B. DES NORMES ET MODES DE CONSTRUCTION À ADAPTER
1. Construire différemment pour améliorer la résistance
Comme évoqué dans le traitement de la question de la reconstruction, les normes et méthodes de construction doivent être appréhendées également de manière empirique afin de mieux les adapter aux réalités des territoires.
a) Une évaluation de la politique actuelle de prévention en matière de construction
La délégation a pu entendre les responsables de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) du ministère de la cohésion des territoires. Ils ont fait état d'une feuille de route adressée au centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) pour « mener un corpus d'études afin d'évaluer la stratégie française de prévention du risque cyclonique, notamment la prévention du risque cyclonique lié au vent » 196 ( * ) .
Le ministère de la cohésion des territoires rappelle qu'au lendemain d'Irma, la direction de l'urbanisme (DHUP) avait conduit plusieurs actions sur le territoire de Saint-Martin avec :
- l'élaboration d'un guide de bonnes pratiques pour la reconstruction, réalisé en concertation avec les acteurs de la collectivité de Saint-Martin et diffusé gratuitement aux professionnels de la construction et aux particuliers ;
- la réalisation d'un document de prévention et de préparation cyclonique de l'habitation, à la suite du guide, sur demande de la collectivité pour répondre à l'inquiétude des citoyens dans le contexte de la nouvelle saison cyclonique.
La DHUP a fait réaliser par le CSTB une expertise sur les exigences françaises en matière de résistance aux forces de vents cycloniques par comparaison avec des pays soumis à des risques forts . La comparaison a été menée avec les zones de Miami Dade aux États-Unis, des Queensland en Australie et d'Okinawa au Japon. Il en résulte que la règlementation française actuelle, en termes de pression de référence pour la construction, impose des valeurs comparables, à 1 % près, avec celles en vigueur dans ces différents pays.
La direction a ouvert une nouvelle étape de ce travail visant à mieux prendre en compte les risques cycloniques dans les outre-mer. Ce travail est réalisé en lien avec les acteurs locaux, à la fois dans la zone des Antilles et dans la zone de l'océan Indien.
Un corpus de trois études complémentaires vise à améliorer le mode de gestion des risques cycloniques liés au vent dans les départements et régions d'outre-mer, sauf la Guyane, en incluant les Îles du Nord.
Ce nouveau chantier comprend trois phases :
- une caractérisation du risque réel cyclonique en outre-mer permettant de recaler les modèles statistiques de probabilité d'occurrence et d'intensité des cyclones (en tant que phénomènes venteux). Ce travail, en cours de finalisation, a été présenté aux Antilles et à Mayotte aux acteurs de la construction. Selon le ministère, les premières conclusions de l'étude amènent à considérer que les niveaux de vent de référence pourraient être augmentés de 10 à 20 % en fonction des territoires ;
- une analyse technico-économique de l'impact de la mise à jour des niveaux de vent de référence découlant de l'analyse statistique ;
- une mission d'accompagnement opérationnel de concrétisation des options retenues au regard des deux premières études. La forme du rendu sera concertée avec les acteurs locaux et pourrait se traduire soit par des recommandations techniques pour les professionnels, une évolution normative ou réglementaire ou des guides d'aide au dimensionnement par exemple.
Le Cerema, également sous tutelle du ministère de la cohésion des territoires, participe à ce travail notamment par un appui technique au contrôle des règles de construction concernant la règlementation parasismique.
Le ministère précise en outre que « le caractère "multirisques" (cyclonique et sismique) des outre-mer sera également bien pris en compte dans le travail à venir grâce au partenariat entre la DHUP/QC4 et l'AFPS qui permettra d'alimenter les travaux en cours ».
Le ministère considère qu'en matière d'urbanisme, aucune modification législative ne paraît nécessaire à ce jour.
b) Une prise en compte suffisante des risques dans les normes ?
(1) Un nécessaire approfondissement de l'encadrement des mesures para cycloniques
Il n'existe pas aujourd'hui de réglementation encadrant les normes para cycloniques au même niveau que pour le risque sismique . Nicolas Taillefer, chef du service risques sismiques et volcaniques au BRGM rappelait ainsi 197 ( * ) que « les normes para sismiques sont réglementaires. Les normes para cycloniques ne constituent en revanche que des recommandations ».
Aussi, il peut apparaître nécessaire de préciser des règles visant d'une part à impulser une dynamique auprès des acteurs - architectes, professionnels du BTP - pour que ceux-ci approfondissent la définition de normes para cycloniques adaptées et, d'autre part, à permettre un contrôle futur .
(2) Une approche confortée auprès des acteurs
Le ministère de la cohésion des territoires reconnaît que, après Irma, la question s'est posée de savoir si les vitesses de vent prises en compte dans les normes étaient suffisamment dimensionnées.
Cependant, si le CSTB est actuellement missionné pour étudier les niveaux de vitesse de vent qu'il faudra peut-être faire évoluer, l'enjeu est, selon le ministère, de faire connaître les normes professionnelles qui s'appliquent, les eurocodes. Le ministère insiste en outre sur la nécessaire bonne mise en oeuvre de ces normes, notamment dans la fixation de toitures, ou la pose de volets « anticyclone » pour éviter que les projectiles ne détruisent les vitres. La DHUP suggère ainsi la possibilité de réaliser un document d'information de l'habitant , à remettre au moment des mutations, des mises en location, et à faire connaître, par exemple en mairie.
En outre, dans le contexte plus large d'adaptation des normes BTP outre-mer, auxquelles la délégation s'était intéressée dans un précédent rapport 198 ( * ) , la DHUP travaille actuellement avec le CSTB au lancement d'une prochaine étude concernant l'équivalence des normes des matériaux de construction mis en oeuvre outre-mer . Cela fait suite aux recommandations de la Délégation sénatoriale aux outre-mer et de l'Autorité de la concurrence. Le ministère indique que « cette action vise ainsi à répondre à un double objectif, technique pour améliorer la robustesse et la sécurité des ouvrages et économique pour maîtriser les coûts de construction ».
Enfin, le CSTB est au même titre que le Cerema identifié comme expert technique pour évaluer les innovations techniques et architecturales qui seront proposées par les maîtres d'ouvrage en matière de prévention du risque sismique dans le bâtiment, y compris pour l'outre-mer.
Les rapporteurs soutiennent la démarche du ministère et de ses opérateurs tant d' une meilleure anticipation de l'évolution des risques et de leur intensité, que d'une volonté de mieux adapter les normes aux enjeux des différents territoires au-delà d'un cadre uniforme mal adapté . Les conclusions formulées en 2017 par la délégation doivent participer à nourrir ces travaux.
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Recommandation n° 29 : Définir des recommandations de construction, d'architecture et d'aménagement garantissant une meilleure résistance du bâti face aux évolutions projetées des risques et veiller à leur mise en oeuvre effective. |
2. Adapter les normes, une démarche venant des territoires
La délégation insiste sur la nécessité de valoriser les expériences et le retour au plus près du terrain et des acteurs de la construction dans les territoires. Aussi, dans le cadre des échanges avec les préfectures ou collectivités, la délégation a pu recueillir différents exemples de travaux de prise en compte des risques dans la construction, et ce dans les différents bassins océaniques.
a) À La Réunion, une réévaluation des risques cycloniques et sismiques
La préfecture a rappelé l'insuffisante prise en compte des outre-mer dans différentes normes de construction. Sur la base notamment des désordres relevés par l'Agence qualité construction (AQC), la préfecture appelle à jouer sur les deux leviers que sont l'adaptation des règles de l'art aux conditions climatiques de La Réunion, et la révision des règles de construction inadaptées à ce climat tropical humide .
La préfecture a en outre précisé les problématiques propres à La Réunion sur deux types de risques.
(1) Vents forts et cyclones
Comme le rappelle la préfecture, les normes de construction para cycloniques relèvent aujourd'hui des règles de l'art, des NF TU et des Eurocodes (annexe nationale). Cependant, contrairement aux désordres relevant de la garantie décennale, recensés par l'AQC, il n'existe pas d'observatoire aussi précis des désordres dus aux catastrophes naturelles, notamment des dégâts relevant des phénomènes d'arrachement provoqués par des vents forts ou cycloniques.
D'après les acteurs du BTP de La Réunion, les règles de dimensionnement aux vents cycloniques et de mise en oeuvre des matériaux et équipements de la construction, sont relativement bien connues par les professionnels . L'annexe nationale de l'Eurocode semble bien utilisée dès lors que l'opération dispose d'une maîtrise d'oeuvre (architecte, bureau d'étude) et d'un bureau de contrôle. Cela concerne donc la plupart des projets de construction (logements collectifs et bâtiments tertiaires). La maison individuelle entre cependant peu dans ce schéma faute de maîtrise d'oeuvre (dans la construction en secteur diffus), ainsi que la réhabilitation ou toute intervention sur un bâtiment existant ; les règles de l'art prennent le relais.
La préfecture indique que, d'après les acteurs du BTP les problèmes se rencontrent toujours aux points singuliers des toitures (comme pour les infiltrations), et la coordination entre corps d'état est primordiale.
Certaines dispositions constructives relèvent en outre d'us et coutumes locaux tirés de l'expérience, mais qui n'ont pas forcément de fondement indiscutable en cas d'expertise puisqu'aucun texte n'existe. L'adaptation des règles de l'art et des documents normatifs ainsi que leur diffusion, conduisent à l'amélioration de la qualité de la construction en prévention contre les cyclones.
Dans le cadre des études menées par le CSTB, la préfecture indique 199 ( * ) que la conclusion de la phase 1 à La Réunion a montré que le scénario le plus réaliste conduit à une nouvelle vitesse de référence pour le département de La Réunion de 38 m/s . La préfecture souligne que cette valeur est nettement plus élevée que la valeur historique aujourd'hui en vigueur : 34 m/s. L'augmentation de cette valeur est ici expliquée, non par une évolution des phénomènes cycloniques dans le bassin sud-ouest de l'océan Indien, mais par l'intégration des avancées relatives à la modélisation physique des cyclones . La prise en compte de la nouvelle valeur conduirait alors à une augmentation des charges de vent de l'ordre de 25 %.
Cette conclusion a été présentée aux acteurs réunionnais de la construction en juin 2019, qui ont réagi sur les surcoûts qui seraient engendrés par une telle augmentation des charges de vent , alors même que le coût de construction est déjà une réelle problématique. La phase 2 de l'étude du CSTB, qui doit se dérouler au deuxième semestre 2019, permettra d'objectiver l'impact économique et technique de cette valeur augmentée de vent de référence.
Selon la préfecture, en cas d'augmentation du niveau de dimensionnement aux vents cycloniques, les acteurs ont évoqué la possibilité, voire la nécessité, d' établir des règles différenciées selon le type de bâtiment et d'usage , comme cela existe dans la réglementation parasismique (selon la catégorie d'ERP, la hauteur des immeubles collectifs, le public accueilli, l'utilisation du bâtiment en tant que « refuge », l'usage et la priorité à conserver un fonctionnement en cas de crise comme les hôpitaux ou la production d'électricité, etc.).
(2) Risques sismique et volcanique
Selon la préfecture, le principe de précaution qui consiste à placer La Réunion en zone de sismicité 2 induit des coûts supplémentaires en conception, études et exécution des constructions, dont la résistance intrinsèque est déjà suffisante pour absorber les séismes de faible amplitude (magnitude < 3), du fait d'une résistance de la structure déjà dimensionnée pour résister aux sollicitations cycloniques verticales et horizontales.
Les professionnels locaux, y compris les assureurs, préconiseraient ainsi de placer l'île de La Réunion en zone 1 compte tenu du faible risque sismique et du surcoût généré par le positionnement en zone 2 . Les professionnels notent par ailleurs l'incohérence d'un calcul basé sur des séismes d'accélération horizontale (phénomène de failles) alors que les séismes à La Réunion sont liés à des tassements localisés générateurs de faibles accélérations verticales, précisément non prises en compte dans la réglementation. Enfin, il n'y a jusqu'à aujourd'hui aucun sinistre observé relatif à ce risque selon les assureurs du BTP.
Concernant le volcan actif du Piton de la Fournaise , la préfecture indique que, considérant les caractéristiques du volcan et sa nature effusive, le cadre réglementaire en matière de construction ou d'urbanisme semble adapté aux caractéristiques de l'activité volcanique à La Réunion . Une éruption en dehors de l'enclos sur les zones urbanisées soulèverait en revanche de nombreuses difficultés en matière d'évacuation (et de logement temporaire ou durable) de la population exposée.
b) En Martinique, une volonté de meilleure prise en compte des configurations insulaires
La préfecture de la Martinique indique 200 ( * ) que la cellule économique régionale de la construction (CERC) de Martinique a lancé un travail d'étude de la norme vent (Eurocode 1.4) dont le but est d' interroger la pertinence de la norme actuelle au regard des récents événements cycloniques . Comme le rappelle la préfecture, la norme définit des vitesses de vent de référence à prendre en compte selon les régions. Ces vitesses de vents sont retenues sur l'observation météorologique des 50 dernières années, or les vitesses des cyclones Irma et Maria ont dépassé ces valeurs de référence, questionnant la nécessité de les revoir.
D'un point de vue technique, la préfecture souligne par ailleurs que la norme actuelle permet au concepteur de diminuer la vitesse de vent en utilisant deux coefficients . Le premier, le coefficient de rugosité, prend en compte le type de terrain (rase campagne, milieu urbain dense, etc.). Ce coefficient se justifie sur un continent ou l'effet du cyclone est atténué dans les terres, l'énergie du vent étant alimentée par les masses océaniques. Cependant, la superficie de chaque île des Antilles est bien moindre par rapport à celle d'un cyclone, si bien que la puissance du cyclone est peu impactée par la présence de l'île . En outre, la norme retient quatre zones de rugosité différentes, de la plus exposée, le littoral, jusqu'à la moins exposée, les zones urbaines denses. La distinction entre ces deux zones en Martinique s'avère problématique avec une large majorité d'espaces urbanisés sur les zones littorales. Le second coefficient, celui d'orographie, prend en compte l'environnement proche susceptible d'atténuer les effets du vent (présence de collines, etc.).
La CERC a constitué un groupe de travail chargé de proposer une annexe nationale dédiée aux Antilles voire aux départements d'outre-mer dans leur ensemble pour mieux prendre en compte le risque cyclonique. Parmi les pistes de travail identifiées, la préfecture indique notamment la définition de catégorie d'importance de bâtiment qui renforcerait la résistance du bâtiment à prévoir de manière analogue à la norme parasismique (Eurocode 8). Il sera en outre étudié la définition d'une unique zone de rugosité pour les îles pour prévenir la diminution du risque à prendre en compte par le concepteur. Enfin, le groupe de travail étudiera la possibilité d'intégrer les autres impacts que le vent d'un cyclone : les impacts de projectiles, la houle cyclonique et les glissements de terrain.
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Un nécessaire renforcement des efforts sur le bâti Interrogée sur les moyens d'augmenter rapidement et significativement la résilience du territoire aux risques naturels, la préfecture de la Martinique 201 ( * ) considère qu'il serait nécessaire d'instaurer une obligation d'un diagnostic sismique et cyclonique du bâti à l'occasion des transactions immobilières , permettant également d'améliorer rapidement la connaissance de l'état du bâti privé et d'orienter le marché vers les logements sûrs. La préfecture appelle également de ses voeux l'ouverture du troisième volet du plan séisme Antilles au confortement de structures privées contribuant à la résilience, soit via des subventions, soit via la défiscalisation : mise en conformité parasismique/para-cyclonique des hôtels, gîtes et chambres d'hôte, des usines, châteaux et de certains réseaux d'eau potable, hangars hélicoptères, avions, points d'importance vitaux, etc. Selon elle, ces idées pourraient être mises à disposition d'un groupe qui réfléchirait aux priorités du plan séisme Antilles 3 (période 2021-2025 a priori). |
c) En Nouvelle-Calédonie, une approche scientifique pour affiner l'approche face au risque cyclonique
Le gouvernement de Nouvelle-Calédonie conduit également des travaux afin d'adapter les normes de construction aux réalités des risques auxquels est confronté le territoire, particulièrement en matière cyclonique.
Le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie précise 202 ( * ) que, s'il existe depuis 2015 un consensus sur l'application de la valeur de référence 32 m/s dans le cadre de l'utilisation des eurocodes, il n'existait aucune étude scientifique préalable .
Le gouvernement conduit depuis 2016 une démarche globale visant à produire un nouveau « référentiel de la construction de Nouvelle-Calédonie » dont les textes entreront en vigueur en 2020. Celui-ci a pour objectif de mieux encadrer la construction afin d'améliorer la qualité du bâti en travaillant tant sur l'application des normes que sur les produits agréés.
Météo France Nouvelle-Calédonie a établi en 2017 une base de données plus précise et plus complète qui permet d'établir des lois de distributions des différents paramètres caractéristiques des cyclones et des tempêtes tropicales, afin de simuler les vents extrêmes pouvant approcher la Nouvelle-Calédonie. Les connaissances relatives à la modélisation des cyclones tropicaux et la base de données météorologiques associée à ces phénomènes permettent aujourd'hui, selon le gouvernement, une approche scientifique.
Le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a missionné le CSTB pour réaliser une analyse statistique de ces données pour proposer des vitesses de vent de référence, associées à une période de retour pour la Nouvelle-Calédonie. L'étude, remise en fin d'année 2017, s'appuie sur la réalisation de simulations de Monte-Carlo, une simulation d'un grand nombre de cyclones et tempêtes tropicales virtuels. En tenant compte des incertitudes liées aux données et à la méthode, le gouvernement indique que la valeur de vent proposée varie de 34,4 m/s à 44,1 m/s.
Aussi, alors que la valeur de vent de référence la plus élevée retenue 203 ( * ) est de 36 m/s pour la Guadeloupe, la Nouvelle-Calédonie a choisi de faire réaliser des simulations techniques et économiques sur les incidences de deux valeurs de références, 36 m/s et 40 m/s pour des constructions retenues comme signifiantes en Nouvelle-Calédonie : une maison, un R+2 et un dock.
Ce travail mené par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie pourrait être utile à d'autres territoires ultramarins et celui-ci indique être disposé à le partager .
Dans le cadre de ce travail sur la maitrise des risques liés aux vents cycloniques, une cartographie des risques cycloniques a été établie : disponible en ligne 204 ( * ) , elle permet, en agglomération, avec une maille de 250 m, à tout citoyen d'avoir accès à une valeur qui représente à la fois la valeur d'exposition au vent cyclonique mais également l'impact du relief sur cette valeur. Les mairies peuvent ainsi intégrer ce facteur de risque dans leur plan d'aménagement urbain.
Le gouvernement poursuit son travail actuellement avec le Cerema sur la même représentation dédiée cette fois au risque sismique.
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Les rapporteurs appellent à s'appuyer dans chaque territoire sur les acteurs de l'urbanisme et de la construction pour, à l'appui des études scientifiques disponibles sur chaque région, adapter au mieux les règles applicables aux territoires.
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Recommandation n° 30 : Soutenir la définition de nouvelles normes de construction par le secteur du bâtiment, devant s'inscrire nécessairement dans le contexte régional et les contraintes de celui-ci. |
* 196 Audition de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), le 16 mai 2019.
* 197 Audition du BRGM, le 23 mai 2019.
* 198 « Le BTP au pied du mur normatif : Faire d'un obstacle un atout » - Rapport d'information n° 601 (2016-2017) de M. Éric Doligé du 20 juin 2017.
* 199 Réponses de la préfecture de La Réunion au questionnaire des rapporteurs.
* 200 Réponses de la préfecture de la Martinique au questionnaire des rapporteurs.
* 201 Réponses de la préfecture de la Martinique au questionnaire des rapporteurs.
* 202 Réponses du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie au questionnaire des rapporteurs.
* 203 Au sein de l'annexe nationale à la NF-EN 1991-1-4 de 2005.
* 204 https://dtsi-sgt.maps.arcgis.com/apps/webappviewer/index.html?id=da224a6ff1c24c029de4024d7ae8af26