II. LE LANGAGE ET LA STATISTIQUE GOMMENT ET DÉVALORISENT LA RURALITÉ
L'un des aspects de l'effacement relatif et progressif de la ruralité, y compris pour les pouvoirs publics, tient à une image, parfois véhiculée par certains acteurs de la ruralité eux-mêmes, qui met davantage l'accent sur les problèmes que sur les remèdes, sur les échecs que sur les réussites, sur les handicaps que sur les atouts. Cette dévalorisation symbolique de la ruralité emprunte deux voies complémentaires que sont le langage et la statistique.
Or, les territoires ruraux attendent la reconnaissance non pas seulement de leur existence, qui est un fait, mais de leur rôle, de leur dynamique dans l'équilibre du pays, notamment dans le soutien au développement et à la soutenabilité des territoires urbains.
1. Le langage
Dans une société donnée, les termes utilisés pour décrire une situation jouent un rôle important dans l'appréciation même de cette situation et de la réalité. Ces termes peuvent être mélioratifs ou dépréciatifs.
S'agissant de la ruralité, les termes officiels, véhiculés par nombre de chercheurs, d'acteurs politiques ou médiatiques, voire d'institutions, et repris par de trop nombreux commentateurs sont souvent très dépréciatifs.
En effet, la ruralité est très généralement associée aux difficultés, au déclin, à la faiblesse, voire à une déconnexion du monde et de la modernité.
Si l'on prend l'exemple du Rapport d'étude sur la Typologie des espaces ruraux et des espaces à enjeux spécifiques (littoral et montagne) réalisé à la demande de la délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR) en novembre 2011 par un groupement de laboratoires de recherche 7 ( * ) , il en ressort une typologie générale des campagnes métropolitaines françaises qui distingue trois groupes de campagnes.
L'un de ces groupes n'est ni plus ni moins que celui des « campagnes vieillies à très faible densité ». Quant aux deux autres catégories, elles sont caractérisées par leur plus ou moins grande dépendance aux... zones urbaines. Il est révélateur que ce soit cette typologie qui donne forme à la carte présentée, aujourd'hui encore, par le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) sur son site internet pour illustrer la situation des campagnes de France.
Les dénominations des zones, mais aussi les codes couleurs choisis, - déclinaison de verts pour les zones sous influence de la ville, déclinaison d'orange et de rouges pour les « campagnes vieillies à très faible densité » -, tout symbolise le progrès urbain et la régression rurale.
La typologie des campagnes françaises sur le site du CGET
Plus généralement, pour qualifier les territoires ruraux, abondent les adjectifs de type « désertifiés », « fragiles », « en décroissance », « isolés », « déclassés »... Il est remarquable que cette évolution dépréciative ressemble fort à celle qui avait cours dans les années 60, au moment où « l'idéologie de la "désertification" des campagnes et des "seuils de densité via bles" est à son apogée » 8 ( * ) . Elle avait pourtant tendu à s'effacer, dans les années 90, du fait d'une nouvelle image du rural, liée à la nature et à l'espace, opposée à l'artificialité et à la promiscuité des villes. De ce point de vue, nous avons vécu une véritable régression dans les années 2000.
Samuel Depraz, Maître de conférences à l'Université de Lyon (Jean Moulin - Lyon III), relève que les typologies qui ont cours « (...) sont restées en partie tributaires d'un jugement normatif sur le "déclin" ou les "difficultés" des campagnes au filtre de l'économie et du référentiel urbain. On remarque, en particulier chez Hilal et al. , la catégorie des campagnes dites "vieillies à très faible densité", avec de "faibles revenus". Cela fait encore écho à d'autres entrées dépréciatives constatées dans les appellations de l'Insee (« rural profond », dans le RGP 9 ( * ) 1982) ou de la DATAR (« espaces désertifiés », dans Territoires 2040 : Barthe & Milian, 2011). »
Pourtant, rien n'empêcherait d'user de termes plus valorisants qui tiennent compte des nombreux atouts des espaces ruraux en organisant leur description autour des notions de paysage, de préservation, de faible densité, d'espace libre, d'absence de congestion, de pollution réduite, de lien social, de solidarités collectives, etc.
Ce renouveau de la vision des territoires ruraux est d'autant plus important que les chiffres montrent qu'ils sont globalement redevenus attractifs. L'un des paradoxes de la situation actuelle tient à ce que l'image dégradée des territoires ruraux renvoie à une réalité qui n'est plus la leur.
Si l'on saisit le critère fondamental du dynamisme démographique, on constate que ce sont aujourd'hui les territoires peu denses qui progressent le plus. Dans la plupart des régions de France, le phénomène de « l'exode rural », qui structure encore trop souvent l'imaginaire collectif, n'existe plus et a, le plus souvent, été remplacé par un véritable mouvement de « repeuplement ».
Cette évolution doit aujourd'hui trouver une traduction dans le langage utilisé par les institutions publiques dans leur communication.
Source : Laurent Rieutort, « La ruralité en France : des potentiels oubliés ? » , Population & Avenir 2017/1 (n° 731), p. 4-7.
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Recommandation 1 : Veiller dans les communications des institutions publiques à mettre en relief les atouts et les apports à la société des territoires ruraux et, à l'inverse, ne pas utiliser systématiquement des termes dévalorisants pour les caractériser. |
2. Quand la statistique réduit puis efface l'espace rural
La construction des statistiques a peu à peu réduit la place du rural jusqu'à pratiquement l'effacer. Depuis quelques années, de nouvelles méthodes permettent néanmoins d'en avoir une vue plus proche de la réalité 10 ( * ) .
a) 1846-1954 : le critère démographique assure la distinction rural/urbain
La distinction statistique entre les communes rurales et urbaines débute en 1846 autour d'un seuil de 2 000 habitants. Avec le recensement de 1954 apparaît la notion d'agglomération urbaine multicommunale, ce qui peut conférer le statut urbain à des communes de moins de 2 000 habitants (ce sera le cas de 230 communes). Ces agglomérations vont voir leurs contours évoluer, l'Insee étendant progressivement leur périmètre, et donc le nombre de communes reconnues comme urbaines.
b) 1954-2010 : l'approche morphologique de « l'unité urbaine »
« L'unité urbaine » est une commune ou un ensemble de communes qui comporte sur son territoire une zone bâtie d'au moins 2 000 habitants où aucune habitation n'est séparée de la plus proche de plus de 200 mètres. En outre, chaque commune concernée possède plus de la moitié de sa population dans cette zone bâtie. Si l'unité urbaine s'étend sur plusieurs communes, l'ensemble de ces communes forme une agglomération multicommunale ou agglomération urbaine.
Les communes qui n'entrent pas dans la constitution d'une unité urbaine constituent, par différence, le territoire rural. Cette catégorie recouvre donc les communes sans zone de bâti continu de 2 000 habitants, et celles dont moins de la moitié de la population municipale est dans une zone de bâti continu.
Les unités urbaines sont redéfinies périodiquement. Une première délimitation des villes et agglomérations a été réalisée à l'occasion du recensement de 1954. De nouvelles unités urbaines ont ensuite été constituées lors des recensements de 1962, 1968, 1975, 1982, 1990 et 1999.
Cette méthode, qui inclut en fait des communes partiellement rurales dans des agglomérations dites urbaines, conduit, par construction, à surestimer le territoire et la population urbains. Par ailleurs, fondée sur une approche binaire urbain/rural, elle ne permet pas d'apprécier des degrés d'urbanisation différents.
c) 1964-1996 : l'émergence de la notion de « zone de peuplement industriel ou urbain » réduit la part de l'espace rural
En 1964, pour tenir compte du développement de communes rurales en discontinuité des agglomérations existantes, autrement dit de l'explosion des zones dites « périurbaines », l'Insee fait émerger la notion de « zone de peuplement industriel ou urbain » (ZPIU). En intégrant notamment les migrations domicile-travail parmi d'autres critères, cette notion a pour ambition de faire apparaître les communes « sous influence » des villes.
Une ZPIU était caractérisée par quatre critères :
- le nombre de salariés travaillant dans des établissements de plus de 20 salariés ;
- la proportion des actifs résidant dans la commune et travaillant en dehors de la commune ;
- la proportion de la population vivant de l'agriculture ;
- le taux d'accroissement de la population entre 1954 et 1962.
Ce concept conduisant à intégrer dans les zones urbaines des communes rurales mais en relation avec des villes était très englobant : pour le recensement général de la population de 1990, date à laquelle il a été employé pour la dernière fois, les ZPIU étaient au nombre de 604 et regroupaient alors 78% des communes et... 96,3% de la population nationale. Il en résultait l'impression que moins de 4% de la population vivait en zone rurale.
d) Depuis 1996, l'aire urbaine aboutit à effacer l'espace rural du champ statistique
La ZPIU a été abandonnée par l'Insee au profit de « l'aire urbaine », qui apparaît en 1996.
Une « aire urbaine » ou « grande aire urbaine » est un ensemble de communes, d'un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain (unité urbaine) de plus de 10 000 emplois, et par des communes rurales ou unités urbaines (couronne périurbaine) dont au moins 40% de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci.
Le zonage en aires urbaines (ZAU) était décliné en 4 aires distinctes :
- des pôles urbains ;
- des aires urbaines ;
- des espaces périurbains ;
- des zones à dominante rurale.
Les « pôles urbains » n'étaient pas identifiés sur la base de leur population mais constitués des unités urbaines regroupant plus de 5 000 emplois sur leur territoire. Les aires d'influence de ces pôles sont appréhendées à travers un critère unique : la proportion des actifs migrants alternant vers des communes de l'aire urbaine (le pôle et sa couronne). En font partie des communes rurales ou unités urbaines (couronne périurbaine) dont au moins 40% de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci.
Ce zonage a été actualisé en 2010. Si cette actualisation a affiné la notion de pôle urbain en distinguant les pôles « grands » (plus de 10 000 emplois), « moyens » (entre 5 000 et 10 000 emplois), et « petits » (entre 1 500 et 5 000 emplois), elle a surtout conduit à la disparition complète, du point de vue statistique, des espaces à dominante rurale. En effet, le « reliquat » de communes non urbaines est désormais identifié comme... « communes isolées hors influence des pôles urbains ».
En tout état de cause, l'un des résultats, fort discuté, du nouveau zonage est de donner à voir l'espace français comme principalement urbain et, surtout, la population française comme presque exclusivement urbaine. En présentant ce zonage, l'Insee titre ainsi en 2011 : « 95% de la population vit sous l'influence des villes ». Ainsi, il ne reste plus que « 5% de la population dans 7 400 communes rurales ou petites villes hors influence des villes ». Et cela permet à l'observatoire des territoires du CGET d'affirmer : « Près de 83% de la population française vit aujourd'hui dans une grande aire urbaine, au sens du zonage défini par l'Insee en 2010. » 11 ( * )
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Le zonage en aires urbaines de 2010 : la méthode selon l'Insee L'objectif du nouveau zonage en aires urbaines de 2010 est d'obtenir une vision des aires d'influence des villes (au sens d'unités urbaines) sur le territoire. Ce nouveau zonage est basé sur les données du recensement de la population de 2008, et plus particulièrement sur celles relatives à l'emploi et aux déplacements entre le domicile et le lieu de travail. Défini une première fois à partir du recensement de la population de 1990, il avait été actualisé lors du recensement de 1999. La méthode consiste dans un premier temps à localiser les unités urbaines de plus de 1 500 emplois, qui sont qualifiées de pôles. Au sein des pôles urbains, on différencie les grands pôles (unités urbaines de plus de 10 000 emplois), les moyens pôles (unités urbaines de 5 000 à moins de 10 000 emplois) et les petits pôles (unités urbaines de 1 500 à moins de 5 000 emplois). La seconde étape consiste à délimiter les couronnes des pôles, c'est-à-dire les communes ou unités urbaines dont au moins 40% des actifs résidents travaillent dans le pôle ou dans les communes attirées par celui-ci selon un processus itératif. Les aires sont définies en adjoignant à chaque pôle sa couronne. En fonction de la taille des pôles, on distingue les grandes aires urbaines associées aux grands pôles urbains, les moyennes aires et les petites aires associées respectivement aux moyens et petits pôles. Enfin, parmi les communes non présentes dans les aires, certaines sont attirées par plusieurs aires, de sorte que 40% au moins des actifs résidents travaillent dans des aires sans atteindre ce seuil avec une seule d'entre elles. Au sein de ces communes, dites multipolarisées, on distingue les communes multipolarisées des grandes aires urbaines, dont 40% au moins des actifs résidents travaillent dans plusieurs grandes aires urbaines, et les autres communes multipolarisées. Les communes restantes sont les communes isolées hors influence des pôles. Au final, les communes sont regroupées en quatre types d'espaces : espace des grandes aires urbaines ; espace des autres aires ; autres communes multipolarisées ; communes isolées hors influence des pôles. |
Le zonage en aires urbaines 2010 selon l'Insee (« Les aires d'influence des aires urbaines »)
Source : Insee Première, « Le nouveau zonage en aires urbaines de 2010 », n° 1374 - octobre 2011
Non seulement, depuis 1964, le rural était perçu par la statistique principalement dans sa relation de dépendance à la ville, mais, désormais, il ne constituait plus une notion à partir de laquelle se représenter l'espace et donc concevoir des politiques publiques ciblées.
Plusieurs géographes se sont émus de cette évolution, qui aboutit à priver de visibilité statistique les territoires ruraux. Gérard-François Dumont, professeur à l'Université de Paris IV-Sorbonne, note ainsi devant la délégation : « (...) L a définition de la ruralité paraît banale mais elle revêt une importance capitale. La mauvaise définition de la ruralité par l'Insee explique plusieurs politiques territoriales inadéquates. Selon le concept d'unité urbaine, deux critères (200 mètres et 2 000 habitants agglomérés au chef-lieu) induisent que la quasi-totalité des communes ayant à peine plus d'habitants, qui se considèrent comme vivant dans un territoire à nature morphologique rurale, est considérée comme « urbaine ». Ainsi, l'Insee considère aujourd'hui que 22% de la population est rurale. Ce chiffre a en outre été maintenu car l'Insee ne souhaitait pas que le taux d'urbanisation en France s'affiche en baisse. Une idéologie de l'urbain réside ainsi derrière ce raisonnement. En outre, le concept d'aire urbaine fait disparaître le terme « rural ». L'un de mes éditoriaux était à cet égard intitulé « Meurtre géographique ». Dans cette classification, les 5% de ruraux restants sont dénommés comme « habitant dans des communes isolées en dehors des pôles ». Heureusement, à la suite de plusieurs démarches, Eurostat a amélioré ses méthodes et a proposé pour l'ensemble des pays de l'Union européenne une méthode fondée sur les densités afin de préciser l'importance de la ruralité en France. Le niveau maximum d'Eurostat atteint 58% de ruralité, tandis que le niveau intermédiaire représente 35% de la population vivant en milieu rural. Ce chiffre, comprenant 22 millions d'habitants, s'inscrit en miroir aux 35% d'habitants considérés comme urbains. Les critères utilisés sont valables puisqu'ils correspondent à une réalité géographique. Ces concepts d'unité et d'aires urbaines ont laissé penser que tous les Français allaient devenir urbains (...) ».
De son côté, Samuel Depraz relève que : « La typologie née du zonage en aires urbaines (ZAU) de l'Insee, depuis 1999 et jusqu'à sa dernière version de 2010, a été particulièrement néfaste à une bonne prise en compte des ruralités françaises. D'abord, par l'effet de seuil qu'elle a instauré, en établissant une influence des pôles d'emploi urbains sur les campagnes environnantes à raison de 40% des actifs d'une commune. Ce seuil minoritaire interroge toujours - pourquoi pas 50% ? - y compris au sein de l'Insee (2015) 12 ( * ) ; toujours est-il qu'il donne l'impression d'un territoire entièrement dominé par l'influence urbaine, puisque 95% de la population française « vit sous l'influence des villes » (Brutel, 2011) 13 ( * ) . Or ce mode de calcul devient vide de sens - on avait abandonné sur le même principe les ZPIU en 1990, puisqu'au-delà de 95%, on ne discrimine plus grand-chose. Plus encore, il est abusif : si l'on se base sur 40% d'actifs, cela signifie que l'on peut laisser de côté jusqu'à 60% d'actifs qui ne travaillent pas vers un pôle urbain, mais aussi les 56% de la population qui sont inactifs (personnes au foyer) ou pas en âge de travailler (enfants, personnes âgées). Autrement dit, les notions de « périurbain » et d' « aire urbaine » recouvrent certaines communes rurales dont jusqu'à 80% de la population ne dépend pas de la ville.
Dernière incongruité, il avait été envisagé, avant 2010, un "espace à dominante rurale" qui incluait les "petits pôles d'emploi" (unités urbaines de 1 500 à 4 999 emplois) dans le rural, démontrant ainsi le rôle moteur des bourgs sur l'espace rural. L'idée était excellente, en ce qu'elle permettait de rappeler qu'il existe des villes dans le rural, tout comme on inclut des campagnes dans l'urbain.
Cette notion a pourtant été supprimée en 2010, pour inclure ces petits pôles dans l'urbain. Toute mention du "rural" a alors été supprimée du ZAU... mais pas la mention de l'urbain. Il demeure donc du "périurbain", des "grands pôles urbains" et des "aires urbaines". Or on ne peut s'affranchir de toute référence au rural si l'on maintient en même temps son contraire, l'urbain : il faut éliminer les deux termes à la fois dans les statistiques. »
e) L'approche par bassins de vie et par la grille de densité, plus respectueux de la réalité de la ruralité
D'autres modes de calcul, tels que ceux fondés sur la densité de population et sur les bassins de vie, aboutissent à des chiffres qui réévaluent très sensiblement la part rurale de la population nationale , laquelle atteint alors plus de 30% de cette population.
C'est ainsi que l'Insee a proposé de retenir la notion de « bassin de vie » pour mieux décrire la structuration de l'espace français, notamment de sa composante rurale. Le bassin de vie constitue le plus petit territoire sur lequel les habitants ont accès à la fois aux équipements ou services courants et à l'emploi. Il s'agit donc de l'unité territoriale proche où la population peut accomplir la majorité des actes de la vie courante.
Pour dessiner les bassins de vie, l'Insee identifie tout d'abord des « pôles de services », c'est-à-dire des communes ou unités urbaines disposant d'au moins 16 des 31 équipements intermédiaires les plus discriminants en termes d'accès aux services par la population (police et gendarmerie, supermarché, librairie, collège, laboratoire d'analyses médicales, ambulance, bassin de natation, etc.). Les zones d'influence de chaque pôle de services sont ensuite délimitées en regroupant les communes les plus proches, la proximité se mesurant en temps de trajet, par la route en heures creuses. Comme le souligne l'Insee, « Par rapport au zonage en aires urbaines qui mesure l'influence des villes sur la base des déplacements entre domicile et travail, le zonage en bassins de vie apporte un complément à travers l'analyse de la répartition des équipements et de leur accès. Son principal intérêt est de décrire les espaces non fortement peuplés, c'est-à-dire les bassins de vie construits sur des unités urbaines de moins de 50 000 habitants. » .
Dans ce cadre, la distinction entre urbain et rural est basée sur la classification désormais utilisée par la Commission européenne. À partir de carreaux de 200 mètres de côté, on forme des mailles urbaines caractérisées par une densité d'au moins 300 habitants par km² et un minimum de 5 000 habitants. Les autres mailles sont considérées comme rurales. Sur le fondement de cette méthode, l'Insee identifie, en 2012, 1 287 bassins de vie ruraux sur un total de 1 666 bassins. Ces zones rurales représentent 78% du territoire et 31% de la population.
Une autre méthode, connexe, est inspirée des travaux d'Eurostat et consiste à constituer une grille de densité des communes. L'Insee a ainsi utilisé la nouvelle typologie européenne dite « degré d'urbanisation », conçue en 2011 par la Commission européenne. Elle est fondée sur des calculs de densité et de population selon un principe d'agrégation de carreaux d'un kilomètre de côté.
À partir de ces carreaux d'un kilomètre de côté, on forme des mailles urbaines, agrégations de carreaux contigus qui remplissent deux conditions : une densité de population au carreau d'au moins 300 habitants par km² et un minimum de 5 000 habitants. Dans une démarche identique, et pour définir l'urbain dense, on forme ensuite des mailles urbaines denses qui remplissent deux conditions : une densité de population au carreau d'au moins 1 500 habitants par km² et un minimum de 50 000 habitants 14 ( * ) .
Pour bien identifier les territoires ruraux, les zones moins denses sont ensuite ciblées. En définitive, la méthode permet de distinguer quatre catégories de communes :
1- Communes densément peuplées ;
2- Communes de densité intermédiaire ;
3- Communes peu denses ;
4- Communes très peu denses.
Sur cette base, les communes peu ou très peu denses couvrent plus des neuf dixièmes de la France métropolitaine et rassemblent en leur sein 35,4% de la population et plus de 35% des actifs employés.
Source : Laurent Rieutort, « La ruralité en France : des potentiels oubliés ? », Population & Avenir 2017/1 (n° 731), p. 4-7.
On le voit, selon la méthode employée, les territoires ruraux n'ont pas le même poids. Cet enjeu de l'identification de la population comme rurale ou urbaine est évidemment essentiel puisque de lui dépend largement l'intérêt que vont porter les media, les institutions politiques ou les autorités administratives sur les différents espaces. Au sein d'une démocratie représentative, en effet, le critère démographique est essentiel.
Pour autant, ce seul critère ne saurait résumer des territoires qui sont aussi caractérisés par une histoire, une culture, des paysages, un patrimoine... C'est d'ailleurs l'une des vocations du Sénat de permettre aux institutions républicaines de représenter davantage que l'agglomérat des individus-citoyens formant le corps électoral un certain dimanche tous les cinq ans.
Comme le note Samuel Depraz : « Il est (...) souhaitable d'encourager fortement et d'accélérer une nouvelle production de données statistiques par l'Insee selon la grille des "bassins de vie ruraux", les publications en restant pour l'instant à une approche trop générale à l'échelle de tous les bassins de vie confondus. Cette unité de mesure permet de restaurer une France rurale à près d'un tiers de sa population.
De même, le travail de déconstruction des catégories Insee doit être mené à son terme. Il semble urgent d'abandonner définitivement le ZAU ou, à défaut, de renommer cet outil pour ce qu'il est réellement, soit un "zonage en aires d'emploi" avec des "couronnes d'emploi" et des "aires d'emploi" autour de "pôles d'emploi" » 15 ( * ) .
L'enjeu est de sortir d'une présentation et d'une représentation des territoires ruraux fondée sur des critères qui ne les définissent qu'en creux ou de manière incomplète, voire négative, et, en particulier, qui ne mettent l'accent sur que la population et la dépendance aux villes. Le groupe de travail rejoint donc la proposition du rapport de la mission pour l'Agenda rural intitulée « Travailler avec l'Insee à une nouvelle définition des espaces ruraux (...) qui ne soit pas en négatif de la définition de l'urbain, qui combine les critères de densité et ceux de nature fonctionnelle ». L'Insee prévoit du reste de lancer une réflexion en ce sens, avec ses partenaires, parallèlement à la refonte de ses zonages d'études qui devrait aboutir début 2020.
f) Reconnaître les apports des territoires ruraux à la société et aux territoires urbains
Un second enjeu est de mieux reconnaître dans la statistique publique les apports des ruralités à la société, ce que l'on recouvre le plus souvent sous les termes d'« aménités rurales ». La notion d'aménité a retrouvé une actualité avec l'approfondissement des réflexions sur le développement des zones rurales et dans le contexte des débats sur la réforme de la Politique agricole commune. L'OCDE s'est penchée sur le sujet à partir des années 90 et définit ainsi ces aménités en 1999 : « Attributs naturels ou façonnés par l'homme, liés à un espace ou à un territoire et qui le différencient des autres territoires qui en sont dépourvus » 16 ( * ) . Parmi ces aménités, de natures diverses, certaines sont objectives et d'autres plus subjectives (la beauté, le charme, l'ampleur d'un paysage). En ce sens, ces aménités peuvent être comparées à un stock de ressources 17 ( * ) .
Plusieurs approches peuvent être mobilisées pour définir le contenu de ce « stock » utile à l'ensemble de la société. L'approche écologique permet ainsi d'identifier des hectares de terres libres qui peuvent être qualifiés, selon les types de sols et de couverts, de prairies, forêts,... Eu égard à la problématique de la rareté mondiale des terres arables et aux tensions sur la ressource en eau, les terres agricoles comme les zones aquatiques sont un capital particulier à prendre en compte de façon spécifique. De même, sont à valoriser les zones déjà cultivées, les aires résidentielles qui accueillent des populations travaillant dans des aires urbaines, la qualité de l'air ou le patrimoine historique et culturel... Il en va de même des productions ou des capacités de ces territoires, cruciales pour notre avenir, en particulier en matière d'autonomie et de diversité alimentaire ou de transition énergétique. La production d'énergie « décarbonée », par exemple, est très largement le fait des espaces ruraux. Même les aménités plus subjectives peuvent faire l'objet d'une tentative de mesure. L'approche dite cognitive a ainsi proposé deux méthodologies pour apprécier la perception d'un paysage : le « photolangage » et l'« oculométrie » 18 ( * ) .
Au-delà donc de la stricte statistique fondée sur le niveau de population qui, par nature, biaise les représentations au détriment des territoires ruraux, le groupe de travail recommande d'engager une réflexion avec l'Insee pour la définition d'un bouquet d'aménités qui puisse être utilisé dans la décision publique, par exemple pour la fixation de niveaux de dotations . Ce bouquet pourrait en particulier servir lors de la négociation sur la nouvelle génération des contrats de plan État-régions (CPER) 2021-2027, qui débute et s'étendra tout au long du premier semestre 2020.
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Recommandation 2 : Encourager la statistique publique à produire des statistiques fines sur les bassins de vie ruraux, et à davantage prendre en compte la grille de densité des communes. Recommandation 3 : Engager une réflexion avec l'Insee pour la définition d'un bouquet d'aménités rurales qui puisse être utilisé dans la décision publique, par exemple pour la fixation de niveaux de dotations. |
3. Une ruralité aussi prégnante et diverse que l'urbain
On l'a vu, il n'est pas aisé d'appréhender la réalité statistique du « rural ». Il est clair, cependant, que la ruralité est une composante essentielle du territoire national et de sa population et qu'elle recouvre des situations très diverses.
a) La ruralité, composante essentielle du territoire national
Les chiffres que nous avons examinés montrent que la ruralité ne peut être balayée d'un revers de main comme si elle n'était qu'une composante résiduelle de la nation vouée à disparaître. La France fut une grande nation paysanne pendant les siècles de sa formation et elle l'est restée jusqu'au XX e siècle 19 ( * ) . Aujourd'hui encore, l'agriculture est un élément fort de son économie, même si elle a été fragilisée au cours des dernières années 20 ( * ) . Elle est aussi une composante essentielle de la politique environnementale de notre pays.
Mais la France, au-delà des considérations de politiques publiques, est et restera une grande nation rurale du fait de son histoire et de sa géographie ; l'oublier serait négliger une part fondamentale de sa culture et de sa personnalité.
Plus prosaïquement, aujourd'hui, non seulement la ruralité recouvre globalement une large majorité des territoires, mais elle rassemble un nombre tout à fait conséquent de nos concitoyens.
Plus encore, ce sont aujourd'hui les bassins de vie ruraux qui se développent le plus rapidement du point de vue démographique, comme l'illustre le tableau suivant.
Évolution de la population (1999-2009) selon les bassins de vie
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Type
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Nombre de bassins de vie |
Nombre de communes |
Population en 2009 |
Augmentation moyenne
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Surface
|
Nombre d'habitants au km² |
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Urbain |
379 |
10 214 |
44 175 780 |
0,6 |
140 310 |
315 |
|
Rural |
1 287 |
26 468 |
20 128 720 |
0,9 |
492 425 |
41 |
|
Ensemble |
1 666 |
36 682 |
64 304 500 |
0,7 |
632 735 |
102 |
Champ : métropole et DOM
Source : Insee, recensement de la population 2009.
Comme le soulignent tant les études publiées sur le sujet que les géographes entendus par la délégation, le temps de l'exode rural est pratiquement terminé dans la plupart des territoires. En revanche, nombreuses sont les aires qui connaissent un renouveau démographique. Laurent Rieutort, professeur de géographie à l'Université Clermont-Auvergne et directeur de l'Institut d'Auvergne du Développement des Territoires, note ainsi : « Des gains démographiques et d'emploi supérieurs à ceux observés en milieux urbain et périurbain sont observés, y compris dans des zones peu denses, avec l'exception de la super-ruralité, où les évolutions sont plus fragiles. »
Samuel Depraz précise de son côté : « Dans ce territoire rural de faible densité, les dernières observations statistiques montrent une renaissance rurale par l'émigration ou encore l'émergence d'une économie résidentielle, fondée essentiellement sur l'arrivée de capitaux privés du fait des résidences secondaires ainsi que de l'arrivée de jeunes retraités et de résidents étrangers. Cette reprise démographique ne se traduit pas forcément en termes d'activités économiques ou de rajeunissement. Ces dynamiques sont néanmoins bien réelles. »
Claire Delfosse, professeur de géographie à l'Université de Lyon II et directrice du Laboratoire d'études rurales, nuance cependant le caractère positif des évolutions récentes, faisant valoir que « Depuis le milieu des années 80 puis au cours des années 90, un nouveau discours sur l'évolution démographique des campagnes a émergé, bien qu'il soit parfois analysé comme un phénomène uniquement lié à l'étalement urbain. Ainsi, le caractère positif de cette évolution démographique n'est jamais souligné puisqu'il traduit la négativité de l'évolution de la ville. »
b) La diversité rurale
En tout état de cause, si des évolutions globales sont décelables pour l'urbain comme pour le rural, ces deux catégories sont si larges qu'elles cachent bien des situations, parfois contradictoires. Entre le rural proche de la ville, dont certaines parties peuvent être dites « périurbaines » et les territoires très éloignés des zones urbaines, un fossé peut exister. Entre les aires géographiques diverses de la France, il existe aussi des différences notables. Or, les pouvoirs publics doivent se pencher sur la situation de tous les territoires, et notamment des plus fragiles.
Le « rural » s'est considérablement diversifié, tant en matière sociologique qu'économique. De nouvelles populations se sont installées, pour certaines plus jeunes, en quête de terrain et de logement moins chers, d'une meilleure qualité de vie, en rupture parfois avec les modes de vie urbains. Des habitants plus âgés aussi, qui, la retraite arrivant, retournent sur les terres d'origine familiale ou choisissent une terre d'adoption.
Pour décrire la diversité des communes rurales, l'Insee a d'ailleurs adopté une méthodologie spécifique. Pour chaque commune, sont croisées les différentes approches possibles de la ruralité :
- approche morphologique : sont considérées comme rurales les communes qui n'entrent pas dans la constitution d'une unité urbaine ;
- approche fonctionnelle : sont considérées comme rurales les communes isolées hors de l'influence d'un pôle ;
- approche suivant la grille de densité : sont considérées comme rurales les communes de la catégorie « très peu denses » de la grille de densité ;
- approche suivant les travaux du CGET (Brigitte Baccaïni) : sont considérées comme rurales les communes les moins denses et avec un lien fonctionnel à la ville plus faible.
L'arborescence suivante illustre la méthode :
Source : Insee analyses Auvergne-Rhône-Alpes , n° 77, février 2019
Ce croisement donne, in fine , cinq catégories de territoires ruraux : « éloigné », « très peu dense », « bourg », « couronne éloignée » et « périphérique ».
Si l'on applique ces critères, par exemple à la région Auvergne-Rhône-Alpes, la répartition entre ces cinq catégories est la suivante :
Les différentes catégories de
« rural »
dans la région
Auvergne-Rhône-Alpes
Source : Insee analyses Auvergne-Rhône-Alpes , n° 77, février 2019
Bien évidemment, chacune de ces catégories correspond à des caractéristiques particulières. Si, en général, les territoires ruraux sont peu denses, relativement éloignés des services et tournés vers l'agriculture, de fortes différences peuvent néanmoins les distinguer. Par exemple, le « rural éloigné » rassemble une proportion non négligeable d'agriculteurs : 8,1% contre 2,4% pour l'ensemble du rural dans la région. Il s'agit d'un espace aux vastes étendues (27% de la superficie de la région), très peu peuplé (1,6% de la population). Très présent dans le Cantal, il concerne aussi - toutefois dans une moindre mesure - les départements du Puy-de-Dôme et de la Haute-Loire. Il est moins présent dans les autres départements qui, cependant, conservent tous des aires rurales. Le « rural très peu dense » est lui aussi peu peuplé mais comporte une moindre proportion d'agriculteurs (4,6%), etc.
La diversité de la ruralité en Auvergne-Rhône-Alpes selon l'Insee
Source : Insee analyses Auvergne-Rhône-Alpes , n° 77, février 2019
La démographie, dont on a vu qu'elle se révèle aujourd'hui globalement favorable aux territoires ruraux, est néanmoins une ligne de démarcation forte entre ces territoires, car certains tirent mieux leur épingle du jeu. En Auvergne-Rhône-Alpes, le « rural très peu dense » a progressé de 14,3% entre 1999 et 2014, en revanche, le « rural éloigné » a reculé de 1,9%.
Si l'on prend cette fois l'exemple de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, les communes rurales gagnent aussi de nombreux habitants depuis 1975, avec un doublement de population. Elles progressent même plus vite que les communes urbaines (+ un tiers). Cette évolution est certes due au mouvement de périurbanisation, mais elle touche aussi les petites communes rurales isolées qui, contrairement au reste du pays, progressent aussi grâce à un fort solde migratoire. Dans cette région, on constate même une accélération du repeuplement rural depuis 2000.
Tous ces éléments relatifs à la diversité de la ruralité, à son dynamisme et à son histoire sont aujourd'hui trop souvent méconnus. Les institutions publiques, l'État au premier chef, mais aussi les collectivités locales, en particulier les régions et les départements, pourraient davantage valoriser les territoires ruraux, par exemple en lançant des campagnes de communication ciblées. Ceci aurait, en outre, pour conséquence utile d'accompagner les territoires ruraux qui créent de la richesse et doivent pouvoir en espérer un retour. Encore faut-il bien connaître les territoires ruraux... C'est ainsi que les rapporteurs du groupe de travail plaident pour la création d'un observatoire national qui leur serait consacré ( cf. infra ).
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Recommandation 4 : Engager des campagnes de communication institutionnelle, en lien avec les territoires, permettant de mieux faire connaître la ruralité dans sa diversité comme dans ses atouts, ses initiatives et ses apports à la société. |
* 7 UMR CESAER (Inra / AgroSup Dijon) ; UMR ThéMA (Université de Franche-Comté / CNRS) ; UR DTM (Cemagref) et UMR METAFORT (AgroParisTech / Cemagref / Inra / VetAgroSup).
* 8 Nicole Mathieu, « La notion de rural et les rapports ville-campagne en France - Les années quatre-vingt-dix », Économie rurale, n° 247, 1998. pp. 11-20.
* 9 Recensement général de la population.
* 10 Pour une présentation globale des zonages Insee, voir « Les zonages d'étude de l'Insee, Une histoire des zonages supracommunaux définis à des fins statistiques », Insee Méthodes, n° 129, mars 2015.
* 11 Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), « Les dynamiques de population », Fiche d'analyse En Détail , juin 2017.
* 12 Insee, « Les zonages d'étude de l'Insee », Insee Méthodes, n° 129, 2015.
* 13 Chantal Brutel, « Le nouveau zonage en aires urbaines de 2010 : 95% de la population vit sous l'influence des villes », Insee Première, n° 1374, 2011.
* 14 Insee Première, « Le nouveau zonage en bassins de vie de 2012 », n° 1 425, décembre 2012.
* 15 Communication écrite transmise au groupe de travail.
* 16 Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), Cultiver les aménités rurales : une perspective de développement économique , 1999.
* 17 Voir notamment Amédée Mollard, Christophe Boschet, Jean-Christophe Dissart, Anne Lacroix, Mbolatiana Rambonilaza et Dominique Vollet, « Les aménités environnementales : quelle contribution au développement des territoires ruraux ? », VertigO - La revue électronique en sciences de l'environnement, Hors-série 20, décembre 2014.
* 18 Photolangage : « À partir d'échantillons de photos représentatives des écosystèmes d'un territoire donné, on enregistre les commentaires de ces usagers sur leur visualisation des aménités. Il est ainsi possible d'observer la construction des représentations et la perception cognitive des aménités environnementales sous-tendues par l'intention d'action ou au contraire de repos ».
Oculométrie : « On observe les traces du regard des usagers induits par l'observation des aménités (enregistrement des mouvements oculaires) avec pour objectif de confronter les résultats du photolangage à une projection objective du regard enregistrée pendant l'observation de "photos" d'aménités liées à la typologie écologique des systèmes d'aménités prédéfinis ». Ibid ., p. 8.
* 19 En 1901, la part de la population nationale vivant de l'agriculture est estimée à 42%. Elle est encore de 25% en 1946...
* 20 Voir, par exemple, le débat au Sénat du 1 er octobre 2019 sur « la régression de la place de l'agriculture française sur les marchés internationaux ».