difficultés de recrutement ajoutent à la tension permanente sur les effectifs de la justice en Guyane . Les interlocuteurs rencontrés par la délégation de la commission des lois se sont tous interrogés sur les moyens de renforcer l'attractivité des postes du territoire , notamment les postes intermédiaires, et de fidéliser les personnes présentes . Plusieurs pistes ont été avancées : des avantages en nature pourraient être envisagés, comme des logements réservés ou des billets d'avion vers l'Hexagone une fois par an ; les modalités de versement des primes pourraient être repensées pour permettre leur lissage sur la totalité de la durée du poste. Par ailleurs, le décret n° 2013-314 du 15 avril 2013 portant création d'une indemnité de sujétion géographique prévoit que l'indemnité de sujétion géographique ne peut être versée aux fonctionnaires de l'État et aux magistrats dont la précédente résidence administrative était située en Guyane, à Saint-Martin, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Barthélemy ou à Mayotte 8 ( * ) , même s'ils n'ont jamais bénéficié de cette indemnité 9 ( * ) . Cette interdiction interroge. Un magistrat mahorais venant exercer en Guyane ne fait-il pas face aux mêmes difficultés que ses collègues métropolitains ?
De manière plus générale et peut être plus durable, la commission est convaincue de la nécessité de renforcer le recrutement local . Les personnes ainsi recrutées représentent un atout pour la justice guyanaise, puisque qu'elles connaissent le territoire et les langues utilisées. Des contrats d'alternance avec l'université ont d'ores et déjà été institués. De même, la récente mise en place d'un master 2 de droit à l'université de Guyane a permis le recrutement d'assistants de justice. L'école nationale des greffes et l'université de Guyane ont signé, le 11 décembre 2018, une convention de partenariat qui vise à développer les stages étudiants dans les greffes des juridictions judiciaires de Guyane française, à Cayenne mais également à Saint-Laurent-du-Maroni. Ces premiers pas dans le monde de la justice pourraient susciter chez les jeunes guyanais l' envie de passer les concours correspondants. Il pourrait être envisagé d'aller au-delà, en mettant en oeuvre un dispositif de formation et de recrutement adapté, sous l'égide de l'université et des juridictions.
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Proposition n° 1 : Renforcer les moyens à la disposition de la justice : 1° Augmenter les postes de magistrat afin que l'institution judiciaire puisse suivre l'augmentation des constatations et assurer l'accès au droit de l'ensemble de la population guyanaise ; 2° Pour renforcer l'attractivité de l'institution, mettre en place des avantages en nature, lisser les primes sur l'ensemble de la période des fonctions, et permettre la perception de l'indemnité de sujétion pour les fonctionnaires et magistrats en provenance de Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy ou de Mayotte, lorsque cette précédente résidence administrative n'a pas déjà donné lieu au versement de ladite indemnité. 3° Pour, à terme, assurer la présence de magistrats connaissant le territoire et ses spécificités, favoriser le recrutement local par des dispositifs permettant d'attirer, de former et de recruter les jeunes Guyanais pour exercer des fonctions au service de la justice. |
L'éloignement du territoire guyanais par rapport à l'Hexagone conduit également à d'autres difficultés, notamment matérielles . Il rend nécessaire la duplication des missions support existant dans l'Hexagone à l'échelle de la Guyane. Une solution pourrait être de mutualiser les missions support avec d'autres services de l'État. Selon les informations recueillies, une mission a été lancée au niveau central pour réfléchir à l'aménagement de la justice outre-mer.
En dehors de ces questions de moyens, tant humains que matériels, des difficultés inhérentes au fort recours par la population guyanaise à des pratiques informelles rendent plus difficile l'exercice par la justice de sa mission . Une grande majorité de la population guyanaise vit en effet dans l'informalité, et n'a ni adresse, ni état civil. Elle n'est donc pas connue des services fiscaux et sociaux. Cela complexifie les investigations menées ou, une fois le coupable identifié, la possibilité de le retrouver.
2. Une situation pénitentiaire dégradée en cours de redressement
La Guyane ne dispose que d' un seul centre pénitentiaire , situé à Remire-Montjoly. Créé en 1998, il dispose d'une capacité théorique de 616 places.
Le contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) y a effectué une visite du 1 er au 12 octobre 2018 10 ( * ) . Elle a donné lieu au constat d'un nombre important de dysfonctionnements graves, dont la combinaison a amené le CGLPL à mettre en oeuvre la procédure d'urgence 11 ( * ) . La surpopulation de l'établissement, les conditions d'hébergement, les risques liés à l'hygiène, le climat de violence extrême, ainsi que certaines insuffisances dans les soins donnés aux détenus ont justifié de tirer la sonnette d'alarme.
La suroccupation de l'établissement pénitentiaire est en effet préoccupante . Combinée à la vétusté des bâtiments, elle rend les conditions de détention et les conditions d'exercice du métier de surveillant pénitentiaire particulièrement difficiles.
Effectifs du centre pénitentiaire de Remire-Montjoly
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Date |
Effectifs hébergés |
Taux d'occupation |
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1 er janvier 2010 |
703 |
131,1 % |
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1 er janvier 2011 |
690 |
128,7 % |
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1 er janvier 2012 |
616 |
114,9 % |
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1 er janvier 2013 |
663 |
107,9 % |
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1 er janvier 2014 |
729 |
118,7 % |
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1 er janvier 2015 |
670 |
109,1 % |
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1 er janvier 2016 |
791 |
128,8 % |
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1 er janvier 2017 |
907 |
173,2 % |
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1 er janvier 2018 |
777 |
148,6 % |
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1 er janvier 2019 |
784 |
149,9 % |
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1 er janvier 2020 |
656 |
106,5 % |
Source : Commission des lois, à partir des statistiques mensuelles de l'administration pénitentiaire
Au 1 er janvier 2020, 656 personnes étaient écrouées , soit un taux d'occupation de 106,5 %. Ce chiffre masque des situations différentes selon les quartiers : si en centre de détention, 309 détenus sont écroués pour 320 places (soit un taux d'occupation de 96,6 %), en maison d'arrêt, 347 détenus occupent les 296 places théoriques (ce qui correspond à un taux d'occupation de 117,2 %). La situation au 1 er janvier 2020 démontre une véritable amélioration par rapport à celle d'octobre 2019 : le taux d'occupation de l'établissement était alors de 118 % et celui de la maison d'arrêt de 148,6 %.
La proportion de détenus d'origine étrangère est particulièrement élevée et s'établit aux alentours de 52 %, alors que la moyenne française se situe à environ 18 %. Aucune convention de transfèrement ne lie toutefois la France avec le Brésil, le Suriname, et le Guyana . Aucun échange formalisé d'informations concernant les antécédents judiciaires des ressortissants de ces pays n'est par ailleurs mis en place.
La suroccupation de l'établissement pénitentiaire et l'absence de formations et d'activités proposées aux détenus, outre leurs incidences sur leur confort et leur qualité de vie et ceux des personnels, empêchent une bonne préparation à la réinsertion et contribuent à la hausse de la violence au sein de l'établissement. En Guyane, comme l'a souligné la directrice de l'établissement pénitentiaire Sylvette Antoine, la situation est un peu particulière : les détenus sont en effet généralement respectueux de l'autorité et les actes de violence envers les surveillants sont rares . À l'inverse, les détenus se rassemblent souvent par communautés d'origine et les violences entre celles-ci peuvent être élevées. Les détenus fabriquent fréquemment des armes, parfois même des sabres à partir de barreaux de lits. Les auteurs de violences ne sont généralement pas transférés dans d'autres établissements , par exemple dans l'Hexagone, où ils pourraient adopter un autre comportement, du fait de l'éloignement de la Guyane.
Le centre pénitentiaire de Remire-Montjoly met donc en oeuvre des solutions, qualifiées par l'administration pénitentiaire de mesures de « sécurité dynamique », pour faire face à l'importante violence . Un système de médiation par les détenus a vu le jour il y a quelques années : les médiateurs, formés par l'administration, sont chargés de recueillir des informations sur les sources de conflits et de les transmettre à l'administration. En faisant retomber les conflits par l'introduction d'une tierce personne et une réponse de l'administration aux questions soulevées par les détenus, ce système a permis une pacification relative de l'établissement .
Dans sa saisine, le CGLPL indiquait également que « le fonctionnement actuel de l'établissement semble être la conséquence d'un manque de personnel et d'un poids insuffisant de la direction ». Depuis, la direction de l'établissement a changé. La directrice du centre pénitentiaire semble avoir pris les choses en main pour améliorer la situation. Elle a notamment indiqué qu'un de ses objectifs premiers était la réduction des violences communautaires. La visite réalisée par les membres de la délégation de la commission des lois a montré un établissement propre et bien conçu, visant notamment à favoriser la circulation de l'air sous le climat tropical de la Guyane.
À terme toutefois, la situation ne pourra durablement s'améliorer qu'à la condition qu'un nombre suffisant d'activités et de formations soit proposé aux personnes écrouées. Cette problématique est d'autant plus prégnante que la population pénale en Guyane est fortement composée de récidivistes et de « petits délinquants », tombés par exemple dans le transport de drogue faute d'autres perspectives. Comme l'a souligné Sylvette Antoine, le tissu associatif est peu dense en Guyane , tandis que la formation professionnelle à destination des détenus s'est interrompue avec le passage de cette compétence au niveau de la collectivité territoriale de Guyane.
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Proposition n° 2 : Renforcer, en lien avec le monde associatif et la collectivité territoriale de Guyane, les propositions d'activités et de formations au sein du centre pénitentiaire de Remire-Montjoly. |
L'ouverture d'une nouvelle maison d'arrêt à Saint-Laurent-du-Maroni , dont la livraison est prévue en 2024, devrait également permettre une amélioration de la situation pénitentiaire en Guyane. Dotée de 500 places, cet établissement permettra, d'une part, de réduire le taux d'occupation de l'établissement pénitentiaire de Remire-Montjoly et, d'autre part, étant situé sur une partie différente du territoire, de favoriser le rapprochement de certains détenus de leurs familles .
* 8 Article 2 du décret susmentionné.
* 9 Les fonctionnaires de l'État et les magistrats qui demeurent en Guyane, à Saint-Martin, à Saint-Pierre-et-Miquelon ou à Saint-Barthélemy ne peuvent en effet bénéficier de cette indemnité s'ils sont affectés sur place.
* 10 Pour plus de précisions, voir les recommandations et la réponse de la ministre de la justice, consultables à l'adresse suivante : https://www.cglpl.fr/2019/recommandations-en-urgence-relatives-au-centre-penitentiaire-de-remire-montjoly-guyane/ .
* 11 Prévue par l'article 9 de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté , la procédure d'urgence consiste pour le contrôleur général des lieux de privation de liberté, lorsqu'il constate une violation grave des droits fondamentaux d'une personne privée de liberté, à communiquer sans délai aux autorités compétentes ses observations, leur impartir un délai pour y répondre et, à l'issue de ce délai, constater s'il a été mis fin à la violation signalée. S'il l'estime nécessaire, le contrôleur général des lieux de privation de liberté rend alors immédiatement public le contenu de ses observations et des réponses reçues.