TABLE RONDE : « ORGANISER L'INGÉNIERIE TERRITORIALE », PRÉSIDÉE PAR M. BERNARD DELCROS, SÉNATEUR DU CANTAL
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Participent à la table ronde : M. Nicolas SORET, président de la communauté de communes du Jovinien, vice-président de l'Association des petites villes de France ; M. Thierry VERDAVAINE, maire de Saint-Michel-en-Thiérache, président du PETR du Pays de Thiérache ; M. Pascal COSTE, président du conseil départemental de la Corrèze, président de la commission Nouvelles ruralités de l'Assemblée des départements de France ; La table ronde est présidée par M. Bernard DELCROS, sénateur du Cantal. |
M. Jean DUMONTEIL, modérateur
Deux sujets reviennent depuis le début de l'après-midi : la mobilité et l'alimentation. De nombreux projets se structurent à partir de ces deux dimensions, alors que l'alimentation était souvent le parent pauvre des projets de développement territoriaux il y a quelques années.
Nous allons parler ici de l'ingénierie territoriale et des pistes pour l'organiser. Bernard Delcros, quels sont les enjeux de cette ingénierie territoriale ?
M. Bernard DELCROS
Je note qu'il fut question de cette ingénierie lors des précédentes tables rondes, même si ce n'était pas leur sujet central. L'existence d'écarts, en matière de capacités d'ingénierie, est désormais reconnue comme une source d'inégalités dans le développement rural. Une fois le constat dressé, les réponses peuvent différer quant aux moyens de répondre à cette nécessité. Je me contenterai ici de poser quelques questions.
L'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT) aura notamment une mission d'ingénierie territoriale. Est-ce utile ? Je le crois. Est-ce suffisant ? Je ne le pense pas. De nombreux départements ont développé une ingénierie territoriale à l'échelle départementale. Des efforts ont par exemple été faits en ce sens dans le Cantal, ce qui apporte un appui réel aux collectivités, en particulier les communes les plus petites. Cette ingénierie, si efficace soit-elle au niveau départemental, est-elle suffisante ? Faut-il développer de l'ingénierie à l'échelle des EPCI pour accompagner les élus dans l'élaboration des projets de territoire, dans les stratégies locales et dans l'animation et le suivi de ces projets ?
Quelle échelle privilégier et quelles complémentarités rechercher, voire quelles mutualisations ? Il faut aussi débattre de la question du financement, demain, pour cette ingénierie dont nous reconnaissons tous qu'elle est indispensable si nous ne voulons pas créer des inégalités dans le développement territorial.
La négociation qui s'ouvre sur les nouveaux contrats de plan État-Région (CPER) et les nouveaux programmes européens peut nous offrir une opportunité afin d'apporter les financements nécessaires - qui ne peuvent se réduire à du saupoudrage - dans la réponse aux appels à projets.
M. Jean DUMONTEIL, modérateur
Nicolas Soret, vous êtes président de la communauté de communes du Jovinien, dans l'Yonne. Comment percevez-vous ces enjeux ?
M. Nicolas SORET
J'ai été élu en 2008. Nous avions un très beau programme. Quinze jours après notre arrivée aux affaires, la fermeture de la maternité nous a été annoncée, ainsi que celle de la chirurgie, la fermeture du tribunal d'instance, celle du tribunal de commerce et le départ du régiment militaire. 10 % de la population ont ainsi été rayés d'un trait de plume en six mois. Nous avons donc rangé verticalement notre programme, en prenant conscience du fait que l'histoire n'allait pas s'écrire comme nous l'avions envisagé.
Au-delà du fait que notre ville avait été reconnue « ville martyre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) », ces décisions brutales ont créé un état d'esprit de défiance vis-à-vis de l'État. Nous avons même organisé une cérémonie tout à fait symbolique, au cours de laquelle nous avons hissé un drapeau blanc, en forme d'appel pour nous aider à rebondir.
Je préside aussi le PETR du nord de l'Yonne. Je crois beaucoup à la coopération territoriale, avec la conviction que l'on peut demain faire ensemble ce que l'on n'est plus capable aujourd'hui de faire isolément. Tel est l'enjeu du territoire de projet que constitue le PETR, au sein duquel on se partage des ressources sur la GEMAPI, pour le plan climat, air, énergie territorial, pour le SCoT, autant de sujets que notre communauté de communes ne pourrait porter seule. Nous sommes aussi devenus des experts de la chasse aux subventions. Nous avons un rond de serviette à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et nous sommes régulièrement reçus par le préfet pour obtenir quelques subsides ici et là. Nous sommes des professionnels du CPER avec la région Bourgogne et avons obtenu une petite ligne de crédit du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNA2D).
Joigny a une spécificité : compte tenu de notre histoire, nous avons la conviction que nous ne pouvons compter sur personne d'autre que sur nous-mêmes pour nous redresser. Peut-être suis-je aussi influencé par ma propre expérience, pour avoir grandi dans un village de 350 habitants où il n'y avait aucune ingénierie. J'ai toujours vu mes parents (non élus) s'investir dans le village pour organiser et conduire à peu près tous les projets qui ont vu le jour dans ce village.
J'ai dit aux Joviniens que je n'avais pas les moyens de payer des expertises mais en voyant leurs profils, parfois extrêmement pointus et très variés, je leur ai demandé s'ils accepteraient d'aider la collectivité. L'Yonne n'est pas un département très en avance dans le déploiement du très haut débit mais nous avons réuni des habitants de la ville qui avaient cette expertise en leur proposant de créer une société coopérative d'intérêt collectif pour déployer le haut débit par nous-mêmes. Ce dispositif existe depuis six ans. Parti de Joigny, il couvre aujourd'hui les deux tiers du département. Nous avons relié 200 mégaoctets en symétrique, par les voies hertziennes. C'est une initiative strictement citoyenne et nous avons multiplié les exemples de cette démarche, sur de nombreux sujets, en prenant acte du fait que la ville n'aurait de toute façon pas les moyens de s'offrir des ingénieries.
M. Jean DUMONTEIL, modérateur
C'est de l'ingénierie participative.
M. Nicolas SORET
Exactement.
J'entendais Mme Guérin, animée par une très belle énergie, évoquer la création d'un tiers lieu. Nous avons fait la même chose. C'est le bouillon de la ville et de la communauté de communes, à l'image d'une place de la ville que j'ai nommée « place aux idées neuves ». C'est l'imagination au pouvoir. J'ai beaucoup aimé aussi l'idée consistant à lancer la balle le plus loin possible, pour voir après ce que cela donne. Je dis toujours aux habitants que mon seul savoir-faire est l'ingénierie publique. Je n'ai pas leur savoir technique mais s'il existe une ligne d'aide permettant de les aider, je saurai la trouver.
Cela a fonctionné et Joigny, qui a une histoire tout de même assez sombre, ces dernières années, est en train de se redresser. J'aurais pu parler de ce que nous avons fait en matière d'ingénierie culturelle. Ces rues commerçantes qui se sont peu à peu dépeuplées de leurs commerces depuis les années 70, il en existe dans toutes les petites et moyennes villes de France. Nous avons décidé d'acheter les bâtiments pour y installer des artistes. Nous en avons installé deux. Cela a fait boule de neige. Aujourd'hui, ils sont trente. Nous avons ainsi créé une « rue des artistes » à Joigny, toujours en s'appuyant sur des initiatives citoyennes.
M. Jean DUMONTEIL, modérateur
Allons maintenant en Thiérache avec Thierry Verdavaine.
M. Thierry VERDAVAINE
La Thiérache, qui regroupe 160 communes et quatre communautés de communes, compte 75 000 habitants, aux confins de la Picardie et en frontière de la Belgique. Nous sommes désormais, redécoupage administratif oblige, au milieu des Hauts-de-France. Notre paysage est fait d'herbages, de bocages et de sites économiques qui ont souffert. L'agriculture y est encore forte mais connaît des difficultés. En réalité, il faut distinguer la Thiérache du Nord, la Thiérache Ardennaise et une Thiérache belge, qui a l'avantage d'avoir la bière de Chimay, alors que nous avons le maroilles, ce qui donne naissance à de belles associations. Tout ceci forme la Grande Thiérache. La Thiérache et les Thiérachiens étant attachants, nous avons trouvé un slogan, avec notre office de tourisme intercommunautaire : « la Thiérache, on s'y attache ! ».
Nous avons conçu l'ingénierie au service du développement de notre territoire, en constatant que l'ingénierie technique, ou de gestion, existait au sein des communautés de communes (assainissement, déchets, gestion de services publics, piscines, etc.). L'échelle pertinente est bien la communauté de communes.
Il n'en est pas de même en matière d'ingénierie stratégique ou de projet : le périmètre pertinent est alors celui du projet de territoire. On nous demande de mutualiser nos moyens mais nous n'avons aucune ressource à mutualiser car les communautés de communes sont dépourvues d'ingénierie stratégique ou d'ingénierie territoriale de projet (mis à part la possibilité, pour le directeur, de consacrer 10 % de son temps à cette réflexion). Il fallait donc la créer et c'est ce que nous avons fait, à partir de compétences thématiques (un service habitat, un service environnement, la gouvernance alimentaire, le tourisme, le développement rural). Chaque fois, nous recrutons un « animateur », qui a pour rôle de donner de la vie à un territoire, avec un pilotage assuré par l'ensemble des directeurs des communautés de communes, d'une part, et par les présidents des communautés de communes et le président du pays pour le pilotage politique d'autre part.
Le projet doit bien sûr se construire avec la société civile. Nous avons ce souci permanent de co-construction, de même que celui de l'évaluation des politiques publiques. Nous avons été retenus, grâce à l'ANPP, pour la création d'un indice participatif de bien-être. Il faut demander aux habitants si les projets améliorent leur bonheur de vivre en Thiérache, en leur fournissant une boîte à outils évaluative, et dans un cadre contractuel : pour financer notre ingénierie stratégique, chaque année, nous signons une convention avec les communautés de communes, lesquelles financent les postes nécessaires en matière d'ingénierie.
Nous avons tout de même quatre contrariétés :
- en premier lieu, le contrôle de légalité doit s'adapter. Chaque fois que je recrute un animateur ou un chargé de mission, celui-ci doit détenir des compétences spécifiques (adaptabilité, capacité de mobilisation des acteurs, travail sur le terrain) et nous recevons une lettre du contrôle de légalité qui se demande si nous ne payons pas trop cher les compétences en question. Il faut bien rémunérer les personnes à la hauteur des compétences que l'on attend d'eux. Le contrôle de légalité nous demande également si nous n'aurions pu trouver un titulaire de la fonction publique. Nous devons alors démontrer que nous avons cherché ce profil en vain ;
- en deuxième lieu, la mutualisation nécessite des moyens financiers qui soient pérennes. Nous aussi allons à la chasse aux aides, en allant chercher une part de financement dans le programme LEADER, un autre dans le programme de transition écologique solidaire ou encore dans l'accord-cadre passé avec les Hauts-de-France. Il est évident que consacrer tout ce temps à l'animation serait plus profitable au territoire ;
- en troisième lieu, l'important de l'ingénierie doit être comprise par tous, y compris par l'État, ce qui n'est pas toujours le cas. Je fais un parallèle avec les contrats de ville. En milieu urbain, le programme 147 permet de financer des actions ou votre ingénierie. C'est ce qui s'appelait, un temps, les équipes de maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale. Dans le contexte des contrats de ruralité, on nous a expliqué que ce n'était pas possible. Nous méritons quand même que ce qui est possible dans les banlieues le soit dans les campagnes ;
- enfin, la pertinence des PETR doit être réaffirmée par l'État. Chaque fois qu'une nouvelle contractualisation est possible, il faut refaire le diagnostic, redéfinir les orientations stratégiques, etc. In fine , le pacte de Sambre-Avesnois-Thiérache pour la réussite de la Sambre, de l'Avesnois et de la Thiérache constitue une belle mécanique, permettant la mobilisation des services de l'État et de la région. On demande au PETR du Pays de Thiérache de sortir des fiches en quinze jours, pour le mardi midi. Nous avons transmis nos fiches le mardi à midi quinze et elles ont été rejetées. Nous ne figurons donc pas parmi les signataires du Pacte Sambre-Avesnois-Thiérache. Seules les communes, qui ont une fiscalité propre, y sont admises. C'est nier le travail que nous avions réalisé.
M. Jean DUMONTEIL, modérateur
Il faut donc consolider les PETR.
M. Thierry VERDAVAINE
Absolument.
Nous avions aussi, en Picardie, l'habitude du développement endogène, par la mobilisation du fonds de développement local, des associations, de la société civile, autour d'un projet de territoire. Dans le Nord-Pas-de-Calais, la vision du développement était tout à fait différente, centrée sur la complémentarité villes-campagne et la vision du ruissellement. Il faut de la complémentarité entre les villes et les campagnes mais nous avons vu arriver des cartes avec des régions interstitielles ou intermédiaires. C'est le devenir qui était réservé à la Thiérache. Cela nous a fait hérisser le poil. Nous croyons dans le développement endogène. Nous avons une capacité à nous organiser et à réaliser notre potentiel de développement.
M. Jean DUMONTEIL, modérateur
Terminons par un témoignage issu du département de la Corrèze, que vous présidez, Pascal Coste.
M. Pascal COSTE
Je voudrais remercier les organisateurs de cette rencontre d'avoir pensé aux départements, même si ce fut sur le tard - ce dont nous avons une certaine habitude. Il faudrait aujourd'hui demander aux maires quelle motivation leur reste après la perte de leurs compétences successives. Même si le développement doit être plus harmonieux, il est parfois mis à mal par ces pertes de compétences et par cet exercice « supra » qui a apporté des charges supplémentaires sans toujours apporter une solution concrète aux problèmes.
En milieu rural, nos concitoyens raisonnent encore à partir du département et de la commune, même si on essaie de leur faire croire qu'il n'y a plus que la région et l'Europe sur Terre. Les élus communaux sont peut-être les premiers lanceurs d'alerte et ont un rôle social et d'aménageur important. Il en est de même des départements, qui portent aujourd'hui une grande part d'ingénierie.
Thierry Verdavaine constatait à l'instant que l'État recule, ce qui est dramatique. Le peu qu'il reste, dans ce mouvement, s'apparente à des fonctions de contrôleurs des travaux finis. Nous n'avons plus besoin du contrôle de légalité ni d'opportunité. Je vois mal avec quelle légitimité un préfet me ferait remarquer que nous payons trop cher tel ou tel contrat. Je pourrais lui demander, en revanche, ce qui a été fait en termes d'ingénierie en matière d'adduction d'eau ou en matière d'environnement. Aujourd'hui, l'État, y compris au sein de nos départements, n'a plus de poids sur sa propre administration. Quel poids a un préfet sur une ARS ou sur la Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) ? Je ne m'éloigne guère du sujet, car l'ingénierie se trouvait bel et bien au sein de la Direction départementale de l'équipement (DDE) ou de la Direction départementale des territoires (DDT). Si nous n'avons pas de capacité à nous organiser à une échelle supérieure pour retrouver ces services « supra », ces compétences vont disparaître. C'est plus encore le cas dans les territoires ruraux : les communes et les intercommunalités qui témoignent aujourd'hui montrent bien à quel point il est difficile de dégager des moyens en faveur de l'ingénierie.
Nous étions, il y a quelques jours encore, en conférence des territoires (laquelle regroupe les intercommunalités et les départements), avec pour thème central celui de l'ingénierie afin de savoir quelle ingénierie proposer aux élus qui vont sortir des urnes, car ils auront besoin d'accompagnement.
C'est un peu ce que j'entends à propos du pacte rural, à ceci près que celui-ci n'a de rural que le nom. C'est une grande plaisanterie. Il comporte 200 mesures qui sont presque toutes de portée générale. Le contrat de réciprocité ne s'adresse pas aux ruraux et le principe de réciprocité suppose d'abord d'identifier les meilleurs éléments d'un territoire (par exemple un directeur général ayant une compétence particulière dans tel ou tel domaine). Il faut ensuite identifier les besoins et investir sur ces personnes. Nous sommes tous très forts pour dresser des constats de misérabilisme mais sommes-nous prêts à mutualiser l'ingénierie ou le « petit plus » dont chacun dispose sur son territoire ?
M. Jean DUMONTEIL, modérateur
Cela signifie-t-il la nécessité, pour les départements et les agences techniques départementales, de travailler autrement ?
M. Pascal COSTE
Ce n'est pas le sujet. Où trouver les compétences qui existent en matière d'ingénierie et comment les utiliser ? Le département n'est pas seulement indispensable sur le plan social. Il l'est aussi sur le plan de l'égalité territoriale. Il doit permettre de valoriser les compétences qui existent sur le terrain.
En 2015, la loi NOTRe a entraîné une perte de compétences économiques. Il a fallu dissoudre des agences. Dès 2015, nous l'avons fait pour sectoriser le département et désigner des chefs de projet. Ceux-ci ont désormais une compétence horizontale sur les autres services (ce qui n'est pas simple à mettre en place), en liaison directe, le cas échéant, avec le directeur général ou le cabinet, afin que les choses avancent. Nous avons besoin de tels acteurs qui permettent d'aborder certains sujets de façon horizontale, y compris avec l'État et la région. Chacun peut, en fonction de ses prérogatives, rassembler les compétences de la région, voire de l'État lorsqu'elles existent, jusqu'aux communes. Cette fonction de catalyseur est devenue indispensable pour mobiliser l'intelligence qui existe localement.
Les contrats de réciprocité ne relèvent pas, à mes yeux, de la théorie du ruissellement. J'étais récemment présent, lors d'un colloque, aux côtés de la vice-présidente du Grand Bordeaux chargée des questions de transition écologique. Nous sommes le seul département à avoir créé un contrat de transition écologique, à travers de multiples axes. Lorsque nous exprimons ce que nous faisons en la matière, il s'avère que c'est exactement la même démarche que celle conduite par l'agglomération de Bordeaux. Sans parler de ruissellement ni de rapports d'infériorité ou de supériorité avec les métropoles, nous sommes capables de recréer des passerelles permettant d'initier des mutualisations.
Un certain nombre de petits départements du Massif central (Lozère, Aveyron, Haute-Loire, Creuse) réfléchissent actuellement à la création d'une entente afin de mutualiser des services et des compétences qui soient à la hauteur de nos besoins.
Il est urgent de supprimer le statut de la fonction publique.
M. Jean DUMONTEIL, modérateur
La loi Dussopt va vous offrir des possibilités nouvelles.
M. Pascal COSTE
La loi Dussopt n'est rien. Je dois pouvoir embaucher en CDI à n'importe quel niveau. J'ai besoin d'une compétence pour travailler sur un sujet déterminé. Je dois pouvoir rémunérer cette compétence, que la personne soit fonctionnaire ou non. Ce peut être pour trois mois ou pour cinq ou six ans.
Nous devons prendre le taureau de la ruralité par les cornes. Tout le monde a fait son rapport et aujourd'hui, chacun écrit son livre sur le sujet - j'y ai d'ailleurs songé. Au total, la fracture s'accentue. Si nous ne sommes pas capables de prendre deux ou trois mesures pour faire en sorte que la ruralité existe, et de moduler, dans la prochaine réforme institutionnelle, les critères de population par des critères de surface, nous serons dans une impasse. Est-il normal que trois communes, dans une communauté de communes, aient le pouvoir absolu sur quarante autres ? C'est inadmissible.
« L'artificialisation zéro » signifie le gel des communes pour celles qui n'ont pas de friche. Il faut cependant définir des critères, dans la même logique, en ce qui concerne l'énergie et l'eau. Si l'on impose, par exemple à Bordeaux, de ne plus jamais dépasser son niveau actuel de consommation d'énergie, cela veut dire que l'usine de Thales souhaitant s'y implanter devra peut-être revoir son projet pour s'implanter dans un territoire où le niveau de consommation d'énergie permet d'envisager un tel projet. Peut-être serons-nous capables de réintroduire, dans le territoire où cette usine va créer 2 000 emplois, des mobilités douces, de créer une liaison avec tel quartier enclavé, etc. C'est cela, l'aménagement du territoire. Nous menons un combat sur ce sujet de l'artificialisation car nous sommes capables de conserver des terres agricoles tout en travaillant à notre développement.
M. Jean DUMONTEIL, modérateur
Monsieur le président de la table ronde, pour en rester à l'ingénierie, qui était le sujet de cette séquence, nous voyons se dessiner des modèles différents.
M. Bernard DELCROS
Je retiens quelques propositions concrètes car tel est bien l'objet de ce colloque. L'importance de l'ingénierie ne fait aucun doute. L'idée d'adaptation de la réglementation me paraît intéressante. La loi Dussopt porte un certain nombre d'assouplissements et nous pouvons nous saisir de ces possibilités.
Aucune règle générale ne se dégage en matière d'échelle. Ce sera, ici, le PETR, ailleurs l'intercommunalité. Il ne faut pas, en matière d'ingénierie, définir d'échelle a priori. Il faut s'adapter à la réalité des territoires et à la volonté des élus locaux.
En matière de financement, je partage le propos de Thierry Verdavaine : il faut des financements fléchés. Dans le modèle actuel, nous finissons par trouver des financements mais on y consacre beaucoup de temps et d'énergie. Il faut qu'il existe des financements fléchés vers l'ingénierie. C'est vrai à travers le programme 147 pour les contrats de ville. Cela pourrait être vrai pour les contrats de ruralité. Il était d'ailleurs question, en 2017, de flécher les crédits sur le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), qui permet de financer de l'ingénierie et des dépenses immatérielles. Cela pourrait passer par une revalorisation de l'enveloppe du FNADT.
Je suis d'accord, enfin, avec l'idée selon laquelle il faut sortir du seul critère attaché au nombre d'habitants, pour les dotations comme pour d'autres éléments.
M. Jean DUMONTEIL, modérateur
Merci à tous.