TROISIÈME PARTIE
RÉDUIRE LA
VULNÉRABILITÉ ET ORGANISER LA RÉSILIENCE DES TERRITOIRES,
DE NÉCESSAIRES ADAPTATIONS POUR UNE PLUS EFFICACE PRÉPARATION
Au-delà de la question des reconstructions post-Irma et post-catastrophes en général, se pose pour les outre-mer la question de l'adaptation durable aux risques, face à des risques parfois nouveaux, ou attendus et plus intenses.
I. ANTICIPER LES ÉVOLUTIONS DES RISQUES LIÉS AUX CHANGEMENTS CLIMATIQUES
A. UNE SINISTRALITÉ PLUS FORTE ATTENDUE DES RISQUES CLIMATIQUES
1. Des territoires plus exposés à l'avenir à des événements plus forts ?
a) Une évolution anticipée des risques naturels
L'insularité ou l'exposition littorale des territoires ultramarins en font des territoires très sensibles aux changements climatiques. La situation des océans, qui a fait l'objet d'un rapport récent du groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) 144 ( * ) est un élément particulièrement préoccupant pour les outre-mer. En effet, l'élévation du niveau de la mer conduit notamment à augmenter les risques de submersion marine.
Le ministère des outre-mer constate que le premier de ces effets, déjà perceptible, est l'accroissement en quantité mais surtout en intensité des phénomènes climatiques extrêmes, pluies torrentielles et cyclones .
L'insularité de la majorité des territoires conduit à un risque accru de mouvements de terrain et d'inondations sur les terres littorales , par suite d'arrivées massives et rapides des eaux des rivières et ravines depuis l'amont mais aussi dans le cas des cyclones, par l'arrivée de houles cycloniques depuis la mer à l'aval.
Les territoires de la zone intertropicale sont les plus vulnérables. Les pluies torrentielles devraient cependant affecter également davantage le littoral guyanais, avec des phénomènes de mouvements de terrain au niveau des monts et collines littorales et d'inondations dans les zones basses de subduction comme l'agglomération de Cayenne.
Le ministère souligne que « la vulnérabilité des zones littorales est accentuée par la détérioration de l'état de santé des récifs coralliens et de leurs écosystèmes associés, mangroves et herbiers ».
Le second effet, qui serait appelé à se développer et à se cumuler à moyen et long terme dans la plupart des outre-mer, est l'élévation inéluctable du niveau de la mer combinée à l'acidification croissante des océans .
Selon Goneri Le Cozannet 145 ( * ) , expert changement climatique, au Bureau de recherches géologiques et minières, « la variation du niveau de la mer en outre-mer est généralement très proche (à quelques dizaines de centimètres près) de la moyenne globale. Deux cas pourraient cependant être affectés par une élévation du niveau de la mer plus importante que la moyenne : les îles situées dans l'océan Indien, du fait de leur éloignement à l'égard des calottes polaires ; et Saint-Pierre-et-Miquelon, en raison d'une dilatation thermique des océans plus défavorables ».
Du fait de l'élévation du niveau marin sont attendus des phénomènes accrus d'érosion côtière continue ainsi que l'intrusion croissante des eaux salées dans les terres littorales . L'acidification des océans devrait en outre affecter à terme la survie et le bon fonctionnement des écosystèmes littoraux comme les récifs coralliens et les mangroves dans leur fonction protectrice des littoraux alors que ceux-ci sont mal protégés.
Sur ce second aspect, le ministère souligne que, si tous les outre-mer seront touchés, là encore, les territoires de la zone intertropicale et en particulier du Pacifique seront les plus impactés , où l'élévation du niveau de la mer va conduire, dans les atolls notamment, à la salinisation non seulement des terres mais aussi des lentilles d'eau douce souterraines, privant à terme les populations de leur ressource en eau douce mais aussi de l'exercice de leurs activités de culture et d'élevage, les contraignant dans les cas extrêmes à devoir quitter leur territoire.
C'est le cas notamment des îles Wallis et Futuna où la montée des eaux pourrait, selon l'administration supérieure 146 ( * ) , aggraver la houle cyclonique en cas de marée haute, mais aussi probablement limiter l'effet protecteur supposé de la barrière de corail de Wallis. Celle-ci pourrait aussi progressivement entraîner un déplacement des habitants résidant en bord de mer vers des zones plus hautes à Futuna ; l'île de Wallis étant quant à elle relativement plate, les habitants pourraient petit à petit se déplacer vers le centre de l'île et ses petites collines.
La Guyane ne devrait pas être épargnée : territoire continental, elle devrait voir son littoral soumis à l'érosion côtière , de par l'élévation du niveau de l'océan, combinée à un déplacement vers l'intérieur du mouvement cyclique de déplacement des alluvions transportées par le courant de l'Amazone.
Si les zones intertropicales semblent les première impactées par les conséquences des changements climatiques, ceux-ci auront également des conséquences sur des territoires comme Saint-Pierre-et-Miquelon . Le ministère indique que l'isthme reliant à Saint-Pierre-et-Miquelon les îles de Miquelon et Langlade devrait se rouvrir après quelques siècles de fermeture, et par là même le Grand Barachois. La préfecture du territoire signale que le bourg de Miquelon est la principale zone de risque (zone basse) avec, dans une moindre mesure, les zones basses localisées dans la ville de Saint-Pierre (secteur des Graves, ouvert à l'urbanisation depuis 2000 environ) : « formant morphologiquement un S, ce premier espace est encerclé par la mer, et il n'existe pas de digues frontales protectrices sauf au niveau des emprises portuaires ». Aussi, la préfecture estime que, « considérant l'exiguïté du territoire, le bourg de Miquelon sera difficilement "habitable" sur le long terme », envisageant un nécessaire « repli territorial » à long terme.
Enfin, le ministère indique également que dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF), l'île de Bassas da India sera complètement submergée et que certains récifs entourant Mayotte le seront aussi.
b) Garantir un haut niveau d'investissement dans les matériels scientifiques
Compte tenu de l'évolution anticipée des phénomènes climatiques à l'aune des changements climatiques et sur les constats du précédent rapport, la délégation souhaite réaffirmer la nécessité de maintenir des investissements dans les moyens scientifiques de prévention des risques naturels .
Cette recommandation est particulièrement prégnante en matière de connaissance et de moyens de vigilance météorologiques. La question de la couverture en radars météorologiques et en houlographes avait été particulièrement signalée.
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Recommandation n° 17 : Assurer des investissements en matière de matériels de recherche, d'observation et de vigilance des risques climatiques. |
c) Des événements moins fréquents mais plus dévastateurs ?
Après une première étude consacrée à l'évolution des risques naturels à l'horizon 2050 en France hexagonale, la Caisse centrale de réassurance publiera avec Météo France à l'automne 2019 une seconde étude relative aux outre-mer. Cette étude prend en compte un spectre large d'années possibles, de l'ordre de 400.
Lors des journées « catnat » de la CCR en juin 2019, une séquence a été consacrée aux outre-mer afin d'évoquer les travaux du groupe sur l'évolution de la sinistralité outre-mer. Concernant l'évolution du nombre de cyclones, il a été rappelé que, contrairement à ce qui est souvent relayé, les conclusions du GIEC montrent une diminution globale attendue du nombre de systèmes, de - 6 % à - 34 % . Cependant, les cyclones de catégories 4 et 5 devraient, eux, augmenter de 0 à 30 % . L'élévation attendue du niveau des mers conduira pour sa part à augmenter les risques de submersions consécutives aux cyclones. Enfin, les pluies associées aux cyclones devraient également s'intensifier du fait de l'augmentation des températures et de l'humidité dans l'atmosphère.
Selon la CCR, les simulations EuroCordex permettent d'affiner les tendances du GIEC et produire des estimations pour les outre-mer français avec :
- une forte augmentation attendue de la fréquence des cyclones en Guadeloupe, de l'ordre de 42 % ;
- une augmentation modérée à la Martinique, de l'ordre de 7 % ;
- une augmentation modérée à La Réunion, de l'ordre de 4 %.
La Guadeloupe est le seul territoire où l'évolution de la fréquence de cyclones est significativement marquée. La modélisation de la CCR devrait pouvoir permettre d'estimer, même à climat actuel, la survenance de « cygnes noirs » ; celle-ci va intégrer les trois aléas consécutifs d'un cyclone que sont les pluies, submersions et vents, mais également la hausse du niveau des mers.
À partir de cette modélisation, la CCR projette une répartition future (horizon 2050) des enjeux assurés dans les territoires des Antilles et à La Réunion, à une échelle infra-territoriale. Les estimations dévoilées donnent une baisse de respectivement - 27 % et - 18 % en Guadeloupe et en Martinique, mais une hausse de + 9 % à La Réunion.
2. Face à une sinistralité plus importante, la nécessité de consolider un système performant
a) Conserver la prise en compte des outre-mer dans le système commun
Comme le soulignait Stéphane Pénet 147 ( * ) , directeur du pôle assurances de dommages et de responsabilités de la Fédération française de l'assurance (FFA), « les assureurs travaillent justement pour permettre une mutualisation dans le temps et dans l'espace . Un problème caractérise toutefois les outre-mer, car si nous rapportons les sinistres qu'ils subissent à leurs capacités d'assurance, alors ces sinistres ne sont plus supportables ». Selon lui, « la seule solution pour les outre-mer consiste donc à mutualiser les risques avec le territoire métropolitain . Sans cette mutualisation, nous ne pourrions plus assurer les risques ultramarins, a fortiori si cette sorte d'événements tend à se répéter du fait du changement climatique » .
Cette analyse rejoint celle donnée par Lionel Corre 148 ( * ) , sous-directeur assurances à la direction générale du Trésor. Selon lui, « les primes d'assurance sont en moyenne, généralement légèrement plus élevées en outre-mer qu'en métropole, sachant que les risques y sont toutefois beaucoup plus élevés ». Il précisait en outre que la direction générale du Trésor estime que « le système joue bien son rôle d'amortisseur et nous considérons que cet équilibre général doit être préservé . Sur le long terme se pose toutefois la question de la poursuite de la modération des primes pour la totalité du territoire français ».
Commentant le bilan, sur le long terme, des cotisations et de la sinistralité outre-mer, Lionel Corre considérait ainsi que, « en tout état de cause, sur une période longue, le système permet une solidarité entre la métropole et l'outre-mer, conformément à l'objectif ».
Rejoignant les conclusions également de la mission d'information sur la gestion des risques climatiques 149 ( * ) rapportée par la sénatrice Nicole Bonnefoy, les rapporteurs de la délégation n'appellent pas à une réforme d'ampleur du régime catnat mais bien à sa consolidation. Surtout, considérant les auditions de la Caisse centrale de réassurance, de la direction générale du Trésor ou des assureurs eux-mêmes, il ne semble surtout pas pertinent de dissocier les outre-mer du régime général. La mutualisation des risques entre l'hexagone et les outre-mer permet de garantir une soutenabilité des missions de réassurance outre-mer .
Il conviendra d'assurer le maintien des outre-mer 150 ( * ) dans le champ général de couverture de la CCR et d'approfondir l'intégration au système catnat par une meilleure couverture assurantielle des outre-mer .
Cependant, alors que la bonne couverture des territoires par le régime catnat repose sur la bonne pénétration assurantielle, la bonne intégration des outre-mer au régime commun dépendra également de la présence des assureurs eux-mêmes : il conviendra donc de garantir le maintien de grands assureurs outre-mer . Aussi, au-delà des évolutions proportionnelles, l'évolution projetée des risques et de la sinistralité outre-mer ne doit pas conduire à des hausses majeures de la tarification de la CCR à l'égard des assureurs exposés outre-mer, au risque de décourager les assureurs présents et leur faire quitter ces territoires.
Les rapporteurs seront vigilants quant aux orientations retenues par le Gouvernement quant au soutien à une meilleure pénétration assurantielle outre-mer et aux exigences de tarification pratiquée par la CCR outre-mer.
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Recommandation n° 18 : Consolider la place des outre-mer au sein du régime « catnat » national. |
b) Dans le Pacifique, une réflexion à mener
Interrogée sur l'éventuelle intégration des territoires du Pacifique, le ministère des finances a indiqué que celle-ci n'était pas envisagée. Le ministère considère en effet qu'au-delà des différences de systèmes assurantiels, « ces collectivités très autonomes ayant des compétences propres en matière d'urbanisme, il ne peut être instauré de régime public-privé mutualisé avec la métropole. Le régime "catnat" fait en effet système : à des mêmes règles d'urbanisme, de construction et d'aménagement correspondent des mêmes schémas d'assurance » . Lionel Corre, sous-directeur assurance à la direction générale du Trésor, reconnaissait que « le problème n'est pas seulement technique ; s'il fallait revenir sur l'autonomie de ces collectivités sur des compétences importantes, il deviendrait politique ».
Cette position ne fait cependant pas consensus : Emmanuel Gombault, directeur technique incendie, accidents et risques divers (IARD) outre-mer chez Allianz 151 ( * ) considérait en effet que la « situation de la zone Pacifique s'avère contrastée, avec une couverture de la population moindre qu'ailleurs » , appelant de ses voeux « un dispositif de catastrophe naturelle qui s'appliquerait également à ces territoires. Toutes les populations françaises seraient ainsi couvertes ».
Les rapporteurs appellent à ouvrir cette réflexion avec la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie. La situation des territoires du Pacifique, à la très faible pénétration assurantielle, peut aussi bénéficier d'éclairages internationaux aux situations en partie comparables : la division de la législation comparée du Sénat s'était ainsi intéressée à la couverture des risques naturels dans les petits États de la Caraïbe. En outre, l'intégration éventuelle à un système de couverture nationale ne veut pas nécessairement dire un alignement sur le droit commun, qui semble en l'espèce inenvisageable .
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Un modèle original d'assurance
interétatique :
Les petits États insulaires de la Caraïbe combinent une forte exposition aux risques naturels (cyclones, raz-de-marée, séismes, éruptions volcaniques), une grande fragilité manifestée par des dégâts humains et matériels de grande ampleur lorsque la catastrophe survient et une faible capacité d'action pour y pallier. Une assurance individuelle des personnes, qu'elle soit confiée au secteur privé ou à l'État, est extrêmement peu répandue et clairement insuffisante pour faire face aux dommages. De même, les moyens budgétaires des États sont trop restreints pour assumer directement les mesures d'urgence comme la reconstruction. La contraction drastique de l'économie après une catastrophe naturelle ampute les capacités d'action des États qui sont menacés de paralysie au moment même où les besoins sont les plus importants. C'est pourquoi a été mis en place en 2007 sous l'égide de l'organisation de coopération régionale, le CARICOM, et de la Banque Mondiale, un dispositif innovant d'assurance interétatique contre les catastrophes naturelles au sein de la zone : la Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility (CCRIF). L'idée centrale est de protéger le pays contre la contraction budgétaire et le manque de liquidités à court terme. Ce ne sont pas les particuliers qui s'assurent mais les États eux-mêmes afin de disposer immédiatement de fonds suffisants pour faire face à l'urgence et assurer la continuité des services publics dans les premiers mois après la catastrophe. Les 17 États membres sont Anguilla, Antigua-et-Barbuda, les Bahamas, la Barbade, le Belize, les Bermudes, les Îles Caïmans, la Dominique, Grenade, Haïti, la Jamaïque, Saint-Kitts-et-Nevis, Sainte-Lucie, Saint-Vincent et les Grenadines, Trinité-et-Tobago, les Turks-et-Caïcos et le Nicaragua. En octobre 2016, après le passage du cyclone Matthew, ont été versés 3,8 millions $ à Sainte-Lucie, 1,7 millions $ à la Barbade et 23,5 millions $ à Haïti. Après le passage d'Irma, doivent être versés en septembre 2017 6,8 millions $ à Antigua et Barbuda, 6,5 millions $ à Anguilla et 2,3 millions $ à Saint-Kitts-et-Nevis au titre de leur police d'assurance contre les tempêtes cycloniques. Les paiements sont toujours réalisés moins de 14 jours après la catastrophe. Il est important de comprendre que les sommes versées ne sont pas corrélées aux dégâts effectivement constatés sur place et à l'intensité de la reconstruction nécessaire. Une telle estimation serait trop longue et la réparation des dommages n'est pas l'objet de la CCRIF qui est un fonds régional d'assurance destinée à une injection de liquidités en quelques jours pour éviter l'effondrement de l'État. Il s'agit d'une assurance paramétrique volontaire qui prend en considération trois risques (cyclones ; tremblements de terre ; précipitations catastrophiques) par le biais de trois polices séparées. Le paiement dépend du franchissement pour chaque événement de certains seuils d'intensité, sur la base des mesures constatées (force du vent, précipitations, échelle de Richter, ...), fixés dans les différents produits d'assurance. Les États choisissent, comme un particulier, de s'assurer pour un certain montant pour un événement d'une certaine ampleur susceptible de revenir à une certaine fréquence (10 ans, 50 ans,...). La hauteur des paiements varie selon les clauses de la police et les paramètres météorologiques de la catastrophe, c'est-à-dire en fonction du choix discrétionnaire de politique d'assurance retenue par l'État concerné et du constat objectif de la gravité des événements. Pour amorcer le fonds alimenté par les cotisations initiales d'entrée et les primes des États membres, il a été fait appel aux donateurs internationaux (Banque Mondiale, Banque caribéenne de développement, France, Canada, Union européenne, Irlande, Bermudes, Japon). Une partie du risque est transférée aux réassureurs et aux marchés internationaux de capitaux. |
Source : Sénat - Division de la législation comparée
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Recommandation n° 19 : Dans le Pacifique, engager une réflexion sur la pérennité de systèmes assurantiels sans réassurance publique. |
* 144 Rapport spécial sur le changement climatique, les océans et la cryosphère - 51 ème assemblée plénière du GIEC, septembre 2019.
* 145 Audition du bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), le 23 mai 2019.
* 146 Réponse de l'administration supérieure du territoire des îles Wallis et Futuna au questionnaire des rapporteurs.
* 147 Table ronde sur la problématique assurantielle, le 15 mai 2019.
* 148 Audition de la direction générale du Trésor (DGT), ministère de l'économie et des finances, le 29 mai 2019.
* 149 Rapport d'information n° 628 (2018-2019) de Mme Nicole Bonnefoy, fait au nom de la mission d'information sur la gestion des risques climatiques.
* 150 Cette recommandation concerne les territoires actuellement dans le champ de la CCR, comme évoqué dans la première partie du présent rapport. Les deux territoires du Pacifique n'en faisant pas partie sont traités dans la sous-partie suivante.
* 151 Table ronde sur la problématique assurantielle, le 15 mai 2019.
* 152 Sénat - Étude de législation comparée n° 282 - octobre 2017 - Les systèmes d'indemnisation des catastrophes naturelles.