C. DES INVESTISSEMENTS COÛTEUX À RÉALISER
1. Le fonds Barnier, levier financier à renforcer
La délégation s'était intéressée dans le cadre du premier volet de cette étude au fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) dit « fonds Barnier » 205 ( * ) . Elle avait alors formulé plusieurs recommandations sur les contours de ce fonds comme sur les modalités de sollicitation de celui-ci afin d'amplifier la prévention des risques dans les territoires.
Ce fonds est un outil pivot de la prévention des risques . La répartition des dépenses depuis 1995 est fournie en annexe par territoire et type d'action. Laure Tourjanski, cheffe de service des risques naturels et hydrauliques à la direction générale de la prévention des risques, indiquait 206 ( * ) à la délégation des exemples récents de mobilisation du fonds dans les outre-mer, avec la surveillance de la Soufrière en Guadeloupe ou le travail réalisé à Mayotte sur la crise sismique.
Différentes adaptations ont été réalisées à l'occasion de la loi de finances pour 2019 207 ( * ) . Comme le rappelle le ministère des outre-mer, ont ainsi été engagés :
- une augmentation du taux de subvention de 40 à 80 % pour les travaux de réduction de la vulnérabilité aux inondations des biens d'habitation dans le cadre des programme d'action de prévention des inondations (PAPI). Le soutien du fonds est ouvert à d'autres personnes que les seuls propriétaires des logements (utilisateurs) ;
- le relèvement du plafonnement des études et travaux de confortement des digues domaniales est assoupli - de 15 millions d'euros par an, il passe à 75 millions d'euros pour 5 ans.
Le ministère de la transition écologique indique 208 ( * ) avoir soutenu une « adaptation ciblée et rapide » des règles de mobilisation du Fonds de prévention des risques naturels majeurs pour « permettre de dynamiser le Plan séismes Antilles (PSA) et réduire le nombre de bâtiments vulnérables aux séismes » en renforçant le soutien pour les écoles, et en proposant un soutien ciblé sur des bâtiments de l'État utiles à la gestion de crise. La loi de finances pour 2019 a ainsi apporté les évolutions suivantes :
- le taux d'intervention du FPRNM applicable à la mise aux normes parasismiques des établissements scolaires passe de 50 % à 60 % ;
- le plafonnement annuel des travaux de mise aux normes parasismiques des services départementaux d'incendie et de secours et des habitations à loyer modéré est assoupli pour passer à 13 millions d'euros par an - contre 8 pour les SDIS et 5 pour les HLM auparavant ;
- le fonds Barnier peut dorénavant financer à hauteur de 50 % les études et travaux de préve ntion du risque sismique pour les immeubles domaniaux utiles à la gestion de crise ; cette mesure est plafonnée à 5 millions d'euros par an.
Les rapporteurs renouvellent leur préoccupation quant à une accélération de la mise en oeuvre des travaux relatifs à la prévention du risque sismique à travers le plan séisme Antilles .
Le fonds Barnier doit pouvoir prendre davantage en compte les contraintes des territoires ultramarins . La préfecture de Mayotte mettait ainsi en avant 209 ( * ) la nécessité de permettre :
- des taux d'aide plus élevés ;
- d`élargir à d'autres aléas (recul du trait de côte, dont subsidence) ;
- d'adapter les conditions d'éligibilité notamment pour la réduction de la vulnérabilité du bâti.
Les rapporteurs appellent à poursuivre la dynamique engagée pour une plus souple sollicitation du fonds Barnier , au service des particuliers, des collectivités et de l'État. Fonds de référence de la prévention des risques, le fonds Barnier doit être un outil toujours plus adapté aux situations des collectivités ultramarines dans lesquels il intervient. Enfin, face aux enjeux majeurs d'évolution des risques liés aux changements climatiques, les rapporteurs renouvellent la demande d'un déplafonnement des ressources voté en 2017.
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Recommandation n° 31 : Poursuivre l'assouplissement engagé du recours au fonds Barnier pour les collectivités ultramarines et revenir sur le plafonnement voté en 2017. |
2. Le « fonds vert » : faire d'une intention une réalité
a) Un dispositif dédié au Pacifique étendu à l'ensemble des territoires
(1) Le dispositif
L'actuel dispositif dit « équivalent fonds vert » a été initié en 2017 par le Gouvernement par le biais de l'Agence française de développement . Il comprend :
- d'une part, une subvention du ministère des outre-mer de 13 millions d'euros d'AE en 2017, puis de 21 millions d'euros d'AE en 2018 210 ( * ) destinée à bonifier (jusqu'à 220 points de base) le taux des prêts à impact environnemental des projets situés dans les collectivités françaises du Pacifique, dans la limite de 12 millions d'euros par prêt « atténuation et biodiversité » et 15 millions d'euros par prêt « adaptation au changement climatique » ;
- d'autre part, une subvention 800 000 euros en AE/CP issue des reliquats de la caisse d'investissement outre-mer afin de cofinancer l'assistance à maîtrise d'ouvrage des projets à impact environnemental dans le Pacifique. Pour l'appui aux projets situés dans les autres géographies ultramarines, une subvention supplémentaire de 2 millions d'euros a été allouée en 2018 211 ( * ).
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Atténuation et adaptation, les deux volets du PSP-Vert Le prêt au secteur public « vert » distingue deux volets : - « PSP-Vert atténuation » pour des prêts au secteur public visant l'atténuation des effets du changement climatique (biodiversité, efficacité et transition énergétiques, éco quartiers, aires protégées, création ou mise à niveau des infrastructures de transport). Sont concernés les projets qui concourent à l'atténuation lorsque les réductions d'émission de gaz à effet de serre qu'ils engendrent sont supérieures aux émissions de gaz à effet de serre qu'ils génèrent sur leur durée de vie ; - « PSP-Vert adaptation » pour des prêts au secteur public visant l'adaptation aux changements climatiques . Sont considérés comme concourant à l'adaptation, les projets (ou composantes de projets) permettant de limiter ou réduire la vulnérabilité des biens, personnes et écosystèmes aux conséquences des changements climatiques. |
Source : Réponses du ministère des outre-mer au questionnaire des rapporteurs
(2) Une extension réalisée en 2018
Initialement prévu pour les collectivités du Pacifique, le dispositif a été étendu à l'ensemble des territoires ultramarins, particulièrement l'ensemble des départements d'outre-mer et à Saint-Martin.
Le ministère des outre-mer précise que le PSP-Vert demeure un prêt à taux zéro (220 points de bonification minimum) et que les plafonds d'application du produit sont identiques entre atténuation et adaptation.
Aussi, le ministère des outre-mer souligne en 2018 la création d'une subvention de 2 millions d'euros pour le déploiement du volet assistance à maîtrise d'ouvrage de l'équivalent fonds vert dans les départements d'outre-mer et à Saint-Martin ;
b) Bilan financier du dispositif
L'exercice 2018 permet de dresser quelques grandes lignes du bilan du dispositif global relevées par le ministère des outre-mer, tous territoires confondus :
- les communes ont concentré le plus grand nombre de PSP-Vert avec 19 prêts bonifiés (73 % des concours) et 54 millions d'euros d'engagements (53 % du total des engagements) pour presque 10 millions d'euros de bonification. Les grandes collectivités et EPCI , principaux acteurs des politiques publiques environnementales sur leurs territoires, ont cumulé près de 43 millions d'euros d'engagements en PSP-Vert (42 % du total), pour 6 concours octroyés et 8,5 millions d'euros de bonification utilisée (46 % de l'enveloppe) ;
- un peu plus de 60 % des projets financés en PSP-Vert ont porté sur des investissements contribuant à l'atténuation du changement climatique ; 40 % des projets ont permis de financer des investissements d'adaptation , ou des projets mixtes cumulant adaptation, biodiversité et atténuation.
Pour ce qui est de la bonification des prêts au secteur public (PSP-Vert), le ministère des outre-mer indique qu'en 2018, les volumes d'engagement ont atteint 103 millions d'euros , dont 41 millions d'euros pour le Pacifique, et 62 millions d'euros pour les départements d'outre-mer. Le montant moyen des concours bonifiés en PSP-Vert était de 4 millions d'euros .
(1) Bilan de la mobilisation du dispositif dans le Pacifique
Le ministère des finances 212 ( * ) a pu indiquer à la délégation le bilan de la mobilisation de l'équivalent fonds vert dans les collectivités françaises du Pacifique pour 2017 et 2018.
(a) L'exercice 2017
Bilan du volet prêts bonifiés pour 2017
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Répartition par géographie |
Financement bonifié (en milliers d'euros) |
Nombre de concours |
AE consommées pour la bonification (en milliers d'euros) |
|
Nouvelle-Calédonie |
35 310 |
8 |
5 772 |
|
Polynésie française |
12 336 |
8 |
2 250 |
|
Wallis-et-Futuna |
0 |
0 |
0 |
|
Total |
47 676 |
16 |
8 022 |
Source : Réponses du ministère des finances au questionnaire des rapporteurs
Le ministère des finances indique que les communes ont concentré le plus grand nombre de financements dans ce cadre, avec huit prêts bonifiés pour un montant cumulé de 9 millions d'euros pour presque 2 millions d'euros de bonification . Cependant, en volume, ce sont toutefois les grandes collectivités (Nouméa, Province Nord, Collectivité de Polynésie française) qui ont été les principaux acteurs des politiques publiques environnementales sur leur territoire, avec un cumul de 25 millions d'euros pour trois concours octroyés et 4,5 millions d'euros de bonification utilisée (57 % de l'enveloppe).
Les investissements éligibles ont principalement porté sur des projets de résilience aux vulnérabilités climatiques des territoires : 40 % des montants engagés ont permis de financer la reconstruction et le renforcement d'infrastructures endommagées par la tempête tropicales Niko début 2017 en Polynésie française et des projets de résilience aux inondations et pluies tropicales du territoire de la Province Nord en Nouvelle-Calédonie.
27 % du volume des prêts ont concerné des projets de production d'énergies renouvelables : petites centrales hybrides en Polynésie, centrales éoliennes et photovoltaïque en Calédonie.
Enfin, deux prêts représentant 21 % du volume des prêts ont permis de financer des opérations d'aménagement urbain durable , des projets d'assainissement, de gestion des déchets, et d'écoconstruction.
Pour ce qui est du volet assistance à maitrise d'ouvrage de l'équivalent fonds vert, l'enveloppe a été mobilisée en 2017 à hauteur de 85 000 euros au profit de la Province Nord de Nouvelle-Calédonie pour le financement des plans climat énergie et prévention des risques climatiques.
(b) L'exercice 2018
Bilan du volet prêts bonifiés pour 2018
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Territoires du Pacifique |
Financement bonifié (en milliers d'euros) |
Nombre de concours |
AE consommées pour la bonification (en milliers d'euros) |
|
Nouvelle-Calédonie |
25 170 |
5 |
3 966 |
|
Polynésie française |
16 243 |
7 |
2 379 |
|
Wallis-et-Futuna |
0 |
0 |
0 |
|
Total |
41 413 |
12 |
6 345 |
Source : ministère des finances en réponse au questionnaire des rapporteurs.
Le ministère des finances observe qu'en 2018, le volume des prêts environnementaux reste relativement stable par rapport à 2017 , avec 41 millions d'euros contre 47 millions sur l'année précédente. Une progression significative des concours est notée en Polynésie française (+ 24 %), avec cependant une moindre consommation globale de bonification (6,3 millions d'euros contre 8 millions d'euros en 2017).
Les communes ont, durant cet exercice également, concentré le plus grand nombre et le volume le plus important de prêts : Nouméa ayant par exemple bénéficié d'un prêt de 12 millions d'euros dans le cadre de l'aménagement urbain durable de l'agglomération.
En Polynésie française, une société publique assurant le transport de l'électricité a bénéficié d'un prêt de 5 millions d'euros pour un projet permettant d'améliorer le mix énergétique de l'île de Tahiti de façon significative, en faveur d'énergies moins émettrices de gaz à effet de serre.
Concernant le volet assistance à maîtrise d'ouvrage de l'équivalent fonds vert, celui-ci a été mobilisé en 2018 à hauteur de 200 000 euros avec un projet engagé en Nouvelle-Calédonie, et une programmation d'appuis au bénéfice des communes de Polynésie française à hauteur de 50 000 euros.
(2) Bilan pour les départements d'outre-mer et Saint-Martin
Les volumes d'engagement ont atteint 62 millions d'euros pour 2018.
Dans les départements d'outre-mer, le ministère des outre-mer relève que la Guadeloupe est le département qui a engagé le plus sur le volet prêts du PSP-Vert avec 27,5 millions d'euros d'engagements environnementaux . Les six concours octroyés ont permis de financer des projets de déploiement des énergies renouvelables, de performance énergétique de l'éclairage public, et d'adaptation des équipements publics au risque cyclonique.
À La Réunion, deuxième département en volume d'engagements avec 20 millions d'euros de PSP-Vert, c'est le secteur des transports qui bénéficie le plus du fonds vert , au travers du financement de la première ligne de téléphérique urbain de la CINOR. En Guyane, pour les mêmes raisons que pour le PSPB, le territoire n'a pas bénéficié de PSP-Vert.
D'autres exemples ont également été signalés. Ainsi, à Schoelcher en Martinique, la commune a pu financer les travaux de protection contre les crues de la rivière Case-Navire, celles-ci constituant un risque majeur pour les populations et infrastructures à proximité lors du passage de cyclones. De même, la commune du Tampon à La Réunion a financé la remise en état des équipements communaux suite au passage du cyclone Berguitta grâce au PSP-Vert.
Pour ce qui est des subventions fonds vert , le ministère des outre-mer indique 213 ( * ) qu'au 31 décembre 2018, les trois quarts de l'enveloppe sont programmés, soit 1,5 million d'euros . L'essentiel des appuis sont programmés au bénéfice de collectivités mahoraises, au vu de l'ampleur des besoins identifiés (retards sur les PCAET, maîtrises d'ouvrages faibles, enjeux financiers liés aux économies d'énergie, etc.). Le ministère indique que ces appuis représentent 1,3 million d'euros et sont mis en oeuvre en partenariat avec l'ADEME et en dialogue étroit avec la DEAL. Deux projets à La Réunion ont également été programmés fin 2018, à hauteur de 73 000 euros. À Mayotte, une phase complémentaire de 400 000 euros a été programmée début 2019 et est en cours de validation par la préfecture.
Au total, sur le premier exercice 2018, le ministère constate un rythme d'écoulement de 15 à 18 mois sur cette enveloppe « fonds vert DOM ».
c) Perspectives
Le ministère des outre-mer indique pour 2019 un montant de 22,6 millions d'euros en autorisations d'engagements (AE) pour la bonification des prêts au secteur public « fonds vert ».
En outre, le ministère prévoyait 1,8 million d'euros d'AE de subvention pour l'assistance à maîtrise d'ouvrage de projets environnementaux , pour notamment des projets liés aux risques ou événements naturels majeurs.
*
Face aux évolutions anticipées des risques naturels, il convient de soutenir un effort massif aux côtés des territoires dans leurs stratégies de résilience. Aussi, considérant certaines lacunes du fonds Barnier et l'inapplicabilité de celui-ci dans les territoires du Pacifique, la délégation renouvelle son appel à la création d'un véritable « fonds vert » .
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Recommandation n° 32 : Assurer sur la base du dispositif actuel un réel fonds vert doté de crédits budgétaires d'appui et non uniquement d'une bonification de prêts. |
3. Mobiliser le FEI
Les rapporteurs avaient également insisté sur la nécessaire mobilisation du fonds exceptionnel d'investissement (FEI) dans le cadre de la politique d'appui aux territoires dans leurs démarches de prévention des risques.
Le ministre des outre-mer est chargé 214 ( * ) de déterminer chaque année « la nature des opérations susceptibles de bénéficier de manière prioritaire ou exclusive, d'une aide financière du fonds exceptionnel d'investissement au titre de l'année suivante ». Une circulaire fixe ainsi la liste des domaines d'intervention prioritaires ; celle-ci est adressée aux représentants de l'État dans les territoires.
Le ministère indique que, pour l'année 2019, dix domaines ont été retenus dans la circulaire du 31 décembre 2018 : eau potable, assainissement, traitement et gestion des déchets, désenclavement du territoire, infrastructures numériques, développement durable et énergies renouvelables, prévention des risques majeurs , équipement de proximité en matière sanitaire et sociale, infrastructures d'accueil des entreprises et constructions scolaires.
En outre, le ministère souligne qu'à la suite du Livre bleu des outre-mer a été opéré un renforcement du FEI 2019, financé par les ressources nouvelles dégagées par la réforme de l'impôt sur le revenu, adoptée dans le cadre de la loi de finances pour 2019.
La ministre des outre-mer, Annick Girardin, a souligné 215 ( * ) son souhait que 100 % des projets portés par le FEI en 2020 participent de « la trajectoire 5.0 » définie par le ministère . Il conviendra de veiller à ce que le fonds soit effectivement dédié à l'axe 5 de la stratégie qu'est l'objectif « Zéro vulnérabilité : protéger les Hommes et les territoires ».
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Recommandation n° 33 : Poursuivre l'orientation du fonds exceptionnel d'investissement sur des projets participant à l'amélioration de la résilience des territoires. |
Enfin, au-delà des différents fonds, la délégation renouvelle enfin la recommandation formulée dans le premier volet de cette étude 216 ( * ) sur la nécessité de mettre à disposition des crédits dédiés à la prévention des risques au niveau des représentants de l'État dans chacun des territoires. Ces crédits auraient vocation à apporter une facilité et une rapidité accrue de mobilisation par les services territoriaux de l'État.
* 205 Rapport n° 688 (2017-2018), de MM. Guillaume Arnell, Mathieu Darnaud et Mme Victoire Jasmin, sur les risques naturels majeurs dans les outre-mer (volet relatif à la prévention et à la gestion de l'urgence).
* 206 Audition de la direction générale de la prévention des risques (DGPR), le 28 mai 2019.
* 207 Article 238 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.
* 208 Réponses du ministère de la transition écologique au questionnaire des rapporteurs.
* 209 Réponses de la préfecture de Mayotte au questionnaire des rapporteurs.
* 210 Dotée par l'action 9 du programme 123 « appui aux financements » du ministère des outre-mer.
* 211 Sur le programme 123 précité.
* 212 Réponses du ministère de l'économie et des finances au questionnaire des rapporteurs.
* 213 Réponses du ministère des outre-mer au questionnaire des rapporteurs.
* 214 Article 2 du décret n° 2009-1776 du 30 décembre 2009 pris pour l'application de l'article 31 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer et relatif au fonds exceptionnel.
* 215 Audition d'Annick Girardin, ministre des outre-mer, le 17 octobre 2019.
* 216 Recommandation n° 9 du rapport n° 688 (2017-2018), de MM. Guillaume Arnell, Mathieu Darnaud et Mme Victoire Jasmin, sur les risques naturels majeurs dans les outre-mer (volet relatif à la prévention et à la gestion de l'urgence).