II. L'ÉTAT DOIT AIDER LES TERRITOIRES RURAUX
L'État affiche un fort volontarisme en matière d'aide et de soutien aux territoires de la République. L'article 1 er de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire dispose ainsi que l'État est responsable de la politique nationale d'aménagement et de développement durable du territoire et que celle-ci « concourt à l'unité de la Nation, aux solidarités entre citoyens et à l'intégration des populations ».
La loi est ambitieuse puisqu'elle affirme : « Au sein d'un ensemble européen cohérent et solidaire, la politique nationale d'aménagement et de développement durable du territoire permet un développement équilibré de l'ensemble du territoire national alliant le progrès social, l'efficacité économique et la protection de l'environnement. Elle tend à créer les conditions favorables au développement de l'emploi et de la richesse nationale, notamment en renforçant la solidarité des entreprises avec leur territoire d'implantation, et à réduire les inégalités territoriales tout en préservant pour les générations futures les ressources disponibles ainsi que la qualité et la diversité des milieux naturels.
Elle assure l'égalité des chances entre les citoyens en garantissant en particulier à chacun d'entre eux un égal accès au savoir et aux services publics sur l'ensemble du territoire et réduit les écarts de richesses entre les collectivités territoriales par une péréquation de leurs ressources en fonction de leurs charges et par une modulation des aides publiques. »
Pour autant, au fil de ses travaux, la délégation a souvent constaté le désarroi des élus qui se sentent abandonnés, ou confrontés à des services tatillons ou inefficaces. Dans leur rapport publié en décembre 2016 26 ( * ) , Éric Doligé et Marie-Françoise Perol-Dumont avaient relevé l'existence de trois obstacles persistants à l'efficacité des administrations déconcentrées dans leurs relations avec les collectivités : l'insuffisante cohérence de l'État déconcentré, générateur de complexité administrative ; « la contradiction entre l'affaiblissement progressif des services déconcentrés et la propension intacte de l'État à toucher à tout » ; l'éloignement-désengagement de l'État, traduit notamment par la fermeture de services publics et des transferts aux collectivités de missions de proximité.
De leurs investigations, les rapporteurs du groupe de travail tirent la conviction que la situation décrite en 2016 s'est aggravée et que l'État central doit entendre davantage les territoires ruraux dans la définition de ses politiques et de leurs instruments de mise en oeuvre. Par ailleurs, l'État doit accomplir sa mue et devenir plus facilitateur que contrôleur, en particulier pour ce qui concerne les services déconcentrés. Enfin, rien ne sera possible pour de nombreux territoires si l'État n'assume pas son rôle en leur garantissant un socle minimal de services pour se développer. Le soutien aux territoires ruraux est une composante de la solidarité nationale qui doit permettre de renforcer l'investissement et, plus globalement, de moderniser ces territoires.
1. L'État central doit entendre davantage les territoires ruraux
Nombreux sont les élus locaux qui constatent, généralement pour le déplorer, la disparition d'une politique d'aménagement du territoire ambitieuse, autrefois portée par la DATAR 27 ( * ) .
Il ne saurait être question de ressusciter ladite DATAR, tant les circonstances ont changé. Du reste, l'extrême volontarisme de l'État à l'époque, le centralisme décisionnel qui prévalait, une vision très orientée vers la théorie d'un développement « en cascade » inspirée des analyses de François Perroux sur la nécessité de disposer de forts pôles de croissance, n'est pas sans avoir conduit à des décisions que l'on peut aujourd'hui parfois regretter.
Par ailleurs, le fait majeur intervenu depuis la « grande époque » de la politique d'aménagement du territoire est la décentralisation, qui a progressivement doté les collectivités, et au premier chef les régions, de compétences fortes en matière d'encadrement et d'encouragement des dynamiques économiques et sociales. À cet égard, Sophie Duval-Huwart, directrice du Développement des capacités des territoires au CGET, a sans doute raison de relever que : « Plus personne n'accepterait (...) que l'État se comporte dans les territoires comme la DATAR par le passé. Il n'y a ainsi plus de politique d'aménagement du territoire comme il y a quelques dizaines d'années. (...) L'État ne peut plus décider seul de l'implantation des grands équipements. »
Cela étant, l'État ne peut se désintéresser des dynamiques nationales de développement, qui échappent aux collectivités, fussent-elles de niveau régional. C'est le rôle de l'État de faciliter, voire d'impulser le développement ou le renforcement des secteurs stratégiques. C'est encore son rôle de veiller à l'égalité des chances des citoyens sur le territoire. C'est enfin son rôle de garantir le respect par les différents échelons de collectivités que les besoins de leurs composantes sont bien pris en compte.
Les rapporteurs du groupe de travail considèrent que l'État central doit davantage prendre en compte les besoins des territoires ruraux, en particulier en matière de conception générale de la politique d'aménagement du territoire, mais aussi en ce qui concerne la définition des instruments concrets de cette politique, au premier chef par la nouvelle Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT).
a) La conception de la politique d'aménagement du territoire
• Garantir la dimension interministérielle de la politique destinée aux territoires ruraux
La conception de ce qui reste de la politique d'aménagement du territoire relevait jusqu'à il y a peu du Commissariat général à l'égalité des territoires 28 ( * ) . Elle revient, à compter du 1 er janvier 2020, à la Direction générale des collectivités locales (DGCL), à laquelle sont affectés les personnels chargés de cette conception.
Le commissariat général n'a pas été sans susciter un certain nombre de critiques. Certaines sont générales et visent une institution jugée très parisienne, plus centrée sur les études que sur l'action. Alors commissaire général, Serge Morvan notait lui-même devant la délégation : « Nous avons au CGET - et demain à l'ANCT - des publications qui sont de qualité, même si elles se focalisent surtout sur les connaissances. Le CGET s'est, en quelque sorte, transformé en CNRS ! » .
Par ailleurs, le CGET a souffert de devoir exercer de trop nombreuses missions et d'appréhender tous les types de territoires. Or, chaque type de territoire mérite une attention spécifique. De même, le CGET, administration centrale, était sans doute à la fois trop éloigné des territoires ruraux et de leurs élus, mais aussi du Premier ministre et de l'interministérialité. Service par nature interministériel, il n'est pourtant plus rattaché au Premier ministre depuis décembre 2017 29 ( * ) , contrairement aux préconisations du rapport portant sur sa création 30 ( * ) . Placé à partir de cette date auprès du ministre du ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, il n'a pu qu'éprouver davantage de difficultés à s'imposer dans la machinerie gouvernementale.
Son ancien commissaire général résume ainsi la situation : « Je ne critique certes pas les personnes qui travaillent au sein du CGET et qui remplissent leur mission, mais force est de constater qu'elles ne parviennent pas bien à la remplir. Si elles n'y arrivent pas, c'est parce que des missions se sont ajoutées les unes aux autres. Le CGET rencontre notamment des difficultés à coordonner le travail effectué par les opérateurs de l'État. Ces derniers travaillent certainement bien, mais leur travail demeure très insuffisamment coordonné avec celui du CGET. Ils ne se coordonnent d'ailleurs même pas bien entre eux. ».
Il est trop tôt pour savoir comment la Direction générale des collectivités locales va s'acquitter des missions autrefois dévolues au CGET. On peut sans doute attendre de son rattachement au ministère de l'Intérieur une plus grande proximité du terrain et du réseau préfectoral. Cette nouvelle organisation va-t-elle se traduire par une forme de recentralisation, la DGCL assurant la tutelle de l'ANCT ? Ou de prééminence des questions institutionnelles et financières, coutumières de la DGCL, et par un effacement des préoccupations plus sociologiques et économiques, prisées par le CGET ?
Quoi qu'il en soit, on peut relever, sur le plan des symboles, que les missions d'aménagement du territoire, évoquées autrefois par un décret 31 ( * ) , sont désormais traitées par un simple arrêté 32 ( * ) . Relevant autrefois des différentes directions du CGET, elles sont désormais de la responsabilité d'une simple sous-direction de la cohésion et de l'aménagement du territoire au sein de la DGCL.
• Assurer la stabilité de la politique destinée aux territoires ruraux
L'instabilité des rares dispositifs consacrés aux territoires ruraux est aussi fréquemment dénoncée. Le cas des pôles d'excellence rurale est significatif. Le Gouvernement a lancé un premier appel à candidatures fin 2005 et a, dans ce cadre, attribué 379 labels en 2006. Il a engagé une seconde campagne en 2009, au terme de laquelle 263 projets ont reçu le label. Ce programme a montré son intérêt 33 ( * ) , ce que le Gouvernement reconnaît lui-même en indiquant : « La politique des PER a incontestablement renforcé les dynamismes des territoires ruraux et contribué à fédérer les acteurs. Son mode de gestion s'est révélé efficace » 34 ( * ) . Il a pourtant été arrêté sans préavis.
Les acteurs locaux, qu'ils soient publics ou privés, doivent bénéficier d'une stabilité des politiques qui leur sont destinées, sans quoi ils ne peuvent disposer de base sûres pour monter et réaliser leurs projets. Comme l'a souligné Rachel Paillard, vice-présidente de l'AMF, rapporteur de la commission des communes et territoires ruraux de l'AMF, maire de Bouzy : « Nous constatons dans les lois ANRU et dans les déterminations des ZRR des évolutions souvent préjudiciables à la lisibilité de l'organisation territoriale. Cette instabilité permanente des règles a des conséquences, au niveau de l'élu comme des habitants. J'entendais hier un chef d'entreprise qui s'était rapproché de la grande ville parce qu'il ne percevait plus d'avantages fiscaux en raison d'un changement de zone. Ses salariés font maintenant 50 kilomètres par jour pour se rendre au travail. Des mesures prises pour des raisons d'équilibre budgétaire entraînent quelquefois des désastres au niveau local » .
Les politiques publiques destinées aux territoires ruraux doivent donc faire l'objet d'une programmation pluriannuelle de moyen et long terme. Bien sûr, dans un contexte de très fortes contraintes budgétaires, cette programmation, pour avoir un sens et se traduire dans les autorisations budgétaires annuelles, doit être réaliste et ne pas être utilisée comme simple outil de communication. Dans ce cadre, on peut s'interroger sur l'opportunité de disposer d'une visibilité budgétaire globale des crédits destinés aux territoires ruraux, à l'instar de ce qui existe pour la politique de la ville, par le truchement d'un programme budgétaire spécifique au sein de la mission « cohésion des territoires ». Dans le même esprit, la présentation par le Gouvernement d'un projet de loi d'orientation budgétaire pour les territoires ruraux dans lequel s'inscriraient les budgets annuels pourrait être une avancée pertinente.
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Recommandation 5 : Renforcer la dimension interministérielle de la politique en faveur des territoires ruraux. Recommandation 6 : Assurer une stabilité des politiques publiques destinées aux territoires ruraux par une programmation globale réaliste de moyen et long terme. |
• Mieux prendre en compte les territoires ruraux dans les politiques publiques
Au-delà de ces éléments de « machinerie gouvernementale », la situation des ruralités doit aujourd'hui être davantage prise en compte dans la définition des politiques publiques par tous les ministères. Depuis Paris, les territoires ruraux paraissent éloignés et semblent parfois invisibles. Il est donc crucial qu'ils bénéficient, au sein même des administrations compétentes, d'un positionnement adéquat. Or, ce n'est pas vraiment le cas. Ainsi le CGET ne comporte-t-il aucune direction spécifiquement consacrée aux ruralités, alors qu'il comptait une direction de la ville et de la cohésion urbaine. Il supportait le Conseil national des villes (CNV), instance historique de la politique de la ville placée auprès du Premier ministre, qui concourt à la conception, à l'élaboration et à la mise en oeuvre de la politique de la ville, alors que les territoires ruraux ne sont représentés par aucune instance de ce type au sein des instances ministérielles.
D'un point de vue symbolique, les ruralités n'interviennent qu'au quatrième rang à la rubrique « territoires » du site internet du commissariat, après les régions, les quartiers de la politique de la ville et les métropoles. Encore trois des quatre volets évoqués sur le site, à propos de la ruralité, sont-ils aujourd'hui plus ou moins remis en cause : les zones de revitalisation rurale (ZRR), dont les périmètres ont évolué, excluant un grand nombre de communes et pour lesquelles un rapport de l'Assemblée nationale a demandé l'extinction 35 ( * ) , les pôles d'excellence rurale, dont le programme a été mis en sommeil après la deuxième vague de labellisation lancée en 2011, et les contrats de ruralité, qui ne disposent plus de crédits spécifiques.
D'une manière plus générale, la prise en compte des questions relatives aux ruralités ne doit pas rester confinée à un seul ministère ni à un seul organe administratif, pour la simple raison qu'elles sont transversales .
À cet égard, pourquoi ne pas désigner auprès de chaque ministre un haut fonctionnaire aux ruralités, à l'instar des hauts fonctionnaires à l'égalité ou au développement durable... ?
Leur mission serait de veiller aux conditions de conception et de mise en oeuvre des politiques publiques de chaque ministère en direction des territoires ruraux. À cet effet, ils seraient chargés de prendre en compte les spécificités de ces territoires dans la préparation de la programmation budgétaire des textes législatifs et réglementaires. Organisés au sein d'un réseau animé par la DGCL, qui a repris les compétences du commissariat relatives à la définition de la politique d'aménagement du territoire, ils pourraient être associés à la conception de la stratégie gouvernementale relative aux ruralités, coordonner l'élaboration des plans d'actions correspondants et en suivre l'application. Ils pourraient imaginer et mettre en place des indicateurs pertinents puis en examiner l'évolution. Enfin, en lien avec les services déconcentrés des ministères et les préfectures, ils seraient à même de faire remonter à l'échelon central les difficultés de mise en oeuvre de certaines des politiques menées dans les territoires ruraux ou leur inadaptation à ces territoires. L'un d'entre eux au moins pourrait être associé aux réunions du conseil d'administration de l'Agence nationale de la cohésion des territoires. Évidemment, leur rôle serait directement proportionnel à leur autorité personnelle et à leur bon positionnement au sein des ministères.
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Recommandation 7 : Désigner, auprès de chaque ministre, un haut fonctionnaire aux ruralités, en capacité de porter les préoccupations relatives aux territoires ruraux, et en lien avec les autres ministères au sein d'un réseau de partage animé par la DGCL. |
• Une meilleure prise en compte des territoires ruraux exige par ailleurs que l'État sache s'extraire du critère de population lorsqu'il envisage une politique publique en direction de ces territoires
Dans un récent rapport, la Cour des comptes a affirmé, à rebours des perceptions de terrain, que la présence des services publics dans les ruralités était « restée dense », s'appuyant sur quelques exemples pour s'en féliciter. Elle notait ainsi que, pour la gendarmerie nationale, l'allocation des effectifs de la Direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) reposait sur un indicateur lié à la population couverte, soit 1 militaire pour 1 000 habitants, pouvant être modulé, notamment dans les zones péri-urbaines (1 militaire pour 800 habitants) ou encore dans les ZSP (5 militaires supplémentaires sur les effectifs globaux). La Cour des comptes relevait aussi que dans les départements ruraux étudiés, le ratio de couverture de la population était « d'une manière générale, bien plus favorable que le ratio moyen de 1 pour 1 000 affiché par la DGGN » . De même, s'agissant de l'école, elle se félicitait de ce que les taux d'encadrement dans les départements ruraux « restent très favorables » .
Cette analyse fait fi du fait que le niveau de population n'est généralement pas le critère pertinent dans les territoires ruraux. La faiblesse de population est en soi une fragilité pour les territoires concernés qui éprouvent plus de difficulté en termes de dynamisme économique, de recrutement de personnels, par exemple. Elle est fréquemment liée à des circonstances géographiques qui sont des contraintes pour les habitants : régions de montagne, longue distance pour atteindre un service... Enfin, les politiques s'appuyant sur le seul critère du niveau de population ne peuvent, face à la dépression démographique des plus fragiles de ces territoires, qu'entretenir et renforcer une spirale négative de réduction des moyens. Il faut donc « changer de logiciel » et introduire des critères fondés sur les besoins des territoires comme la densité de population, l'évolution démographique, le revenu par habitant, la distance aux services, l'âge moyen des habitants et son évolution, les conditions d'autonomie des personnes âgées, les poursuites d'études, notamment dans l'enseignement supérieur long 36 ( * ) ....et, comme nous l'avons vu, sur les aménités des territoires,.
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Recommandation 8 : Dans la définition et l'évaluation des politiques publiques, privilégier des critères fondés, d'une part, sur les besoins des territoires et, d'autre part, sur leurs aménités, plutôt que celui du seul niveau de population. |
• Mieux connaître la situation des territoires ruraux
Pour mener des politiques publiques pertinentes et efficaces, il est nécessaire de bien apprécier la situation de leurs bénéficiaires potentiels, puis d'évaluer leurs impacts. En la matière, il serait temps que les ruralités disposent d'un observatoire national , à l'image de l'Observatoire national de la politique de la ville (ONPV), qui a succédé à l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS).
Cet observatoire devrait être, comme l'ONPV, en capacité d'analyser la situation des territoires ruraux, de mesurer l'évolution des inégalités et des écarts de développement entre eux, de fournir aux autorités décisionnelles toutes les statistiques pertinentes, y compris sur des sujets de plus en plus importants mais parfois négligés, comme les flux monétaires et, en particulier, le poids des pensions et retraites dans l'économie des territoires ruraux ou celui des prestations sociales, qui peut être un indicateur aigu des fragilités d'un territoire 37 ( * ) . Parmi ces statistiques, devraient figurer celles relatives aux besoins spécifiques de ces territoires ainsi que les aménités qu'ils offrent ( cf. supra ).
Il existe bien, au sein du CGET, un observatoire des territoires qui réalise des publications et propose un site internet très intéressants, mais celui-ci ne différencie pas clairement les territoires ruraux. Du reste, une rapide recherche sur son site internet montre que ressortent très peu de documents relatifs aux ruralités, documents de surcroît généralement anciens.
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Recommandation 9 : Mettre en place un observatoire des territoires ruraux, à l'image de l'observatoire national de la politique de la ville, dont le support serait assuré par l'ANCT et qui présenterait les besoins spécifiques de ces territoires ainsi que les aménités qu'ils offrent. |
La connaissance des fragilités et des atouts des territoires ruraux doit aussi infuser au niveau des fonctionnaires amenés à concevoir puis à mettre en oeuvre les politiques publiques. Cette connaissance doit leur permettre de ne pas « oublier » leur situation au cours d'une carrière qui, très souvent, les mènera à exercer à Paris, en région parisienne ou dans d'autres grandes villes.
En la matière, une triple démarche apparaît pertinente :
- au cours de leur formation théorique, les élèves fonctionnaires devraient être confrontés aux enjeux de la ruralité. Cela suppose que, sous une forme ou une autre, les écoles du service public - au premier chef, l'ENA et l'INET - dispensent des modules obligatoires de formation sur les ruralités , associés à des évaluations. Par contrecoup, le développement de ces formations pourrait au surplus avoir comme conséquence de renforcer les études rurales dans les universités ;
- dans le cadre de leur formation pratique, ces élèves devraient accomplir un stage obligatoire en territoire rural pour la validation de leurs études ;
- enfin, au cours de leur carrière, les fonctionnaires, en particulier les hauts fonctionnaires, qui seront conduits à contribuer à la définition et à l'exécution des politiques de l'État, devraient exercer, pendant une durée minimale, par exemple trois ans, dans un territoire rural. À ce passage serait conditionnée leur promotion ultérieure. Il s'agirait d'un complément à l'obligation de mobilité statutaire prévue depuis 1964 pour les fonctionnaires des corps recrutés par la voie de l'ENA, mobilité dont la réalisation est un prérequis pour l'accès aux emplois supérieurs de direction de l'État en administration centrale ou en services déconcentrés. Cette mobilité statutaire impose actuellement un changement de ministère, de corps ou de service, mais pas d'évolution en termes de périmètre géographique d'exercice des fonctions. La mobilité territoriale proposée comblerait cette lacune. Son impact serait important mais supportable pour l'administration dans la mesure où, d'ores et déjà, de facto , un certain nombre de mobilités statutaires se traduisent par une mobilité vers un territoire rural (par exemple, lorsqu'un administrateur civil effectue sa mobilité comme sous-préfet dans un arrondissement rural).
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Recommandation 10 : Mettre en place dans les programmes de formation des écoles du service public des modules obligatoires de formation-évaluation sur les ruralités ainsi qu'un stage obligatoire en territoire rural pour validation d'études. Recommandation 11 : Conditionner la promotion de hauts fonctionnaires de l'État à l'exercice de leur activité pendant au moins trois ans en territoire rural. |
• Associer les territoires ruraux à la conception de la politique gouvernementale les concernant
Au-delà, on peut s'interroger sur les possibilités de mieux associer les élus des territoires ruraux aux politiques gouvernementales qui les concernent.
Comme on l'a vu, les zones urbaines disposent du Conseil national des villes pour les représenter au sein même de l'appareil gouvernemental. Créé en 1988, ce conseil est une instance consultative placée auprès du Premier ministre, qui a pour mission de conseiller le Gouvernement sur l'élaboration de la politique de la ville. Il est aujourd'hui composé de quatre collèges, représentant respectivement les titulaires de mandats nationaux ou locaux, les acteurs économiques et sociaux impliqués dans la mise en oeuvre de la politique de la ville, les habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville et des personnalités qualifiées.
On peut s'étonner qu'il n'existe pas, au sein des instances gouvernementales, sur le même modèle, un Conseil national des territoires ruraux. Celui-ci pourrait notamment être consulté sur les projets de textes comportant des dispositions qui concernent directement les ruralités et pourrait aussi émettre des propositions sur la politique mise en oeuvre à destination des ruralités.
b) La création de l'Agence nationale pour la cohésion des territoires
La création de l'Agence nationale de la cohésion des territoires visait à remédier à certaines difficultés éprouvées par le CGET. Il s'agissait de bâtir une organisation proche des élus, qui seraient associés à sa gouvernance, structurée de manière déconcentrée et en capacité de coordonner l'ensemble de l'action des services de l'État, mais aussi des opérateurs, comme l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) ou encore l'Agence du Numérique.
Devant la délégation, le commissaire général à l'égalité des territoires et préfigurateur de l'agence notait ainsi : « Pour coordonner ce travail et permettre aux élus de disposer d'interlocuteurs de poids, il semble toujours préférable de créer une structure ad hoc . C'est le choix qui a donc été fait : instituer une agence nationale. Beaucoup d'opérateurs sont des opérateurs nationaux (ANRU, ANAH, ADEME, Agence du Numérique, etc.). Il était nécessaire de coordonner leur action. C'est ce que nous avons fait au travers de cette agence nationale, qui vise à mobiliser des projets portés par ces territoires, qu'ils soient régionaux ou départementaux. Il s'agit donc de se mettre autour de la table à partir d'un projet de territoire pour en définir les besoins et les attentes. Il est nécessaire d'aller vite et d'agir efficacement. Cette agence est nationale, mais elle est déconcentrée et relève localement de l'autorité des préfets, car ce sont les représentants de l'État au sein des départements. Les relations entre les élus locaux et les préfets, voire les sous-préfets, me semblent toujours meilleures que celles qu'ils peuvent tenter d'entretenir avec des directeurs d'administrations centrales les recevant dans leur bureau au 6 e étage du 20 avenue de Ségur. Ces derniers, quoi qu'ils en disent, connaissent beaucoup moins les territoires et les populations qui y vivent. »
La participation des élus à la gouvernance de l'agence était l'un des points d'attention cruciaux du Sénat. Dans son rapport, s'agissant de la gouvernance à l'échelon national, le préfigurateur de l'agence avait déjà fait valoir : « La présence des représentants des élus locaux dans les instances de France Territoires est une condition de réussite de la mobilisation générale en faveur des territoires.
Elle peut s'envisager selon deux scénarios :
• scénario 1 : leur participation au conseil d'administration selon une proportion à définir ;
• scénario 2 : la création d'un conseil stratégique dans lequel ils seraient majoritaires et donneraient un avis préalable à l'examen des délibérations stratégiques du conseil d'administration (pour illustration : budget annuel, détermination des programmes globaux d'intervention, etc.). Le fonctionnement et la composition précise de ces instances feront l'objet d'un décret à prendre immédiatement après l'adoption des dispositions législatives créant l'agence.
Quel que soit le scénario retenu, il est proposé que siègent au conseil d'administration les présidents des commissions de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale et du Sénat. » 38 ( * ) .
L'agence devra faire ses preuves avec le temps et il est évidemment trop tôt pour porter un jugement sur une institution en gestation. Néanmoins, on peut d'ores et déjà regretter la tournure des débats parlementaires qui ont vu le Gouvernement s'arc-bouter sur la maîtrise de cet instrument par les services de l'État, comme s'il y avait lieu de se méfier des élus. En particulier, contrairement à la lettre et à l'esprit de la proposition de loi d'origine, son conseil d'administration ne comprendra qu'une minorité d'élus. C'est d'autant plus dommage que l'État dispose déjà, avec le comité national de coordination de l'agence, d'une instance totalement à sa main 39 ( * ) .
De même, on peut regretter que l'association des élus locaux à la gouvernance territoriale de l'agence ait été largement amodiée. Le Sénat avait souhaité la création d'un comité de cohésion territoriale dans chaque département dans le but d'instaurer, autour d'une coprésidence entre le délégué territorial de l'agence, c'est-à-dire le préfet et un élu, une instance consultative et de suivi de l'exécution des projets soutenus par l'agence. Le Gouvernement a obtenu que l'Assemblée nationale édulcore sensiblement le texte sénatorial en écartant la co-présidence et en faisant du comité un organe à la main du préfet. Lors des débats 40 ( * ) , la ministre chargée de la cohésion des territoires a cependant pris trois engagements, consistant à demander aux préfets :
- de réunir les comités territoriaux à échéance régulière ;
- de « consulter les grands élus de leurs départements (parlementaires, président de conseil régional, président de conseil départemental, maires des grandes villes, associations d'élus, maires ruraux et non ruraux, maires des communes de montagne, etc.) pour définir au plan local la composition du comité la plus adaptée » ;
- de prévoir la présence des services de l'État aux réunions du comité, notamment la Direction départementale des territoires (DDT), la Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), les Architectes des bâtiments de France (ABF) ou encore les Agences de l'eau.
Plus globalement, il y a lieu de craindre que l'agence ne souffre de la même difficulté que le CGET, celle de devoir se pencher sur le cas de tous les types de territoires, sans être particulièrement orientée sur les territoires ruraux. De fait, son champ de compétences tel qu'adopté est très large, peut-être trop large.
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Les missions de l'Agence nationale de la
cohésion des territoires
Sans préjudice des compétences dévolues aux collectivités territoriales et à leurs groupements et en articulation avec ces collectivités et groupements, l'Agence nationale de la cohésion des territoires a pour mission, en tenant compte des particularités, des atouts et des besoins de chaque territoire, de conseiller et de soutenir les collectivités territoriales et leurs groupements mentionnés à l'article L. 5111-1 du Code général des collectivités territoriales dans la conception, la définition et la mise en oeuvre de leurs projets , notamment en faveur de l'accès aux services publics , de l'accès aux soins dans le respect des articles L. 1431-1 et L. 1431-2 du code de la santé publique, du logement , des mobilités , de la mobilisation pour les quartiers prioritaires de la politique de la ville et les quartiers urbains en difficulté, de la revitalisation , notamment commerciale et artisanale, des centres-villes et centres-bourgs, de la transition écologique , du développement économique ou du développement des usages numériques . À ce titre, elle facilite l'accès des porteurs de projets aux différentes formes, publiques ou privées, d'ingénierie juridique, financière et technique, qu'elle recense. Elle apporte un concours humain et financier aux collectivités territoriales et à leurs groupements. Elle favorise la coopération entre les territoires et la mise à disposition de compétences de collectivités territoriales et de leurs groupements au bénéfice d'autres collectivités territoriales et groupements. Elle centralise, met à disposition et partage les informations relatives aux projets en matière d'aménagement et de cohésion des territoires dont elle a connaissance. Elle soutient les réseaux associatifs dans le cadre des compétences qui lui sont attribuées. L'agence assure une mission de veille et d'alerte afin de sensibiliser et d'informer les administrations ainsi que les opérateurs publics et privés sur les impacts territoriaux de leurs décisions en matière de cohésion et d'équité territoriales. L'agence informe et oriente, le cas échéant, les porteurs de projets dans leur demande de subvention au titre des fonds européens structurels et d'investissement auprès des autorités de gestion compétentes. L'agence coordonne l'utilisation des fonds européens structurels et d'investissement et assiste le ministre chargé de l'aménagement du territoire dans sa mission de définition, de mise en oeuvre et de suivi des politiques nationales et européennes de cohésion économique, sociale et territoriale. |
Pour éviter une « dilution » des ruralités dans les autres territoires et, en particulier, que la politique de la ville n'assèche littéralement les moyens mobilisés, il est important, d'une part, que les représentants des collectivités territoriales au conseil d'administration de l'agence soient bien représentatifs de l'ensemble des territoires, et notamment des territoires ruraux et, d'autre part, qu'une proportion significative des moyens de l'agence ne soit pas fongible mais puisse être fléchée et stabilisée selon les catégories de territoires auxquelles ils sont destinés. Il est important que la ruralité puisse ainsi disposer, sur une base pluriannuelle, d'un socle d'appui via l'agence.
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Recommandation 12 : Assurer la représentation des territoires ruraux au sein du conseil d'administration de l'ANCT et flécher une part significative des moyens de l'agence selon les types de territoires concernés. |
Bien évidemment, au-delà de ces questions d'équilibre dans la direction de l'agence, le problème de fond reste celui des moyens dont elle disposera, en particulier en matière d'ingénierie. À cet égard, le groupe de travail relève que l'Agence ne sera pas en mesure de satisfaire les besoins du terrain si elle ne peut mobiliser des moyens humains ou financiers nouveaux.
2. L'État territorial doit s'organiser pour être « facilitateur »
Les élus et les territoires ruraux ont besoin d'un accompagnement des services déconcentrés de l'État. Selon la catégorie de collectivité ou d'intercommunalité, les besoins seront bien sûr différents. Par ailleurs, on peut attendre du récent mouvement de fusions d'EPCI que certaines intercommunalités puissent disposer de la taille critique pour se doter de moyens propres d'ingénierie. D'importantes structures administratives pourront être davantage autonomes que les petites. Cependant, les territoires ruraux sont généralement caractérisés par l'existence de multiples petites communes et d'intercommunalités qui, pour regrouper de nombreuses communes, peuvent ne disposer que de services et de moyens somme toute limités. Certains départements, nous l'avons vu, sont aussi dans cette situation.
Par ailleurs, la décentralisation se traduit, par construction, par des besoins croissants de compétences au niveau local. De même, l'inflation normative implique une montée en gamme des compétences des élus et des fonctionnaires territoriaux.
Parallèlement, depuis plusieurs années, et en particulier depuis le lancement du processus de la réforme de l'administration territoriale de l'État (RéATE), les services déconcentrés de l'État ont vu leurs effectifs fondre et ont connu une véritable fuite de leurs compétences. Notre collègue Michèle André notait : « Entre 2009 et 2012, 2 582 emplois équivalents temps plein (ETP) ont donc été supprimés sur le programme "Administration territoriale" » 41 ( * ) . De son côté, la Cour des comptes 42 ( * ) a montré que de 2010 à 2015, c'est-à-dire sur une période très courte, les effectifs des services placés sous l'autorité des préfets avaient perdu près de 10 000 emplois, soit un recul proche de 11%. À elles seules, les directions départementales des territoires sont passées, durant cette période, de 23 387 à 17 050 agents, soit - 27,10% ! En 2019 encore, les suppressions d'emplois touchent principalement l'échelon départemental : - 383 emplois contre - 47 pour l'échelon régional 43 ( * ) .
Dans ce contexte général, il apparaît que de nombreuses collectivités rurales éprouvent un quadruple besoin : un dialogue stratégique organisé, une concertation simplifiée sur les projets, des compétences d'ingénierie, et des financements adaptés et stables.
a) Un besoin de dialogue stratégique organisé
Les collectivités et leurs groupements doivent, aujourd'hui plus que jamais, être associés aux décisions de l'État dans le département. C'est une nécessité pour qu'elles puissent inscrire leurs projets dans les grandes orientations de l'État, construire une concertation-coopération avec les autres collectivités du département, mais aussi pour que l'État puisse mettre en oeuvre de manière efficace ses politiques publiques.
À cet égard, l'initiative prise par la préfète de l'Ariège, de créer un « G9 », c'est-à-dire une réunion semestrielle entre les services de l'État présidés par la préfète et les présidents des huit EPCI du département semble très intéressante. Ces réunions sont l'occasion de recueillir les interrogations et les difficultés rencontrées par les collectivités et de porter des messages de simplification et d'explication sur les enjeux importants. Elles illustrent ce que peut être « l'État incitateur ».
L'enjeu est d'identifier les projets le plus en amont possible, afin que les services, en particulier la DDT, en lien avec le préfet, assurent une cohérence d'ensemble. Bien sûr, ce type de réunion gagnerait à associer les services de l'État structurés régionalement, au premier chef la DREAL.
b) Un besoin de concertation simplifiée sur les projets
Dans certains cas, les collectivités peuvent avoir besoin d'une concertation rapide et simple sur des projets importants pour elles. Bien sûr, l'élément essentiel ici est la disponibilité et la réactivité des services de l'État et du corps préfectoral.
Mais au-delà, pour aider les petites collectivités ou les groupements de taille modeste et leur permettre d'être confrontés à un « dire » unifié et cohérent de l'État, une organisation spécifique peut être nécessaire. C'est dans cet esprit que, dans leur rapport de juin 2016 intitulé « Droit de l'urbanisme et de la construction : l'urgence de simplifier 44 ( * ) », les rapporteurs de la délégation, François Calvet et Marc Daunis, proposaient, d'une part, de créer une conférence d'accompagnement des projets locaux en lieu et place de l'actuelle commission départementale de conciliation des documents d'urbanisme, aujourd'hui pratiquement en sommeil et, d'autre part, de mettre en place dans chaque département un « référent juridique unique ». Ce référent, nommé par le représentant de l'État dans le département, aurait eu pour mission d'apporter conseil et information pour les dossiers dont l'instruction concerne les services de l'État, en particulier dans les domaines de l'urbanisme, de l'aménagement et de l'environnement.
Si la conférence d'accompagnement des projets locaux n'a pas encore vu le jour, en dépit des efforts du Sénat, notamment à l'occasion de l'examen de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite ELAN 45 ( * ) , la philosophie et le principe du référent unique ont, en revanche, été repris par la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance. Ainsi, l'article 29 de la loi lance une expérimentation consistant à permettre aux administrations, établissements publics de l'État et organismes de sécurité sociale, ainsi qu'aux collectivités territoriales, à leurs groupements et aux établissements publics locaux qui en font la demande d'instituer, pour des procédures et des dispositifs déterminés, un référent unique à même de faire instruire des demandes qui lui sont adressées pour l'ensemble des services concernés.
L'expérimentation est en principe menée au sein des services de l'État pour une durée de quatre ans à compter de la publication du décret n° 2018-1352 du 28 décembre 2018 relatif à l'expérimentation du référent unique, soit le 30 décembre 2018. Elle doit faire l'objet d'une évaluation, notamment quant à son impact sur les délais de traitement des demandes, dont les résultats seront transmis au Parlement.
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Expérimentations de référent
unique envisagées par l'étude d'impact
L'étude d'impact du projet de loi pour un État au service d'une société de confiance évoquait plusieurs cas d'expérimentations du référent unique : - en matière d'indemnisation des militaires blessés en service et des familles des militaires tués en service, le ministère des Armées prévoit de faire des cellules d'aide aux blessés les « référentes » uniques des victimes et des familles, à charge pour ces cellules de faire le lien avec les différents services instructeurs concernés ; - le ministère de l'Agriculture envisage de mettre en place un référent unique au sein de la direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt des Hauts-de-France et dans les directions départementales des territoires du Puy-de-Dôme et de la Saône-et-Loire ; - des pôles d'action économique implantés dans chaque région douanière pourraient être les référents uniques des entreprises afin de les orienter dans leurs demandes d'assistance réglementaire, de les conseiller à l'exportation et de les aider dans l'identification du service douanier le plus proche ; - le référent unique fera l'objet d'une expérimentation au sein des directions régionales de l'action culturelle afin de délivrer des conseils aux pétitionnaires ; - le ministère de l'Éducation nationale compte expérimenter, dans le ressort de l'académie de Clermont-Ferrand, la mise en place d'un référent unique, lequel, en complément des équipes pédagogiques et administratives des établissements scolaires et des dispositifs de saisine par voie électronique déjà existants, sera à même de prendre en charge les demandes des usagers et d'en assurer le suivi. Ce référent assurera notamment le lien entre l'usager et le service compétent pour répondre à sa demande, dans l'ensemble du champ de l'Éducation nationale (démarches liées à la scolarisation en école, collège, lycée, en établissement spécialisé ou à distance, demande de bourse, etc.) ; - en matière sociale, le « rendez-vous des droits », en cours de déploiement dans les Caisses d'allocations familiales (CAF), pourra être conforté, afin d'en faire un véritable référent unique dans l'accès aux droits sociaux ; dans le cadre de l'expérimentation, l'entretien « rendez-vous des droits » permettra à la caisse d'instruire les droits des intéressés aux prestations sociales servies par les CAF, mais aussi de leur apporter son concours dans leurs autres demandes de droits, en particulier en matière de santé et d'emploi ; la CAF sera alors habilitée, avec l'accord des demandeurs, à transmettre la demande et les documents correspondants à l'organisme compétent, en vue d'un examen simultané de leurs droits et prestations ; de même, il est envisagé de généraliser le « référent parcours », actuellement expérimenté dans quatre départements, qui permet de coordonner les interventions sociales concernant une personne. |
On peut regretter qu'il ne s'agisse que d'une expérimentation. On peut davantage encore regretter que, six mois après son lancement, et près d'un an après le vote de la loi, cette expérimentation, purement facultative il est vrai, n'ait pour l'instant rencontré qu'un succès limité, en dépit des effets d'annonce du Gouvernement qui prévoyait « de nombreuses expérimentions ».
Il importe, en tout état de cause, que le référent unique en soit vraiment un et que les collectivités territoriales puissent être bénéficiaires de cette innovation. Or, le seul cas les concernant éventuellement, pour l'instant, semble être celui du projet de référent unique au sein de la direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt des Hauts-de-France et dans les directions départementales des territoires du Puy-de-Dôme et de la Saône-et-Loire. Or, la présentation de cette expérience, qui prévoit un référent unique pour les seules questions entrant dans le champ des politiques du ministère de l'Agriculture et de l'Alimentation, reproduit le travail en silo des administrations centrales, réduit singulièrement la portée de l'expérimentation, la prive de son volet de mise en concordance des services des différents ministères et, de fait, va à l'encontre même du caractère interministériel des directions départementales des territoires.
Il y a donc lieu, d'une part, de lancer des expérimentations « référent unique » concernant les besoins des collectivités territoriales, notamment rurales, en lien avec ces collectivités, et, d'autre part, de s'assurer que ces expérimentations aboutissent bien à l'institution de référents véritablement uniques et interministériels en capacité de faire le lien entre les différentes administrations.
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Recommandation 13 : Lancer rapidement des expérimentations « référent unique » concernant les besoins des collectivités territoriales, notamment rurales, en lien avec ces collectivités. S'assurer que ces expérimentations aboutissent bien à l'institution de référents véritablement uniques et interministériels en capacité de faire le lien entre les différentes administrations. |
c) Un besoin de compétences d'ingénierie
La question du manque d'ingénierie dont souffrent de nombreuses collectivités a été au coeur des entretiens entre les membres du groupe de travail et leurs interlocuteurs.
Tous déplorent par ailleurs la fragilisation de l'ingénierie de l'État qui ne dispose plus de moyens suffisants pour accompagner les collectivités qui en ont le plus besoin. Celle-ci a été accrue par la suppression de l'assistance technique pour raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT), décidée en 2014. Cette suppression a été présentée comme la conclusion logique d'un affaiblissement de ces missions sur le long terme, lui-même justifié par la décentralisation et par une volonté nette de réduction des effectifs des ministères. L'ingénierie de l'État a aussi souffert de l'effacement progressif de la filière dite « application du droit des sols » (ADS). Mais la fragilisation de l'ingénierie de l'État s'est aussi traduite par une réduction drastique des effectifs des services déconcentrés, en particulier dans les préfectures et les directions départementales interministérielles (DDI).
C'est particulièrement dramatique dans les aires rurales où les collectivités, comme les intercommunalités, généralement de taille moyenne ou petite, n'ont pas la possibilité ou n'ont pas eu le temps de se constituer une force d'ingénierie à l'échelle de leurs ambitions. Or, sans ingénierie, une collectivité est pratiquement dans l'impossibilité de concevoir et de réaliser des projets. Il peut d'ailleurs arriver que des programmes lancés pour aider les collectivités ne puissent être fructueux faute d'ingénierie. À titre d'exemple, plusieurs projets de revitalisation prévus dans le cadre du programme « Action Coeur de ville », dont la mise en oeuvre exige au niveau local une ingénierie de projet importante, n'ont pu voir le jour 46 ( * ) .
Les gouvernements successifs semblent avoir pris conscience de la situation, ont imaginé des dispositifs expérimentaux, mais tardent à en tirer les conséquences structurelles.
Dans un premier temps, à l'issue du comité interministériel aux ruralités du 13 mars 2015, le Gouvernement avait lancé une expérimentation : le dispositif expérimental d'Appui interministériel au développement et à l'expertise en espace rural (AIDER).
Ce dispositif permettait à des élus volontaires de s'appuyer sur l'expertise de membres de corps d'inspection ou de contrôle de l'État, mobilisés à leurs côtés, pour des missions de soutien et d'accompagnement à un projet de territoire et/ou à la résolution de difficultés particulières liées à des projets complexes. Cet appui, temporaire et gratuit, résulte d'un constat de carence en matière de capacité à porter ou à gérer la problématique en question à l'échelle locale. Il vient alors accompagner et renforcer les interventions et personnels des collectivités et des services déconcentrés de l'État.
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Le dispositif expérimental d'Appui interministériel au développement et à l'expertise en espace rural (AIDER) Ce dispositif consiste à mettre à la disposition d'élus volontaires des hauts fonctionnaires des corps de contrôle de l'État. Le Premier ministre en a confié la responsabilité de la coordination interministérielle, de l'animation et de l'évaluation au CGET, en lien avec les chefs des corps de contrôle concernés : le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) au ministère de l'environnement, le Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) au ministère de l'Agriculture et le contrôle général économique et financier (CGefi) pour les ministères financiers, avec l'appui de l'Inspection générale de l'Administration (IGA) au ministère de l'Intérieur pour l'évaluation. À ce jour, six missions ont été réalisées. Une première vague de l'expérimentation, menée sur les années 2015-2016, a concerné trois territoires : • l'Ariège, à travers une mission « multisites », concernant les communautés de communes des Pays d'Olmes et de Mirepoix. Deux axes à orientation économique ont été travaillés : l'affirmation d'une politique touristique autour de la destination Pyrénées Cathares, et l'impulsion d'une politique d'aménagement et de développement des bourgs ; • la Lozère, avec deux volets : une mission sur le pôle de centralité de Florac qui a permis un appui méthodologique au maire et président d'EPCI pour bâtir la stratégie de mise en oeuvre des projets à dix ans ; un appui global à la structuration d'une stratégie et quatre types d'interventions particulières liées au projet de territoire des élus : le développement d'une filière bois-énergie locale ; un audit global en matière de mobilité, de circulation et de stationnement ; une réflexion sur des montages innovants en matière d'hébergement touristique ; un diagnostic sur le bâti ancien ; • la Nièvre, avec une mission structurée autour de quatre types d'interventions : la structuration de la filière bois et la mise en place d'une filière sur la chimie du bois, la valorisation de démarches innovantes en agriculture, l'élaboration d'une stratégie économique du Val Ligérien et l'évaluation de la structuration et de l'impact territorial du pôle automobile de Magny-Cours. Suite à l'accueil positif réservé à ce dispositif, trois nouvelles missions AIDER ont été déployées en 2016 sur des stations touristiques situées en zone de massifs (Jura, Massif Central et Alpes) : Hauteville-Lompnes dans l'Ain, les Orres dans les Hautes-Alpes et le lac de Vassivière dans les départements de la Creuse et de la Haute-Vienne. Lancées dans le cadre de la feuille de route du Gouvernement pour la montagne, ces missions visant à la réhabilitation de leur parc immobilier touristique en l'inscrivant dans un projet plus global de redynamisation de leur territoire, sont en phase de finalisation. |
Le bilan de l'expérimentation a été présenté comme mitigé. Le CGET a ainsi fait valoir que les interventions des inspecteurs étaient parfois en décalage avec les attentes très opérationnelles des collectivités. Par ailleurs, l'objectif de la mission, à savoir renforcer la capacité d'ingénierie locale, ne semble pas avoir été perçu avec clarté par certaines collectivités en attendant davantage, par exemple une implication dans l'obtention de crédits d'investissements. De même, certaines collectivités ont pu avoir besoin d'une ingénierie très technique que le dispositif AIDER, par nature, n'était pas en mesure de fournir. La sélection de missions AIDER très diverses a enfin pu éloigner l'expérimentation de son objectif de reproductibilité, sur d'autres territoires, des démarches engagées.
Pourtant, toutes ces limites, ne semblent pas, à elles seules, invalider le principe même d'une mise à disposition d'ingénierie d'État au profit des collectivités. L'impression est plutôt que les contours de l'expérimentation n'ont pas été définis et exposés avec suffisamment de précision et que ce dispositif s'est heurté à des habitudes centralisatrices bien ancrées. Du reste, dans son rapport très détaillé sur le dispositif, l'Inspection générale de l'Administration 47 ( * ) se montrait largement positive, sous réserve de quelques ajustements : « On aurait (...) pu craindre que (...) le dispositif AIDER aurait quelque difficulté à trouver sa place. Il n'en a rien été, et ce dispositif, qui aurait pu apparaître comme redondant avec d'autres formes d'ingénierie territoriale disponibles, s'est avéré correspondre à un besoin réel de certains territoires (...) . [Il] couvre pour l'essentiel un autre besoin : celui de l'ingénierie de projet de territoire, peu voire non pris en charge par les conseils départementaux ou l'ingénierie privée, et pour laquelle les communes ou les intercommunalités des territoires très ruraux ne disposent pas en interne des compétences nécessaires, en raison du faible taux de cadre A dans ces structures. (...) [La] plasticité d'AIDER, qui en constitue un des traits les plus innovants, et qui répond à un besoin difficilement couvert par les autres dispositifs. (...) Au total, les équipes AIDER ont permis de dynamiser les projets des territoires sur lesquels elles interviennent, de par la capacité de vision transversale qu'elles apportent, leur regard extérieur et leur recul par rapport au jeu d'acteurs dans ces territoires, leur facilité de mobiliser des expertises complémentaires, le travail en mode projet qu'elles impulsent. AIDER est ainsi bien résumé par une définition donnée par un préfet rencontré par la mission : "AIDER est une dynamique, une expertise et un carnet d'adresses" ».
Aujourd'hui, les différents corps de contrôles, en particulier ceux qui ont été mobilisés pour l'expérimentation, constituent une considérable force de travail et de réflexion de haute qualité. Si l'on prend les exemples du CGEDD et du CGAEER, ce sont respectivement 294 agents (ETP), dont 214 A+, et 157 agents, dont 139 de catégorie A. Le Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGE) regroupe, lui, environ 70 personnes, l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS), 158 personnes, dont 133 membres « inspectant », et l'Inspection générale de l'Administration (IGA), 99 membres. L'Inspection générale des finances compte, quant à elle, 79 membres en activité au sein du service, auxquels il faut ajouter ses nombreux fonctionnaires en position extérieure.
Dans un contexte de fragilisation des services déconcentrés, de volonté gouvernementale affichée de renforcement de l'échelon départemental et des « compétences d'ingénierie territoriale au plus près des territoires » 48 ( * ) , il pourrait être pertinent de territorialiser davantage ces corps de contrôle , à l'image des Missions d'inspection générale territoriales (MIGT) du CGEDD. À cet effet, il pourrait être envisagé, par exemple, de constituer dans chaque région des plateformes territoriales mutualisées d'aide à l'ingénierie. Formées d'inspecteurs généraux et d'inspecteurs de différents corps de contrôle, qui offriraient ainsi toute une gamme de compétences, ces plateformes pourraient être saisies, directement ou via le préfet, par les collectivités territoriales ou l'Agence nationale de la cohésion des territoires. Cet ancrage territorial serait le gage d'une connaissance fine et actualisée du contexte local pour le soutien aux collectivités. Ces plateformes pourraient notamment être saisies pour des missions de moyen ou long terme, en association avec des moyens plus techniques, portés par les collectivités ou financés par l'Agence nationale de la cohésion des territoires. Ces capacités nouvelles d'ingénierie seraient particulièrement pertinentes pour aider les collectivités à mûrir leurs projets et à établir une méthodologie d'action.
Une autre possibilité, non exclusive de la première, pourrait être de mettre en place des référents territoriaux dans chaque corps de contrôle , qui serait notamment en capacité d'intervenir au bénéfice des territoires ruraux et mobilisables par les préfets concernés pour des missions ponctuelles.
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Recommandation 14 : Constituer, dans chaque région, des plateformes territoriales mutualisées d'aide à l'ingénierie, formées de membres des corps de contrôle de l'État, et pouvant être saisies par les collectivités territoriales ou par l'ANCT. Recommandation 15 : Pour des missions ponctuelles, mettre en place des référents territoriaux dans chaque corps de contrôle, en capacité d'intervenir au bénéfice des territoires ruraux, et mobilisables par les préfectures concernées. |
Le gouvernement issu des élections de 2017 a, de son côté, souligné la nécessité de renforcer le rôle de l'État en matière d'ingénierie territoriale 49 ( * ) , et notamment de renforcer l'échelon départemental des services de l'État, allant ainsi à rebours des évolutions précédentes qui privilégiaient l'échelon régional.
Préserver le réseau des préfectures, sous-préfectures et DDI est en effet une priorité si l'on veut permettre, d'une part, au préfet d'assurer son rôle de délégué territorial de l'ANCT et, d'autre part, aux services de l'État d'assumer les missions qui leurs sont dévolues en matière d'accompagnement des collectivités, et que rappelle la directive nationale d'orientation (DNO) des préfectures et sous-préfectures 2016-2018. Certes, comme l'a rappelé Laurent Buchaillat, sous-directeur de l'administration territoriale à la Direction de la modernisation et de l'action territoriale (DMAT) au ministère de l'Intérieur, « Un "bouclier" est (...) prévu pour protéger les moyens d'action des départements de taille moins importante, dans un contexte où le réseau des préfectures et sous-préfectures participe chaque année de manière significative à l'assainissement des finances publiques et rend des emplois plus qu'il n'en crée. Nous appliquons ainsi une règle prévoyant qu'aucune préfecture (incluant ses sous-préfectures) ne compte moins de 95 ETP. » Il est cependant clair que certaines préfectures ne sont d'ores et déjà plus en capacité d'exercer de manière satisfaisante une partie de leurs missions dans des départements fragilisés et que nombre d'entre elles ne sont plus en mesure d'être « le niveau privilégié de mise en oeuvre d'une ingénierie territoriale au service des porteurs de projet dans une dynamique de développement local », comme le prévoit la directive. Au moins faudrait-il que soit fixé un seuil global, incluant les directions départementales interministérielles, qui sont nécessaires à l'action du préfet, en deçà duquel il ne puisse être question de descendre lors des arbitrages budgétaires.
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Recommandation 16 : Préserver prioritairement les moyens du réseau préfectoral et des directions départementales interministérielles dans les départements ruraux fragilisés et fixer un seuil minimal global d'ETP par département pour ces services. |
d) Un besoin de financements adaptés et stables, prenant en compte les spécificités rurales et adossés à un dialogue État-territoires
Dans un certain nombre de cas, les collectivités ont besoin de moyens et de soutiens spécifiques leur permettant de mener à bien des projets structurants et de mettre en place des dynamiques positives.
Les principaux outils d'intervention de l'État véritablement spécifiques aux territoires ruraux sont les zones de revitalisation rurale (ZRR), la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), la prime à l'aménagement du territoire (PAT) et les contrats de ruralité. Bien sûr, ces moyens, très différents, sont les bienvenus pour soutenir les collectivités dans leurs projets. Pourtant, ils souffrent de plusieurs défauts.
Les ZRR sont aujourd'hui sur la sellette, notamment après un rapport de l'Assemblée nationale de 2018. La contestation de ce dispositif est d'autant plus étonnante qu'en 2015 un rapport d'évaluation complet 50 ( * ) avait clairement souhaité son maintien. Rappelons la conclusion des évaluateurs : « Toute évolution de ces dispositifs doit être appréciée à l'aune des enjeux des territoires ruraux dans un contexte à venir de réorganisation institutionnelle profonde.
Aussi, la mission considère utile de préserver ce qui ne peut être remplacé par d'autres dispositifs offrant des avantages similaires. (...) Un parallèle avec les dernières évolutions de la politique de la ville trouve rapidement ses limites : la taille des 1 300 quartiers maintenus et les caractéristiques des populations qui y résident et y travaillent n'ont rien à voir avec celles des territoires ruraux ; il restera au demeurant une géographie prioritaire urbaine avec des mécanismes d'exception fiscale et des interventions budgétaires contractualisées, et surtout ces territoires urbains dégradés font déjà et continueront de faire l'objet d'interventions budgétaires massives à travers les moyens de l'Agence nationale de rénovation urbaine.
Pour toutes ces raisons, les auteurs de ce rapport concluent sans ambiguïté au maintien d'une discrimination territoriale dédiée aux territoires ruraux, en organisant ce zonage autour des communautés de communes, à partir de critères de densité et de potentiel fiscal et en ramenant à un ordre de grandeur de 10 000 le nombre de communes regroupées. » .
Dans tous les cas, ce qui importe est d'assurer à ce type de dispositif une pérennité et une stabilité telles qu'il en résulte une véritable visibilité pour les porteurs de projets. En la matière, le rapport du Sénat sur les ZRR 51 ( * ) demande, d'une part, « dès l'examen du projet de loi de finances pour 2020, de proroger jusqu'au 31 décembre 2021 la totalité des mesures en vigueur dans les ZRR pour l'ensemble des communes bénéficiant actuellement du dispositif. Cette période transitoire doit permettre de définir des critères plus adaptés pour tenir compte des fragilités des territoires et améliorer le ciblage ainsi que l'efficience des dispositifs associés au zonage. Ce préalable permettrait d'associer dans de bonnes conditions les rapporteurs au travail de révision du zonage annoncé par le Premier ministre lors de la présentation de l'agenda rural du Gouvernement. » et, d'autre part, « D'ici au 31 décembre 2021, de préparer une réforme des ZRR à partir des leviers identifiés dans le présent rapport d'information. Des simulations ultérieures, réalisées dans le cadre d'une étude, permettront de chiffrer les mesures proposées par les rapporteurs et de définir les seuils les plus adaptés aux besoins des territoires ruraux ». Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2020, le Sénat a souhaité proroger jusqu'à fin 2021 le dispositif ZRR pour les communes qui, d'ores et déjà, ne remplissent pas les critères, mais aussi pour toutes celles pour qui les dispositifs fiscaux arriveront à échéance fin 2020. Il s'agissait de donner un peu de temps à la réflexion, pour une réforme d'ensemble du dispositif, et de préserver la visibilité des élus et acteurs des territoires ruraux. Le Gouvernement et l'Assemblée nationale ne l'ont pas suivi.
La Dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) , héritière de la Dotation globale d'équipement (DGE) des communes et de la Dotation de développement rural (DDR) 52 ( * ) , est moins contestée dans son principe. Toutefois, ses modalités d'attribution ne sont pas sans susciter de nombreuses critiques.
Dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2019 53 ( * ) , notre collègue Loïc Hervé a parfaitement exposé la situation en soulignant que cette dotation était, dans un cadre assez étroitement fixé par la loi en ce qui concerne la liste des communes et groupements éligibles ou les objectifs auxquels doivent répondre les projets, largement soumise au pouvoir discrétionnaire du préfet. Il note ainsi : « Les décisions du préfet sont, par ailleurs, guidées par des directives ministérielles (...) . Ces directives, qui ne peuvent légalement avoir pour objet que d'expliciter et, le cas échéant, de préciser les règles et objectifs fixés par le législateur, s'en écartent pourtant quelquefois. C'est ainsi que l'instruction du 9 mars 2018 fixe, au niveau national, une liste d'opérations prioritaires pour la répartition de la DETR, sans égard pour le fait que les catégories prioritaires sont normalement définies annuellement dans chaque département par la "commission DETR", et sans que l'ensemble des priorités énumérées par cette instruction puissent aisément se rattacher aux objectifs fixés par le législateur à l'article L. 2334-36 du code général des collectivités territoriales. »
Les collectivités sont en outre peu informées des décisions des préfets 54 ( * ) . Enfin, le rôle de la commission DETR, composée d'élus, est souvent assez limité 55 ( * ) : elle fixe chaque année les catégories d'opérations prioritaires et, dans des limites fixées par décret en Conseil d'État, les taux minimaux et maximaux de subvention applicables à chacune d'elles, mais ses autres attributions sont consultatives. Du reste, comme le relève Loïc Hervé : « N'ayant pas connaissance de l'ensemble des demandes de subvention adressées à la préfecture, elle n'a pas les moyens d'exercer un véritable contrôle sur les choix d'opportunité du préfet. »
La prime à l'aménagement du territoire (PAT) est une aide directe à l'investissement destinée à soutenir l'implantation et le développement d'entreprises dans les zones éligibles aux aides à finalité régionale (zones AFR) autorisées par le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Encadré par la réglementation européenne, le régime applicable à la PAT 2014-2020 est fixé par le décret n°2014-1056 relatif à la prime d'aménagement du territoire pour l'industrie et les services et concentre le dispositif sur le soutien aux petites et moyennes entreprises (PME). Son montant peut aller jusqu'à 15 000 euros de subventions par emploi créé. Son attribution, qui relève du ministre chargé de l'Aménagement du territoire, doit notamment tenir compte de la situation socio-économique du bassin d'emploi et du caractère incitatif de l'aide. Ce dispositif, simple mais efficace, a connu une forte régression depuis plusieurs années, passant de 2011 à 2020 de 38 à 6 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de 32 à 18 millions d'euros de crédits de paiement. Aujourd'hui, c'est la pérennité de ce dispositif qui est en jeu.
Les contrats de ruralité ont, à juste titre, suscité, un fort engouement. Créés en 2016 dans le cadre des Comités interministériels pour les ruralités de Laon (mars 2015), Vesoul (septembre 2015) et Privas (mai 2016), ils constituaient pour l'État une méthode innovante de soutien aux territoires ruraux.
Conclus pour quatre ans entre les territoires de projet, principalement les PETR ou les EPCI, et l'État, ces contrats sont destinés à soutenir les projets locaux stratégiques portés par les acteurs locaux qui s'inscrivent dans les grandes priorités de l'État. L'un de leurs mérites était de rompre avec la logique des appels à projet qui mettent trop souvent en concurrence les territoires.
Ils présentaient aussi l'avantage de donner aux co-contractants une visibilité sur les projets à mener et les moyens mobilisables. Plus de 480 contrats ont été signés pour la période 2016-2020 56 ( * ) .
Aucune évaluation d'ensemble n'en a été réalisée par l'exécutif, mais l'Union nationale des acteurs et des structures du développement local (UNADEL) 57 ( * ) , d'une part, et l'Association nationale des pôles d'équilibre territoriaux et ruraux et des pays (ANPP) et l'Assemblée des communautés de France (AdCF) 58 ( * ) , d'autre part, se sont penchées sur leur situation et leurs apports.
L'UNADEL a reçu mission du CGET d'accompagner six territoires dans la démarche de mise en oeuvre d'un contrat de ruralité 59 ( * ) . Sur le plan symbolique, elle notait que « le contrat de ruralité peut donner un signe d'inversion de tendance significatif » d'un regain d'intérêt des pouvoirs publics pour la ruralité. Sur un plan plus pratique, tout en regrettant la précipitation avec laquelle il a fallu « monter » les premiers dossiers, avec tous les risques afférents consistant à financer des projets déjà « dans les cartons » et en attente de crédits plutôt que de créer une nouvelle dynamique locale, l'association porte un regard plutôt positif sur ce dispositif : « Le contrat de ruralité, avec toutes ses imperfections liées notamment à une mise en oeuvre dans des délais contraints, peut vraisemblablement être retenu comme un outil au service de la ruralité et de ses différentes composantes parce qu'il n'y a pas de territoire sans devenir. À condition de considérer l'outil comme un moyen et un support d'une dynamique de projet et de renforcement du lien entre les acteurs locaux et leurs élus. » Toutefois, elle a d'emblée été amenée à souligner les risques que faisait planer sur les acteurs locaux et leurs projets l'incertitude en matière de pérennité des crédits.
De son côté, l'analyse de l'AdCF et de l'ANPP valide le principe et la philosophie des contrats. Tout en notant, comme l'UNADEL, l'importance pour les élus locaux de disposer de davantage de temps pour préparer les contrats et les projets adossés, elle souligne la nécessité d'une contractualisation globale et cohérente dans chaque territoire, qui permette de créer de véritables dynamiques de moyen et long terme, ce qui va à l'encontre de pratiques encore répandues consistant à contractualiser de manière précipitée sur des montants faibles et au profit de projets peu structurants.
Surtout, elle fait valoir que l'efficacité de ces contrats est conditionnée par la visibilité et la prévisibilité de leurs financements. De ce point de vue, la réduction, mi-2017, de l'enveloppe prévue pour les contrats ainsi que la disparition du fléchage des crédits ne sont pas sans soulever des interrogations. En effet, l'une des idées en vogue est de fusionner tous les dispositifs de soutien destinés aux territoires en une seule catégorie de « contrats de cohésion des territoires ». L'idée est séduisante mais n'aboutira à aucun progrès si elle n'est pas adossée à un effort budgétaire suffisant.
Le récent rapport du Sénat sur les contrats de ruralité en confirme l'intérêt et appelle à les pérenniser et à les renforcer 60 ( * ) alors que, de son côté, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020, le Gouvernement n'hésite pas à évoquer un dispositif « en extinction » .
3. L'État est responsable du socle de services minimal permettant aux territoires de se développer
Plus de trente ans après le début de la décentralisation, il revient aux collectivités et à leurs groupements de prendre leur destin en main et de dessiner les contours de leur avenir en mettant sur pied des stratégies de développement efficace.
Toutefois, pour certains territoires, aucun développement de long terme n'est possible sans une aide de l'État qui vienne compenser certains handicaps. Les moyens des collectivités françaises sont en effet sans commune mesure avec ceux des autorités locales de certains pays de l'Union européenne beaucoup plus autonomes, par exemple l'Autriche.
Le principal handicap est l'enclavement, qui empêche tout simplement un territoire de communiquer correctement avec les autres, d'accueillir des innovations et de faire valoir ses atouts. Il n'est pas question ici de faire la liste exhaustive des services et appuis que des territoires fragiles devraient pouvoir attendre de l'État. En revanche, il importe de rappeler, d'une part, que l'État doit mettre en place une politique d'implantation cohérente de ses services sur les territoires et, d'autre part, qu'il est responsable du socle de services minimal permettant aux territoires de se développer
a) Pour une politique d'implantation cohérente des services de l'État sur les territoires
Sans un maillage dense et bien réparti, les services de l'État ne peuvent matériellement jouer leur rôle d'appui aux collectivités.
À cet égard, il y a lieu d'évoquer la déception de nombreux élus vis-à-vis des Schémas départementaux d'amélioration de l'accessibilité des services au public (SDAASP). Leur réalisation obligatoire a été prescrite par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République. À partir du 1 er janvier 2016, les préfets et les présidents de conseils départementaux ont travaillé à la rédaction de ces schémas. La vision de départ était fort ambitieuse, telle qu'elle a été décrite le 3 août 2016 par la circulaire du Premier ministre, à l'époque Manuel Valls.
En fait, ce texte organisait, en complément de la mise en place des SDAASP, une politique unique et coordonnée en matière d'implantation des services de l'État, au moyen d'une organisation administrative contraignante :
- chaque année, chaque secrétaire général de ministère devait adresser à chaque préfet de département les évolutions des implantations de ses services et de ceux des opérateurs sous sa tutelle, envisagées pour l'année suivante. Parallèlement, le CGET était chargé de cartographier ces éléments par département, « afin d'aider le préfet à avoir une vision globale des évolutions proposées et des territoires particulièrement concernés par des risques de réduction ou de fermetures des services publics des différents ministères ou de leurs opérateurs. »
- dès réception de ces informations des différents ministères, le préfet de département devait organiser une réunion du comité des directeurs des services départementaux, élargie en tant que de besoin aux éventuels directeurs territorialisés des opérateurs, afin de partager ses analyses, de faire part de ses questions et d'identifier, le cas échéant, les ajustements locaux envisageables.
- dans le cas où un ou plusieurs ministères prévoyaient des fermetures sur une même localité sans envisager de mutualisations de services ou d'alternatives adaptées, le préfet de département devait organiser une réunion avec les responsables départementaux concernés pour trouver un compromis utile et pouvait, en l'absence de solution, et en accord avec le préfet de région, alerter le Premier ministre et solliciter de manière suspensive son arbitrage.
Cette construction, qui aurait pu être le gage du succès des SDAASP, eût nécessité une volonté politique durable au plus haut niveau. Elle a achoppé sur l'inertie des ministères et leur propension à travailler en silo. Il n'en est resté que les schémas départementaux. Or, si le bilan quantitatif de ces schémas peut être jugé satisfaisant, il faut davantage s'interroger sur leur apport qualitatif.
En effet, selon les chiffres du CGET, 75 schémas ont été conclus et seuls trois départements ne se sont pas véritablement engagés dans ce dispositif, les autres étant situés à diverses phases du processus d'approbation.
Cependant, le point nodal du dispositif de la circulaire Valls du 3 août 2016, à savoir le chaînage entre les besoins de l'échelon départemental et les décisions de l'échelon central, conjugué au droit d'alerte du préfet de département au Premier ministre a disparu . Il en résulte que les schémas risquent, dans de nombreux cas, de se transformer en une « expression de besoins » sans doute intéressante, mais sans capacité de modifier les situations réelles ou d'infléchir des évolutions décidées à un niveau supra-départemental. Le diagnostic sur les services départementaux et la concertation permettant d'aboutir à une vision partagée des enjeux et des priorités en matière de services resteront utiles, en tout état de cause, mais le non-respect des schémas, qui sera probablement constaté, pourrait induire localement une forte frustration.
Dans sa circulaire du 12 juin 2019 relative à la mise en oeuvre de la réforme de l'organisation territoriale de l'État, le Premier ministre semble avoir décidé de reprendre le dossier en privilégiant une coordination au niveau non plus national mais régional. Ainsi demande-t-il la création, dans chaque région, d'un comité interministériel des transformations des services publics, présidé par le préfet de région et dont sont membres les préfets de département, les directeurs des services régionaux de l'État, les recteurs de régions académiques, les directeurs généraux des agences régionales de santé et les directeurs régionaux des établissements publics de l'État.
Ce comité aurait la charge d'examiner, de valider et de suivre les principales réorganisations des services publics dans la région.
Le droit d'alerte dévolu au préfet de département semble transféré au préfet de région, puisque la circulaire précise : « Dans les cas où les projets de réorganisation ne feraient pas l'objet d'un consensus parmi les membres du comité interministériel régional des transformations des services publics, le préfet de région m'adressera un rapport aux fins de décision. »
Le Premier ministre demande par ailleurs à chaque ministre « d'adresser à ses services territoriaux les instructions les plus claires pour que chacun s'inscrive dans ces actions de coordination auprès du préfet de région, garant de la cohérence de l'action de l'État ».
Pour concrétiser ces orientations, une modification règlementaire est annoncée qui devrait imposer une obligation d'informer le préfet de département et le collège des chefs de service « de toute réorganisation prévue dans les services et les établissements publics de l'État, quels que soient leur statut ou leur autorité de rattachement, dès lors qu'ils sont implantés dans le département, le préfet étant chargé de veiller à la coordination territoriale des réorganisations envisagées ».
Si la réaffirmation de l'autorité interministérielle du préfet sur les services et les établissements publics de l'État constitue une avancée, le nouveau mécanisme ne règle pas la question de l'articulation entre le niveau national et régional et, a fortiori , départemental. Comment le préfet de département pourra-t-il assurer « la coordination territoriale des réorganisations envisagées » si des administrations centrales ne jouent pas le jeu et font cavalier seul, même sous une forme vertueuse, comme c'est le cas de la DGFiP sur la question du resserrement de son réseau ?
Sans doute serait-il pertinent de prévoir une évaluation de l'efficacité opérationnelle des schémas mis en oeuvre du point de vue des populations concernées soit par un organisme tiers indépendant, soit conjointement par les collectivités et l'État. Les référents territoriaux des corps de contrôle évoqués précédemment pourraient avoir pour mission de suivre et de contribuer à l'évaluation de ces schémas.
Au-delà, une solution pourrait consister à donner aux schémas départementaux d'amélioration de l'accessibilité des services au public - qui ne sont pas cités par la circulaire du 12 juin 2019 et ne semblent pas pris en compte par les projets de réorganisation de la DGFiP - un caractère d'engagement de l'État qui soit plus affirmé qu'aujourd'hui. Certes, aux termes de la loi, « La mise en oeuvre des actions inscrites dans le schéma donne lieu à une convention conclue entre le représentant de l'État dans le département, le département, les communes et groupements intéressés ainsi que les organismes publics et privés concernés et les associations d'usagers des services au public dans le département. Les parties à la convention s'engagent à mettre en oeuvre, chacune dans la limite de ses compétences, les actions programmées ». Toutefois, soit les axes du schéma restent assez généraux et la notion d'engagement perd de son sens, soit ils sont précis et risquent de se heurter au fait que le préfet de département n'est pas, aujourd'hui, en capacité de s'assurer du respect de ces engagements par les administrations centrales.
Pour éviter cette impasse, une première solution serait d'opter pour une validation régionale des évolutions d'implantations, ce que semble dessiner la circulaire du 12 juin 2019, mais qui risque d'avoir peu d'effet si un chaînage n'est pas assuré avec les décisions des administrations centrales. Une seconde solution, plus contraignante, serait d'assurer l'articulation entre les engagements pris au nom de l'État au niveau départemental et les politiques d'implantations de chaque ministère, ce qui suppose, à un moment où un autre, une collation-centralisation des engagements pris dans les schémas. C'est aujourd'hui cette articulation qui fait défaut.
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Recommandation 17 : Donner aux schémas départementaux d'amélioration de l'accessibilité des services au public un caractère d'engagement de l'État plus affirmé qu'aujourd'hui en assurant une cohérence entre les engagements pris au nom de l'État au niveau départemental et les politiques nationales d'implantations de chaque ministère. |
b) La question des maisons de services au public
Au nombre de plus de 1 300, ces maisons, qui regroupent en un même lieu un ou plusieurs agents dont la mission est d'accompagner les habitants dans leurs démarches administratives avec les services publics (emploi, retraite, logement, famille, social, etc.), visent à pallier l'insuffisante présence desdits services, en particulier dans les territoires ruraux.
La Cour des comptes en a dressé un bilan sévère 61 ( * ) : offre de services hétérogène et mal connue, niveau d'activité et qualité de service souvent trop faibles, mise en réseau inexistante, professionnalisation insuffisante des agents...
Le Président de la République, lors de sa conférence de presse du 25 avril 2019, avait annoncé le renforcement du dispositif avec au moins une maison par canton et un objectif total de 2 000 maisons d'ici la fin du quinquennat. Lors de son discours de politique générale du 12 juin, puis dans sa circulaire du 1 er juillet dernier, le Premier ministre a précisé les contours des nouvelles « maisons France Services ». L'augmentation du nombre de maisons doit en principe se conjuguer à une montée en gamme de leur qualité de service, qui sera concrétisée par une labellisation.
On peut regretter que cette montée en gamme, comme la définition du cahier des charges et la grille d'évaluation n'associent pas davantage les élus locaux, qui connaissent les besoins des territoires. Par ailleurs, rappelons que, pour l'essentiel, le fonctionnement de ces maisons (hors maisons postales) repose sur les collectivités territoriales qui, non seulement mettent à disposition des personnels, mais supportent la plus large part de leur budget de fonctionnement. Comme le souligne Jean-Pierre Vial, le recrutement représente pour une maison de services au public (MSAP) un budget incompressible de 120 à 150 000 € par an. Les MSAP portées par des collectivités ou des groupements de collectivités (communes, EPCI, départements), ou des associations bénéficient d'un financement de 25% de leur budget annuel de fonctionnement par le budget de l'État via le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), dans la limite d'un plafond de 15 000 € et de 25 autres %, eux aussi plafonnés, par le fonds inter-opérateurs (FIO). Le budget restant, soit au moins 50%, est à la charge des porteurs de MSAP. Pour les nouvelles maisons France Services, le Premier ministre a annoncé un financement forfaitaire de 30 000 € par maison, pour les projets portés par les collectivités et les associations. C'est plus que les 25 000 € de financements moyens actuels, mais encore faudra-t-il mettre le FNADT et le FIO en capacité d'assurer leur mission, alors même qu'ils peinent d'ores et déjà. Par ailleurs, le reste à charge des collectivités est important. Dans bien des cas, les collectivités paient, parfois depuis très longtemps, dans le cadre d'un véritable « chantage à l'implantation », les coûts immobiliers à la place de l'opérateur. Dès lors, les maisons que les collectivités pourront financer fonctionneront très bien, mais ce sera beaucoup plus difficile pour celles qui sont en milieu rural. Par ailleurs, le processus, utile en lui-même, de montée en gamme des MSAP pour les transformer en maisons France Services, qui passe par une labellisation, pourrait se révéler être un mécanisme conduisant à exiger des collectivités l'engagement de moyens toujours plus importants pour obtenir cette labellisation. Un enjeu pour l'avenir consiste donc à éviter qu'une charge croissante de financement ne pèse sur des collectivités déjà fragilisées et sur-sollicitées. À cet égard, il serait intéressant de faire le bilan financier des coûts nets pour les collectivités représentés par les MSAP/MFS et des coûts évités par l'État.
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Recommandation 18 : Associer davantage les élus locaux à l'élaboration et à l'actualisation du cahier des charges applicable au déploiement des maisons France Services et éviter que leur déploiement et leur processus de labellisation ne conduisent à des charges croissantes de financement pour les collectivités. À cet effet, mettre le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) et le fonds inter-opérateurs (FIO) en capacité d'assumer leur mission de financement. |
c) Pour une politique ambitieuse de répartition de l'emploi public
Les débats sur l'équité de la répartition de l'emploi public selon les territoires sont récurrents. Les calculs restent difficiles à mener et, dans ce domaine comme dans bien d'autres, l'avertissement de Benjamin Disraeli demeure d'actualité : « Il existe trois sortes de mensonges : les mensonges, les fieffés mensonges et les statistiques ».
Néanmoins, une récente étude de Clément Dherbécourt et Flore Deschard pour France stratégie a le mérite de remettre d'aplomb un certain nombre d'idées 62 ( * ) . Selon cette méthode, déjà retenue par certaines administrations, comme le ministère de l'Éducation nationale, pour mesurer le niveau moyen de service rendu sur un territoire par les emplois publics, les auteurs calculent un indicateur de « taux d'administration » qui rapporte le nombre d'agents publics au nombre d'habitants (ou d'usagers, le cas échéant).
Ils distinguent par ailleurs l'emploi « local » et « non local ». Le premier regroupe les emplois relatifs à un service uniquement ou très majoritairement en direction des usagers de sa zone d'emploi. Les auteurs expliquent à titre d'exemple : « au sein du ministère de l'Économie et des Finances, les emplois des centres des impôts seront classés comme "locaux" alors que les emplois de l'Insee sont "non locaux", qu'ils soient ou non situés en Île-de-France. Les services non locaux sont en premier lieu des emplois nationaux (une base militaire, un ministère, un service technique national), mais ils peuvent être aussi régionaux (une direction régionale des services de l'État, une université), voire départementaux (une préfecture, un établissement pénitentiaire, par exemple). Pour les collectivités territoriales, on considère que les emplois produisent des services locaux, à l'exception des sièges de département et de région. Les services de la fonction hospitalière sont principalement locaux, mais il n'a pas été possible de procéder à une classification fine (...) . »
Synthétiquement, leurs conclusions sont les suivantes :
- les taux d'administration, à savoir le nombre total d'emplois publics pour 100 habitants, sont significativement plus élevés dans les zones urbaines, et en particulier dans les métropoles, que dans les zones d'emploi dites rurales : 9,9 emplois publics pour 100 habitants pour l'Île-de-France, 9,8 pour les grandes métropoles, 8 pour les zones urbaines centrées autour d'unités urbaines de 50 à 100 000 habitants, contre 7 dans les zones rurales. Ainsi, « Les zones rurales ont un taux d'administration moyen inférieur de 30% à celui des grandes métropoles... » ;
- cette disparité s'explique avant tout par des différences liées aux implantations d'emplois « non locaux », en particulier de l'État ou des collectivités régionales ou départementales. Ainsi, alors que les zones dites rurales n'accueillent que... 0,5 emploi public non local pour 100 habitants, ce taux monte à 1,4 pour les zones urbaines centrées autour d'unités urbaines de 50 à 100 000 habitants, à 2,8 pour les grandes métropoles et, sans surprise, à 4,1 pour Paris. La part de l'emploi non local dans l'emploi total n'est que de 1,7% dans les zones rurales, alors qu'elle atteint plus de 7% dans les grandes métropoles ;
- cette disparité globale cache elle-même une très grande hétérogénéité au sein de chaque grande catégorie de zone d'emplois. Si l'inverse est plus souvent vrai, certaines zones d'emplois rurales peuvent ainsi bénéficier d'un taux supérieur à celui des métropoles.
Par ailleurs, le seul « taux d'administration » nombre d'agents publics / nombre d'habitants n'est pas un indicateur suffisant, dans la mesure où il ne tient absolument pas compte de la situation locale, des besoins des populations, etc. Ainsi, France stratégie note que, pour l'Éducation nationale pré-bac, les zones rurales et celles comprenant une agglomération de moins de 50 000 habitants ont significativement plus de postes en moyenne, rapporté aux habitants de moins de seize ans. Or, le rapport Territoires et réussite , dit « Azéma-Mathiot », remis au ministre de l'Éducation nationale le 5 novembre dernier, relève clairement que : « les parcours scolaires post-collège et post-baccalauréat d'une partie des jeunes résidant dans les territoires ruraux sont marqués par des écarts à la moyenne, voire des difficultés, selon une ampleur comparable à ceux qui caractérisent les élèves de l'éducation prioritaire ; certains territoires ruraux, particulièrement en zone isolée ou subissant une crise industrielle ou post-industrielle, voient se cumuler des difficultés sociales qui peuvent avoir des effets scolaires . » 63 ( * )
Ces différents éléments doivent nous pousser collectivement à réfléchir à une véritable politique de répartition de l'emploi public, qui peut notamment reposer sur la réallocation des emplois dits non locaux, ceux de l'État au premier chef, mais aussi ceux des régions, des départements, voire de certaines métropoles. Une telle politique pourrait comporter au moins deux volets :
- 1 er volet : dans l'immédiat, redistribuer certains services publics, comme le Gouvernement a commencé à le faire. Dans sa circulaire du 5 juin 2019 relative à la transformation des administrations centrales et aux nouvelles méthodes de travail, le Premier ministre a rappelé son souhait que « certaines fonctions ou missions puissent être intégralement délocalisées en région. » À cet effet, il a été demandé à chaque ministre d'identifier au moins deux propositions de délocalisations de services, agences, opérateurs, écoles de formation ou directions supports dont les missions pourraient être exercées en région sans nuire à leur qualité. Ces propositions doivent être chiffrées et documentées pour être instruites par le cabinet du Premier ministre.
- 2 ème volet : au long cours, rééquilibrer les emplois publics. Il s'agit là d'une méthode progressive qui devrait consister à arrêter pour les territoires, définis par une maille fine, des objectifs en termes de taux généraux d'administration et de taux par grandes missions (éducation primaire,...) qui permettent de fixer davantage d'emplois dans les zones rurales ou urbaines de taille moyenne. Cela suppose de réexaminer et de reformater les modèles d'allocation des emplois par ressorts et par services.
Si l'on prend par exemple le cas des emplois en DDI issus du ministère de l'Agriculture, leur répartition par direction départementale est actuellement fondée sur une batterie d'indicateurs « métier », censés permettre de mesurer la charge de travail attendue dans les services (nombre de dossiers PAC traités dans un département, volume d'animaux abattus dans un abattoir, nombre de demandes d'aides à la desserte forestière instruites dans un département, etc.). Par nature, ces indicateurs, comme les thématiques traitées par les services du ministère de l'Agriculture en département, peuvent favoriser les directions situées dans des départements à dominante rurale par rapport à celles situées dans les départements à dominante urbaine. Toutefois, ce « plus » n'est à ce jour pas clairement mesuré. Par ailleurs, les indicateurs en question ne prennent pas en compte, à proprement parler, la notion de « zone rurale », qui n'intervient donc pas dans l'allocation des moyens. Il en résulte qu'ils peuvent favoriser certaines ruralités au détriment d'autres et que le différentiel d'allocation des moyens urbain-rural n'est pas nécessairement proportionné aux besoins réels des territoires. Au surplus, les indicateurs liés au volume d'activités peuvent avoir pour effet de renforcer les évolutions négatives dans un département en difficulté et ne prennent pas en compte, par construction, la nécessité de relancer des dynamiques locales fragiles. Le bouquet d'aménités évoqué précédemment, couplé aux besoins concrets des territoires pourrait être utilisé pour mieux évaluer le taux d'administration à prévoir territoire par territoire. En tout état de cause, des seuils de taux d'administration qui ne pourraient être franchis à la baisse devrait être fixés.
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Recommandation 19 : Mesurer finement les écarts de taux d'administration entre les différentes catégories de territoires et renforcer la politique de redistribution des services de l'État en dehors des territoires métropolitains par des relocalisations significatives et rééquilibrer les emplois publics sur le long terme par une politique volontariste permettant de mieux doter les territoires ruraux en utilisant des indicateurs stables et partagés tenant compte des dynamiques locales et des aménités rurales. |
d) Trois domaines où l'égalité du territoire doit conduire à mobiliser des moyens de l'État
Ces trois domaines sont ceux qui constituent le socle de la mobilité physique et intellectuelle : la formation, le numérique et les transports.
• La formation :
La formation est à la fois un gage pour l'avenir mais aussi un puissant élément d'enracinement. Un premier volet est bien sûr celui des écoles rurales, qu'il importe de ne pas apprécier par le seul nombre de leurs élèves. Si des regroupements sont compréhensibles pour des raisons de coût et d'efficacité pédagogique, ils ne peuvent constituer une solution unique calquée à tous les territoires. Ce qui signifie que l'ouverture, le maintien et la fermeture de classes - puisque désormais les écoles elles-mêmes sont « protégées » par le moratoire des fermetures annoncé par le Chef de l'État - doivent être examinés chaque fois dans le cadre plus large de la dynamique des territoires.
En 1994 déjà, répondant à la demande pressante de très nombreux élus nationaux et locaux, de toutes tendances, préoccupés des projets de suppression, dans plusieurs secteurs, d'implantations locales du service public, le Gouvernement décidait d'un moratoire qui bloquait tout projet de fermeture, notamment en milieu rural ou dans certains secteurs difficiles de banlieues de villes, dès lors qu'il s'agissait du dernier point de service public de la commune ou du quartier et, s'agissant plus particulièrement des écoles, de la dernière classe existant dans la commune - unique ou en regroupement pédagogique.
La chose n'est donc pas nouvelle. L'important est que l'État accompagne les collectivités qui font montre d'un projet dynamique pour leur territoire, adossé à une programmation sérieuse et réaliste, en le dotant des capacités indispensables pour conserver, voire attirer des habitants.
• Le numérique :
Le numérique n'est évidemment plus une option, mais bien une nécessité absolue pour bénéficier des nouvelles opportunités de marchés, d'innovations, etc. Il faut reconnaître qu'un réel effort a été consenti en la matière avec le plan Très haut débit (THD) et les récentes négociations avec les opérateurs, à savoir le « New deal mobile » .
Pour autant, toutes les questions ne sont pas réglées, loin s'en faut, nonobstant les généreuses statistiques délivrées par l'ARCEP. S'agissant de la téléphonie mobile, des zones blanches demeurent, en particulier en montagne et dans le centre de la France. Surtout, les zones de réception de mauvaise qualité sont nombreuses, y compris dans des territoires qui ne font pas partie de l'hyper-rural. Par ailleurs, trop souvent les territoires ruraux ne bénéficient des nouveautés techniques (2G, 3G, 4G...) qu'avec retard. Cet effet retard du déploiement de la modernité des télécommunications contribue à créer un écart entre les aménités du rural et celle de l'urbain.
Ainsi, dans son récent rapport réalisé au nom de la délégation aux entreprises 64 ( * ) , notre collègue Pascale Gruny a relevé que la fracture numérique territoriale demeurait largement et qu'elle pouvait handicaper les PME qui forment une part essentielle du tissu économique des territoires ruraux.
• La mobilité :
Votre délégation a déjà eu l'occasion de s'exprimer 65 ( * ) sur l'impérieuse nécessité de concentrer les financements attribués aux projets nouveaux sur le désenclavement des territoires isolés, et sur l'égal accès aux infrastructures modernes. Lors de l'examen du projet de loi relatif aux mobilités (LOM) le Sénat a clairement marqué sa volonté en faveur d'un meilleur accompagnement des territoires, notamment au plan financier, pour faire face à des coûts extrêmement élevés.
* 26 Sénat, Où va l'État territorial ? Le point de vue des collectivités , Rapport d'information n° 181 (2016-2017) d'Éric Doligé et Marie-Françoise Perol-Dumont, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, décembre 2016.
* 27 Créée le 14 février 1963, la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) a pris le nom de Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) de 2005 à 2009. Redevenue DATAR en 2009, mais pour Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale, elle a été remplacée en 2014 par le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) qui reprend ses missions, mais aussi celle du Secrétariat général du comité interministériel des villes (SGCIV) et de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances. Le CGET disparaît le 1 er janvier 2020, ses attributions étant réparties entre l'Agence nationale de la cohésion des territoires et la Direction générale des collectivités locales.
* 28 Le décret créant le CGET a été abrogé, à compter du 1 er janvier 2020, par le décret n° 2019-1190 du 18 novembre 2019 relatif à l'Agence nationale de la cohésion des territoires.
* 29 Décret n°2017-1860 du 30 décembre 2017 modifiant le décret n°2014-394 du 31 mars 2014 portant création du Commissariat général à l'égalité des territoires.
* 30 Thierry Wahl, Rapport de la commission pour la création d'un Commissariat général à l'égalité des territoires , ministère de l'Égalité des territoires et du logement, février 2013.
* 31 Décret n°2014-394 du 31 mars 2014 modifié portant création du Commissariat général à l'égalité des territoires.
* 32 Arrêté du 20 décembre 2019 relatif à l'organisation de la direction générale des collectivités locales. Le décret n° 2019-1416 du 20 décembre 2019 portant modification du décret n°2013-728 du 12 août 2013 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'intérieur et du ministère des outre-mer se contente, lui, d'ajouter parmi les missions de la DGCL « la détermination des politiques de cohésion, d'aménagement du territoire et de la politique de la ville ».
* 33 Sénat, Les pôles d'excellence rurale : un accélérateur des projets issus des territoires , Rapport d'information n° 622 (2008-2009) de Rémy Pointereau, fait au nom de la commission de l'Économie, du Développement durable et de l'Aménagement du territoire, septembre 2009.
* 34 Réponse du ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales à la question écrite d'Alain Fouché, n° 878, JO du Sénat du 7 mars 2019.
* 35 Assemblée nationale, délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, « Mission flash sur l'efficacité du dispositif des zones de revitalisation rurale (ZRR) à l'aune de la politique européenne », par Anne Blanc et Véronique Louwagie, novembre 2018.
* 36 Inspection générale de l'éducation nationale et Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, Mission ruralité, Adapter l'organisation et le pilotage du système éducatif aux évolutions et défis des territoires ruraux , Rapport d'étape n° 2, par Marie-Blanche Mauhourat et Ariane Azéma, juillet 2018.
* 37 Voir Laurent Davezies et Philippe Estèbe, Les nouveaux territoires de la croissance : vers un retournement historique de la géographie économique ? , Rapport d'étude pour le compte de l'Institut Caisse des Dépôts pour la Recherche et du PUCA, L'Observatoire de l'Économie et des Institutions Locales-L'OEil, novembre 2014.
* 38 Serge Morvan « Rapport de préfiguration de l'Agence nationale de la cohésion des territoires, France Territoires », juin 2018.
* 39 Le comité comprend des représentants de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, de l'Agence nationale de l'habitat, de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement, de la Caisse des dépôts et consignations.
* 40 Assemblée nationale, deuxième séance du mardi 12 mars 2019.
* 41 Sénat, Les préfectures à l'heure de la réorganisation de l'administration territoriale de l'État (RéATE) , Rapport d'information n° 77 (2013-2014) de Michèle André, fait au nom de la commission des Finances, octobre 2013.
* 42 Cour des comptes, « Les services déconcentrés de l'État, Clarifier leurs missions, adapter leur organisation, leur faire confiance », Rapport public thématique, décembre 2017.
* 43 Sénat, Projet de loi de finances pour 2019 : Administration générale et territoriale de l'État , Rapport général n° 147 (2018-2019) de Jacques Genest, fait au nom de la commission des Finances, novembre 2018.
* 44 Sénat, Droit de l'urbanisme et de la construction : l'urgence de simplifier , rapport d'information n° 720 (2015-2016) de François Calvet et Marc Daunis, fait au nom de la délégation aux Collectivités territoriales, déposé le 23 juin 2016.
* 45 Le Sénat avait inséré dans le projet de loi ELAN un article 24 ter créant une conférence de conciliation et d'accompagnement des projets locaux au niveau départemental. Cette disposition a été supprimée en commission mixte paritaire.
* 46 Hugo Soutra, « Le plan "Action coeur de ville" sera-t-il à la hauteur pour dissiper le blues des élus locaux ? », Le Courrier des maires, 9 avril 2018.
* 47 Inspection générale de l'Administration, « Rapport d'évaluation de l'expérimentation d'appui interministériel au développement et à l'expertise en milieu rural (AIDER) », avril 2016.
* 48 Circulaire du Premier ministre du 12 juin 2019 relative à la mise en oeuvre de la réforme de l'organisation territoriale de l'État.
* 49 Circulaire du Premier ministre du 24 juillet 2018 sur l'organisation territoriale des services publics et circulaire du Premier ministre du 12 juin 2019 relative à la mise en oeuvre de la réforme de l'organisation territoriale de l'État.
* 50 Inspection générale de l'administration, Conseil général de l'environnement et du développement durable, Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux, Inspection générale des affaires sociales, Évaluation du dispositif de revitalisation rurale (ZRR), ministère de l'Intérieur, ministère de l'Écologie, du Développement durable et de l'Énergie, ministère de l'Agriculture, de l'Agroalimentaire et de la Forêt, ministère des Affaires sociales et de la Santé, janvier 2015.
* 51 Sénat, Sauver les zones de revitalisation rurale (ZRR), un enjeu pour 2020 , Rapport d'information n° 41 (2019-2020) de Bernard Delcros, Frédérique Espagnac et Rémy Pointereau, fait au nom de la commission de l'Aménagement du territoire et du Développement durable et de la commission des Finances, octobre 2019.
* 52 La Dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), créée par l'article 179 de la loi n° 2010-1657 de finances pour 2011 et résultant de la fusion de la Dotation globale d'équipement (DGE) des communes et de la Dotation de développement rural (DDR), a été modifiée par l'article 32 de la loi n° 2011-900 de finances rectificative pour 2011.
* 53 Sénat, Projet de loi de finances pour 2019 : Relations avec les collectivités territoriales , Avis n° 153 (2018-2019) de Loïc Hervé, fait au nom de la commission des Lois, novembre 2018.
* 54 Le préfet de département, après avoir arrêté la liste des opérations à subventionner et le montant de la subvention qui leur est attribuée, doit seulement la communiquer à la commission d'élus. En revanche, il n'a pas à la rendre publique. Toutefois, pour la première fois en 2018, quelques préfectures ont publié sur leur site Internet la liste des opérations subventionnées.
* 55 Ses moyens d'information ont été légèrement améliorés par la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, qui impose au préfet de département d'adresser aux membres de la commission, cinq jours francs avant toute réunion, une note explicative de synthèse sur les affaires inscrites à l'ordre du jour.
* 56 485 contrats de ruralité ont été signés au 1 er janvier 2019.
* 57 UNADEL, Mise en oeuvre des contrats de ruralité. Accompagnement par l'UNADEL de cinq territoires ruraux, éléments de synthèse , décembre 2016 - juillet 2017.
* 58 ADCT, ANPP, Vers la deuxième génération des contrats de ruralité. Les propositions des porteurs de contrats 2016-2020 , mars 2019.
* 59 Communautés de communes Val-Eyrieux et Lamastre en Ardèche ; communauté de communes du Bocage en Bourbonnais dans l'Allier ; PETR du Pays d'Auch dans le Gers ; communauté de communes Sausseron Impressionnistes dans le Val-d'Oise ; communauté de communes Alpes-Provence-Verdon-Source de Lumière dans les Alpes-de-Haute-Provence.
* 60 Sénat, Le contrat : un outil d'avenir pour relever le défi du développement rural , Rapport d'information n° 673 (2018-2019) de Bernard Delcros, fait au nom de la commission des Finances, juillet 2019.
* 61 Cour des comptes, « L'accès aux services publics dans les territoires ruraux » mars 2019.
* 62 Clément Dherbécourt et Flore Deschard, La répartition territoriale des emplois publics , France stratégie, juin 2019.
* 63 Ariane Azéma, Pierre Mathiot, Mission territoires et réussite , Rapport remis le 5 novembre 2019.
* 64 Sénat, Accompagnement de la transition numérique des PME : comment la France peut-elle rattraper son retard ? , Rapport d'information n° 635 (2018-2019) de Pascale Gruny, fait au nom de la délégation aux Entreprises, juillet 2019.
* 65 Sénat, Les collectivités territoriales et les infrastructures de transport , Rapport d'information n° 617 (2012-2013) de Jacques Mézard et Rémy Pointereau, fait au nom de la délégation aux Collectivités territoriales, mai 2013.