ANNEXES
ANNEXE
N° 1 :
LE PLAN D'ACTION EUROPÉEN DE 2004 EN FAVEUR DE
L'AGRICULTURE BIOLOGIQUE
Le plan d'action européen de 2004 en faveur de l'agriculture biologique comportait les 21 actions suivantes.
Information des parties prenantes
Motivée par le constat alors établi d'une mauvaise information des consommateurs l'action 1 proposait d'y remédier par l'ouverture de facultés supplémentaires pour la Commission européenne de lancer des campagnes de sensibilisation aux avantages de l'agriculture biologique:
Apporter des modifications au règlement (CE) n° 2826/2000 du Conseil (promotion du marché intérieur), ce qui donnerait à la Commission de plus grandes possibilités d'action directe pour organiser des campagnes d'information et de promotion de l'agriculture biologique. Lancer à l'échelle communautaire une campagne d'information et de promotion étalée sur plusieurs années destinée à informer les consommateurs, et les cantines d'institutions publiques, les écoles et autres acteurs clés de la filière alimentaire sur les avantages de l'agriculture biologique, et notamment ses aspects positifs pour l'environnement, et visant à mieux sensibiliser les consommateurs et à promouvoir la reconnaissance des produits biologiques,et notamment du logo communautaire.
Lancer des campagnes d'information et de promotion ad hoc à l'intention de types bien définis de consommateurs tels que les consommateurs occasionnels et les cantines publiques.
Multiplier les efforts de coopération de la Commission avec les États membres et les organisations professionnelles afin de mettre au point une stratégie pour les campagnes.
Fondée sur la reconnaissance d'une certaine confusion sur les normes appliquées en Europe malgré l'harmonisation effectuée au niveau européen, l'action 2 visait à mieux informer sur les normes suivies dans chaque pays et leurs nuances par rapport aux normes européennes.
Créer et gérer, sur l'Internet, une base de données donnant la liste des différentes normes, privées et nationales (y compris les normes internationales et les normes nationales des principaux marchés à l'exportation) comparée à la norme communautaire.
Amélioration des outils de pilotage
Dans un contexte où les données concernant l'agriculture biologique n'étaient ni complètes ni disponibles pour l'ensemble des actuels pays de l'Union où les renseignements statistiques concernant les superficies consacrées à la culture biologique étaient limités dans le cas de nombreux États membres ou à peine disponibles pour les autres points, on constatait encore un déficit d'informations statistiques facilement accessibles concernant les marchés dommageable pour la chaîne d'approvisionnement. Si, pour les décideurs, les informations sur la part totale du marché des produits biologiques revêtent une grande importance, l'industrie a elle aussi besoin d'informations complémentaires pour pouvoir planifier ses stratégies de commercialisation.
Dans ces conditions, l'action 3 visait à compléter les statistiques nécessaires au pilotage du secteur.
Améliorer la collecte des données statistiques concernant à la fois la production et le marché des produits biologiques.
Dans le cadre de la PAC alors en vigueur, les soutiens à l'agriculture biologique étaient pris en charge par le premier pilier de la PAC dans le cadre duquel l'organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes prévoyait une aide spécifique aux organisations de producteurs (les «programmes opérationnels»). Cet instrument permettait aux États membres de soutenir différents types d'actions parmi lesquelles, pendant un maximum de 10 ans par action, les coûts liés spécifiquement à la production biologique.
La Commission n'en proposait pas moins une action 4 ainsi libellée : Permettre aux États membres de compléter par des aides le soutien communautaire accordé aux organisations de producteurs du secteur des fruits et légumes engagés dans la production biologique, paraissant quelque peu redondante par rapport aux possibilités existantes.
L'action 5 concernait le deuxième pilier qui offrait des soutiens non spécifiques à l'agriculture biologique mais sur lesquels il s'agissait d'appeler mieux l'attention des explloitants passés au bio.
La Commission mettra au point un «menu» énumérant toutes les mesures communautaires qui peuvent être utilisées par le secteur biologique en rapport avec la production, la commercialisation et l'information.
La Commission ( action 6 ) entendait favoriser la prise en compte de l'agriculture biologique par les Etats membres dans le cadre de l'élaboration de leurs plans de développement durable .
Elle livrait à cet effet une sorte de mode d'emploi.
La Commission recommande vivement aux États membres d'utiliser pleinement les instruments mis à leur disposition par leurs programmes de développement rural pour soutenir l'agriculture biologique, par exemple, en mettant au point des plans d'action, nationaux ou régionaux, axés sur :
- la stimulation de la demande par l'application des nouveaux programmes de
qualité;
- des actions visant à préserver les avantages pour l'environnement et la protection de la nature à long terme;
- des incitations conçues à l'intention des exploitants pratiquant l'agriculture biologique afin qu'ils transforment totalement plutôt que partiellement leur exploitation;
- l'octroi aux exploitants pratiquant l'agriculture biologique des mêmes possibilités que les agriculteurs traditionnels en ce qui concerne l'aide aux investissements;
- des incitations conçues à l'intention des producteurs pour faciliter la distribution et la commercialisation par une intégration de la chaîne de production sur la base d'accords (contractuels) conclus entre les opérateurs;
- le soutien des services de vulgarisation;
- la formation et l'enseignement à l'intention de l'ensemble des opérateurs de l'agriculture biologique, couvrant la production, la transformation et la commercialisation;
- sur l'agriculture biologique comme mode de gestion privilégié dans les zones sensibles du point de vue de l'environnement (sans limiter l'agriculture biologique à ces zones).
Recherche
Appelant l'attention sur le rôle de la recherche dans le développement de l'agriculture biologique, la Commission formulait une action 7 correspondant à cette préoccupation.
Renforcer la recherche concernant l'agriculture biologique et ses modes de production.
Législation biologique
Estimant que le règlement européen de 1991 manquait de précision, la Commission appelait dans action 8 à corriger cette situation.
Rendre le règlement plus transparent en définissant les principes de base de l'agriculture biologique.
À bien des égards, le développement du règlement s'est fait selon une approche évolutive destinée à faciliter le développement de l'agriculture biologique par étapes. La législation permettait de recourir à certains éléments non biologiques, tout en essayant de les limiter et en prévoyant de réduire encore ces tolérances au fur et à mesure que la croissance du secteur biologique le permettait.
L'exercice a souvent été très « périlleux » , dixit la Commission, qui mentionne le règlement relatif aux productions animales biologiques , qui comportait, lors de son adoption en 1999, plusieurs règles transitoires telles que la possibilité d'utiliser jusqu'à 20 % d'aliments pour animaux non biologiques ou d'introduire dans l'exploitation des animaux produits selon des méthodes non biologiques afin de les y convertir. L'action 9 entend mettre fin en bon temps aux mesures transitoires .
Garantir l'intégrité de l'agriculture biologique en renforçant les normes et en maintenant les dates finales prévues pour les périodes transitoires.
L'action 10 envisageait l'extension des principes de l'agriculture biologique à certaines productions et problématiques non ou insuffisamment couvertes.
Compléter et approfondir l'harmonisation des normes en matière d'agriculture biologique:
- en dressant la liste des additifs et auxiliaires technologiques autorisés dans la fabrication des produits animaux transformés;
- en réfléchissant à l'opportunité d'arrêter des normes spécifiques pour les vins biologique ;
- en améliorant les normes en matière de bien-être des animaux
- en s'interrogeant sur la nécessité d'étendre le champ d'application à d'autres domaines tels que l'aquaculture;
- en s'interrogeant sur la nécessité d'améliorer les normes en matière d'environnement (utilisation de l'énergie, biodiversité, paysages et autres).
Le processus d'élaboration et de révision des normes et des listes paraissant insuffisamment transparent , la Commission suggérait une action 11 pour le modifier.
Créer un groupe d'experts indépendants appelé à formuler des avis techniques
Les organismes génétiquement modifiés et/ou les produits qui en sont dérivés ne doivent pas être utilisés dans l'agriculture biologique (à l'exception des médicaments vétérinaires). Pourtant, la présence de productions génétiquement modifiées dans des systèmes d'agriculture sans modification génétique ne peut être totalement exclue au niveau de la culture, de la récolte, du transport, du stockage et de la transformation des produits. Les principales sources d'OGM sont les impuretés contenues dans les semences, la pollinisation croisée, les repousses et les pratiques de stockage des récoltes. Le 23 juillet 2003, la Commission avait adopté une recommandation établissant des lignes directrices concernant la coexistence des OGM avec l'agriculture conventionnelle et biologique. Cette recommandation contenait une liste de principes généraux et d'éléments à prendre en considération dans l'élaboration des stratégies nationales et des bonnes pratiques, ainsi qu'un catalogue indicatif des mesures pouvant être prises pour réduire ou éviter le mélange accidentel de cultures génétiquement modifiées avec des cultures qui ne le sont pas.
Aux termes de la recommandation, toute approche nationale doit, à côté du principe général de la proportionnalité, reposer sur les principes suivants:
- être élaborée dans la transparence, sur la base de preuves scientifiques et en concertation avec toutes les parties intéressées;
- garantir un juste équilibre entre les intérêts des agriculteurs de tous les types de production;
- se référer aux seuils d'étiquetage légaux et aux normes de pureté des denrées alimentaires, aliments pour animaux et semences génétiquement modifiés;
- respecter la spécificité des cultures, car le risque de mélange varie beaucoup d'une culture à l'autre;
- priorité doit être donnée aux mesures de gestion au niveau de l'exploitation et aux mesures de coordination entre exploitations voisines;
- s'il peut être prouvé que les mesures prises au niveau de l'exploitation ne garantissent pas la coexistence, des mesures régionales peuvent être envisagées culture par culture;
- au cours de la phase d'introduction d'un nouveau type de produit (par exemple un OGM) dans une région, il incombe aux agriculteurs qui introduisent le nouveau produit de mettre en oeuvre les mesures nécessaires pour limiter les mélanges.
- La recommandation invitait également les États membres à examiner leur législation en matière de responsabilité civile pour s'assurer qu'elle offre suffisamment de possibilités à cet égard.
D'après la législation alors en vigueur, il n'était donc pas exclu que des produits biologiques contiennent des OGM , résultant des mélanges visés ci-dessus, à un niveau supérieur au seuil d'étiquetage, même si des OGM n'ont pas été directement utilisés dans le mode de production biologique.
Afin d'exclure cette possibilité, la Commission proposait une action 12 afin d'introduire dans la législation européenne une disposition explicite au terme de laquelle les produits qui sont étiquetés comme contenant des OGM ne peuvent pas être vendus en tant que produits biologiques .
Néanmoins, un problème particulier se posait pour les semences qui n'avait pas pu être résolu.
En effet, si le règlement concernant l'agriculture biologique établissait l'interdiction absolue d'utiliser des organismes génétiquement modifiés, des lots de semences contenant des semences génétiquement modifiées dans une proportion inférieure au seuil fixé pour les semences (et dont la mention sur l'étiquette n'est de ce fait pas obligatoire) pouvaient être utilisés. Le règlement concernant l'agriculture biologique autorisait toutefois la fixation d'un seuil spécifique pour la présence techniquement inévitable d'OGM, mais sans le définir. Faute d'un tel seuil spécifique, ce sont les seuils généraux qui s'appliquaient, ce qui rendait possible l'emploi de semences éventuellement contaminées.
Ajouter des dispositions au règlement (CEE) n° 2092/91 pour préciser que les produits dont l'étiquetage indique qu'ils contiennent des OGM ne peuvent pas être étiquetés comme produits biologiques; que les seuils d'étiquetage généraux sont les mêmes que ceux applicables à la présence accidentelle d'OGM dans les produits (autres que les semences) utilisés dans l'agriculture biologique.
La Commission s'interroge toujours sur la nécessité de fixer des seuils spécifiques pour les semences utilisées dans l'agriculture biologique, et à quel niveau.
Contrôles
Le règlement communautaire concernant l'agriculture biologique impose aux États membres de soumettre l'agriculture biologique à un régime d'inspection efficace. Il établit un certain nombre de principes et d'exigences minimales. Estimant que malgré le caractère très satisfaisant des contrôles, il restait beaucoup à faire pour en améliorer l'efficacité, la Commission proposait six actions à ce titre ( actions 13 à 18 ).
Améliorer la performance des organismes et services d'inspection en introduisant une approche fondée sur le risque, en ciblant les opérateurs qui présentent de hauts risques en termes de pratiques frauduleuses et en prescrivant des inspections croisées au titre du règlement (CEE) n° 2092/91.
Poursuivre le travail en cours pour mettre au point des méthodes d'échantillonnage et d'analyse applicables dans l'agriculture biologique.
Les États membres doivent étudier la possibilité d'appliquer le système d'identification des parcelles établi pour la gestion de la PAC à la localisation et au suivi des parcelles dans l'agriculture biologique.
Garantir une meilleure coordination entre les organismes d'inspection et entre ces organismes et les services de contrôle conformément au règlement (CEE) n° 2092/91.
Développer un régime d'accréditation spécifique des organismes d'inspection conformément au règlement (CEE) n° 2092/91.
La Commission publiera le rapport annuel des États membres sur la supervision des organismes d'inspection, qui contiendra des statistiques sur le type et le nombre des infractions détectées.
Commerce international
L'article 11 du règlement (CEE) n° 2092/91 prévoyait un régime d'équivalence pour les produits biologiques importés des pays tiers. Il devait être dûment prouvé que ces produits étaient élaborés conformément aux normes en vigueur et soumis à des règles d'inspection équivalentes à celles appliquées aux produits biologiques dans l'UE.
Deux systèmes d'évaluation et de détermination de l'équivalence étaient appliqués.
Tout d'abord, les produits biologiques importés ne pouvaient être commercialisés comme produits biologiques dans l'Union que s'ils provenaient d'un pays tiers figurant sur une liste établie par la Commission (article 11, paragraphe 1).
Deuxièmement, en dérogation au premier système, les États membres pouvaient, jusqu'au 31 décembre 2005, au cas par cas et sur demande d'un importateur, autoriser la commercialisation en tant que produits biologiques d'un lot de produits importés dans l'UE (article 11, paragraphe 6). Sous ce régime, un produit une fois importé pouvait circuler librement dans l'espace européen si bien que la dérogation accordée par un pays exerçait des effets éventuellement non désirés sur tout ou partie des Etats de l'UE.
Peu de pays avaient été inscrits sur la liste officielle de l'UE et le nombre des dérogations accordées par les Etats membres n'avait cessé de croître , la majorité des importations, provenant de 92 autres pays tiers, étant soumises au second système. Le nombre d'autorisations d'importation accordées chaque année au titre de ce système était passé de 599 en 1998 à 1 248 en 2002.
Dans ces conditions, la Commission souhaitait rééquilibrer les relations commerciales en privilégiant le régime plus sûr de l'équivalence , d'où son action 19 108 ( * ) .
Multiplier les efforts pour inscrire des pays tiers sur la liste d'équivalence, y compris en ce qui concerne les évaluations sur place. Modifier le règlement (CEE) n° 2092/91 du Conseil concernant l'agriculture biologique en remplaçant la dérogation nationale actuelle pour les importations par un nouveau régime permanent faisant appel aux évaluations techniques de l'équivalence réalisées par des organismes désignés à cet effet par la Communauté.
Pour ce faire, une liste communautaire unique et permanente d'organismes d'inspection reconnus comme équivalents pour leurs activités dans les pays tiers qui ne figurent pas encore sur la liste d'équivalence pourrait être établie, après réalisation des consultations appropriées.
Continuer à garantir que la définition de l'équivalence avec les pays tiers tienne compte des différences de climat et de conditions de culture et d'élevage, ainsi que du stade de développement de l'agriculture biologique dans chaque pays.
Lors de l'entrée en vigueur de ce régime, donner à tous les produits importés l'accès au logo communautaire.
Par ailleurs, la Commission prenant acte de la superposition de régimes différents concernant l'agriculture biologique- le Codex Alimentarius (FAO/OMS) avait élaboré une ligne directrice à l'échelle mondiale ; dans le secteur privé, l'IFOAM, la Fédération internationale des mouvements d'agriculture biologique, élaborait des normes à l'attention des producteurs et des organismes d'inspection- souhaitait augmenter la transparence et contribuer à une harmonisation générale des règles .
À cette fin, l'action 20 en recommandait une évaluation systématique.
Effectuer une comparaison systématique entre les normes communautaires en matière d'agriculture biologique, les lignes directrices du Codex Alimentarius et les normes de l'IFOAM Multiplier les efforts en vue d'une harmonisation générale et du développement d'un concept multilatéral d'équivalence, fondé sur les lignes directrices du Codex Alimentarius, en collaboration avec les États membres, les pays tiers et le secteur privé.
Contribuer au renforcement des capacités dans les pays en développement, dans le cadre de la politique de développement de l'UE, en facilitant la transmission de l'information sur les possibilités offertes par des instruments de soutien plus général à utiliser en faveur de l'agriculture biologique. D'autres mesures destinées à faciliter les échanges de produits biologiques provenant des pays en développement seront envisagées.
Enfin, dans le but d'augmenter les exportations de produits biologiques européens, la Commission souhaitait accélérer la reconnaissance des normes européennes par les pays tiers ( action 21 ).
Améliorer la reconnaissance des normes et des systèmes d'inspection pratiqués par l'UE en matière d'agriculture biologique en demandant un mandat de négociation au Conseil.
* 108 L'orientation alors privilégiée n'a pas empêché le nombre des autorisations d'importation accordées par les États membres de croître puisqu'il était de l'ordre de 4 000 en 2010.