Les collectivités locales, engagées au service de nos ruralités

COLLECTIVITÉS : DES OUTILS POUR LE DÉVELOPPEMENT DES TERRITOIRES RURAUX

Encore une fois, les collectivités et leurs groupements ne peuvent, à elles seules, créer une dynamique territoriale. Les porteurs de projets sont au coeur de cette dynamique : sans eux, rien n'est possible. Mais les institutions locales peuvent jouer un rôle considérable en accueillant ces projets et en les aidant à s'épanouir.

Le territoire national fourmille de bonnes pratiques en la matière qui s'appuient généralement sur le quadriptyque suivant : inscrire la ruralité dans un projet de territoire cohérent ; nouer des alliances et articuler les territoires ; repenser et adapter l'offre de services aux habitants ; organiser l'ingénierie territoriale.

Si les efforts consentis dans ce cadre par les collectivités territoriales sont considérables, il ne faut pas oublier, par ailleurs, l'importance de la contribution financière fournie par les collectivités rurales pour accompagner les différentes politiques publiques sur leurs territoires, alors même que ce sont souvent les plus fragiles. Elles sont en effet aujourd'hui, et de manière croissante, sollicitées pour participer à un nombre considérable de dépenses qui, en réalité, devraient relever de la solidarité nationale : couverture numérique, réseau ferré (voir en annexe 1), etc.

I. INSCRIRE LA RURALITÉ DANS UN PROJET DE TERRITOIRE

L'histoire de la construction territoriale des cinquante dernières années s'articule largement autour de la nécessité de donner aux collectivités les moyens de bâtir leur avenir. Mais cette recherche a emprunté deux voies différentes que l'on a parfois été tenté d'opposer.

La première est celle que l'on nomme aujourd'hui « l'intercommunalité de projet ». La seconde est celle de « l'intercommunalité de gestion ». Sans doute est-il désormais exagéré de scinder rigoureusement ces deux mouvements - car ils tendent à se rapprocher - mais au début de la V ^e République, ils sont à la fois complémentaires et concurrents, le premier visant notamment à pallier les fragilités du second. En tout état de cause, l'expérience montre que les collectivités et leurs groupements ont tout à gagner à développer un projet de territoire construit pour renforcer le développement de leurs territoires en valorisant leurs atouts.

C'est la voie suivie en Autriche, où la politique de développement locale peut se révéler extrêmement ambitieuse. Chaque land est ainsi en capacité de se doter d'un programme de développement rural. À titre d'exemple, le Burgenland a décidé de développer sa capacité d'attractivité touristique en s'appuyant sur la proximité de Vienne, le réseau autoroutier et la présence du lac de Neusiedl, à l'extrême est du pays. Au-delà du tourisme, il a souhaité faire une force de son ancienne fragilité, à savoir son caractère frontalier avec les pays du bloc de l'Est, en devenant un carrefour pour l'Europe centrale.

Le land a ainsi créé en 1994 la société EcoBurgenland , dont il est propriétaire. La holding emploie 30 personnes et gère deux fonds de capital-risque. La société a créé 6 centres technologiques et 4 centres d'activités. Les premiers, qui totalisent 51 000 m ² , emploient plus de 1 700 personnes dans le domaine des hautes technologies (environnement, optoélectronique...). Les seconds comportent le quatrième outlet du monde avec 6,4 millions de clients par an, 2 600 emplois et 1 million de m ² dont 90% sont loués, ainsi que plusieurs centres de santé et de bien-être, conçus comme des pôles d'impulsion touristiques. Celui de Bad Tatzmannsdorf , par exemple, représente 58 millions d'euros d'investissement, subventionnés à hauteur de 13 millions, et plus de 20 000 nuitées par an. Sa construction visait à suppléer les acteurs privés qui rechignaient à investir dans une station thermale en dépit de généreuses subventions. Autre exemple : le centre de Lutzmannsburg , qui a nécessité un investissement de 86 millions d'euros, subventionné à hauteur de 25 millions, et qui représente aujourd'hui 450 000 nuitées par an. En France, les projets sont généralement plus modestes, mais une dynamique est cependant repérable.

1. Le développement des territoires de projet

a) Les divers instruments actuels et passés

La coordination de l'action des communes autour de territoires de projet s'est concrétisée au travers de nombreux instruments successifs, le plus souvent inventés par l'État :

- les secteurs pilotes d'aménagement rural (SPAR) sont créés par circulaire à partir de 1960, à l'initiative conjointe des ministères de l'Équipement, de l'Intérieur et de l'Agriculture. Ils ne prospéreront guère sous cette forme dans la mesure où aucun moyen spécifique ne leur est adossé et où leurs animateurs se trouvent rapidement seuls et dépourvus pour coordonner collectivités et administrations ;

- les plans d'aménagement rural (PAR) sont mis en place entre 1970 et 1983 par le ministère de l'Agriculture. Plus de 250 plans d'aménagement rural sont ainsi installés. Leur intérêt est de permettre, sur un périmètre spécifique, une concertation entre élus, administrations et acteurs professionnels et économiques sur des programmes de développement multisectoriels de façon à coordonner les interventions publiques au service d'un aménagement cohérent. Leur atout sera de permettre l'émergence, dans nombre de territoires, de diagnostics locaux fondés sur un dialogue entre les partenaires institutionnels et les acteurs locaux.

Mais les plans d'aménagement rural souffrent d'au moins trois fragilités. Il s'agit d'abord de cadres de réflexion initiés par l'État dans une démarche descendante qui laisse peu de liberté aux acteurs locaux : leur réalisation est décidée par le préfet de région sur proposition du préfet de département, leur mise en place est très encadrée par le ministère de l'Agriculture, et ses directions départementales (DDA) et leur mise en oeuvre implique très fortement les différents services de l'État. Par ailleurs, comme les SPAR, ils ne disposent pas de financements adossés, notamment pour financer de l'ingénierie pérenne. Enfin, leur ambition est extrêmement diverse puisqu'ils regroupent de 5 à 193 communes et de 852 à 107 861 habitants.

- les contrats de Pays sont instaurés en 1975 par la DATAR. Leur première nouveauté est d'offrir des moyens financiers, sur la base d'un document de programmation pluriannuel. Près de la moitié des PAR seront suivis de tels contrats qui, comme leur nom l'indique, inaugurent la démarche partenariale entre l'État et des territoires. C'est la deuxième nouveauté des contrats, qui illustre la reconnaissance par l'État du rôle joué par les acteurs locaux, en particulier par les élus : si le contrat est signé par le Premier ministre ou le ministre de l'Intérieur, il doit au préalable être approuvé à l'échelon local. Leur ressort est enfin plus large et plus normé (une petite ville de 5 à 15 000 habitants avec une aire d'influence étendue sur un ou plusieurs cantons et obligatoirement une structure d'association des communes). Ils remportent un franc succès puisque plus de 600 contrats sont signés.

- les chartes intercommunales d'aménagement et de développement se substituent aux PAR après les lois de décentralisation. Instaurées par la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, elles relèvent de l'initiative de l'échelon local, et en particulier des communes, en collaboration avec le conseil général et le conseil régional, même si, dans un très grand nombre de cas, les élus ont demandé aux services de l'État d'assurer le secrétariat et l'animation de la procédure. Le périmètre est arrêté par le préfet de département. De nombreuses chartes ont débouché sur des programmes d'investissement ou d'action nécessitant des financements extérieurs car aucun financement n'est systématiquement lié à l'existence d'une charte intercommunale. L'intérêt de ces chartes est d'offrir la possibilité d'organiser un partenariat en dehors des formes plus institutionnalisées de coopération intercommunale tout en ayant l'opportunité de recevoir des subventions de l'État ou des collectivités territoriales. Elles constituent donc des instruments souples de planification et de mise en oeuvre de politiques locales, traduisant la volonté de l'État d'inciter les acteurs locaux à s'inscrire dans une démarche de projet. C'est en effet sur la base d'un projet de développement local que les aides étatiques, régionales ou départementales pouvaient être accordées.

Les chartes existent toujours ^{66 ( * )} mais elles ont perdu de leur importance avec la mise en place de l'intercommunalité de gestion, à partir de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République qui crée les communautés de communes et les communautés de villes et les dote de compétences obligatoires et d'une fiscalité propre. Elles ont notamment eu le mérite de poser les bases de l'intercommunalité en conduisant les communes à réfléchir ensemble à leur situation et à leur avenir commun. Cependant, « Près de 300 chartes seront élaborées, mais la participation des partenaires socio-économiques n'est pas vraiment au rendez-vous, les projets restent assez classiques et très peu d'entre eux iront jusqu'à l'approbation par les conseils municipaux. ^{67 ( * )} »

- le nouveau Pays est progressivement mis en place, au travers des alternances, avec la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (LOADT), puis la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT). L'accent est alors mis sur une stratégie de développement à long terme, fondée sur une charte de territoire élaborée à partir d'un diagnostic partagé. Apparaît un conseil de développement « librement organisé », composé de représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs. Il est associé à l'élaboration de la charte de Pays et peut être consulté sur toute question relative à l'aménagement et au développement du pays. À partir de 2000 et jusqu'en 2007, les programmes des pays sont articulés avec le volet territorial des contrats de plan État-région ;

- les Parcs naturels régionaux (PNR), instaurés en 1967, sont des territoires de projet spécifiques qui peuvent aussi contribuer au développement d'une dynamique rurale. Comme le rappelle Michaël Weber, président de la fédération des parcs naturels régionaux et du parc naturel régional des Vosges du Nord : « Créés en 1967, ils ont été conçus par le Général de Gaulle comme la réponse à des interrogations qui émergeaient déjà sur la ruralité, avec pour principe de constituer des territoires de projet autour d'une charte. Celle-ci constitue l'acte par lequel l'ensemble des acteurs d'un territoire s'interrogent quant à leur capacité à se regrouper (régions, départements, intercommunalités, communes, et parfois d'autres acteurs, sans oublier l'État) dans la constitution de ce projet de territoire et le financement de ses actions.

Les parcs naturels régionaux ont cinquante ans d'existence. Leur nombre est aujourd'hui de 53 en France. Ils couvrent 16% du territoire français. Une dizaine ou une quinzaine de nouveaux projets souhaiteront entrer dans notre réseau au cours des années à venir, ce qui soulève d'ailleurs des interrogations. L'histoire des parcs, leur attractivité, la volonté de ces territoires de s'organiser au travers de cet outil rendent celui-ci toujours très attractif. » ;

- les Pôles d'excellence rurale , lancés en décembre 2005, ne visaient pas à promouvoir un secteur d'activité particulier « choisi d'en haut », mais à encourager les territoires, par la voie d'un appel à projets, à adopter des modes innovants de gouvernance pour accroître l'efficacité du programme. Comme le soulignait notre collègue et membre du groupe de travail Rémy Pointereau : « Les PER ont ainsi participé à un renversement de la politique d'aménagement du territoire marqué, dans le contexte de la décentralisation, par une confiance plus grande donnée aux collectivités locales. Ils ont été l'occasion d'une forte mobilisation des acteurs locaux. » ^{68 ( * )} Notons que ces pôles, conçus avant tout comme des projets de développement économique, ont permis la mise en place de véritables projets de territoires, qui souvent fonctionnent encore, plus de dix ans après.

- les Pôles d'équilibre territorial et rural (PETR). La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a eu pour effet d'abroger le support législatif des Pays. Sur l'initiative du Sénat, la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) a corrigé ce problème. Elle a créé un nouvel outil : le Pôle d'équilibre territorial et rural. Celui-ci doit regrouper au moins deux EPCI à fiscalité propre, un EPCI ne pouvant appartenir à plus d'un Pôle. Le Pôle est créé par délibérations concordantes des EPCI, et sa création est approuvée par le préfet du département de son siège. Les pays portés par des syndicats mixtes constitués exclusivement d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre avant l'entrée en vigueur de la loi sont ipso facto transformés en Pôles d'équilibre territoriaux et ruraux par arrêté du préfet de département. Les pays portés par des EPCI peuvent, eux, de manière facultative et par délibérations concordantes desdits, constituer un PETR. La délégation a eu l'occasion de publier un rapport sur les PETR ^{69 ( * )} mettant en valeur leurs atouts.

- les Schémas de cohérence territoriale (SCoT). Créés par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite SRU, le SCoT est un document d'aménagement stratégique de moyen et long terme, héritier des schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme (SDAU) ^{70 ( * )} . À partir d'un angle de vue d'aménagement et d'urbanisme, il vise à dessiner l'avenir d'une aire infradépartementale mais qui englobe, le plus souvent, plusieurs EPCI.

Michel Heinrich, maire d'Épinal, président de la Fédération nationale des SCoT, déclare : « Il existe 469 SCoT sur le territoire. Ils couvrent 93% de la population, 80% des communes et 70% du territoire. 67% de ces SCoT sont portés par des syndicats mixtes, 26% par des PETR (au nombre de 60). Il existe aussi 57 SCoT portés par des Pays et 4 SCoT portés par des Pôles métropolitains. »

b) Les atouts des territoires de projet : souplesse et coopération interterritoriale

Si les territoires de projet se sont développés, c'est bien parce qu'ils présentent un certain nombre d'atouts. Un territoire de projet est, comme le définissait Pierre Calame, « la conjonction d'analyses, de désirs et de savoir-faire collectifs qui permet de polariser l'action de chacun autour d'une ambition commune, de résister aux forces centrifuges, de surmonter les contradictions internes d'intérêts, de saisir les opportunités qui se présentent d'exploiter les marges de manoeuvre, de replacer l'action de chacun improvisée en fonction d'événements aléatoires dans une perspective à long terme » ^{71 ( * )} . Les territoires de projet permettent en effet d'exploiter les forces endogènes des ruralités .

Selon la dernière actualisation du panorama des pôles territoriaux et des pays, réalisé par l'ANPP, 262 territoires de projet structurent aujourd'hui le territoire national. Ils couvrent 70% du territoire métropolitain et concernent 45% de la population. En outre, ces statistiques n'intègrent pas des structures telles que les parcs naturels régionaux (PNR) ou les schémas de cohérence territoriale (SCoT), qui s'organisent également autour d'un projet de territoire et dont les périmètres se recoupent fréquemment avec ceux de certains territoires de projet, comme les pays ou les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux (PETR).

Le nombre de ces territoires de projet est toutefois en baisse, puisqu'ils étaient 365 deux ans auparavant. Cela peut s'expliquer notamment par certaines limitations législatives récentes , comme l'article 51 de la loi de réforme des collectivités territoriales ^{72 ( * )} qui exclut désormais la possibilité de créer de nouveaux pays. Les territoires de projet constituent cependant toujours un outil attractif pour les territoires ruraux. Néanmoins, comme le soulignait votre délégation dans un précédent rapport, ces territoires ne doivent pas être perçus « comme une instance administrative supplémentaire, mais comme une structure porteuse d'un projet que nulle autre administration existante ne peut porter. » ^{73 ( * )}

• La souplesse des territoires de projet

Devant la délégation, Corinne Casanova, vice-présidente de l'AdCF, insistait : « Je souhaite (...) plaider pour une grande souplesse, tant les réalités territoriales sont diverses ». Michel Heinrich, président de la Fédération nationale des SCoT, renchérissait : « Donnons [aux territoires de projet] beaucoup de liberté dans cette organisation ». Une grande majorité des personnes entendues par la délégation lors de l'audition du 7 février 2019 consacrée aux territoires de projet ont insisté sur la nécessité d'une grande souplesse dans la création et le développement des territoires de projet. Cela tient à leur nature ; c'est le projet qui détermine le territoire . Chaque projet a donc ses particularités et chaque territoire de projet devra, par conséquent, en fonction du projet, trouver le modèle idoine pour se structurer, le territoire idéal - et aux frontières non figées - pour prospérer, et les acteurs pour l'animer.

Le caractère particulièrement disparate des ruralités a déjà été mis en lumière. Les territoires de projet illustrent cette problématique. Corinne Casanova rappelait : « Vouloir plaquer des outils sur des réalités hétérogènes nous expose très vite au risque de commettre des erreurs », alertant aussi par ailleurs sur le risque de « calquer un modèle qui serait défini pour conduire l'ensemble de ces projets ».

Deux logiques différentes peuvent présider à l'émergence d'un territoire de projet. Dans une logique descendante , c'est l'État qui fixe un cadre et des critères et demande aux collectivités de s'y conformer en échange d'avantages variables. L'un des outils privilégiés de cette approche est l'appel à projets . Il a été par exemple utilisé dans le cadre du programme « Action coeur de ville ». La technique de l'appel à projets a aussi été mobilisée pour la mise en place des pôles d'excellence rurale (PER).

L'appel à projets a le mérite d'exister et de permettre à certains territoires de faire respectivement valoir leurs avantages comparatifs et de leur apporter des ressources complémentaires.

Il n'est néanmoins pas sans défaut. À titre d'exemple, s'agissant des PER, si nombre d'entre eux ont été des succès sans conteste, la méthode retenue a toutefois fait l'objet de critiques. La candidature à cet appel à projets exigeait des candidats qu'ils soient dotés en amont d'une ingénierie très importante et qu'ils respectent un calendrier particulièrement contraint. Notre collègue Rémy Pointereau estimait dès 2009 que : « dans un souci de souplesse et de diversité, l'appel à projets devrait rester ouvert aux propositions locales et accepter, dans certains cas, de labelliser des pôles présentant des mérites particuliers, même s'ils n'entrent pas strictement dans les thématiques prédéfinies. ».

De leur côté, les rapporteurs de la mission d'information commune de l'Assemblée nationale sur la préparation d'une nouvelle étape de la décentralisation en faveur du développement des territoires ont souligné les biais introduits par cette méthode : « L'appel à projets incite les acteurs locaux à adapter leurs initiatives au cadre de celui-ci : ce n'est donc pas l'ingénierie qui se fonde sur le projet, mais le projet qui s'insère dans le cadre imposé par l'ingénierie » ^{74 ( * )} .

La méthode d'appel à projets, outre qu'elle impose un cadre prédéfini, peut apparaître comme un moyen de réduire les budgets étatiques dédiés aux territoires, avec pour effet d'exacerber la concurrence entre eux. Cette volonté, ou cet effet, de mise en concurrence se retrouve dans la sémantique associée à certains projets (pôles « de compétitivité » ou encore « d'excellence »), qui traduit une logique concurrentielle visant à financer uniquement les projets les plus performants à l'aune des critères définis par le financeur principal qu'est l'État.

Par nature, sauf accompagnement spécifique, les appels à projet, dont les procédures sont parfois particulièrement lourdes, sont souvent remportés par les territoires les mieux dotés, notamment financièrement, et sont donc susceptibles de creuser les inégalités entre les territoires. C'est une des raisons pour lesquels Serge Morvan, alors commissaire général à l'égalité des territoires, entendu par la délégation, avait marqué sa volonté de faire évoluer cette méthode : « Les appels à projets sont parfaits pour ceux qui ont les moyens de les mettre en oeuvre. Le débat doit être celui de la facilitation sur les territoires. (...) Quant aux appels à projets, j'y suis fermement opposé, du moins dans leur forme actuelle. (...) Ces appels à projets servent souvent à projeter la politique de l'État sur les territoires car pour les remporter, il convient d'être conforme à la politique que l'État entend mener. Cela n'est pas très décentralisateur . »

Pour toutes ces raisons, les rapporteurs du groupe de travail souhaitent non pas l'élimination de la méthode des appels à projets, mais son accompagnement par un renforcement significatif de l'aide en ingénierie de l'État pour que des territoires au départ peu dotés puissent candidater avec des chances d'être retenus. Ce pourrait être l'une des missions de l'ANCT de mettre en place cette ingénierie « de compensation ».

Par ailleurs, tout en reconnaissant l'intérêt de programmes tels que « territoires d'industrie », on peut s'interroger sur la méthodologie d'identification des territoires bénéficiaires. Le choix de ces territoires, certes « sur la base de critères relevant principalement des caractéristiques locales liées à l'identité du territoire, au tissu économique et à l'écosystème industriels, à la mobilisation des acteurs, aux capacités de rebond et à l'ambition affichée de participer au développement de l'industrie », mais en amont par l'État et les régions, conduit à sélectionner a priori des territoires localisés sans, de facto , laisser à d'autres la possibilité d'être candidats.

Recommandation 20 : Lors de la conception des appels à projets en matière d'aménagement du territoire, veiller, d'une part, à la mise en place d'un accompagnement spécifique en ingénierie pour les collectivités fragiles qui leur permette de candidater et, d'autre part, à ne pas exclure d'emblée certains territoires.

La souplesse de la structure qu'adopte le territoire de projet tient naturellement à l'organisation administrative choisie, mais se joue également lors du choix du cadre juridique. Comme le rappelle une étude de l'AdCF ^{75 ( * )} , « il n'existe pas d'impératif légal à l'élaboration d'un projet de territoire. Sa démarche de construction demeure entièrement volontaire. » La diversité des choix effectués témoigne de la grande marge de manoeuvre en la matière. En 2018, selon l'ANPP, 43% territoires de projet adoptaient la forme d'un pôle territorial ou d'un PETR, 16% la forme d'un syndicat mixte fermé, 15% la forme d'un syndicat mixte ouvert, 16% la forme d'une association, 2% la forme d'un groupement d'intérêt public et enfin 8% une forme autre, plus informelle, par le biais d'un conventionnement.

Parmi ces options, avec le PETR, le syndicat mixte ouvert reste celle qui offre la plus grande latitude. Notre collègue Sonia de la Provôté relevait ainsi lors de l'audition du 7 février 2019, « le syndicat mixte ouvert a constitué une grande avancée récente, sur le plan législatif. Il s'agit d'une structure souple de coopération entre les élus, qui n'a pas la prétention d'être une collectivité. Il peut traiter de tous les sujets, y compris des enjeux d'aménagement du territoire en termes de santé. Il permet un dialogue à géométrie variable . » Les syndicats mixtes fermés sont en effet restreints à l'association de communes et d'EPCI (ils peuvent même, le cas échéant, être uniquement constitués d'EPCI).

Si les collectivités territoriales - et donc les élus locaux - sont au coeur de tout territoire de projet, d'autres acteurs jouent nécessairement un rôle fondamental. Les entreprises et l'ensemble des agents économiques doivent être associés, soit directement, soit par l'intermédiaire des chambres consulaires (chambres de commerce et d'industrie, chambres de métiers et de l'artisanat et chambres d'agriculture). Les territoires ruraux ont depuis longtemps saisi l'importance des entreprises dans la co-construction de leurs territoires de projet. Lors de leur déplacement dans le Cantal le 20 mai dernier, les rapporteurs du groupe de travail ont pu constater l'implication dans la mise en place de plusieurs projets locaux, notamment d'un incubateur d'entreprises nommé « Catapulte ».

Les associations locales, et en premier lieu les associations rurales, constituent également des acteurs essentiels du territoire de projet. Claude Grivel, président de l'UNADEL, estimait devant les rapporteurs du groupe de travail que les collectivités pouvaient toujours être des territoires de projet, « à condition de ne pas internaliser l'ensemble des services et d'accepter une animation transversale portée par le secteur associatif ».

Enfin, les citoyens doivent être impliqués le plus possible dans l'élaboration du territoire de projet . Au cours de la table ronde du 7 février 2019, Thierry Verdavaine, président du PETR du Pays de Thiérache, avait alerté la délégation sur le mécontentement des citoyens, qui s'étaient jugés insuffisamment associés au démarrage du PETR local.

Une des principales innovations des territoires de projet réside dans la ductilité de leurs frontières. « Le territoire de projet est donc un territoire-construit à géométrie endogène, qui varie selon le problème productif et le projet en question. Il se distingue du territoire-donné qui correspond aux frontières politico-administratives stables. Ce territoire-construit correspond à un lieu institué ou en cours d'institutionnalisation et en perpétuelle redéfinition, correspondant à un processus d'auto-organisation . » ^{76 ( * )}

Dès sa naissance, le territoire de projet s'affranchit donc par nature des frontières administratives . Il doit ensuite pouvoir évoluer pour s'adapter au mieux aux besoins du projet . La délimitation du périmètre des territoires est modulable en fonction de l'efficacité et de la soutenabilité des diverses actions induites par le projet.

Cette évolution du périmètre peut également prendre la forme d'une fusion de plusieurs projets en un projet unique, lorsque les territoires concernés se retrouvent autour de problématiques communes. Or, une telle évolution rend inéluctable une coopération soutenue entre les différents acteurs.

• La nécessité de coordonner les efforts dans un cadre cohérent

La coopération est primordiale pour les territoires de projet, en particulier, pour les territoires ruraux. En effet, elle leur permet d'atteindre la taille adéquate pour dialoguer avec les collectivités urbaines et les métropoles et éviter d'entrer dans un processus de satellisation.

Cette nécessaire coordination s'effectue au sein des territoires de projet et entre eux. La coopération infraterritoriale est à la base même de la création du territoire de projet. Elle s'est cependant parfois traduite par une mutualisation à contrecoeur. Or, comme le notait Thierry Verdavaine, « on peut travailler en mutualisant les moyens des communautés de communes adhérant au pays mais cet exercice trouve ses limites . »

La coopération est également cruciale entre les différents territoires de projet. Yannick Fleury, directeur du PETR du Pays d'Épernay, a exposé à votre délégation qu'il était partenaire d'autres territoires « afin d'atteindre une taille structurante, de façon à mettre sur pied des projets importants et dynamisants pour le territoire ».

La coopération est d'ailleurs une alternative fructueuse à des fusions souvent mal comprises. Le géographe Martin Vanier insiste ainsi sur la nécessité « d'arrêter de fusionner des territoires dans un ensemble au gouvernement naissant et alternatif de ceux qui le composent, mais au contraire de partager des stratégies, des responsabilités et des efforts d'action, tout en continuant à les exercer par soi-même » ^{77 ( * )} .

• L'avenir des territoires de projet

Les territoires de projet constituent donc des outils primordiaux pour l'essor des territoires ruraux. Faut-il en modifier les contours juridiques ?

« Fusionnons et aboutissons à de vrais pôles territoriaux ruraux uniques, avec des syndicats mixtes assez forts. Faisons entrer le public et le privé dans ces dispositifs. Nos élus doivent un peu devenir des "Business Angels" » souhaitait Jean-François Cesarini, député du Vaucluse, rapporteur de la mission d'information commune de l'Assemblée nationale sur la préparation d'une nouvelle étape de la décentralisation en faveur du développement des territoires, et vice-président de l'ANPP, lors de son audition par la délégation, le 7 février 2019.

Sans doute la priorité n'est-elle pas aujourd'hui de modifier le statut juridique des PETR ou des pôles métropolitains. En revanche, ces structures doivent pouvoir s'appuyer pleinement sur les acteurs privés dont les moyens financiers, d'ingénierie et la vision peuvent constituer des atouts importants ( cf. infra ).

Verbatim des acteurs sur les vertus du projet de territoire

1. Légitimer et renforcer la structure communautaire, notamment vis-à-vis de son environnement

« Prouver notre capacité à nous organiser face à la communauté d'agglomération de Reims (amie mais concurrente sur le plan économique) qui souhaiterait récupérer certaines communes de notre communauté » ;

« Légitimer l'action et le rôle de la communauté après l'adoption ou le transfert de nouvelles compétences » .

2. Faire connaître l'institution et la rendre plus visible aux citoyens

« Outil de promotion du territoire » ;

« Co-élaborer le projet de territoire avec les habitants pour une meilleure appropriation des enjeux et apporter des réponses en adéquation avec les besoins » ;

« Apporter de la visibilité auprès du grand public » ;

« Assurer une information structurée à la population ».

3. Faire travailler ensemble et fédérer les communes membres de la communauté, valoriser la cohésion territoriale

« Renforcer l'identité communautaire » ;

« Développer, lors de son élaboration, la conscience d'appartenir à un territoire et les notions comme la solidarité, les charges de centralité, la complémentarité ou l'équilibre dans l'aménagement du territoire »

« Amener tous les élus à travailler sur un projet commun » ;

« Disposer d'un document à vocation politique et stratégique qui fédère » ;

« Permettre aux élus des 28 communes de partager sans contrainte, d'envisager telles ou telles opérations, en un mot de prendre du recul en commun » ;

« Redonner un sens à l'action collective ».

4. Formaliser une stratégie de développement et déterminer des enjeux prioritaires

« Mise en place d'une réflexion préalable autour d'axes stratégiques » ;

« Fixer les choix stratégiques du territoire et prioriser son action publique » ;

« Cerner l'essentiel et l'accessoire en matière d'action publique » ;

« Organiser de manière concertée les actions et les priorités » ;

« Mener une action globale et cohérente pour l'ensemble du territoire avec, pour finalité, le développement du territoire dans toutes ses composantes et définir des priorités ».

5. Donner une direction aux services, coordonner les politiques publiques

« Donner un sens aux actions communautaires (vis-à-vis des agents, de la population et des acteurs) » ;

« Cadre de référence politique qui permet de canaliser les initiatives » ;

« Un fil rouge entre les élus et les directions ».

6. Déclencher de nouvelles logiques d'organisation plus performantes et s'appuyer sur le projet de territoire pour des documents de programmation ou de planification

« Pouvoir décliner le projet de territoire en plan pluriannuel d'actions » ;

« Permettre, par le biais d'un pacte financier et fiscal qui le complète, d'avoir une meilleure optimisation de l'usage des ressources financières sur le territoire » ;

« Le projet de territoire a été à la base de la révision de notre Scot » ;

« Un projet de territoire incite les élus à définir des choix financiers et à s'engager dans un pacte fiscal » ;

« Nous allons pouvoir élaborer en parallèle un plan pluriannuel d'investissement et le schéma de mutualisation des services » ;

« Il s'agit d'assurer les meilleurs choix possibles pour l'évolution des compétences dans le cadre d'un pacte financier ».

7. Appuyer les différents dispositifs de contractualisation des communautés avec d'autres collectivités

« Il nous a permis de signer un contrat avec le département pour cofinancer certains de nos projets » ;

« Permettre de contractualiser avec la région et le département sur un volume de financement pour plusieurs années » ;

« Indispensable pour pouvoir contractualiser avec les partenaires financiers, il nous a permis de bénéficier de financements » ;

« Disposer d'un socle dans les relations partenariales avec les autres institutions (en vue d'une contractualisation) » ;

« Légitimité à l'égard des partenaires institutionnels ».

8. Faire le bilan de ce qui a été réalisé afin de faire avancer l'action communautaire et identifier de nouveaux chantiers

« Permettre de faire un diagnostic du territoire et de mesurer l'évolution régulièrement » ;

« Le suivi du projet constitue un outil d'évaluation de la mise en oeuvre des politiques publiques choisies » ;

« Mettre en place l'évaluation des politiques publiques menées » ;

« Un moyen d'évaluation de la politique locale ».

2. La montée en puissance de l'intercommunalité dite de gestion

Parallèlement à cette « intercommunalité de projet », s'est développée l'intercommunalité dite de gestion. L'idée n'est pas récente puisque, dès la loi du 5 mars 1884, sont mises en place des conférences intercommunales, qu'en 1880 sont créés les syndicats intercommunaux à vocation unique, en 1955 les syndicats mixtes, en 1959, les SIVOM et les districts urbains, en 1966 les communautés urbaines (alors Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg), en 1983 les syndicats d'agglomération nouvelle, etc.

Mais, il est vrai que ce sont les lois de 1992 et 1999 qui ont donné leur véritable élan à cette intercommunalité, à la fois plus institutionnelle et plus gestionnaire puisque construite sur la base des communes et pour prendre en charge des compétences opérationnelles spécifiques.

La loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République crée les communautés de communes et les communautés de villes et les dote de compétences obligatoires et d'une fiscalité propre. La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale conforte le mouvement et organise les regroupements de trois types de structures : communautés de communes, communautés d'agglomération et communautés urbaines.

a) Intégrer la dimension projet aux intercommunalités

Si de nombreuses intercommunalités se sont dotées de projets de territoire, dans bien des cas, l'intercommunalité s'est à l'origine davantage construite autour d'une mise en commun obligée de compétences techniques que d'un projet territorial réellement partagé. Il est vrai que définir un projet commun sous la contrainte n'est pas chose aisée.

La mise en place initiale d'un territoire de projet, par exemple sous la forme d'un pays, a pu dans de nombreux cas fournir une base solide de dialogue et de coopération pour ensuite passer à une intercommunalité bien vécue et très intégrée, comme c'est le cas dans la Communauté de communes du Pays rethelois , issue de la fusion de trois communautés de communes auparavant fédérées dans un pays.

Encore aujourd'hui, nombreux sont les EPCI qui n'affichent pas un projet de territoire global. Néanmoins, cette situation évolue. L'AdCF a pu montrer, sur la base d'un questionnaire électronique ^{78 ( * )} , que 49% des EPCI répondants disposaient d'un projet et que 24% prévoyaient d'en élaborer un. Toutefois, les EPCI à dominante rurale étaient moins engagés dans cette démarche puisque 46% seulement avaient déjà un projet de territoire et 22% affirmaient leur intention de s'en doter. La faiblesse des moyens techniques mobilisables, la volonté d'inscrire l'action dans le cadre d'un périmètre plus large (PNR, par exemple) ou tout simplement la méconnaissance de l'utilité d'un tel projet pouvaient expliquer cette différence.

Si l'on opère un rapide sondage sur les sites internet de communautés à composante rurale, il est encore très fréquent qu'aucune mention ne soit faite à un quelconque projet de territoire. Soit il n'existe pas, soit la communauté ne communique pas sur le sujet, ce qui la prive d'une partie de son potentiel mobilisateur. Dans d'autres cas, les informations délivrées existent mais sont succinctes, se contentant de formuler des objectifs très généraux.

À l'inverse, certaines intercommunalités rurales disposent désormais d'un projet très construit dont elles valorisent le contenu. C'est le cas, par exemple du projet de territoire de la « Vallée de Kaysersberg », dans les Vosges. Ce document, approuvé par le conseil communautaire, présente d'abord l'utilité même d'un projet de territoire, les modalités de sa construction et notamment de la concertation avec les agents des collectivités, les habitants et les représentants socio-professionnels et un diagnostic prospectif sur le territoire avant de proposer de grandes orientations pour l'avenir et des pistes de développement.

Autre exemple : celui du projet de « Porte de Drômardèche 2020 », élaboré comme la feuille de route des cinq années du mandat communautaire. De son côté, le projet de territoire de la communauté de communes Aunis Atlantique, en Charente-Maritime, a été conçu comme un véritable projet de développement pour le territoire, avec des orientations à court, moyen et long termes.

De même, les élus de la communauté de communes du Pays rethelois , visitée par la mission, ont insisté sur l'importance qu'avait revêtue pour leur territoire l'élaboration d'un véritable projet de territoire formalisé, construit à partir des souhaits des élus communautaires et des maires de la communauté. Il a notamment permis à leurs yeux de mettre l'intercommunalité en ordre de marche pour être le levier de développement de ses territoires ruraux. Ce projet de territoire a par ailleurs été complété par deux documents-cadres non moins importants, en particulier pour une intercommunalité très intégrée ^{79 ( * )} , un pacte financier et fiscal et un « chemin de mutualisation » des services ^{80 ( * )} .

Bâtir un véritable projet de territoire est une oeuvre complexe et délicate qui peut être longue, mais présente de nombreux intérêts. Il s'agit d'abord d'une feuille de route qui clarifie les objectifs du territoire et donne un sens à l'action publique. C'est aussi un vecteur de communication fort qui peut permettre d'affirmer l'identité de la communauté, surtout après des fusions qui ont pu éloigner les citoyens et rendre plus complexe leur compréhension. Comme le souligne le président de la communauté de communes du Pays rethelois, sa construction est l'opportunité, au-delà des débats et antagonismes de personnes, de permettre aux acteurs locaux, en particulier les élus de la communauté, de mieux se connaître, de partager et de construire une vision commune de l'intercommunalité en vue d'atteindre l'un des objets principaux, à savoir se fédérer. Cette vision commune, construite dans le débat et l'écoute, peut constituer le fondement de l'équilibre nécessaire à trouver entre les différents territoires de l'intercommunalité.

Une fois le projet élaboré, il présente l'avantage, d'une part, de montrer la détermination et le volontarisme du territoire et, d'autre part, de pouvoir constituer un levier de négociation avec les partenaires extérieurs, État, région, département... En ce sens, comme le note l'étude de l'AdCF « Disposer d'un projet de territoire, c'est gagner en "légitimité vis-à-vis des acteurs institutionnels", notamment pour s'engager dans une contractualisation. Le projet permet aussi l'affirmation de son territoire vis-à-vis de l'agglomération voisine. »

Enfin, vis-à-vis des élus, mais aussi du personnel, le projet de territoire est un outil de mobilisation et de pilotage stratégique, politique et managérial. À ces conditions, le projet de territoire peut permettre à l'intercommunalité de devenir un véritable levier de développement de ses territoires ruraux.

Si l'on reprend l'exemple du Pays rethelois, la mise en commun des moyens financiers et humains a permis de donner une « force de frappe » au territoire ^{81 ( * )} , sans commune mesure avec les capacités des communes prises isolément, mais dans le respect de ces communes et de leurs habitants. Dans le domaine éducatif, l'action de l'intercommunalité a ainsi permis de constituer 17 sites éducatifs, au lieu des 45 écoles qui existaient en 2000, dont la spécificité est d'être récents, avec une pédagogie adaptée et permettant une articulation entre les temps scolaires et périscolaires.

Le projet de territoire des EPCI présente un dernier intérêt : il n'est pas normé par la loi, ce qui laisse toute latitude aux territoires pour l'imaginer sans formalisme excessif.

Une difficulté est de faire en sorte qu'il représente véritablement les souhaits des élus des territoires et dégage une volonté commune, véritablement ancrée dans les réalités locales et qui ne soit pas artificielle. Un gage pour atteindre cet objectif est l'implication des élus, car elle suppose une impulsion par le président et les vice-présidents de l'intercommunalité ainsi qu'une animation active via les commissions ou des groupes de travail ad hoc . Pour éviter les copier-coller trop fréquents, certaines communautés ont souhaité, comme à Rethel, internaliser l'ensemble du processus, grâce à l'appui des services et donc sans faire appel à un bureau d'études extérieur.

Les contrats de ruralité, « construits sur le fondement d'un plan d'actions décliné autour d'opérations inscrites dans des volets thématiques répondant aux enjeux du territoire considéré » ^{82 ( * )} ont été de puissants outils encourageant l'élaboration de projets de territoires. En effet, « Le projet de territoire constitue la "clé de voûte" du contrat de ruralité : il permet aux porteurs du contrat de poser une vision partagée des besoins du territoire, de définir une stratégie territoriale afin de prévoir les investissements nécessaires pour y répondre. En outre, le contrat de ruralité offre l'opportunité d'adopter une approche intercommunale du projet de territoire, tout en favorisant la mise en cohérence des projets à cette échelle. (...) La conclusion de contrats de ruralité a également favorisé l'émergence de projets de territoires au sein des nouvelles intercommunalités, constituées simultanément au déploiement du dispositif. » ^{83 ( * )}

Pour poursuivre sur ce chemin, les collectivités et intercommunalités qui ne disposent pas encore de projet de territoire élaboré, souvent faute de moyens, devraient être encouragées à s'en doter par les différents acteurs de la politique d'aménagement du territoire, l'État, les régions et les départements.

Au-delà d'un accompagnement ponctuel lors de l'élaboration d'un projet, la capacité de ce dernier à contribuer à la structuration et au développement du territoire dépendra de son animation, de son suivi et de son actualisation . Cela suppose un soutien à la mise en place, en la matière, de capacités internes des collectivités, EPCI et PETR concernés. Ici encore, l'intégration de cette dimension dans la négociation des CPER 2021-2027 pourrait être opportune, d'autant que la charte interministérielle de la contractualisation entre l'État et les collectivités territoriales, qui fixe le cadre méthodologique de conception de ces contrats, fait du projet de territoire le premier élément et le « fondement de tout contrat territorial passé entre une ou plusieurs collectivités territoriales et l'État. »

Recommandation 21 : Encourager les collectivités et intercommunalités qui n'en disposent pas à se doter d'un projet de territoire en leur offrant un soutien à son élaboration, à son animation et à son suivi, en particulier dans le cadre des CPER 2021-2027.

b) Départements, projets de territoire et ruralité

Les intercommunalités et les communes ne sont pas les seules collectivités engagées pour le développement rural. De très nombreux départements ont adopté des politiques en direction des territoires ruraux. Dans ce cadre, par exemple, le conseil départemental d'Ille-et-Vilaine a adopté en juin 2016 un projet départemental définissant les priorités des politiques publiques mises en oeuvre jusqu'en 2021 autour de 10 engagements et dont l'une des priorités concerne « les solidarités territoriales pour le développement équilibré et durable de l'Ille-et-Vilaine ». Au coeur de cette priorité, plusieurs actions relatives à la ruralité, comme le soutien au renforcement du dynamisme des centres-bourgs, l'accompagnement des politiques en faveur d'une agriculture durable et performante, notamment par les politiques foncières, le développement de l'accès au numérique... Le département d'Ille-et-Vilaine a pu s'appuyer sur une longue expérience en la matière ^{84 ( * )} . Après avoir mis en place des aides thématiques ciblées (conventions des villes de plus de 10 000 habitants, conventions cantons « prioritaires », contrats de Pays, contrats eau-paysage-environnement), le conseil général a développé un projet de territoire s'appuyant, à partir de 2006, sur l'instrument des contrats de territoires destinés à soutenir les intercommunalités.

De son côté, le conseil départemental de Meurthe-et-Moselle a adopté le 6 juillet 2015 le Projet départemental Meurthe-et-Moselle 2015-2021, intitulé « La reconquête républicaine des territoires », et comportant une action en direction des territoires ruraux, à savoir une aide à l'ingénierie.

Dans le Maine-et-Loire, le conseil départemental a élaboré le projet « Anjou 2021, Réinventons l'avenir », adopté le 11 janvier 2016, et dont les territoires ruraux sont comme un fil rouge, notamment au travers du soutien à l'activité économique de la politique touristique, centrée sur la valorisation des richesses naturelles et patrimoniales de l'Anjou, de la mise à disposition, via ses compétences et ses services, d'ingénierie territoriale, au service des communes, ou encore de l'accessibilité des services au public.

Départements et politique rurale : quelques exemples

De très nombreux départements sont engagés dans la défense des territoires ruraux. À ce titre, les présidents des départements de l'Allier, du Cher, de la Creuse et de la Nièvre ont même publié un « Manifeste pour les nouvelles ruralités », ayant pour objectif de valoriser les atouts des territoires ruraux, de défendre un modèle de développement équilibré des territoires ruraux complémentaires à l'urbanité, de revendiquer l'équité territoriale et le principe de solidarité nationale et de lutter contre les fractures territoriales.

Les actions des départements en faveur de leurs territoires ruraux sont variées. La grande majorité d'entre eux ont opté pour une politique de contractualisation en faveur de ces territoires, à travers notamment des contrats de territoires ou des contrats de ruralité. Cependant, d'autres initiatives, globales ou précises, existent également : aide à l'investissement, accès au service public, accès au numérique, soutien aux offres de soin, etc.

• Cas d'un département rural ou comportant des zones rurales proche d'une métropole

Le département du Gers, en étroite coopération avec la région Midi-Pyrénées puis Occitanie, a misé sur les festivals, avec souvent des retombées économiques et sociales considérables : musique, par exemple avec « Jazz in Marciac » (200 000 spectateurs/visiteurs), culture traditionnelle occitane, scientifique - astronomie (Fleurance), cinéma (Ciné 32, plus de 200 000 spectateurs par an avec, au surplus, un festival de 25 000 entrées), cirque contemporain (CIRCA, 35 000 entrées).

Il met aussi l'accent sur le tourisme comme levier de développement en y incluant les projets de valorisation de l'histoire, du patrimoine, de la biodiversité et des paysages.

Enfin, l'économie sociale et solidaire a pris une place très importante sur ses territoires ruraux (énergie, déchets, déplacement, habitat ...).

L'Essonne, département de la grande couronne parisienne, comporte d'importantes zones rurales et/ou périurbaines, où les conditions de vie sont « liées aux dynamismes des métropoles et des villes environnantes ».

Les espaces ruraux s'y sont développés sous l'effet du desserrement résidentiel de l'agglomération parisienne. Ainsi, le département considère que les deux tiers de son territoire sont des zones rurales.

L'Essonne a développé un plan d'action dédié à la politique de la ruralité. Ce plan s'organise autour de 4 axes, déclinés en 22 actions, parmi lesquelles :

- Accompagner les habitants tout au long de leur vie, à travers notamment un volet santé par lequel le département souhaite lutter contre la désertification médicale :

§ aides financières aux professionnels de santé souhaitant s'installer en zone rurale,

§ soutien à la création de maisons de santé par les communes et les EPCI,

§ penser à une offre itinérante de santé sociale.

- Améliorer le cadre de vie des habitants, en améliorant la mobilité ainsi qu'en diversifiant les offres de logements :

§ développement d'aires de covoiturage,

§ soutien à un projet de plateforme multiservices de mobilité,

§ mise en oeuvre d'une politique départementale du logement et de l'habitat.

- Encourager un développement local dynamique, en favorisant le maintien et la sauvegarde du commerce de proximité et en offrant un aménagement numérique :

§ favoriser le maintien et la sauvegarde du commerce de proximité,

§ s'engager dans les contrats de ruralité,

§ favoriser le développement de la culture et des loisirs,

§ soutenir les collectivités locales dans leurs investissements culturels,

§ garantir aux habitants ruraux l'accès à des bibliothèques fonctionnelles et performantes.

Chacune des actions du plan fait l'objet d'un calendrier et de modalités de mise en oeuvre.

Parallèlement à ce Plan d'action dédié à la politique de la ruralité, le département de l'Essonne, en partenariat avec la région Ile-de-France, soutient les communes de moins de 2 000 habitants et leurs groupements par les contrats ruraux. Depuis dix ans, 70 collectivités de l'Essonne ont sollicité un contrat rural.

Le département a soutenu par ce biais plus de 200 projets.

En 2015, le département a également mis en oeuvre un plan de relance d'aide à l'investissement, ouvrant un fonds spécial de 22 millions d'euros auquel les collectivités pouvaient souscrire. Plus de 180 communes bénéficient de ce plan, et 350 projets ont été financés.

En 2012, le département de l'Essonne avait également mis en place pour cinq ans un contrat de territoire, avec pour objectif d'améliorer la qualité de vie des habitants : accompagnement tout au long de la vie, amélioration de la prévention sanitaire, sécurité routière, etc. Ce contrat de territoire, doté d'une enveloppe de 86 millions d'euros, a financé environ 400 projets.

• Cas d'un département de moyenne montagne

Le département de l'Allier a mis en place plusieurs actions au profit des territoires ruraux. Des contrats de territoires ont été conclus avec les EPCI pour une durée de quatre ans, permettant aux intercommunalités de mener des projets structurants de développement sur leur territoire. Le conseil départemental souhaite ainsi, par son appui aux projets locaux, jouer un rôle déterminant dans l'aménagement et le développement du territoire. Il pourra également accompagner des projets de proximité d'intérêt supra-communal. Le département a consacré 22 millions d'euros pour ces contrats.

À titre d'exemple, le conseil départemental de l'Allier a signé un contrat de territoire avec la communauté de communes Le Grand Charolais (44 communes, 40 400 habitants). Le département a octroyé 226 000 € pour soutenir deux projets de la communauté de communes : la construction d'un complexe cinématographique et l'aménagement d'une Zone d'aménagement concerté (ZAC).

D'autre part, constatant la perte d'attractivité des centres des communes rurales mais aussi des villes moyennes, le département de l'Allier a lancé fin 2017 un programme expérimental de reconquête des centres-bourgs. Ce programme repose sur un appel à candidatures, par lequel 23 communes ont été sélectionnées. Parmi ces communes :

- 11 vont bénéficier d'un accompagnement pour la réalisation d'un diagnostic territorial sur l'habitat, les services, la mobilité, les espaces, les équipements publics, le patrimoine et la cohésion sociale,

- 3 bénéficient d'un accompagnement pour une démarche « pré-opérationnelle de leur reconquête », afin de mettre en cohérence les études déjà effectuées et d'arrêter le programme de revitalisation,

- 9 bénéficient d'un accompagnement opérationnel de la reconquête de leur centre-ville ou centre-bourg.

• Cas d'un département à forte composante rurale et littorale mais comprenant une métropole

Le département du Finistère a mis en place des contrats de territoire en faveur des territoires ruraux. Ces contrats, d'une durée de six ans, sont établis dans une logique de mutualisation des actions à l'échelle intercommunale. Ces contrats « mettent en oeuvre les politiques départementales en tenant compte des spécificités et des besoins des territoires. Ils veillent à réduire les inégalités d'équipements et simplifient l'accès aux services pour les habitants ». Ces contrats, conclus pour la période 2015-2020, ont été revus en 2017. Ils se déclinent en plusieurs volets :

- la cohésion sociale, qui a pour objectif d'accompagner l'EPCI afin qu'il contribue aux partenariats locaux, voire développe des actions telles que la prévention auprès des différents publics ou des thématiques transversales,

- la mise en oeuvre de la solidarité territoriale,

- la fin des dotations mais dans le respect des engagements pris dans les contrats de 2015,

- l'inscription de projets en fonction de la fragilité du territoire, le conseil départemental ayant retenu des priorités pour l'ensemble des EPCI.

Un contrat de territoire a par exemple été conclu entre le conseil départemental et la communauté de communes du Pays Léonard. L'un des objectifs est de « développer le territoire à la fois rural et littoral dans une optique durable et de maîtrise des ressources » et de parvenir à un « développement harmonieux entre pôles urbains, pôles d'équilibre et communes rurales ».

• Cas d'un département à dominante rurale comportant une grande ville et des villes moyennes

Le département de la Vienne a quant à lui prévu plusieurs dispositifs de soutien des communes et des territoires pour l'investissement, à travers 5 volets « ACTIV ». Le volet 2 du projet « ACTIV » repose sur la contractualisation, avec les communautés de communes et les communautés d'agglomération, de projets d'investissements communaux et intercommunaux à vocation communale et d'intérêt départemental. En 2016, une enveloppe a été attribuée pour chaque territoire, calculée sur la base d'une dotation par habitant et pondérée en fonction des écarts de richesse. Une conférence des territoires permet de définir le contrat et de fixer les priorités d'inscription.

Le troisième volet de cette initiative a pour objectif de soutenir les projets d'initiative locale et de proximité à travers une dotation annuelle. Il propose notamment un mécanisme de financement souple pour les communes de moins de 3 500 habitants. Ce volet ne concerne pas les grandes communes du département (Poitiers et Châtellerault).

Dans le cadre de ce dispositif a par exemple été soutenue la création d'une quinzaine de maisons de santé pluridisciplinaires depuis 2010, à travers des contrats d'engagement entre les porteurs du projet (collectivité territoriale, groupement public) et le département.

• Cas d'un département « hyper rural »

Le département de la Corrèze s'est fait le garant de l'aménagement et du développement équilibré des territoires, en développant des programmes pour le réseau routier, l'attractivité, le tourisme, le numérique. Pour ce faire, le département s'est doté d'un dispositif contractuel pour la période 2018-2020, mobilisant une enveloppe de 40 millions d'euros pour les aides aux communes et aux EPCI. Ce programme se traduit par deux types de contrats :

- le contrat de solidarité communale, qui permet une contractualisation entre le département et chaque collectivité qui le souhaite. Il existe, par exemple, un contrat de solidarité communale entre la ville de Brive et le département de la Corrèze pour la période 2018-2020, d'un montant total de 1 468 000 €. Les projets accompagnés par le département sont prédéfinis au cours de la délibération prévoyant le contrat de solidarité communal,

- le contrat de cohésion des territoires (en direction des EPCI et associations). Il peut être sollicité pour des projets variés : équipements communaux, aménagement de bourgs, équipements sportifs, voirie, etc.

Le département dispose aussi d'une agence départementale d'ingénierie, sous la forme d'un établissement public administratif. Cette agence est mise à la disposition des élus de communes et d'intercommunalités, pour les assister dans la maîtrise d'ouvrage pour le lancement et la réalisation des projets, ainsi que dans la réalisation finale du projet en tant que maître d'oeuvre, pour les opérations non soumises à permis de construire.

De nombreux départements sont fortement engagés en faveur de leurs ruralités. Une difficulté fréquemment rencontrée est celle de la fragilité financière des départements qui, parfois, ne sont plus en capacité d'insuffler une dynamique de soutien suffisante aux territoires ruraux, voire de respecter leurs engagements contractuels.

c) Régions et projets de développement rural

• L'expérience des contrats de plan État-région (CPER)

Les régions ne sont pas en reste. Les contrats de plan État-région (CPER) les ont accoutumées à la démarche de diagnostic et de réflexion prospective. La loi leur impose par ailleurs d'élaborer plusieurs schémas régionaux, dont le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) ^{85 ( * )} et le schéma régional de développement économique d'innovation et d'internationalisation (SRDEII).

Si l'on prend l'exemple du Contrat de plan État-Région 2015-2020 de l'ancienne région Champagne-Ardenne, il comprend de nombreuses mesures relatives aux territoires ruraux dans son volet territorial dont le titre est d'ailleurs : « Un volet territorial pour agir sur l'attractivité du territoire, les fonctions de centralité, les espaces ruraux dévitalisés ». Le CPER affichait l'ambition d'accompagner les stratégies locales de développement, fondée sur « l'existence d'un projet local de développement, pluriannuel, élaboré en concertation avec les acteurs locaux », projet considéré comme « un élément essentiel de recevabilité des projets » . Deux enjeux principaux étaient annoncés :

- le renforcement du maillage urbain et des fonctions de centralité des villes et petites villes, dans une région qui ne comptait que deux villes de plus de 50 000 habitants (Reims et Troyes) et 14 villes de plus de 10 000 habitants, mais dont 90% des communes en comptent moins de 1 000 ;

- l'amélioration de l'attractivité de ces villes et petites villes.

Dans ce cadre, l'accent était mis sur :

Ø le soutien de la région à l'ingénierie pour la définition, la mise en oeuvre et l'évaluation des politiques intercommunales , soutien consistant notamment dans des aides au recrutement de « chargés de mission pour élaborer, mettre en oeuvre, animer, évaluer les stratégies locales de développement des territoires (hors agglomérations) » ; à la réalisation des études et schémas locaux nécessaires à la préparation et à la mise en oeuvre des projets de territoire intercommunaux, à la gestion des contrats de développement territorial jusqu'à leur terme ; en l'appui technique nécessaire pour répondre aux appels à projets mis en place par la région (y compris pour les fonds européens), etc. ;

Ø la reconquête des centres-villes et des centres-bourgs par l'appui aux projets touchant aux services à la population, et à la réhabilitation de l'habitat selon les règlements prévus au titre des politiques territoriales ;

Ø l'appui à la redynamisation du commerce et de l'artisanat et au développement économique des territoires , via le soutien à la redynamisation économique des territoires ruraux, dans le cadre des opérations de restructuration de l'artisanat et du commerce (ORAC), qu'elles soient conjointes ou non avec la mise en oeuvre du FISAC. Les initiatives publiques des communes et intercommunalités pour aménager des locaux d'accueil de petites entreprises devaient également être soutenues.

• Des politiques régionales de soutien aux ruralités

Mais, au-delà des CPER, certaines régions se sont engagées dans de véritables politiques de soutien aux ruralités. Certes, la notion de ruralité prise en compte est très variable d'une région à l'autre et ne s'appuie généralement sur aucune définition. Par ailleurs, les schémas et documents régionaux ne précisent que rarement les modalités de mise en oeuvre des politiques globales envisagées.

Il n'en reste pas moins que la volonté de soutien de certaines régions aux ruralités est notable. Selon les cas, la politique régionale est plutôt une politique globale d'aménagement du territoire mise en oeuvre au profit des territoires ruraux et urbains, ou relève davantage d'une vision ciblée sur les ruralités.

Ø Des politiques d'appui générales conçues autour de thématiques multiples :

Dans de nombreux cas, la ruralité est évoquée dans le cadre de politiques globales d'aménagement du territoire, applicables aussi bien aux milieux urbains que ruraux.

Transports : toutes les régions évoquent l'importance des enjeux liés à la mobilité et aux transports. Les plans régionaux d'aménagement du territoire soulignent généralement la nécessité d'améliorer le réseau de transports en commun en zone rurale. Dans certains cas, de nouvelles solutions de mobilité tendent à être déployées. Le SRDEII Nouvelle-Aquitaine souhaite ainsi tester un service de voitures autonomes à la demande. La promotion du covoiturage est également faite.

Numérique : tant les SRDEII que les CPER soulèvent la question du numérique en zone rurale, notamment le problème des zones blanches. Ils souhaitent assurer une couverture téléphonique mobile satisfaisante dans les territoires ruraux, ainsi que le déploiement des réseaux à très haut débit.

Le recours au numérique pour lutter contre la désertification du territoire est également évoqué. Certains contrats de Plan État-Région, comme en Auvergne-Rhône-Alpes ou en Provence-Alpes-Côte d'Azur, préconisent des solutions numériques pour la télémédecine ou les services publics.

Économie : les SRDEII prennent souvent en compte la « métropolisation » au détriment des zones rurales. Nombre d'entre eux préconisent un soutien à l'économie territoriale rurale. Il s'agit alors d' » encourager toute forme d'entreprenariat créatrice d'activité et d'emploi », tels le commerce et l'artisanat en milieu rural (SRDEII Nouvelle-Aquitaine), ou encore de « favoriser la reprise d'entreprise en milieu rural », en « abondant les fonds de prêts d'honneur locaux, en garantissant les emprunts bancaires et en finançant le rachat de fonds de commerce ou de parts sociales » (SRDEII Occitanie).

Le développement économique des territoires ruraux doit faire l'objet d'une attention particulière lorsqu'est prévue l'aide aux entreprises d'économie sociale et solidaire, ou le soutien à la création de tiers lieux dédiés à la rencontre, au « co-working » ou à l'appui à des entreprises naissantes (SRDEII Hauts-de-France). La revitalisation des centres-bourgs apparait également régulièrement dans les SRDEII ainsi que dans les CPER, avec l'insistance mise sur l'économie de proximité et la volonté d'assurer la qualité et la pérennité des activités et de l'emploi en zone rurale, afin de « lutter contre le phénomène de désertification rurale » (SRDEII Provence-Alpes-Côte d'Azur).

Services publics : la majorité des SRDEII, ainsi que les CPER, prévoient l'ouverture de « maisons de service public » ou des espaces mutualisés de services publics dans les zones où ils sont rares ou absents. Ils évoquent également la création de maisons de santé pluri-professionnelles, d'initiative publique, afin de lutter contre la désertification médicale.

Culture et patrimoine : la culture apparaît dans plusieurs documents comme un vecteur à prendre en compte pour réduire les inégalités en termes d'aménagement du territoire. Le CPER Bourgogne prévoit, par exemple, un soutien particulier aux petites communes rurales sur lesquelles se situent les sites culturels majeurs. La région Hauts-de-France prévoit, quant à elle, des aides pour sauvegarder le patrimoine rural, protégé et non protégé, en subventionnant sa restauration et sa valorisation du patrimoine rural dans les communes de moins de 2 000 habitants.

Le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires peut être l'un des documents-cadres portant les thématiques en question.

Le SRADDET de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA) : la région est l'une des premières à avoir adopté son SRADDET. On y retrouve les grands thèmes précédemment évoqués. Le SRADDET cherche à préserver la qualité des espaces ruraux et naturels en réduisant le rythme de consommation de l'espace. Cela passe également par la protection des identités paysagères et la préservation du potentiel de production agricole régional. Il insiste également sur la volonté de créer les conditions d'un dynamisme entrepreneurial au sein des espaces ruraux en maintenant les activités existantes et en développant les commerces dans les villages.

Dans son projet de SRADDET de décembre 2017, la région Normandie fait apparaître les mêmes thèmes : liaison routière pour désenclaver les zones rurales, accompagnement de la mutation des espaces ruraux (évolution des pratiques agricoles, préservation des enjeux environnementaux, adaptation de l'habitat, etc.). Le projet de SRADDET de la région Nouvelle-Aquitaine met, quant à lui, en avant la « pérennisation des activités humaines en milieu rural en favorisant l'installation en agriculture et la transmission des exploitations agricoles ».

Ø Des politiques régionales spécifiques ciblées sur les ruralités :

Dans d'autres cas, les ruralités sont explicitement mentionnées comme constituant un axe fort de la politique régionale.

Au terme d'une concertation impliquant un millier d'élus ainsi que les chambres consulaires et les associations et structures représentatives, et après consultation via un « questionnaire citoyen » ayant recueilli 1 500 contributions, la région Pays-de-la-Loire a adopté, en juin 2016, un ambitieux « Pacte régional pour la ruralité ».

La concertation engagée a permis d'identifier 4 défis prioritaires :

• le maintien des commerces de proximité,

• l'amélioration des conditions de mobilité et de transport,

• le développement des infrastructures numériques,

• l'offre de santé.

Pour y faire face, le pacte est construit autour des 8 enjeux suivants :

• améliorer l'accès aux réseaux de communication,

• renforcer l'accès aux réseaux de transport,

• protéger et développer les emplois de l'économie rurale,

• développer les services dans l'espace rural,

• garantir l'accès à la formation des jeunes en milieu rural,

• une ruralité préservée en protégeant et valorisant son environnement, son patrimoine, son urbanisme,

• une ruralité affirmée en renforçant ses solidarités, en valorisant et en soutenant celles et ceux qui s'engagent,

• une ruralité respectée en écoutant et en accompagnant davantage les élus ruraux,

Ces enjeux se déclinent eux-mêmes en 37 mesures :

Les 37 mesures du Pacte régional pour la ruralité des Pays-de-la-Loire

• Renforcer l'accès aux réseaux de communication :

1. Accompagner davantage le déploiement du numérique dans les départements

2. Proposer à tous les lycées de la région l'accès anticipé à la fibre numérique

3. Mettre en place un soutien exceptionnel pour le raccordement final de 200 sites structurants de tourisme rural situés en secteur isolé

4. Renforcer avec les départements le nombre de sites prioritaires à déployer et soutenir les technologies alternatives lorsqu'elles s'avèrent plus adaptées

5. Assurer la couverture en téléphonie mobile des territoires ruraux

• Renforcer l'accès aux réseaux de transport :

6. Garantir qu'à la fin du mandat, toutes les communes des Pays-de-la-Loire bénéficient d'une offre de transport en commun

7. Contribuer au désenclavement des territoires ruraux en finançant de nouvelles infrastructures routières d'intérêt régional : 100 M€ engagés à l'échelle du mandat

8. Expérimenter la création, sur les plateformes « E-lyco », d'un système de covoiturage permettant de faciliter les conditions de mobilité des jeunes, notamment en milieu rural

9. Travailler avec les acteurs de la mobilité au développement de la pratique du covoiturage, en particulier dans les zones rurales

10. Soutenir les solutions alternatives permettant de favoriser la mobilité en milieu rural

11. Rendre les gares et haltes ferroviaires rurales plus attractives et innovantes

• Protéger et développer les emplois de l'économie rurale :

12. Apporter une réponse nouvelle aux enjeux de transmission des PME et TPE en milieu rural : mieux accompagner et identifier les futurs repreneurs et les cédants, créer un fonds régional de la transmission d'entreprise

13. Traduire en actes, avec les 3 chambres consulaires régionales, les conclusions de leur « livre blanc » sur l'économie de proximité

14. Soutenir davantage les commerces en milieu rural en facilitant leur accès au crédit bancaire, mais aussi en intervenant directement pour les commerces situés dans des territoires en situation de fragilité commerciale

15. Renforcer l'usage des outils numériques pour les commerçants et artisans en milieu rural et soutenir financièrement leur développement

16. Accompagner les circuits de proximité en favorisant le « manger local » et en soutenant les Projets alimentaires territoriaux (PAT)

• Développer les services dans l'espace rural :

17. Proposer à l'automne un plan d'action global autour des enjeux de la santé et particulièrement en milieu rural

18. Identifier et accompagner les territoires susceptibles d'être confrontés à des difficultés d'accès aux soins pour permettre aux acteurs locaux d'anticiper ces situations

19. Proposer une aide aux territoires contraints d'investir rapidement pour maintenir la présence de professionnels de santé

20. Accompagner les porteurs d'un projet de santé territorial en zone rurale (maison de santé pluridisciplinaire, projet de regroupement de professionnels...) en soutenant les frais d'ingénierie nécessaires au montage du projet

21. Accompagner l'innovation et l'expérimentation pour développer l'accès aux soins de proximité

22. Proposer d'expérimenter, en lien avec le groupe La Poste, les services nouveaux qui pourraient être apportés demain aux habitants des territoires ruraux

• Garantir l'accès à la formation des jeunes en milieu rural :

23. Faciliter l'accès à l'enseignement supérieur des jeunes des zones rurales en expérimentant de nouvelles actions entre lycées et établissements d'enseignement supérieur

24. Prioriser, dans le prolongement du Plan de relance pour l'apprentissage en Pays-de-la-Loire, certaines actions en faveur des apprentis des zones rurales

25. Développer l'accès à la formation dans les territoires ruraux avec la digitalisation de formations

26. Accompagner les territoires qui s'engagent en faveur de la reconstruction ou de la rénovation de leurs écoles

• Une ruralité respectée en protégeant et valorisant son environnement, son patrimoine, son urbanisme :

27. Soutenir chaque année, avec les associations de sauvegarde du patrimoine, le financement participatif de projets de restauration du patrimoine local

28. Ouvrir davantage l'offre culturelle régionale aux territoires ruraux et leur proposer dès cette année un programme dédié

29. Soutenir les communes rurales jouant un rôle de centralité lorsqu'elles s'engagent dans une réflexion autour de la reconquête de leur centre-bourg

30. Soutenir les communes rurales qui ouvrent leur patrimoine communal au logement

31. Mobiliser des crédits européens pour favoriser la rénovation énergétique des logements sociaux en milieu rural

32. Placer les zones rurales au coeur de la réflexion engagée autour de la transition énergétique

• Une ruralité respectée en renforçant ses solidarités, en valorisant et en soutenant celles et ceux qui s'engagent :

33. Soutenir, par une aide au permis de conduire ou à l'obtention du Brevet d'aptitude aux fonctions d'animateur en accueils collectifs de mineurs (BAFA), les jeunes qui s'engagent à donner de leur temps pour aider, dans les petites communes, à l'appréhension de l'outil numérique

34. Mettre en valeur les réussites et l'innovation dans les zones rurales : la création des « Trophées des territoires »

• Une ruralité respectée en écoutant et en accompagnant davantage les élus ruraux :

35. L'affirmation d'un « outil » spécifique : le Fonds régional de développement des communes (FRDC) et la garantie d'un budget annuel minimum de 5 M€

36. Nommer un « référent territorial unique » pour les élus locaux et rapprocher l'Europe des territoires

37. Prolonger l'impulsion du Pacte à l'échelle du mandat

La région Grand Est s'est également dotée d'un « Pacte pour la ruralité en actions ». Partant du constat que 90% des communes de la région sont considérées comme rurales, il prévoit un panel de 80 dispositifs régionaux dans les secteurs du numérique, des transports, de l'économie et du commerce, de l'agriculture, etc. Citons, à titre d'exemples :

Les mobilités : connexion au très haut débit via la fibre optique à 100% (1,8 milliard d'euros) ; maintien de la desserte du territoire en transports collectifs, notamment en préservant certaines lignes ferroviaires des villes moyennes et des secteurs ruraux ; soutien au déploiement de mobilités innovantes (covoiturage de proximité, déploiement de flottes de véhicules électriques dans les collectivités en autopartage pour les particuliers, etc.), accompagnement des collectivités rurales dans leurs projets d'aménagement des gares et pôles d'échanges multimodaux (programme « DIRIGE » : dispositif intégré en faveur des gares et de l'intermodalité) ;

L'agriculture : aide à l'installation des jeunes agriculteurs (10 M€ par an) ; soutien aux innovations et expérimentations sur les changements de systèmes de production et de pratiques agricoles (6 M€) ; promotion des productions régionales et développement des filières locales (10 M€) ;

Le tourisme : mise en place d'un schéma régional de développement du tourisme autour de 6 « thématiques signatures » : tourisme de mémoire, itinérance, tourisme patrimonial et culturel, oenotourisme et gastronomie, tourisme de nature, thermalisme (plus de 100 projets soutenus de 2016 à 2018) ; mise en valeur des sites patrimoniaux et développement des infrastructures d'accueil (7 M€) ;

La transition énergétique : soutien aux énergies renouvelables, en partenariat avec l'ADEME, dans le cadre du programme « Climaxion » (méthanisation, bois-énergie, photovoltaïque, géothermie, solaire thermique, petite hydroélectricité) et aux projets de rénovation énergétique de bâtiments publics et associatifs (4 M€ d'aides depuis 2016) ;

Les services au public : soutien aux communes et intercommunalités rurales, bonifié pour les zones rurales fragiles ; accompagnement renforcé de 132 bourgs-centres structurants, via des aides aux investissements en matière de logements, de commerces et d'équipements ;

La santé : aide à la création de 33 Maisons de santé pluri-professionnelles ; accompagnement de 344 internes en médecine générale dans la réalisation de leur stage obligatoire en zone prioritaire, pour favoriser l'installation de jeunes médecins en zone rurale ;

La culture et les sports : soutien aux clubs sportifs et à la construction de lieux de pratique dans des zones dépourvues, ainsi qu'aux musées, cinémas indépendants et initiatives artistiques et culturelles locales ;

L'environnement : soutien aux 6 parcs naturels régionaux et aide à l'action des communes, en particulier avec les appels à projets « Eaux et territoires », « Trame verte et bleue », etc. ;

L'innovation : création d'un Fonds d'innovations rurales, doté d'1 M€, pour soutenir les expérimentations et projets innovants, par exemple des tiers-lieux ;

De manière assez remarquable, et pour assurer une meilleure proximité entre la région, ses services et ses politiques, le conseil régional a créé 12 maisons de région réparties sur son territoire, chaque département en comptant au moins une.

La région Auvergne-Rhône-Alpes a mis en place un plan en faveur de la ruralité, intitulé « Bonus Ruralité 2 ^e génération ARA ». Ce plan s'adresse aux communes de moins de 2 000 habitants situées en dehors des métropoles de la région, pour les projets d'investissement dans les domaines de l'aménagement du territoire (service à la population, espaces publics, rénovation thermique des bâtiments publics, valorisation du patrimoine bâti). Pour ces projets, la région propose des subventions au taux maximum de 50%, pour un montant de dépenses subventionnables allant de 3 000 à 150 000 € HT.

Contrairement à une idée reçue, l'Île-de-France compte aussi de nombreux territoires ruraux. En 2016, elle a élaboré un Pacte rural proposant une aide aux commerces de proximité en milieu rural, pour les commerces voulant maintenir ou implanter leur activité dans des communes de moins de 10 000 habitants situées en dehors de la métropole du Grand Paris. Cette aide, prioritairement allouée aux commerçants des communes de moins de 5 000 habitants, s'applique aux projets de mise aux normes, aménagement, extension ou modernisation de locaux, études et prestation d'ingénierie, etc.

Une centaine de communes ont été soutenues par les contrats ruraux (2016-2018) conclus par la région Île-de-France. Ces contrats, d'une durée de trois ans, sont conclus entre la région et les communes de moins de 2 000 habitants, ou entre la région et les syndicats de communes de moins de 3 000 habitants en grande couronne. Ils ont pour but de permettre la participation financière de la région et du département aux projets de construction, de rénovation ou d'aménagement des communes (lieux dédiés à la petite enfance, espaces culturels ou de loisir, équipement municipaux ou aménagement urbain...).

La région Nouvelle-Aquitaine a mis en place un « Cluster ruralité » en juin 2018. Il s'agit d'un centre de recherche public-privé, tourné vers les communes de moins de 2 000 habitants. Il a pour but de générer des projets expérimentaux innovants sur les territoires ruraux. Il étudie les espaces ruraux, leurs potentialités d'innovation et leurs faiblesses sociales et économiques. Il cherche à développer les capacités de mise en réseau et d'interdépendance des acteurs des territoires ruraux entre eux, et à créer une synergie avec les territoires urbains, en s'appuyant sur des outils de coopération interterritoriale.

Des contrats de territoire peuvent également être conclus par la région depuis mars 2018. Ils ont notamment pour objectif de mieux appréhender la ruralité afin de mieux répondre aux enjeux de développement et d'attractivité en favorisant une ruralité « vivante, ouverte et vertueuse ».

Plusieurs contrats ont d'ores et déjà été conclus :

- contrat de dynamisation et de cohésion des Vals de Saintonge (Charente-Maritime), territoire très rural mais proche de plusieurs bassins économiques et de vie importants. Il s'appuie sur deux enjeux : renforcer la compétitivité du territoire et bien vivre la ruralité en renforçant les centralités urbaines pour un maillage et des services équilibrés (développement des services de proximité en milieu rural, revitalisation des bourgs, etc.) ;

- contrat de dynamisation et de cohésion de Vézère Auvézère (Corrèze) : territoire rural de 43 communes. Il a pour but de développer les coopérations, d'attirer et d'ancrer de nouvelles populations, par exemple en développant l'agriculture de proximité ou en structurant l'offre touristique.

À la mi-2018, 9 contrats avaient été conclus entre la région et les territoires.

Afin de favoriser le développement des communes rurales, la région Occitanie soutient la création d'équipements et de services ainsi que la rénovation du patrimoine. Un budget de 2,3 millions d'euros est accordé à une petite centaine de projets, tels que la création de salles socio-culturelles ou la restauration de l'ancien Hôpital Château des Comtes d'Armagnac.

La région Occitanie a aussi défini 4 programmes afin d'harmoniser l'accompagnement en faveur des territoires agri-ruraux :

- aménagement agri-rural, pour le maintien et le développement de l'agriculture ;

- chasse-pêche, pour aider ces secteurs à devenir des facteurs d'attractivité touristique ;

- foncier agricole, afin de maîtriser le prix des terrains pour favoriser l'installation d'exploitations ;

- pastoralisme, pour aider les éleveurs à s'installer sur des environnements en déprise.

Ces exemples démontrent le volontarisme et le dynamisme des régions en matière de ruralité. Toutefois, et au-delà des chiffres, des difficultés peuvent survenir pour les régions dans la mise en oeuvre de leurs politiques.

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* ⁶⁶ Articles L. 5223-1 à L. 5223-3 du code général des collectivités territoriales.

* ⁶⁷ Jean-Claude Bontron, « Territoires de projet et intercommunalités de gestion, la double inconstance », Pour, 2011/2 n° 209-210, p. 187.

* ⁶⁸ Sénat, Les pôles d'excellence rurale : un accélérateur des projets issus des territoires, op. cité.

* ⁶⁹ Sénat, Nouveaux territoires de projet : les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux et les pôles métropolitains , Rapport d'information n° 588 (2016-2017) de Jean-Marie Bockel et Charles Guené, fait au nom de la délégation aux Collectivités territoriales, juin 2017.

* ⁷⁰ Eux-mêmes créés par la loi n° 67-1253 du 30 décembre 1967 d'orientation foncière.

* ⁷¹ Pierre Calame, « Projets de ville, projets de vie, esquisse d'une théorie de l'action collective », Actes, n° 5, octobre 1991.

* ⁷² Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

* ⁷³ Sénat, « Nouveaux territoires de projet : les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux et les pôles métropolitains », Rapport d'information n° 588 (2016-2017) de Jean-Marie Bockel et Charles Guené, fait au nom de la délégation aux Collectivités territoriales, 23 juin 2017.

* ⁷⁴ Assemblée nationale, La préparation d'une nouvelle étape de la décentralisation en faveur du développement des territoires , Rapport d'information n° 1015 (2017-2018) d'Arnaud Viala, président, Jean-François Cesarini et Guillaume Vuilletet, rapporteurs, mai 2018.

* ⁷⁵ AdCF et Caisse des dépôts et consignations, Les projets de territoire des communautés : Enjeux et pratiques observées , étude, mars 2015.

* ⁷⁶ Marielle Berriet-Solliec et Aurélie Trouvé, « Développement des territoires de projet. Quels enjeux pour les politiques rurales ? », Économie rurale, 335, 2013, 7-19.

* ⁷⁷ Benoît Antheaume et Frédéric Giraut, « L'interterritorialité, des pistes pour hâter l'émancipation spatiale », in Le territoire est mort, vive les territoires !, 2005.

* ⁷⁸ AdCF, Les projets de territoire des communautés, enjeux et pratiques observées , 2014.

* ⁷⁹ Avec un coefficient d'intégration fiscal d'environ 70%.

* ⁸⁰ Les services sont mutualisés, en particulier avec ceux de la ville de Rethel, qui conserve 25 emplois pour un total de 350 emplois communautaires.

* ⁸¹ Le Pays rethelois regroupe 65 communes dont une seule petite ville, Rethel, qui compte 8 500 habitants.

* ⁸² Instruction ministérielle et note technique du 24 janvier 2017 relatives au fonds de soutien à l'investissement local (FSIL) 2017.

* ⁸³ Sénat, Le contrat : un outil d'avenir pour relever le défi du développement rural , Rapport d'information n° 673 (2018-2019) de Bernard Delcros, fait au nom de la commission des Finances, juillet 2019.

* ⁸⁴ Thomas Frinault, « Du guide des aides aux contrats de territoire : un triple repositionnement départemental », Politiques et management public, Vol 30/2, 2013.

* ⁸⁵ Qui intègre : SRCE : Schéma régional de cohérence écologique, SRCAE : Schéma régional climat air énergie ; SRIT : Schéma régional des infrastructures et des transports, SRI : Schéma régional d'intermodalité ; et PRPGD : Plan régional de prévention et de gestion des déchets.