II. L'ACCÈS À LA CULTURE DANS LES TERRITOIRES : LA LUTTE CONTRE LES INÉGALITÉS TERRITORIALES POUR APPROFONDIR LA DÉMOCRATISATION CULTURELLE
A. VEILLER AU NIVEAU NATIONAL À L'ÉQUITÉ TERRITORIALE
1. Des inégalités territoriales persistantes
Les polémiques récentes autour de la notion de « zones blanches de la culture » ont contribué à attirer de nouveau l'attention sur la question des inégalités territoriales en matière d'accès à la culture. Si l'expression de « zone blanche » est évidemment abusive, en ce qu'elle laisse faussement à croire que certains territoires seraient dépourvus de culture, il est vrai que certains territoires sont plus enclavés que d'autres ou possèdent moins de ressources culturelles et de moyens.
Les efforts réalisés par l'État et les collectivités territoriales ces cinquante dernières années ont permis d'améliorer le maillage culturel du territoire. La France est aujourd'hui relativement bien pourvue en termes d'équipements culturels de proximité : leur implantation s'étend au-delà des grands pôles urbains et des zones régionales.
La situation diffère néanmoins selon la nature des équipements culturels . Autant le réseau des lieux de lecture publique, bibliothèques et médiathèques, de même que les écoles de musique, sont assez bien répartis sur l'ensemble des territoires de vie, y compris dans les zones rurales et périurbaines, autant les lieux de création et de diffusion du spectacle vivant (théâtres, salles de spectacle et de concert) sont principalement concentrés en Ile-de-France (31 %) et dans les grands centres urbains. Les inégalités sont encore plus fortes s'agissant des conservatoires de musique, de danse et d'art dramatique et surtout des établissements d'enseignement supérieur dans le domaine de la culture, majoritairement présents à Paris et en Ile-de-France et dans les métropoles régionales. Les cinémas et les lieux d'exposition sont plus équitablement répartis, même s'ils restent très majoritaires dans les aires urbaines.
La cartographie révèle également que certaines zones du territoire restent encore très largement sous-dotées, avec moins d'un équipement culturel pour 10 000 habitants . En 2015, le ministère de la culture avait identifié 86 bassins de vie concernés par cette situation, dont la moitié étaient situés dans huit départements : quatre départements métropolitains (l'Eure, le Loiret, la Moselle et les Vosges) et quatre départements d'outre-mer (la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et la Réunion), auxquels il conviendrait d'ajouter Mayotte, qui ne dispose d'aucun lieu de visite ou de création et de diffusion du spectacle vivant ni d'aucun établissement d'enseignement artistique et culturel recensé par le ministère de la culture.
Nombre d'équipements culturels par territoire de vie en France en 2016
Source : DEPS, Ministère de la culture, 2018
Ces bassins de vie identifiés comme prioritaires devaient faire l'objet d'une action particulière du ministère de la culture dans le cadre du plan « Culture près de chez vous ». Lancé en mars 2018, il a finalement été abandonné, malgré la poursuite du déploiement des « Micro-Folies ». Il avait en effet fait l'objet de vives critiques peu après avoir été dévoilé, en raison de son caractère centralisateur, qui témoignait d'une absence de reconnaissance du travail mené par les acteurs culturels dans les territoires. Il faut dire que l'action culturelle au niveau local ne saurait être réduite à la présence d'équipements culturels labellisés.
Il n'en demeure pas moins qu'au-delà même des réalités statistiques, la perception des inégalités culturelles reste importante dans notre pays. Dans une étude 1 ( * ) réalisée par le ministère de la culture en 2015, la moitié des personnes interrogées estimaient que les inégalités culturelles étaient fortes et se seraient accrues au cours des dernières années. C'est dire le poids des attentes des Français à l'égard d'une action des pouvoirs publics en matière de réduction des inégalités territoriales.
La perception des inégalités culturelles
2. Un rôle clé pour l'État
La réduction des inégalités territoriales dans l'accès à la culture est un sujet qui ne peut être du seul ressort des collectivités territoriales . Des mécanismes de péréquation sont indispensables, ce qui suppose au préalable, pour les mettre correctement en oeuvre, de disposer d'une connaissance approfondie de la situation de l'ensemble des territoires, ainsi que d'une vision stratégique globale. C'est l'une des raisons qui explique la vivacité des craintes autour d'un désengagement progressif de l'État en matière culturelle. L'État ne peut pas se décharger sur les collectivités territoriales sans compromettre l'objectif d'égalité d'accès à la culture . Il apparaît même essentiel qu'il conforte son action dans cette direction.
Les auditions ont révélé de fortes attentes à l'égard du ministère de la culture. L'État n'est certes plus en capacité de tout faire. L'intervention des collectivités territoriales est désormais essentielle pour soutenir les initiatives nouvelles et la création émergente et favoriser le dynamisme de la vie culturelle. Mais, l'État doit conserver plusieurs rôles :
- celui de stratège , en définissant les grandes lignes directrices,
- celui de locomotive , en donnant l'impulsion,
- celui de vigie , en évaluant les résultats des politiques mises en oeuvre par l'ensemble des collectivités publiques,
- et celui de conseil en créant un échange permanent entre les politiques culturelles nationales et locales. L'État doit mieux prendre en compte, dans sa vision du territoire, le maillage fin des politiques portées par les collectivités territoriales.
Ces quatre missions sont indispensables pour garantir la préservation de l'égalité territoriale. Leur exercice requiert, par exemple, de sa part de veiller à une répartition équitable de ses crédits pour corriger les déséquilibres territoriaux, de conserver entre les mains de l'administration centrale la gestion des politiques structurantes pour la création artistique, ou encore de garantir la qualité de la formation des enseignants intervenant en matière artistique et culturelle.
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Préconisation : conforter l'État dans son rôle de garant de l'égalité territoriale et recentrer les missions de l'administration centrale du ministère de la culture autour de l'élaboration des grandes lignes directrices et de l'évaluation des politiques publiques. |
a) Raffermir la capacité d'observation du ministère de la culture
Seule une observation centralisée au niveau national peut permettre de juger en toute objectivité du niveau des inégalités territoriales. Même si le ministère de la culture a entrepris des efforts pour mieux évaluer les inégalités territoriales en matière d'accès à la culture avec, depuis 2017, la publication annuelle d'un « Atlas régional de la culture », les données qui y sont présentées sont relativement anciennes - l'Atlas publié en 2018 se fonde sur des chiffres de 2016 -, mais également partielles et exclusivement quantitatives.
Le ministère de la culture paraît d'ailleurs conscient de cette difficulté, puisqu'il est, par exemple, précisé dans l'atlas que « les équipements et les lieux culturels pris en compte sont essentiellement publics, à l'exception des cinémas et des théâtres privés, qui peuvent toutefois faire l'objet de soutiens publics. (...) Ces équipements ne reflètent qu'un aspect de la vie culturelle locale comme nationale et c'est avant tout la traduction concrète de l'investissement public qui se trouve illustrée dans cette cartographie ». Beaucoup d'initiatives culturelles conduites dans les territoires passent encore sous le radar du ministère , qui prend principalement en compte les équipements, et notamment les structures disposant d'un label national. À titre d'exemple, les festivals , qui constituent des événements majeurs de la vie culturelle locale, en particulier dans les territoires ruraux, ne sont pas pris en compte dans cet atlas.
Le manque de données précises sur ce qui constitue la culture dans les territoires fragilise la capacité de notre pays à évaluer correctement les politiques publiques mises en oeuvre et, par conséquent, à les adapter . Il est vrai qu'il existe, depuis 1989, en France un observatoire des politiques culturelles, organisme national mis en place à l'initiative du ministère de la culture et de l'institut d'études politiques de Grenoble. Il est chargé de réaliser des études, des séminaires de rencontres, d'informations et de formations continues pour éclairer les professionnels de la culture et les élus sur les problématiques culturelles. Ses moyens ne lui permettent cependant pas de réaliser cette mission d'inventaire qui serait pourtant fondamentale. Son étude sur les dépenses culturelles des collectivités territoriales pour la période 2016-2018 se fonde sur les réponses de 180 collectivités territoriales (11 régions, 49 départements, 88 communes et 32 intercommunalités, dont 6 métropoles) et ses conclusions sont donc réalisées sur la base de l'extrapolation.
Le ministère de la culture paraît aujourd'hui le plus à même de pouvoir assurer cette observation centralisée, ce qui suppose de charger les DRAC sur le terrain d'approfondir leur connaissance et de recueillir davantage de données, y compris qualitatives par le biais d'enquêtes, pour mieux apprécier la réalité de la culture dans les territoires, identifier les différents dispositifs mis en place par les collectivités territoriales et les écarts qui peuvent exister entre les différentes zones géographiques. Des partenariats avec les pôles ressources pourraient être établis à cette fin.
Ce travail pourrait être l'occasion d'identifier un certain nombre de bonnes pratiques, qui pourraient être ensuite promues afin de faciliter leur exportation dans d'autres territoires. La mise en place d'une plateforme de bonnes pratiques pourrait constituer un instrument utile à mettre à la disposition des élus désireux d'accroître leur action dans le champ culturel.
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Préconisation : raffermir la capacité d'observation du ministère de la culture en assurant le recueil de données récentes, complètes et également qualitatives et développer une plateforme recensant les bonnes pratiques observées sur le territoire en lien avec les collectivités territoriales. |
b) Veiller à une répartition équilibrée des crédits sur le territoire
La question de la répartition des crédits alloués à la culture entre les territoires revêt un enjeu majeur, d'une part, pour réduire les inégalités territoriales qui existent aujourd'hui et, d'autre part, pour éviter que les écarts ne puissent encore se creuser .
Les déséquilibres budgétaires existants n'ont pas été, à ce stade, compensés par la mise en place des régions élargies . L'analyse des dépenses culturelles régionalisées en euros par habitant de l'État, d'une part, et des collectivités territoriales d'autre part, révèle que plusieurs régions cumulent des niveaux de dépenses élevés de la part de l'ensemble des collectivités publiques (Ile-de-France, Provence-Alpes-Côte d'Azur) et d'autres des niveaux de dépenses faibles (Martinique, Mayotte), invitant à affiner les mécanismes de péréquation .
Le cas de l'Ile-de-France , qui concentre l'essentiel des opérateurs nationaux, est évidemment particulier. Il s'agit de la seule région dans laquelle les dépenses culturelles du ministère de la culture excèdent celles des collectivités territoriales. Les dépenses culturelles du ministère de la culture sont près de dix fois supérieures dans cette région à la moyenne nationale (202 € par habitant en 2016, contre 21,5 € en moyenne pour les autres régions). S'il paraît essentiel que la France dispose de grands établissements contribuant à son attractivité internationale et à son rayonnement culturel, il est plus surprenant que la part des crédits de la mission « Culture » versés au territoire francilien se soit encore accentuée au cours des dernières années.
Part des crédits de la mission
« Culture » versés
sur le territoire francilien,
tous crédits confondus
Part des crédits de la mission
« Culture » versés
sur le territoire francilien,
hors crédits opérateurs
Ces chiffres ne doivent pas masquer les fortes disparités qui subsistent en matière d'équipements culturels au sein même de la région Ile-de-France . La part des crédits déconcentrés parmi ces dépenses y est très faible (6 %), ce qui ne permet pas de combler ces inégalités en matière d'accès à la culture. Ces crédits sont en effet destinés à 70 % aux opérateurs.
Des efforts restent donc nécessaires pour mieux répartir les crédits de l'État entre les différents territoires afin d'éviter le décrochage de certains d'entre eux. Ce souci semble avoir été partiellement pris en compte en ce qui concerne les crédits déconcentrés , avec un montant de dépenses par habitant généralement supérieur en faveur des régions dans lesquelles la dépense agrégée des collectivités territoriales est la plus faible. Toutefois, les crédits déconcentrés, qui représentent 76 % des dépenses d'intervention du ministère de la culture, ne pèsent que pour 25 % du total de ses dépenses.
Cet effort doit donc être encore poursuivi pour ne pas laisser subsister de telles disparités entre les territoires. Les dépenses culturelles de l'État ne modifient aujourd'hui qu'à la marge le classement des régions en fonction du niveau de la dépense des collectivités territoriale en euros par habitant et ont même pour effet d' accroître les disparités , avec un écart-type passant de 17,3 € à 58,2 €. L'écart-type est en revanche réduit à 15,8 € si l'on exclut la région Ile-de-France.
Le niveau des dépenses culturelles des
collectivités publiques
en euro par habitant en 2016
La situation des départements, régions et collectivités d'outre-mer mérite une attention particulière au regard de la fracture actuelle entre ces collectivités et les régions métropolitaines. Le niveau des dépenses culturelles de l'État y demeure faible, alors même que les outre-mer enregistrent déjà un retard important en termes d'équipements culturels par rapport aux autres régions.
Principaux équipements culturels
dans les
départements et régions d'outre-mer en 2016
Nombre d'équipements culturels par territoire de vie en 2016
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Préconisation : Veiller à une répartition plus équilibrée des crédits de l'État sur le territoire, avec une attention accrue à porter à la situation particulière des départements, régions et collectivités d'outre-mer. |
c) Mettre en oeuvre des politiques de démocratisation culturelle permettant de réduire l'écart entre, d'un côté, les personnes et, de l'autre, les créations et les artistes
Si elle reste indispensable, la présence d'équipements culturels n'est pas une condition suffisante pour garantir l'accès à la culture. Nombreux sont ceux qui, aujourd'hui, n'osent toujours pas franchir la porte d'un établissement culturel, quand bien même il serait situé à proximité de leur lieu de vie. C'est ce qui explique l'importance de poursuivre la politique d'éducation artistique et culturelle (EAC) et de développer davantage la médiation culturelle pour contribuer à faire tomber les barrières qui font aujourd'hui obstacle à la culture.
Pour renouveler l'approche en matière de démocratisation culturelle, le Gouvernement met aujourd'hui l'accent sur deux nouveaux instruments : le Pass culture, qui vise à offrir aux jeunes une enveloppe de 500 euros pour leurs dépenses culturelles l'année de leurs 18 ans, et les Micro-Folies, qui ont vocation à devenir un vaste réseau de musées numériques de proximité.
Cependant, outre la question de leur coût pour l'État et les collectivités territoriales, ces deux dispositifs apparaissent comme des réponses, au mieux, respectivement ponctuelle et partielle à l'enjeu d'accès à la culture , puisque le Pass culture ne vise qu'une seule tranche d'âge et les Micro-Folies ne couvrent que certains territoires. La commission de la culture, de l'éducation et de la communication avait d'ailleurs alerté, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2020 2 ( * ) , sur les dangers de concentrer les efforts sur ces deux seuls instruments, au détriment de la politique d'EAC et du soutien à l'irrigation culturelle des territoires.
Ces politiques nécessitent encore d'être approfondies pour en améliorer l'efficacité et en renforcer la cohérence. Dans le domaine de l'éducation artistique et culturelle, l'engagement du ministère de l'éducation nationale et de ses personnels, aux côtés du ministère de la culture, des collectivités territoriales et des acteurs culturels, reste ainsi une clé pour permettre d'atteindre l'objectif du 100 % EAC. La formation des intervenants de l'EAC, les modalités de recours à des artistes et le caractère attractif et ludique de l'enseignement dispensé constituent des problématiques majeures.
Il est essentiel que ce qui constitue le socle de nos politiques de démocratisation culturelle , en particulier l'éducation artistique et culturelle, mais aussi l'accompagnement des bibliothèques et des écoles de musique, la formation de médiateurs, ne soit pas abandonné à leur profit.
Cette remarque ne fait pas obstacle à expérimenter de nouvelles approches au sein même de ces politiques traditionnelles. La diffusion de la culture par le biais du numérique reste un moyen de pallier le déficit d'accès aux oeuvres majeures. De même, l'ouverture de l'éducation artistique et culturelle aux pratiques modernes et aux arts ludiques (bande dessinée, jeu vidéo, animation) pourrait constituer, pour les jeunes, une porte d'accès à d'autres formes d'art en valorisant les caractéristiques artistiques de cette industrie culturelle et créative.
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Préconisation : ne pas renoncer au socle traditionnel des politiques en matière de démocratisation culturelle qui touchent le plus grand nombre dans les territoires. |
Les initiatives qui contribuent à faire venir les oeuvres et les artistes dans les territoires mériteraient également d'être davantage soutenues dans une optique de désenclavement.
L'un des axes du plan « Culture près de chez vous » portait d'ailleurs sur le développement des initiatives itinérantes . Mais il visait essentiellement à faciliter la circulation des oeuvres des grands établissements nationaux et des structures labellisées. Il ne prenait pas en considération les actions mises en place sur le terrain par de nombreuses associations dans tous les domaines de la culture (cinéma, livres, musique, théâtre...) et le savoir-faire qu'elles ont acquis pour favoriser l'expression artistique de la population en encourageant la participation du public au-delà de la simple diffusion des oeuvres.
Ces dispositifs font l'objet d'un soutien timide de l'État, dans la mesure où les structures labellisées ont déjà l'obligation de développer des actions « hors les murs » dans leurs cahiers des charges. Il conviendrait d'ailleurs d' encourager les labels, par le biais de leurs contrats d'objectifs et de moyens, à accroître encore la diversité de leurs actions territoriales par l'inscription de clauses de solidarité, notamment vis-à-vis du territoire d'implantation (jumelages collaboratifs, résidences d'artistes, diffusion de spectacles ou d'expositions « hors les murs » sur l'ensemble du territoire d'implantation de la structure labellisée ou même sur un territoire distinct dans le cadre de tournées ou de partenariats, diffusion dans l'espace public...). Développer les actions « hors les murs » des structures labellisées exige cependant de veiller à l'adéquation des moyens qui leur sont alloués par l'État.
Les offres proposées par les structures strictement itinérantes sont pourtant complémentaires de celles des labels, puisqu'elles reposent sur des projets adaptés à la demande des territoires qui les ont sollicités et s'attachent souvent davantage à créer des liens avec les territoires et les populations par le biais d'ateliers de création et de pratique artistiques. C'est la raison pour laquelle elles mériteraient d'être à la fois mieux identifiées, valorisées et accompagnées , d'autant qu'elles jouent un rôle particulier dans les zones les plus faiblement dotées en équipements culturels - zones rurales et périurbaines notamment.
La promotion des résidences d'artistes apparaît comme un second axe à encourager. Ce dispositif constitue un vecteur de soutien à la fois à la création artistique et à la démocratisation culturelle. En effet, l'implantation d'une résidence peut permettre de corriger les inégalités territoriales d'accès à la culture dans les zones dans lesquelles la présence artistique apparaît plus faible. Elle permet de toucher des publics variés en fonction de son lieu d'implantation (établissement culturel, école, entreprise, milieu rural).
Comme le souligne l'inspection de la création artistique dans un rapport de mai 2019 consacré aux résidences d'artistes , celles-ci servent « à la fois un territoire (aménagement culturel et développement local), des structures (développement de la ressource artistique dans sa permanence autant que dans son renouvellement et dynamisation des équipes), des artistes (conditions matérielles indispensables à la création ou à la recherche, et notoriété) et des publics très variés selon les « situations » dont elles sont créatrices (élèves, étudiants, amateurs, salariés d'une entreprises, artistes, population d'un territoire...) ». Elle invite le ministère de la culture, dont elle juge la politique « trop pointilliste » et « atomisée », à renforcer la cohérence de son action et à amplifier son soutien à ce dispositif.
Enfin, le soutien aux structures alternatives , à l'image des tiers lieux et des ateliers de fabrique artistique, nécessiterait également d'être accru. Lieux d'échange et de co-création avec les habitants, ils sont des vecteurs de lien social et jouent un rôle croissant pour diffuser la création artistique et favoriser les pratiques artistiques, en particulier dans les territoires ruraux. Leur meilleure prise en compte par l'État se révèle nécessaire. Elle est aujourd'hui très modeste et concentrée exclusivement dans le champ du spectacle vivant, alors même que ces structures existent également dans le domaine des arts visuels. C'est dans cette optique également que doit être engagée une réflexion sur le soutien aux arts de la rue.
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Préconisation : développer les instruments permettant de faire venir la culture dans les territoires les plus enclavés. |
* 1 « Les inégalités culturelles. Qu'en pensent les Français ? » Culture études 2015-4, Département des études, de prospective et des statistiques, Ministère de la culture.
* 2 Rapport pour avis n° 145 (2019-2020) du 21 novembre 2019 de Mme Sylvie Robert, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication sur le projet de loi de finances pour 2020 .